Direito adm descomplicado

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19° edição - 2011, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo

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Direito adm descomplicado

  1. 1. o .GEN I Grupo Editorial Nacional reúne as editoras Guanabara K-oogan, Santos, nc. Forense, Método eforense Uníversltárla. que publicam nas áreas científica, técnica e profissional Essas empresas, respeitadas no mercado editorial, construíram catálogos inigualáveis, -com obras que têm sido ·decisivas na formação acadêmica e no aperfeiç-oamento·de várias gerações de profissjonais e de estudantes de Administração,. Direito, :Enfermagem, Engenharia, Fisioterapia, Medidna, Odontologia e muitas.outras ciências, tendo se tornado sinônimo de seriedade e respeito. Nossa missão é prover o melhor conteó.do cientifico e distribui�lo de maneira flexível e .conve� niente, a preços justos, .gerando beneficios e servindo a autores, docentes, livreiros, funcionários, colaboradores e adonistas. Nosso cotn,Portamento étíco incondicional e nossa:responsabilidade socjal e ambiental.são refor­ çados.pela natUreZa educacional de nossa atividade, sem comprometer o -cr-esciment-o contínuo e a rentabilidade do grupo. I I
  2. 2. INISTRATIVO DESCOMPLICADO MARCELO ALEXANDR1NO VICENTE PAULO 19• Edição, Revista e Atualizada .*** ;r-·j �& E OÊI'fO RA . Vioont.e�· M TODO Mal:elo
  3. 3. © EDITORA MÉTODO Uma editora integrante do GEN I Grupo ·Editorial Naciol'"!al R�a -Dona Brígida, 701, Vila Mariana- 04111-084 -.. São Paulo·- SP •Te!.: (11) 508Q"0770 I (21) ·3543"0770- Fax: (11) 5080"0714 Visite noSSo .site: www.editorametodo.com;b,r metoçlo@grupogen.com.br Capa: Marcelo S. Brandão CIP�BRAS!L. Ó/)TALOGAÇÃO· NA FONTE SINDICATO NAÓIONAL DOS·EDITORES OELIVROS, RJ; Alexandrino, Marcelo Direito administrativo desoomplicàdo I Marcelo Alexandrino, Vicente Paúló. - 19. ed. rev. e atual.- Rio de Janeiro·: Fore�se; São Paulo: MÉTODO, 2011: h''IC!!)i bibHógtafia ISBN 978-85-309�3443-9 1. Direito administrativo � 8n:t$il. I. Paulo, Vicente; 1968-. !L Tit�io. 08�2247. COU: :H2.9(81) A Editora Método s� responsabiliza pelos vícios do produto np que concem� à sua edição (impresSão e apresentaçãe a fim de possibilitá. : '' ao consumidor berri manuseá-to e lê-lo). Os ·viclos relacionados à' atualização d�. obra. aos conceitos· doutrinários, às concepções ideológicas e referências inde�idas são de responsabilidade do autor e/ou atual!zador. Todos os direitos reservados. Nos termos.da L.ei que resguarda oS direitos.a�to�.is, é proibida a reprodução total ou pardal de qualquer fonna ou por qu;;llquer meiO, eifetrônico ou mecânico, Inclusive através de processos xerográficoS, fotocópia e gravação, sem permis��o por escrito do autor e do editot · · Impresso no Brasil Printed in Brazíl 2011 -:i: _.; ' ,..,
  4. 4. Dedico este trabalho a minha ·esposa, LUCJANA, fonte permanente de apoio e inspiração. Marcelo Alexandrino À minha irmã CEJÇA; pela compreensão, carinho e incentivo a. mim dispensados··nos momentos diffceis da minha-vida.. Vicene Paul&' .
  5. 5. APRESENTAÇÃO Estaobra é resultado de uma constatação nossa, na década de 90, quando estudávâmos para coneurso·público: a dificuldade de encontrar no mercado uma obra de·Direito Adtuinistrativo direcionada para ·concursos públicos que permitisse o ·estudo completo e seguro da disciplina. Isso porque, das obras existentes no mercado, na nossa modesta opinião, nenhuma satisfaz integralmente as necessidades de. quem esteja se preparando para a realização de concursos públicos, ou de provas em geral. De um lado, temos excelentes obras acadêmicas, que permitem um aprofimdado estudo, mas que, por não serem voltadas especificamente para provas e concursos, pressupõem um razoável conhecimento jurídico, utili­ zam uma linguagem de dificil compreensão para aqueles qae não são dessa área, apresentam posições pessoais do autor, muitas vezes conflitantes com a jurisprudência dos Tribunais Superiores, estendem-se na análise .de -orien­ tações doutrinárias wntrovertidas ou polêmicas, além de não apresentarem exercícios, o que prejudica a fixação do conteúdo. De outro, temos apostilas variadas no mercado, que praticamente fun­ damentam sua existência na quantidade de exercícios apresentados. Mas, nesse caso, salvo raras exceções, verificamos dois problemas: primeiro, os e;xercícios, ressalvados os de concursos anterior-es, são,. em sua maioria, de qualidade deplorável, terminando por prejudicar, em vez -de auxiliar, a preparação do candidato; segundo, o conteúdo teórico, quando existente, costuma resumir-se à reprodução -de trechos das leis, com partes<:m negrito, ou reorganizados com a inclusão dos principais títulos exigidos nos editais de concursos públicos. . Nossa intenção não é ombrear com os grandes administrativ1stas brasilei­ ros, aos quais devemos o pouco que conhecemos dessa disciplina. Simples­ mente, fizemos o possível - e cremos haver logrado êxito - para elaborar uma obra útil e, ·sobretudo, para não sermos comparados aos oportmlistas de plantão, que despejam no mercado uma pletora de apostilas de seriedade duvidosa... O intuito da presente obra é singelo: tratar todos os tópicos de maneira completa, com a maior objetividade possível, rigorosamente .atualizados,
  6. 6. VUJ DIREITOADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO • MaroeloAlexandrino & Vlcentj} Paulo cop:ferindo uma abordagem precipuamente voltada para concurso, a partir de nossa experiência em concursos prestados, do convivi<:> em sala de aula e do acompaiihamento que, há muito, fazemos dos principáls certames realizados no País. E, complementannente, apresentar uma extensa .seleção de exercicios extraldos ·de provas anteriores de importantes bancas examinadoras, organiza­ dos por assunto, o que permitirá uma eficaz fixação do conteúdo estudado. Acompanhe outros trabalhos por nós realizados no sitio Pontà dos Con­ cursos (www.pontodosconcursos.com.br). Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo
  7. 7. NOTA À 19.a EDIÇÃO Nesta edição precisamos dedicar significativa parte, de nosso trabalho à atualização demandada pelas novidades legislativll$; em razão não só da .. grande quantidade de atos editada, mas também da pi9f.lm,didade das modb · · fiêações que .alguns·deles trouxeram para importantesitelillfs; nomeadamente · para o estudo das licitações públicas. Das novas normas inseridas em nosso direito :Jllgislado e tr��Zidits à obra, acompanhadas dos comentários e análises pertinentes, cumprc:t·:iitaJ, especiahnente, as seguintes: a) a Emenda Constitucional 63/2010, que alterou Mrmas sobre a contratação de agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias; b) a Lei 12.232/2010, que criou normas gerais para licitação e contratação de serviços de publicidade; c) a Lei 12.269/2010, que trouxe alterações pontuais à Lei 8.112/1990 (Estatuto dos servidores públicos federais); d) a Lei 12.216/2010, que criou nova hipótese de licitação dispensada, não constante da Lei 8.666/f993; e) a Lei 12.304/2010, que também criou nova hipótese de licitação dispeJ;lS!lda, não constante da Lei .8.666/1993; · · · f) a Lei 12.314/2010, que trouxe pequenas mudanças.às regras de conqatação temporária estabelecidas na Lei 8�745/1993; · g) a Lei 12.349/2010, que alterou as Leis 8.666!1993, 8.958/1994 e 10.973/2004, modificando significativamente ·�egras básicas apliéá,veis às licitaçõés pú­ blicas, com reflexos relevant.es; também, no capítulo acerca dos conmtos administrativos e no tópico relativo às denofr.linadas"��entidades de apOicY'; h) a Lei 12.351/2010, que estabeleceu novas hipóteses de licitação dispensada, não constantes da Lei 8;666/1993; i) a Medida Provisória 520/2010, que criou mais uma hipótese de licitação dispensada, não constante da Lei 8.666/1993; j) o Decreto 7.132/2010, que alterou a regnlarnentação concernente à indeni-. zação de transporte na esfera federal; k) o Decreto 7.174/2010, que regulamentou a contratação de bens e serviços de informática· e auiomação pela administração púl;ilica federal; l) o Decreto 7.203/2010, que estabeleceuregras sobr�ta vedação ao nep_ot�p no âmbito da administração pública federal; · ,,,..
  8. 8. X DIREITOADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO • MarceloAlexandrino & VicentePaulo m) o Decreto 7.308/20!{), que alterou o Decreto 6.944/2009, no tocante à realização de avaliações psicológicas em concursos públicos. No que respeita à jurisprudência, anotamos e comentamos, nos capítulos correspondentes, uma grande quantidade de julgados do Supremo Tribunal Federal pertinentes ao direito administrativo, embora poucos possam ser con· siderados muito relevantes. Destacamos, aqui, tão somente a decisão prolatada na ADC 16/DF, em 24.1!.2010, declarando a constitucionalidade do art. 71, § 1.0, da Lei 8.666/1993, dispositivo que afasta a responsabilidade subsidiária da administração pública por encargos trabalhistas e outras obrigações (exceto as previdenciárias) inadimplidas pelos contratados dela, com o que restou pre­ judicado o inciso IV da Súmula 331 do Tribunal Superior do Trabalho (TST), que afirmava existir a referida responsabilidade subsidiária. Ademais, como fazemos a cada nova edição, aperfeiçoamos alguns pon­ tos doutrinários, a merecer menção, no tópico acerca do poder de policia, o acréscimo do assunto "ciclo de polícia". Por fim, atualizamos amplamente o "Caderno de Questões", acrescentando questões dos principais concursos públicos ocorridos em 201O e suprimindo aquelas que consideramos ultrapassadas. Os Autores NOTA À 18.a EDIÇÃO Desta feita, concentramos nossos esforços principabnente em. registrar e comentar todas as alterações legislativas e orientações jurisprudenciais pertinentes ao direito administrativo surgidas no Brasil desde a última edição, bem comoem aperfeiçoar ou aprofundar alguns pontos doutrinários, sobretudo· nos ·capítulos sobre servidores públicos, poderes administrativos, licitações públicas e contratos administrativos - a -este último, acrescentamos o assun­ to ''convênios administrativos", incluindo a análise do Decreto 6.170/2007, frequentemente exigido em concursos públicos na esfera federal. Das novidades inseridas em nosso ordenamento positivo e trazidas à obra, merecem menção, especialmente, as seguintes: a) a Emenda Constitucional 62/2009, que alterou o art. 100 da Constituição Federal, modificando a disciplina do regime dos precatórios judiciários; b) a Lei 11.94112009, no ponto em que alterou a Lei 9.873/1999, concernente à prescrição de ações relacionadas ao poder de policia; c) a Lei 1!.952/2009, que alterou pontos específicos da Lei 8.666/1993, rela- tivos a hipóteses de licitação dispensada; . . . d) a Lei 12.{)08/2009, que acrescentou dispositivos' àl::.ei 9.784/1999, acerca do processo administrativo federal;
  9. 9. NOTAAS EOIÇóES XI e) a Lei 12.016/2009, que passou a regular o mandado de segurança individual e coletivo;· f) a Lei 12.120/2009, que alterou dispositivos específicos da Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa); g) a Lei 12.126/2009, que conferiu legitimidade ativa peraute os juizados especiais cíveis às OSCIP; h) a Lei 12.188/2010, no ponto em que acrescentou hipótese de licitação dispensável ao art. 24 da Lei 8.666/1993; i) a Medida Provisória 479/Z009, que alterou dispositivos da Lei 8.112/1990 {Estatuto dos Servidores Públicos Federais); j) o Decreto 6.932/2009; que estabeleceu normas a serem<>bservadas pela adminis­ tração federal no atendimento público prestado aos administrados em geral; k) o Decreto 6.944/2009, que v.eiculou importantes normas regulamentares aplicáveis aos concursos públicos no âmbito do Poder Executivo federal. Nó que respeitá àjurisprudência, anotamos e comentamos, nos capímlos correspondentes, inúmeros julgados do Supremo Tnburtal Federal r-elevantes para o direito administrativo, cabendo mencionar, ·em especial, a ·mudança de entendimento dessa Corte acerca da responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público perante terceiros não usuários do serviço. T"'!'bém registramos e comentamos{ietalhadamente as súmulas vin­ culantes de interesse para a nossa disciplina até agora editadas. Coligimos;.ainda, algumas orientações jurisprudenciais do Superior Tribunal de Justiça que pensa­ mos já estarem consolidadas no 1>eu âmbito, sendo particularmente relevante o entendimento referente ao prazo de prescrição das ações cíveis de indenização por danos ocasionados por agentes de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público. Por fim, atualizamos amplamente o "Caderno de Questões", acresceutaodo questões dos principais concursos públicos ocorridos em 2{)09 e suprimindo ãquelas que consideramos ultrapassadas. Os Autores NOTA À i7.a EDIÇÃO Nesta edição, ampliamos o capítulo acerca dos "serviços públicos" {Capi­ tulo 11), detalhando e aprofundando diversos ,pontos doutrinários pertinentes a esse complexo tema, e o capímlo relativo· ao "controle da administração pública" (Capítulo 13), no qual passamos a examinar porrnenorizadamente as principais ações judiciais utilizadas no controle da àdministração pública. Dedicamos, ainda, no.mesmo Capítulo 13, um tópico específico ao estudo ana- 1ítico das normas legais concernentes ao assunto "improbidade administrativa", acrescentando algtins pontos que não constavam das edições anteriores.
  10. 10. XII D!REil'OADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO• Marc�JioAlexandrino & Vícente Paulo Reformulamos também o capítulo acerca dos atos administrativos (Capítu­ lo 8) e o capítulo relativo aos contratos administrativos (Capitulo 9). Nestes, embora não tenha havido significativa alteração de conteúdo, consideramos mais didática a estrutura que agora adotamos na exposição dos temas. Ademais, como ocorre em toda nova edição, atualizamos inteiramente a obra com base nasalteraçõeslegislativas surgidasno interregno.Nãoforammuitas,nem muito significativas. Merecem menção a Lei 11.783/2008, que criou nova hipóte­ se de licitação dispensável, a Lei 11.907/2009, que alterou alguns ponios da Lei 8.112/1990, a Lei 11.908/2009, que criou nova hipótese de licitação dispensada, bem como uma específica e temporária hipótese de licitação dispensável, e a MP 458/2009, que modificou dispositi·VOS bastante específicos da Lei 8.666/1993. De resto, procedemos a pontuais atualizações; sobretudo dejurisprudência, e ao aperfeiçoamento de outros poucos temas doutrinários, além dosjá citados. Quanto à jurisprudência, são particularmente relevantes a Súmula Vincu­ lãnte 13, conhecida como "SúmulàAntinepotisnio", e a decisão·proferida pelo Supremo Tribunal Federal.no julgamento do RE 227.480/RJ(16:09.2008), na qual foi reconhecido que a aprovação emconcurso público dentro do número de vagas fixado no edital cria para o candidato direito adquirido à nomeação. · Por fim, atualizamos extensamente o "Caqerno de Questões", acrescen­ tando questões de diversos concursos havidos em 2008 e suprimindo algumas que consideramos repetitivas ou mesmo ultrapassadas. Os Autores NOTA À 16.a EDIÇÃO Nesta .edição, reformulamos inteiramente os dois· primeiros capítulos, acerca da organização do Estado e da Administração Pública brasileira. Em­ bora não tenha. havido significativa alteração de conteúdo, consideramos mais didática a estrutura que agora adotamos na exposição dos temas. Não houve importantes alterações legislativas desde a última edição. Merece menção a Medida Provisória 43!12008, que alterou alguns pontos da Lei 8.112/1990. Cabe citar, também, a edição da Súmula Vinculante 5 do STF, que expli­ cito.u .a desnecessidade de acompanhamento do PAD por advogado, afastando entendimento sumulado dó STJ sobre o assunto. De resto, procedemos a pontuais atualizações, especialmente de jurispru­ dência, e aperfeiçoamento de uns poucos temas doutrinários. Não alteramos o Caderno de Questões. Os Autores J
  11. 11. NOTAÀS EDIÇOES XIII NOTA À 15.a !EDIÇÃO Praticament<; não houve qualquer alteração legislãfiva - nem mesmo infralegal - relevante para o Direito Administrativo d,esde a última .ediçã0. , desta obra. Assim, nesta edição, limitamo-nos a reportar 0s flOUCOS julgados---dl:r Supremo Tribtinal Federal e do Superior Tribunal &;:Justiça com reflexos importantes no âmbito de nossa disciplina, comentando-os quando pertinen� · te, e, sobretudo, dedicamo-nos a aperfeiçoar-alguns ponto� doutrinários que consideramos merecedores de maior aprofundamento. Além disso, acrescentamos questões de concursos teii'entes ao "Caderno. de Questões", e suprimimos umas poucas que, a nosso ver;. estavam defasad,as. Os Autores NOTA À 14.a EDIÇÃO Nesta edição, decidimos fazer duas mudanças significativas, emborúejam ambas essencialmep.te formais: a) mudamos o nome· da obra, que passa a ser "Direito Administrativo Descomplicado", tendo essa alteração; principahnente, o objetivo de explici­ tar a nossa preocupaÇão com a didática do conteúdo, especialmente no ·que respeita à·exposição pormenorizadá dos temas e à objeti_yj,<@de .e clareza-da · linguagem. empregada; b) separamos as questões de concursos da parte tiiórica do livro; a obra passa a ser integrada por .essas duas partes - teoria e.-qa�tões -, .mdissociá" veis, apresentadas ,conjootamente, porém em cademo�·?i.ndividualizado& De· resto, houve uma relevante quantidade de . alte�es legislativas--e jurisprudepciais desde a última edição, o que tomou n�sária uma abran=·, · gente atualização do livro. Aproveitames; também, para aperfeiçoar alguns ponll:ls' doutrinários, bem como assuntos ainda não suficientemente sedimentados em nosso ordepamento, a exemplo dos consórcios públicos e das parc.erias públicci�privadas. Por fim, realizamos uma· ampla revisão · das questões de concursos, retirando as que consideramos "ultrapassadas" ou de .1.gabarito discutível, e acrescentando diversas ou.tras,. de . certames recentes, ·;nclusive questões de concursos realizados pela .Fundação Carlos Chagas. Os Autores
  12. 12. XIV OIREITOADMINISTRATlVO OESCOMPlJCAOO • MarcqfOAiexandrlno & Vioon�Paulo NOTA À 13.a EDIÇÃO Nesta edição,preocupamo-nos em atualizar as referências jurisprudenciais, comentando, nos capitulas respectív<>s, recentes julgados do S1F acerca: (a) do contr<>le das fundações públicas pelo Ministério Público; (b) da proibição de vinculações e equiparações relativamente às remunerações de .servidores públicos; (c) da impossibilidade de a pessoa que tenha sofrido um dano decorrente de. atuação de um agente público ajuizar a ação de indenização diretamente contra esse agente. Registramos, também, e comentamos, quando cabível, as alterações le­ gislativas ocorridas desde a última edição, merecendo menção: a) a edição da Lei 11.350/2006, resultante da conversão, sem alterações, da Medida Provisória 297, de 9 de junho de 2006, acerca da contratação de agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias mediante "processo seletivo público"; b) a edição da Lei 11.355/2006, que introduziu na Lei 8.112/1990 a indeni­ zação denominada Auxflio-Moradia, mencionando-se, ainda, a modificação posteriormente trazida pela Medida Provisória 341r de 29 de dezembro de 2006; 'c) a publicação da Medida Provisória 335, de 23 de dezembro de 2006, que alterou a redação de dispositivos. do art• . 17 da Lei 8.666/!993; d) a edição da Lei Complementar 123/2006, que instituiu o "Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte", e estabeleceu regras especiais relativas à participação dessas pessoasjurídicas em licitações públicas;· e) a edição da Lei 11.417/2006, <JUe acrescentou dispositivos à Lei 9.784/1999; · f) aedição da Lei 11.445/2007, que modiõcou inteiramente a hipótese de licita­ ção dispensável constante do inciso XXVfi do art. 24 da Lei 8.666/1993: Por fim, procedemos à revisão e ao aperfeiçoamento de alguns pontos ·;· doutrinários, especialmente nos capítulos sobre atos administrativos, contratos administrativos, licitações públicas e servidores públicos. Os Autores ,'.'
  13. 13. , PREfACIO O:nn a missão de disponibilizar o melhor conteúdo científico e com a visão <le ser o mitior, mais eficiente e mais completo 'grupo provedor de con�údo educacional do país, nasce o GEN j Grupo Editorial Nacional. Um grupo foriuado por editoras do segmento CTP � Cient;ífico, Técnico e Profissional -";atuante nas áreas de..Saúde; Técnica e Direito. Súrge como a maior organização brasileira no segmento. Compondo a área juridica do GEN temos a tradicional Editora Forense - que conta com ·ós mais .brilhantes juristas brasileiros dentre seus autores - e a jove!U Editora Método ;- com forte atuação em publicações para concursos públicos e Exaine. de Ordem, da OAB. A Editora Método, como uma unidade do GEN, é hoje líder do mercado em· publicações preparatórias para o Exame de Ordem e se posiciona, defini­ tivamente, parà ser a Número I em publicações para concursos públicos. Nessa direção, acabamos de dar um grande passo. A família GEN passa a- ter como parceims os dois maiores nomes <ia literatura jurídica voltada aos concursos públicos: Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, representados pela marca Vicente & Marcelo. Atentos ao mercado editorial voltado para concursos, temos acompanhado o crescimento e a evolução do trabalho de Vicente e Marcelo. Professores excepcionais, o sucesso da dupla pode ser constatadopelas inúmeras manifes­ tações de seus alunos e pela grande aceitação de suas -obras. Quem conhece, sabe do que falamos; quem não conhece, terá a -oportunidade de conferir. Um grande diferencial dos jovens escritores é a capacidade singular -de transportar para a escrita a mesma didática das salas de aulas, pela qual con­ seguem tratar de temas altamente complexos, de forma objetiva e cristalina, em linguagem desCOIUPlicada, totalmente acessível. A maestria na comunica­ ção {seja na -oratória, seja ria escrita), a clareza na abordagem deis temas, a empatia com·seu público,·e a preparação podem explicar parte do sucesso. A1iado a tudo isso, dentre os grandes méritos dos Autores merecem desta­ que o envolvimento, a deâicação, a seriedade, a disposição, a transpiração .com que a dupla se volta ao seu mister. Nesse pequeno. período em que estamos trabalhando (Autores e Edit-or) já foi possível constatar essa realidade.
  14. 14. XVI DIREITOADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO • Marcetlo Alexandrino & Vicente Pàulo A obra Direito Administrativo Descomplicado é o reflexo das caracte­ rísticas apontadas acima, e apresenta uma ·abordagem completa do tema, contemplando o conteúdo de editais dos principais concursos públicos, como também os programas das universidades do País, tudo·bom o rigor cientifico que exige a matéria. Dessa forma, a presente publicação foge do padrão das obras tradicio­ nàis (com textos rebuscados, na maioria das vezes de difícil compreensão). Sua redação é direta e objetiva, capaz de atender leitores que desejam obter rendimento máximo ·no menor prazo possível (estudo racionalizado). Assim,: acreditamos que o termo Descomplicado traduz com exatidão o "espírito", o conceito, da obra: Descomplicado = racionalidade (estudo racionalizado), fUncionalidade, praticidade, simplicidade, objetividade, di­ namismo... Bons estudos!! Vaul�?dir Ribeiro Santos Editor Jurídico
  15. 15. .SUMÁRIO . CAPÍTULO 1 DIREITO ADMINISTRATIVO 1. Natureza jurídica e conceito ................................................................... I 2. Objeto e abrangência ...................,.......................................................... 3 3. Codificação e fontes do qireito administrativo ..................................... 5 4. Sistemas administrativos: sistema inglês e sistema franc� ................. 7 5.· Sistema administrativo brasileiro ................. .......................................... 8 6. Regime jurídico-administrativo CAPÍTULO 2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 10 l3 L Noções de Estado .......:............................................................................ 13 1,1. Forma de Estàdo ... ..................,.......,............................................... 13 1.2. Poderes do Estado .......................................................................... 14 2. Noções de governo ................................................................................. 16 2.1. Sistema de governo ........................................................... , ............. 16 ·· 2.2. Forma de governo ........................................................................... 17 3. Administração pública ............................................................................ 18 '3.1. Administração pública em sentido amplo e em sentido estrito ... 18 3.2. Administração pública em sentido formal, subjetivo ou orgâ- nieo ..........�.....:.....................................:......:............................ 19 3.3. Administração pública em sentido material, objetivo ou funcio- nal .......... .....................::.........:.........:...........:................................... 20 4. Organização da Administração ...............,............................................... 22 4.1. Entidades políticas e entidades administrativas ............................ 22 4.2. Noções de centralização, descentralização e desconcentração ..... 23 4.3. Conceito de administração direta, administração indireta e enti- dades paraestatais ..... ....................................................................... 27 4.4. Criação de 'entidades (la administração indireta . .... ...................... 29
  16. 16. XVIII DIREITOADMINIS:rRATIVO DESCOMPLICADO • MarceloAlexandrino & Vicente Paulo 4.5. Criação -de subsidiárias e participação no capital de empresas privadas ............................................................................................ 34 4.6. Entidades em espécie ...................................................................... 39 4.6.1. Autarquias ............................................................................. 39 4.6.1.1. Conceito .................................................................. 39 4.6.1.2. Criação e extinção .<.....:......................................... 42 4.6.1.3. Natureza juridica .................................................... 42 4,6.1.4. Patrimônio ............................................................... 43 4i6.1.5.Atividades desenvolvidas ....................................... 43 4.6.1:6.Atos e contratos ..................................................... 44 4.6.1.7. Orçamento ................................................:.............. 45 4.6.l.S. Regime de pessoal ................................................. 45 4.6.1.9. Nomeação e exoneração de dirigentes ................. 47 4.6.1.10. Capacidade exclusivamente administrativa ,........ 48 4.6.!.11. Relação com o ente estatal instimidor ............... 48 4.6.1.12. Controle de desempenho ...................................... 48 4.6.1.13.Autarquias sob regime especial ........................... 49 4.6.1.14. Controle judicial ................................................... 51 4.6.1.15. Juízo competente ...............................,.................. 51 4.6.1.16. Privilégios processuais ......................................... 52 4.6.1.!7. Prescrição quinquenal ..................,....................... 53 4.6.1.18. Imunidade tributária ............................................. 54 4.6.1.19. Respousabi!idadê civil ......................................... 55 4.6.2. Fundações públicas ..................................................:........... 55 4.6.2. I. Conceito .................................................................. 55 4.6.2.2. Natureza jurídica .................................................... 57 4.6.2.3. Regime juddico ...................................................... 64 4.6.3. Empresas públicas e sociedades de economia mista ......... 70 4.6.3.!. Introdução ..............................:................................ 70 4.6.3.2. Conceito .................................................................. 74 4.6.3.3. Criação .............................................................:...... 76 4.6.3.4. Objeto ..................................................................... 78 4.6.3.5. Regime jurídico ...................................................... 79 4.6.3.5.1. Sujeição ao direito privado e ao direito público ........................;.......................... 79 4.6.3.5.2. Controle ........................::....................... 80 4.6.3.5.3. Estatuto das empresas públicas e socie- dades de· economia mista exploradoras de atividades econômicas ..................... 82
  17. 17. SUMÁRIO. 4.6.3.5.4. Prestação de -serviço público median­ te outorga legal ("descentralização jl(>r serviços") ..,............................................ 4;6.3.5.5. Beneficios fiscais .................................. 4.6.3.5.-6. Imunidade tributária .............................. 4;6.3.5.7. Licitação ................................................ 4.-6.3.5:8. Responsabilidade ·civil .......................... 4.6.3.5.9. Falência .................................................. 4.6.3.5.Hl. Pessoal ................................;................ 4,-6.3.5.1!. Dirigentes ............................................. 4;6.35.12. Bens ..................................................... 4.<i.3.6. Distinções entre empr<lsa pública e sociedade de êconolnia ·mista ...................�.................................. 4:6.3;6.!. A forma jurídica ................................... . 4.6.3.6.2. A composição do capital ...................... 4.6.3.6.3. O foro processual para entidades fede- · rais ......................................................... 4.6.4. Consórcios públicos ............................................................. 4.6.4.1; C<>ntrato de rateio ................................................. · 4.6.4.2. Contrato de programa ........................................... CAPÍTULO 3 ÓRGÃOS E AGENTES PÚBLICOS ...................................................... !. Órgãos públícos ,,·...............:............;.............................:..........:............... LI. Twrias sobre a .natureza jurídica da relação'entre o Estado e os agentes por meio dos quais atua ....................................:.....:. ..:.... !.LI. Teoria do mandato ............................................................... !.1.2. Teoria da representação .................................................:..... !.!.3. Teoria do órgão ...............................................................:.... 1.2. Conceito de órgão público ................................. ............................ 1.3. Caracteristicas.dos órgãos públicos ...........................................:... 1.4. Capacidade processual .................................................................... 1.5. Classificação ..�................................................................................. 1.5.L Órgãos simples e -compostos ............................................... 1.5;2; Órgãos singalares e .colegiados ........:.................................. 1.5.3: Qrgãos independentes, autônomos, superiores e subalternos .. 2. Agentes públicos .......................... ........................................................... 2.1. Classificação dos agentes públicos ................................................ 2.1.1. Agentes·políticos ................................................................;. XIX �4 87 88' 90 92 92 93 9-6 97 99 !{)0 1-01 101 1{)2 1!0 111 1!7 117 !17 ll7 118 . 113 120 121 121 122 122 123 123 124 126 126
  18. 18. XX DIREITOADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO • Marcã1oAlexandrino & Vicente Paulo 2.1.2. Agentes administrativos ................... .................................... 127 2.1.3. Agentes honoríficos ............................................................. 128 2.1.4. Agentes delegados ......................... .._.................................... 128 2.1.5. Agentes credenciados ...... ................................................. .... 129 CAPÍTULO 4 REFORMA ADMINISTRATIVA E TERCEIRO SETOR ................... 1. jleforma ·do Estado e administração gerencial ...................................... 2. Contrato de gestão .................................................................................. 2.1. Contr�to de gestão ?elebiado com autarquias e fundações públicas: as agenc1as executivas .................................................................... 2.2. Contrato de gestão e terceiro setor: as organizações sodais ...... 2.3. Natureza jurídica do contrato de gestão ·:····································· 3. Terceiro setor: as entidades paraestatais ................................................ 3.1. Serviços sociais autônomos ............................................................. 3.2. Organizações sociais ....................................................................... 3.2.1. Conceito ....................................;.,·......................................... 3.2.2. O contrato de gestão firmado pelas·organizações sociais . 3.2.3. Fiscalização da execução do.contrato de gestão ............... 3.2.4. Desqualificação da entidade como organização social ...... 3.3. Organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP) .... 3.3.1. Conceituação de entidade sem 'fins lucrativos para os fins de qualificação como organização da sociedade. civil de interesse público ................-.............. ........... .. ... .. ............ ...... . 3.3.2. Pessoas que não podem ser qualificadas como organização da soci'{lade civil de interesse público ··········'······ . ············· 3.3.3. Áreas de a�a.ção das organizações da sociedade.civil de ·mteresse pubhco ...................................................•............... 3.3.4. Requerimento da qualificação ......................................., ...... 3.3.5. Formalização da parceria··..................................................... 3.3.6. Controle ................................................................................ 3.3.7. Desqualificação da entidade como org�nização da sociedade civil de interesse público ..................................................... 3.3:8. Distinções entre organização social e organização da so­ ciedade civil de interesse público ··::····--·········--·········--···--·· 3A Entidades de apoio ................................................................,...... .. . . 4. Agências executivas................................................................................. 5. Agências reguladoras ...........................................:................,. ................ 131 131 136 138 140 140 141 143 144 144 147 148 148 148 149 150 !50 151 152 153 153 !53 156 158 160 l. i i I I I l(
  19. 19. SUMÁRIO X*. 5.1. Introdução .......................:................................................................ 16(1' 5.2. Conceito ........................................................................................... 163 5.3. Forma jurídica ..........................................................,..,................... 163 5.4. Características ......,........................................................................... 167 5.4.1. Exercício de atividade regulatória ....................................... 168 5.4.2. Instrumentos de ampliação da autonomia administrativa .. 170 5.4.3. Poder normativo .......:........................................................... 174 5.5. Controle ............................................................................:............... 177 5.6. Enumeração das agências reguladoras federais ....,....................... 181 CAPÍTULO 5 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 183 L Introdução ................................................................................................ 183 2. Princípio da supremacia do interesse público ....................................... 184 3. Princípio da indisponibilidade do interesse público .......:..................... 186 ·3.1. Interesses públicos primários e interesses públicos secundários .... 187 4. Princípio da legalidade ...... :..............................:..................................... 189 5. Princípio da moralidade ............................. ·.......•..�.................:................ 191 6. Princípio da impessoalidade ........................................,........,.................. 194 7. Princípio. da publicidade .......,...........,..................................................... 197 8. Princípio da eficiência .......................................:.................................... 198 9. Princípios da razoabilidade e proporcionalidade ................................... 20I 1O.Princípio da autotutela ......................:................................:................... 206 . 1LPrincípio da continuidade dos serviços públicos ................................. 208 CAPÍTULO 6 DEVERES E PODERES ADMINISTRATIVOS ....... ............................ 211 I. Noções introdutórias ..............................................:...........:.:.................. 21l 2. Deveres administrativos .............................................. ............................ 212 2.1. Poder,dever de agir ..... ................................................:.................. 212 2.2. Dever de eficiênci� ................:........:............................................... 212 2.3. Dever de probidade· ............................:........................................... 213 2.4. Dever de prestar contas ................,................... . .............................. 214 3.. Poderes da administração pública .......................................................... 215 3. I. Poder vinculado :............................................................................. 215
  20. 20. XXU DIREITOAOMINISTRATIVO'OESCOMPLICADO • Ma((XJ/0AI&Xandrino & VIcente Paulo 3.2. Poder discricionário ........................................................................ 216 3.2.1. Limites ao· poder discricionário .... ... ................................... 218 3.3. Poder hierárquico ....... .....................:............................................... 220 3.4. Poder disciplinar ....................... .........................:............................ 223 3.5. Poder regulamentar .............................................................•........... 225 3.5.1. Aspectos gerais .................... ................................................ 225 3.5.2. Decretos de execução ou regulamentares .............,............ 226 3.5.3. Decretos autônomos ....... ...... ................................................ 228 3.5.4. Regulamentos autorizados ........................:.......................... 230 3.5.5. Controle judicial ..... .............................................................. 233 3.6. Poder de polícia .............................................................................. 234 3.6.1. Introdução e competência para o exercício ....................... 234 3.6.2. :Distinção entre atividade de polícia administrativa e outras atividades estatais . ..... ........ ....... ........ .................................... 236 3.6.3. Modalida(}es de exercício .......................... .......................... 239 3.6.4. Sanções aplicáveis e limites ............................... .............. ... 240 3.6.5. Fases da atividade de polícia {ciclo de polícia) ................ 242 3.6.6. Poder de polícia originário e poder de :polfcia delegado. Exercício deatividades depolíciaadministrativaporpessoas . jurídicas de direito privado ................................................. 244 · 3.6.7. Atributos do poder de polícia ..........................,.................. · 247 3.6.7.1. Discricionariedade . ............................;........:.......... 247 3.6.7.2. AutoeJ<ecutoriedade ... ... ...............:....:...:......:......... · 248 3.6.7.3. Coercibilidade ..........................:............................. 250 3.6.8. Prescrição ... ........................................................................... 251 4. AiJuso de poder ......:.............................................................................,.. 254 CAPÍTULO 7 SERVIDORES PÚBLICOS 257 I. Disposições constitucionais gerais relativas aos agentes públicos ....:. 257 1.1. Acesso a funções, cargos e empregos públicos ...... ......... .........,... 258 1.1.1. Acessibilidade a brasileiros e a estrangeiros ..................... 258 1.1.2. Princípio da organização legal do serviço público ........... . 259 I.1.3. Requisitos para o acesso a cargos e empregos públicos . . 261 1.1.4. Exigência de concurso :público ........................................... 263 1.1.5. Prazo de validade do concurso ................. ..... :.................... 272 1.1.6. Direito à nomeação ....... .........................:..:.......................... 272 1.1.7. Prioridade na nomeação . .......... ..................................... ...... 276
  21. <