Ein kritischer Vortrag zum Thema Personalwesen im öffentlichen Sektor vom 25.6.2007. Die Aktualität dieses Vortrags besteht noch immer, da er sich mit den Grundlagen für e-Government und Open Government bereits 2007 befasste und aus Sicht meiner Rolle als Bildungsprojektleiter des Hauptverbandes der österreichischen Sozialversicherungsträger und Mitglied des Instituts für Interne Revision Österreichs abgefasst war.

1. Personalwesen in der öffentlichen
Verwaltung
Herausforderung der Internen Revision
Incentives - Einfach zum Nachdenken
Wolfgang Keck
Interne Revision in der öffentlichen Verwaltung
Strategien und Konzepte für eine zukunftsorientierte
Revisionsarbeit in der öffentlichen Verwaltung
IIR-Fachkonferenz - 25. Juni 2007
Fleming‘s Hotel Wien-Westbahnhof

2. Was dürfen Sie erwarten?
• Öffentliche Verwaltung – Quo vadis?
• Bürokratie und Personalwesen
• Controllingbausteine: Personal und Geschäftsprozesse
• Personalmanagementzyklus – wenn Wissen geht!
• Geschäftsprozesse
• Prozessqualität: Personal- und Organisationsentwicklung
• Managementaudit und Rolle der Internen Revision
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 2

3. Öffentliche Verwaltung
……… die im Rahmen der Gewaltenteilung ausgeübte
behördliche Tätigkeit, die weder Gesetzgebung noch
Rechtsprechung ist, von beiden beeinflusst und auf
beide rückwirkend ist. (Gabler 1988b, S. 2481)
………...jedes administrative Handeln, das dem Vollzug von
Vorschriften dient, wobei dieses Handeln auf
Gesetzesgrundlagen basieren und innerhalb der
jeweiligen Verwaltungskompetenz stattfinden muss.
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 3

4. Struktur der öffentlichen Verwaltung
aus Sicht der Systemtheorie
• Organisationen – auch öffentliche Verwaltungen – sind soziale Systeme,
bei denen sich nach Luhmann drei Dimensionen unterscheiden lassen:
– Sachdimension
• Kommunikation strukturiert über sachliche Argumente
• Entscheidungsprogramme und Verfahrensregeln -> Hierarchisierung
• Vermeidung von Kollisionsfällen (vgl. Bora 2001)
– Sozialdimension
• Kommunikation der Organisationsmitglieder
• Erwartete Kompetenz des Personals bei der Bearbeitung von Fällen
– Zeitdimension
• Kommunikation innerhalb von Entscheidungsprozessen
• Zeit vor und nach der Entscheidung
• „Parallelisierung“, die eine gleichzeitige Bearbeitung eines Problems an
verschiedenen Stellen erlauben
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 4

5. Organisationsstruktur
in der öffentlichen Verwaltung
• Weitere Dimensionen nach Kubicek und Welter (1985):
– Spezialisierung
• Grad der Tätigkeitsausdifferenzierung
– Koordination
• Zusammenhalt der arbeitsbeteiligten Stellen durch Integrationsmechanismen
– Konfiguration
• Grad der Hierarchisierung
– Standardisierung
• Grad der „Routineverfahren“
– Formalisierung
• Grad, zu dem organisatorische Regeln und Vorgänge schriftlich festgehalten
werden
– Delegation
• Grad, zu dem Entscheidungsbefugnisse auf untere Hierarchieebenen
verlagert sind
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 5

6. Prozessabläufe
in der öffentlichen Verwaltung
• Verwaltung – ein Komplex von Organisationen, die innerhalb des
politischen Systems Entscheidungen produzieren, die sich auf
andere Entscheidungen beziehen und nach Regeln verfahren, die
ihrerseits durch Entscheidungen festgelegt sind (vgl. Ladeuer,
1994).
• Nach Luhmann operiert die Verwaltung
– selbstreferentiell (Zustände sind nicht im Voraus bestimmbar) und
– autopoietisch (ist in der Lage sich als Organisation selbst zu erzeugen)
• Siehe auch:
– Parkinsons Gesetz und andere Studien in der Verwaltung
• Auf Basis von Entscheidungen operativ geschlossenes System
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 6

7. Entscheidungsprozess in einer
bürokratischen Organisation
Autori- Durch-
Situation Information Beratung Wahlakt Aktion
sierung führung
Was Was Was Was Was
getan getan getan getan getan
werden werden werden werden werden
kann sollte soll darf wird
Nach Paterson
in Mintzberg, 1992
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 7

8. Merkmale der öffentlichen Verwaltung
• Nach Thieme, 1995, sind jene staatlichen und nichtstaatlichen
Organisationen bürokratisch, die ihre Entscheidungen in schriftlichen Verfahren
nach bestimmten Regeln unter Beachtung von Zuständigkeiten und
Verfahrensvorschriften fällen.
• Die idealtypische Bürokratie wird charakterisiert durch:
– Arbeitsteilung
– Amts- bzw. Autoritätshierarchie
– Beförderung und Aufstieg
– Amtsführung (Vorgabe von systemtechnisch erlernbaren Regeln)
– Prinzip der Aktenmäßigkeit
• Vorteile:
– Leistungsfähige Verwaltungsform, hoher Richtigkeitsgrad, Berechenbarkeit
– Steuerung und Kontrolle durch externe Stellen,
– schützt Mitarbeiter vor Willkür
• Nachteile:
– Ziele und Umweltbeziehungen werden vernachlässigt
– Motivation und Arbeitszufriedenheit der Mitarbeiter kommen zu kurz
– Schwerfälligkeit und geringe Effizienz
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 8

9. Merkmale der öffentlichen Verwaltung
• Zentralisation
Nach Mintzberg das Mittel zur Koordinierung Entscheidungsfindung, bei der alle
Entscheidungen von einer Person oder Funktion getroffen und dann über den
Koordinationsmechanismus der persönlichen Weisung vollzogen werden (Monokratie).
• Dezentralisation – 2 Ausprägungsformen
– Formale Machtbefugnisse werden an nachgeordnete Instanzen verteilt
– Entscheidungsbefugnisse außerhalb der Linienstruktur weitergeleitet
• Vorteile der Dezentralisation
– nicht alle org. Entscheidungen können zentral verarbeitet werden
– Flexible und rasche Reaktion auf lokale Veränderungen
– Potential eines Motivationsanreizes der Mitarbeiter (Selbstverantwortung)
• Nachteile bzw. Problemfelder der Dezentralisation
– Prinzip der Gleichbehandlung
– Standards der Dienstleistungserbringung
– Koordination der Entscheidungen und Einzelaufgaben
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 9

10. Einfluss der Politik
• Ministerialverwaltung und einzelnen Behörden (Wengelowski 2004)
– Politikvorbereitung trifft mit Management- und Kontrolltätigkeiten zusammen
– Gesetzesvorbereitung und Entwicklung politischer Programme
– Krisenentscheidungen, Beantwortung parlamentarischer Anfragen
– Aufsicht über nachgeordnete Stellen
– Komplexe politische Entscheidungen des Verwaltungsvollzugs
– Beachtung von Rechtsnormen und effektive Problembewältigung und effiziente
Aufgabenerfüllung
– Entscheidungsfindung, die für alle Betroffenen akzeptabel ist
– Abwägen von divergierenden Belangen im Einzelfall
• Funktion der Politik nach Luhmann:
– Erarbeitung von Entscheidungsprämissen und Legitimitätsbeschaffung
– Artikulation und Generalisierung von Interessen
– Rekrutierung und Erprobung von Führungspersönlichkeiten
– Konsensfähige Themen und Programme, Konsens für bestimmte Programme und
Personen zu bilden und zu testen
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 10

11. Merkmale des Personalwesens
• Personalstruktur:
– Beamte, Angestellte (Vertragsbedienstete – Verwaltung, Ärzte, Pflegepersonal),
Arbeiter
– Probezeit (1 Monate i.d.R.), (5 Jahre – Ernennung zum Beamten – restriktiv)
Befristung (i.d.R. 6 Monate), Verlängerung auf unbestimmte Zeit, erhöhter
Kündigungsschutz, Definitivum auslaufend bzw. auf bestimmte Bereiche begrenzt
– Vorbildung -> durchlaufen von Ausbildungsroutinen
– Dienstrecht (Dienstpragmatik) bzw. Arbeitsvertrag regeln Tätigkeit und sich
daraus ergebende Vergütungsgruppen
• Laufbahnsystem und Sicherheit
– Einfacher, mittlerer, gehobener und höherer Dienst
– Fachausbildungen, Laufbahnsysteme, Senioritätsprinzip
– Arbeitsplatzsicherheit, Stellenbesetzung mit Ad-Hoc-Charakter
• Es mangelt an:
– horizontaler Mobilität
– Strukturierung und Planung von Stellenwechselprozessen (PM-Zyklus)
– Führungs- und Managementkompetenzen, Ziel- und Ergebnisorientierung
– Kommunikation, gesundem Hausverstand, Zivilcourage und Ethik
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 11

12. CT-BAUSTEINE
BUDGET-
CONTROLLING
KOSTEN-/
KENNZAHLEN PERSONAL-
LEISTUNGS-
NACH BSC CONTROLLING
RECHNUNG
GESCHÄFTS-
PROZESSE
BEST
PRACTICE
In Anlehnung an
Burkart 2002 ICG
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 12

13. BSC - strategische Steuerung
Strategische Planung und Steuerung
Balanced Scorecard
Personalmanagement, QM, etc.
Weitere Managementsysteme
Berichtswesen, MIS
Operative Planung und Steuerung
Integration
Personalcontrolling
Budgetierung
Vorsysteme
Kostenrechnung
Leistungserfassung DR. Christian HORAK
Rust, 12.9.2002
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 13

14. Dynamischer Stellen-/Dienstpostenplan
Konto
Planwerte Istwerte
PLAN- / PLANVERGLEICHE IST- / ISTVERGLEICHE
IST- / PLAN-VERGLEICHE
Mitarbeiter- und
Prozessorientierung
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 14

15. Dynamischer Stellen-/Dienstpostenplan
Soll Ist
Planung Dokumentation
Aufgabenstellungen – „Ziele“ Zielerreichungsgrad
Betriebsmittel Einsatz und Verbrauch
Technologie Rationalisierungsgrad
Vorhaben Projekte, Investitionen Status
„DP“ – PLAN „DP“ – IST
Organisation Organisationsgrad
Anforderungen, Qualifikationen Erfüllungsgrad (Profile, Kompetenzen)
Bedarf Deckungsgrad
Beschaffung Beschaffungsgrad
Einsatz Einsatzgrad
Entwicklung und Pflege Wirkungsgrad
planbare Austritte Fluktuation und Ursachen
PLAN-KOSTEN IST-KOSTEN
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 15

16. Personalmanagement
Personal- und
Organisations- Personal-
entwicklung verlust
Personal-
pflege • LERNEN v.d. BESTEN
• NEUGESTALTUNG v. Steuerung
Kommunikation
GESCHÄFTSPROZESSEN
Personal-
einsatz
Personal- Personalbedarf
beschaffung
In Anlehnung an
Hentze et al.1989 - 2007
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 16

17. Typische Situationen, wenn Wissen geht
• Persönliche Veränderungen
– Karriere
– Krankheit
– Pension
– Kündigung
• Organisatorische Veränderungen
– Dienstzuteilungen zu anderen Abteilungen
– Dienstzuteilung zu anderen Organisationen oder
Organisationsbereichen
– Neue Aufgabenzuordnung an Abteilungen
– Neue Aufgabenzuordnung an Unternehmenseinheiten
– Fusionen und Ausgliederungen im Rahmen von PPP
Quelle: MdS Network Wissensberater,
Wissenstransfer-Design
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 17

18. Das typische Wissenstransfer-Design
Monat 1 Monat 2 Monat 3 Monat 4 Monat 5
Reflexion
Gruppen-
Nachfolger-
Einzel-
gespräch
gespräch gespräch
Quelle: MdS Network Wissensberater,
Wissenstransfer-Design
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 18

19. Das Einzelgespräch
• Einzelgespräch mit Wissensgeber und Wissensberater
• Eigene Befindlichkeiten
• Festlegung der „Spielregeln“
– Vertrauen
– Beziehung
• Entwicklung einer Wissenslandkarte
Quelle: MdS Network Wissensberater,
Wissenstransfer-Design
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 19

20. Risikomanagement und psychosoziale
Abwehrmechanismen
Verarbeitung
misslingt
Psychosoziale
Abwehrmechanismen
Primäre
Risiko Angst
Aufgabe
Verarbeitung
gelingt
Aufgabenorientierte
Arbeit
Quelle: Larry Hirschhorn, Psychodynamische
Organisationsberatung, Mathias Lohmer
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 20

21. Das Nachfolger-Gespräch
• Klärung der Beziehung zwischen Wissensgeber und
Wissensnehmer
• Kernaufgaben der Position
• Aktuelle Projekte
• Soziale Netzwerke
• Gemeinsame Aktivitäten
Quelle: MdS Network Wissensberater,
Wissenstransfer-Design
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 21

22. Das Gruppengespräch - Wissensmeeting
• Wissenstransfer- Design für Nachfolger und Team-
Mitglieder
• Fachliche Themen
– Welche Fragen gibt es an den Wissensgeber?
– Wie ist das Wissen in der Organisation vorhanden?
• Welche Ängste sind im Raum?
Quelle: MdS Network Wissensberater,
Wissenstransfer-Design
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 22

23. Das Wissensmeeting - die Phasen
Organisation Agenda Einladung Meeting Feedback
Vorbereitung Dokumentation
Ziele
Fragen Moderation Reflexion
Teilnehmer
Abstimmung
mit Sponsor
Reporting
und Experten
Quelle: MdS Network Wissensberater,
Wissenstransfer-Design
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 23

24. Führungsaufgaben
ökonomische und soziale
Wertschöpfung unternehmerisch
Kultur / Organisation / orientierte Mitarbeiter
Strategie/ Personalstruktur
Eine auf Unternehmensstrategien sowie
unternehmerische Kernkompetenzen
ausgerichtete Förderung
möglichst vieler Mitarbeiter.
- strategisch-innovativ
Wissen, Denken, Fühlen, - kooperativ Auswählen, Unterrichten,
Entscheiden, Handeln, - selbstorganisierend Fördern, Coachen,
Verantworten - effizient umsetzend Motivieren,
Evaluieren
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 24

25. Führungskräfte-/Managerausbildung
ZERTIFIZIERUNGSSCHIENE
OBLIGAT
Nominierung gemäß
Personalplanung
FUNKTIONSZULAGEN- LEITUNGSZULAGEN-
BEZIEHER BEZIEHER
ÄRZTE, MANAGEMENT
LATERALE FÜHRUNG
(FACHTRAINER, ANGEHÖRIGE DER
PROJEKTMANAGER) GESUNDHEITSBERUFE
(ARBEITS-) MIT FÜHRUNGSFUNKTION
GRUPPENLEITER
OPERATIV (TAKTISCH) STRATEGISCH
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 25

26. Geschäftsprozesse
...... ist eine Menge miteinander verknüpfter Aktivitäten,
welche in einer bestimmten Reihenfolge ausgeführt werden,
um ein festgelegtes Ziel zu erreichen.
von H. R: Hansen, G. Neumann im Buch
Wirtschaftinformatik I (1978) , Planung,
Entwicklung und Betrieb von Informationssystemen
Eine Menge von messbaren Tätigkeiten,
die für die Schaffung eines spezifischen Ergebnisses
für einen bestimmten Kunden oder Markt durchgeführt
werden.
von L. J. Heinrich Grundlagen des Informationsmanagements auf Seite 1999
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 26

27. Geschäftsprozesse
………………….. sind funktionsübergreifende Verkettungen
wertschöpfender Aktivitäten, die von Kunden erwartete Leistungen
erzeugen und deren Ergebnisse strategische Bedeutung für das
Unternehmen haben.
Sie können sich über das Unternehmen hinaus erstrecken und
Aktivitäten von Kunden, Lieferanten und Partnern einbinden.“
(Schmelzer/Sesselmann 2004, S. 46).
„Ein Geschäftsprozess umfasst alle Aktivitäten, die
• zur Erstellung und Vermarktung eines/r Produktes/Dienstleistung
• zur Steuerung und Verwaltung von Ressourcen
• zur Beeinflussung der Umwelt (Kunden, Lieferanten, Öffentlichkeit)
erforderlich sind“ (Schulte-Zurhausen 2002, S. 54).
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 27

28. Geschäftsprozessorganisation
Vorteile von Geschäftsprozessen:
• starke Kundenorientierung
• wenige Schnittstellen
• klare Verantwortung für Prozessergebnisse
• systemisches Lernen („organisationales“ Lernen)
Gestaltungsprinzipien:
• Beginn und Ende beim Kunden
• jeder Geschäftsprozess hat einen Verantwortlichen
• in jedem Geschäftsprozess wird ein Objekt komplett bearbeitet
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 28

29. Geschäftsprozesse in der
öffentlichen Verwaltung
• Ausgerichtet auf die öffentliche Verwaltung und ihre
Bedürfnisse (Kundenorientierung – e-Government)
• nicht nur Leistung, sondern auch Wirkung der Leistungen
der Verwaltung (Output und Outcome)
• nicht nur das Messen, sondern insbesondere
das Führen, Steuern und Verbessern
der Leistungen und deren Wirkung
• Gesamtprozess der Steuerung
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 29

30. Geschäftsprozesse in der
öffentlichen Verwaltung
Implementierung
Wie wird das
Was wird Was wird Was ist das Was wird politisch/strategische
eingesetzt? wie getan? Ergebnis? bewirkt? Ziel erfüllt?
Wirkung/
Ressourcen Leistungen
Nutzen Ziel
(Input) (Output)
(Outcome)
Welche Wie muss Was muss ange- Wie ist die Was ist das
Ressourcen die Leistung boten werden, um Erfüllung des Ziels politisch/
werden benötigt? erbracht die Erfüllung zu erkennbar? strategische Ziel?
werden? gewährleisten?
Planungs- und Kontrollprozess
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 30

31. Geschäftsprozesse
in der öffentlichen Verwaltung
Kennzahlen Implementierung
Ressourcen Leistungen Wirkung/
Ziel
(Input) (Output) Nutzen
Input-Kennzahlen Prozess- Output- Wirkungs-
Quantität kennzahlen Kennzahlen kennzahlen
Effizienz Quantität Effektivität
Qualität Qualität Nutzen
Teilprozesse
Personal Verhaltensänderungen,
definierte Strategische
Anlagen Umweltindikatoren,
Leistungen Zielerreichung
..... Tätigkeiten
Zufriedenheit
Planungs- und Kontrollprozess
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 31

32. Nutzen von Geschäftsprozessen
• Kommunikation v. Leistungen/Ergebnissen der Verwaltung
– aussagekräftige Information an die Politik
– kommunizierbare Errungenschaft an die Öffentlichkeit
• Steuerung der Organisation
– Führen durch Ziele und zugehörige Kenngrößen
– logischer Zusammenhang von
• strategischen Zielen und
• operativen Zielen der Mitarbeiter
• Information über Kosten
– Umsetzungskosten von Maßnahmen
– Kosten-Nutzen-Vergleiche als Entscheidungsgrundlage
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 32

33. Verantwortung und Ethik des Managements
Wenn Management die Transformation von Ressourcen in
Nutzen – durch Gestaltung, Regulierung, Lenkung und
Entwicklung von komplexen gesellschaftlichen Systemen
ist - dann genügt Verantwortung.
Dann sind für korrektes Verhalten und
Verantwortungserfüllung ausreichend
• gesunder Menschenverstand
• elementare Anständigkeit
• ein gewisses Gespür für die Wirklichkeit der Menschen
Fredmund Malik
„Management - Das A und O des Handwerks“
2. Auflage Frankfurt am Main 2006
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 33

34. Managementaudit
• Produkt-/Dienstleistungsaudit:
– Übereinstimmung kleiner Zahl fertiger Produkte mit vorgegebenen
Spezifikationen.
• aus Sicht des Auftraggebers, des Kunden oder Anwenders
• Stichprobenprüfung – Stichprobenumfang (Komplexitätsgrad des Produktes)
• Ausbildungsqualität und Kompetenz
• Verfahrens-/Prozessaudit:
– Wirksamkeit der im Unternehmen eingesetzten Prozesse bzw. Verfahren
• Einhaltung der vorgegebenen Anforderungen (Q-Standards)
• Input (Personal, Maschinen, Werkstoffe, IT) - Output (Leistung) - Zeit
• Outcome (Nutzen, Wirkung, Verhaltensänderung, Zufriedenheit, etc.)
• Systemaudit
– Wirksamkeit oder Funktionsfähigkeit einzelner Elemente oder des
gesamten QM-Systems
– Kommunikations- und Beziehungsmanagement
– Communities of practice and of interests
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 34

35. Revisions- und Implementierungsansätze
Im Wege über
• Vorbildwirkung des Managements und der IR
• Selfcoaching (Vorhaben – Handlung – Reflexion) – best practice
• das berufliche Aus – und Weiterbildungssystem
– duales, lerntypus-, lebensentwicklungs- und gendergerechtes,
barrierefreies Entwickeln und Fördern von
Fach-, Führungs- und Projektkräftekompetenzen
• die Implementierung von Controlling-Prozessen
• die Implementierung von Geschäftsprozessen
• IT-unterstützte Lern- und Qualifikationswerkzeuge
• selbstständige und organisationale Lernprozesse
• die Implementierung von gelebtem Wissensmanagement
• die Ausschöpfung lebensaltersadäquater Kompetenzen
• u.a.m
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 35

36. Herzlichen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!
Wolfgang Keck
Beiratsmitglied des Future Network
BA-Mitglied der GPA-IG work@education
Aktives Mitglied der Wissensmanagement-
Plattformen Wien und Graz, des Know-Centers, des
IIAA, der ÖVO, des OCG
Hardeggasse 63/5/19
1220 Wien
Email: wkeck@tmo.at
Tel: +43 676 933 67 52
29.6.2006 IIR-Fachkonferenz/W. Keck 36