Declara la potestad invalidatoria de que goza una corporación municipal que administra el servicio traspasado de salud primaria

1. COMENTARIOS SOBRE UN FALLO ESCOGIDO DE LA CORTE SUPREMA Una jurisprudencia inédita y de reciente data sobre las facultades de una corporación municipal como entidad administradora de un servicio municipal traspasado

2. Introducción Como es sabido las Corporaciones Municipales creadas de conformidad con el DFL Nº 1-3.063, de 1980, del Ministerio del Interior, son entidades cuya misión es administrar los servicios públicos traspasados a los municipios. Ellas son por tanto órganos funcionales de las municipalidades. En este orden de ideas ¿tienen ellas las mismas facultades que las que se le reconocen a un Departamento de Educación Municipal o un Departamento de Salud? ¿O es que su naturaleza jurídica de corporaciones de derecho privado no les permite actuar en el ámbito jurídico administrativo en igualdad de condiciones que esos departamentos que cumplen idéntica función? Esta es una cuestión fundamental que ha sido planteada y fallada en el recurso de casación que comentaremos. Se debe tener presente que la legislación que rige al personal de su dependencia es una sola, y se aplica sin distinción de cuál es el órgano administrador de estos servicios públicos.

3. Hasta antes de la publicación del Estatuto Docente y del Estatuto de Atención de Salud Primaria, 1 de julio de 1991 y 13 de abril de 1995, respectivamente, tanto el personal docente como el de la salud primaria se encontraban regidos por el Código del Trabajo; y por tanto el vínculo con la entidad administradora tenía su origen en un contrato de trabajo. A partir de la entrada en vigor estos estatutos, la naturaleza de la relación laboral de los funcionarios que se desempeñan en estos dos servicios públicos traspasados, cambió de contractual a estatutaria. Ello porque atendida la naturaleza de estos nuevos cuerpos legales, el personal regido por ellos ha quedado sometido a un régimen estatutario especial, en que es la ley y no el contrato la que fija los derechos y obligaciones de este personal en el cumplimiento de sus funciones.

4. La consecuencia de este cambio es que desde el momento en que él se produce ya no procede seguir celebrando contratos de trabajo respecto de los docentes y funcionarios de la salud, ni efectuar modificaciones a aquellos celebrados con anterioridad. Es por esta razón que los contratos en virtud de los cuales sus respectivos servidores se incorporan a una dotación docente o a una dotación de salud municipal no se pueden asimilar u homologar a los del Código del Trabajo En estricto rigor, ellos tienen la misma naturaleza que los que celebra la Administración con sus servidores a contrata. Esta fisonomía propia y especial, dada por un régimen de derecho administrativo; y por tanto de derecho público, hace que no tengan cabida ni tratamiento en el Código del Trabajo, ni aun como contratos especiales, sino que su establecimiento y regulación está entregada al estatuto respectivo.

5. Así las cosas, el personal docente del sector municipal se rige por el Estatuto de los Profesionales de la Educación y supletoriamente el Código del Trabajo; y el personal de la atención de salud primaria municipal se rige por el Estatuto de Atención Primaria de Salud, y supletoriamente por el Estatuto de los Funcionarios Municipales. Sin embargo, es posible aun que el Código del Trabajo se aplique supletoriamente a este último, pues de acuerdo a su artículo primero, se podrá aplicar respecto de los funcionarios de la Administración del Estado, centralizada y descentralizada, aunque éstos se encuentren sometidos por ley a un estatuto especial, en aquellos aspectos o materias no regulados en sus respectivos estatutos. Con todo, en ambos casos, es preciso tener claridad en qué significa hacer aplicación supletoria y cuáles son sus límites.

6. El Código del Trabajo no se aplicará, ni aun supletoriamente, al Estatuto Docente, al Estatuto de Atención Primaria de Salud, como a ningún otro, cuando sus normas fueren contrarias a éstos últimos. ¿Cómo determinar entonces cuando se debe y cuando no se debe aplicar? Sólo en el caso en que el Estatuto Docente no regule ciertos aspectos o materias, podría aplicarse supletoriamente el Código del Trabajo; y siempre que las normas de éste no fueren contrarias a aquél. Bastará que el Estatuto Docente regule una materia de manera especial para que este solo hecho haga inaplicable el Código del Trabajo.

7. Para despejar toda duda respecto de si procede o no aplicar supletoriamente el Código del Trabajo, bastará con preguntarse, en primer término, si el Estatuto Docente regula o no un aspecto o materia de manera especial; y, enseguida, preguntarse si las normas del Código Laboral que habrían de ser aplicadas, en el evento que la respuesta a la primera interrogante fuere negativa, son o no contrarias al Estatuto. Si ambas respuestas son negativas; esto es, si el Estatuto Docente no regula un aspecto o materia; y si las normas del Código del Trabajo que se debiera aplicar supletoriamente no son contrarias a aquél, sólo entonces cabría aplicar este último. Conforme a lo expresado precedentemente, resulta improcedente la aplicación supletoria del Código del Trabajo, entre otras materias, a los contratos de los profesionales de la educación, como también respecto del término de la relación laboral, por tener estos aspectos una regulación especial en el Estatuto Docente.

8. Por idénticas razones tampoco se aplican las disposiciones del Código del Trabajo en lo que se refiere a la transformación de los contratos a plazo fijo en contratos de duración indefinida; ni las disposiciones sobre aviso previo del término del contrato; ni las de los artículos 159, 160 y 161 sobre causales de terminación del mismo; ni las del artículo 162, sobre la obligación de informar por escrito del estado de pago de las cotizaciones previsionales; ni las del artículo 174 sobre desafuero; ni las del artículo 177 sobre el finiquito, ni las referidas a las organizaciones sindicales, etcétera. Esta misma observación es válida respecto del Estatuto de Atención Primaria de Salud. Es importante tener presente que esta inaplicabilidad dice relación no sólo con aspectos sustantivos o de fondo, sino que también con aspectos adjetivos o procesales, lo que significa que si no es aplicable la legislación del Código del Trabajo que regula el término de la relación laboral, tampoco lo es aquella referida a los aspectos procesales que se aplican a las acciones judiciales subseyentes a ella.

9. Sentencias de primera y segunda instancia; y de casación y de reemplazo, pronunciadas en el juicio promovido por la Asociación de Funcionarios de la Salud del Consultorio Castro Alto, contra la Corporación Municipal de Castro para la Educación, Salud y Atención del Menor

10. En la demanda que dio inicio a este juicio, la Asociación de Funcionarios pidió que se declarara que la Corporación Municipal de Castro debía continuar pagando un denominado “Bono Corporación Municipal”, pactado como anexo de los contratos de estos funcionarios, en reemplazo y compensación de una asignación de zona que se pagaba inicialmente conforme a lo dispuesto en el DL 249 y la l ey 19.354 , bono que posteriormente, a contar del mes de noviembre de 2002, fuera dejado sin efecto por decisión del secretario general de esa entidad, al no estar considerada esta asignación en el Estatuto de Atención Primaria de Salud, circunstancia esta que dejaba de manifiesto su improcedencia.

11. Sentencia de primera instancia

12. CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO: 1) Que, la controversia en la causa radica en determinar si se celebró un acuerdo entre las partes, en el que se acordaba el pago de una asignación equivalente al 16% del sueldo base y con el nombre de “BONO CORPORACIÓN MUNICIPAL”, el que se debía pagar a cada uno de los funcionarios ya individualizados, de manera indefinida y a contar de la remuneración correspondiente al mes de abril de 1998, pues de ello dependerá la procedencia o no de la demanda. 2) Que la parte demandante ha acompañado a fojas 22 prueba documental relativa a copias autorizadas de anexo de contratos de trabajo suscrito por las demandantes y la Corporación Municipal de Castro para la Educación, Salud y Atención del Menor; copias autorizadas de adecuación al contrato de trabajo; copias autorizadas de hoja de carrera funcionaria de los demandantes y copias simples de las liquidaciones de remuneraciones; documentos que el Tribunal ordenó formar cuaderno separado.

13. A fojas 57, se tuvo por confeso al demandado de los siguientes hechos: Que es efectivo que la Corporación Municipal de Castro dejó de pagar el denominado “BONO CORPORACIÓN MUNICIPAL”, unilateralmente, en noviembre de 2002; que el mencionado bono se encuentra pactado en un anexo del contrato de trabajo de cada uno de los trabajadores demandantes y que es efectivo que para dejar de pagar el bono, la Corporación Municipal no lo hizo mediante anexos de contrato de trabajo de los demandantes. 3) Que la demandada acompañó de fojas 35 y siguientes la siguiente documentación: a) Copia simple de carta dirigida a don Héctor Jaime Márquez Altamirano, Secretario General de la Corporación Municipal de Castro de parte de la Asociación de funcionarios de Salud del Consultorio General Urbano de Castro. b) Copia simple de carta dirigida a la Asociación de funcionarios de Salud del Consultorio General Urbano de Castro de parte de don Héctor Jaime Márquez Altamirano, Secretario General de la Corporación Municipal de Castro.

15. 6) Que, así las cosas, la asignación denominada “BONO CORPORACIÓN MUNICIPAL”, es un acuerdo de carácter contractual, el que la Corporación Municipal dejó sin efecto por decisión unilateral y no por mutuo consentimiento ni por causa legal. 7) Así, en vista a los antecedentes allegados a la causa y conforme a los principios de la sana crítica, se concluye la existencia de una asignación que equivale al 16% del sueldo base, y con el nombre de “BONO CORPORACIÓN MUNICIPAL” para cada uno de los funcionarios demandantes, de carácter indefinido y a contar de la remuneración correspondiente al mes de abril de 1998. Y visto, lo dispuesto en los artículos 1545 y 1546 del Código Civil y artículos 420 letra a) y 439 y siguientes del Código del Trabajo, SE DECLARA:

16. Que, SE DA LUGAR a la demanda de fojas 2 y siguientes, en todas sus partes, con costas, en consecuencia, la Corporación Municipal de Castro para la Educación, Salud y Atención del Menor, deberá pagar a cada uno de los trabajadores individualizados en la demanda, pertenecientes a la Asociación de Funcionarios del Consultorio de Salud de Castro Alto, desde el mes de noviembre del 2002 y hasta la fecha de su pago efectivo y de manera indefinida hacia lo futuro, con solución de continuidad, con reajustes, intereses, según liquidación que practicará el secretario del tribunal en la etapa del cumplimiento del fallo. Anótese y déjese copia autorizada en el registro respectivo. Archívese si no se apelare. Dictada por doña María Luz González Pérez, y autoriza don Christian Olguín Olavarría, Juez y Secretario subrogantes, respectivamente.

17. Sentencia de segunda instancia

18. Puerto Montt, cuatro de octubre de dos mil cinco. VISTOS: Se reproduce la sentencia apelada. Y teniendo además presente. PRIMERO: Que mediante los contratos de trabajo celebrados entre las partes el 1 de abril de 1998, guardados en custodia y tenidos a la vista, se establece en “Anexo de Contrato de Trabajo”, que se pone término al complemento del 40% de asignación de zona previsto en la Ley Nº 19.354. No obstante lo anterior, el beneficio señalado precedentemente, será compensado mediante un bono denominado “Bono Corporación Municipal” cuyo monto será equivalente al 16% del sueldo base, el cual se percibirá a contar de la remuneración del mes de abril de 1998, en forma indefinida, sin perjuicio, y teniendo especial consideración a lo que señala el párrafo siguiente. Las partes dejan expresa constancia del hecho que, si las negociaciones entre el Ministerio de Salud y la Confederación Nacional de Trabajadores de la Salud Municipalizada pusieran término a su actual conflicto, y este es desfavorable a los trabajadores, el Bono Corporación Municipal, se dejará de percibir en forma inmediata.

19. SEGUNDO: Que no existen antecedentes en estos autos, que permitan establecer que las negociaciones entre el Ministerio de Salud y la Confederación Nacional de Trabajadores de la Salud Municipalizada hayan puesto término a este problema de modo desfavorable a los trabajadores, razón que habría ameritado dejar sin efecto lo pactado en forma indefinida. Y visto lo expuesto y de conformidad a lo dispuesto en los artículos 1545 del Código Civil, 11 inciso 1º, 465 y siguientes del Código del Trabajo, SE CONFIRMA la sentencia apelada de fecha 10 de febrero de dos mil cuatro, escrita a fojas 84 y siguientes. Regístrese y devuélvase. Redacción de la Ministra doña Sylvia Aguayo Vicencio. Se deja constancia que la Presidenta doña Teresa Inés Mora Torres, no firma la presente sentencia, aún cuando concurrió a la vista y acuerdo, por encontrarse ausente. Rol: 229-2004 Pronunciada por la Presidenta doña Teresa Inés Mora Torres, Ministra doña Sylvia Aguayo Vicencio y Ministra suplente doña Ivonne Avendaño Gómez.

20. Algunas de las alegaciones básicas planteadas en la vista de la causa

30. Sentencia de casación

31. Considerando: Primero: Que para un debido examen del recurso deducido en estos autos es útil precisar el régimen jurídico de los actores, así como la naturaleza de su relación con la demandada y, con estos propósitos debe considerarse que el artículo 3° de la Ley N° 19.378, de 13 de abril de 1.995, sobre Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, previno que sus normas se aplicarían a los profesionales y trabajadores de los establecimientos de atención primaria de salud señalados en el artículo 2 del mismo texto legal, en las condiciones que fijan estas reglas. . Segundo: Que, comoquiera que los personales que se desempeñan en esos establecimientos colaboran en la ejecución de un servicio público, ellos genéricamente tienen la calidad de funcionarios estatales y, por consiguiente, se encuentran sujetos a un régimen de orden estatutario, lo que se ciñe al artículo 7° de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que prescribe que tales funcionarios estarán afectos a un régimen jerarquizado y disciplinado.

32. Tercero: Que, en estas circunstancias, la relación que vincula al personal con el Estado o el organismo de cuya dotación forma parte, es legal o estatutaria y no tiene origen ni naturaleza convencional, pues nace de un acto unilateral de la autoridad, en cuya virtud un individuo se incorpora al desempeño de funciones públicas y pasa a quedar sometido a un régimen jurídico que fija por completo los derechos y obligaciones que son efecto de esa relación.

33. Cuarto: Que, como lo indicó Gastón Jéze, "los funcionarios están en una situación legal y reglamentaria. La existencia de un acuerdo de voluntades que posibilita el ingreso del agente a la Administración no significa que él se origine en un contrato creador de obligaciones. Este acuerdo tiene un sólo efecto jurídico: aplicar a un individuo un status legal y reglamentario", ("Principios Generales del Derecho Administrativo", Editorial Depalma, Buenos Aires 1948-1950 Pág. 48). En el mismo sentido, Enrique Silva Cimma destaca que en el nexo estatutario, "es el Estado quien fija por la vía de la acción de los poderes colegisladores el sistema legal que ha de regimentar el status. En esto no interviene en nada y para nada el futuro funcionario. Una vez designado, porque la Administración ha resuelto incorporarlo a sus cuadros, no influye para nada en el perfeccionamiento del acto, -que es, así, unilateral-, la voluntad del futuro empleado”. ("La Función Pública", Ediciones de la Contraloría, Caracas, 1.978, Pág. 24).

34. Quinto: Que el régimen establecido en la citada Ley N° 19.378, a que están afectos los actores, reviste definitivamente índole estatutaria, al igual que ciertamente posee este carácter el que contiene la Ley N° 18.883, sobre Estatuto Administrativo de los Empleados Municipales, a que ellos están sujetos, en defecto de las disposiciones de aquella ley, según lo prescrito en su artículo 4°, lo que excluye la aplicación a su respecto del Código del Trabajo, salvo en las materias que no estén reguladas en sus normas, al tenor de lo que dice el inciso tercero del artículo 1° de este último cuerpo legal.

35. Sexto: Que, entre otras materias las remuneraciones que corresponden a los funcionarios regidos por la Ley N° 19.378 son las que establece este Estatuto y que no pueden ser modificadas, adicionadas ni suprimidas por decisión de la Corporación Municipal ni por acuerdo de ésta con los funcionarios, salvo en la medida que lo autorice ese mismo texto legal, de suerte que ese Organismo no podía legítimamente conceder a los actores un beneficio denominado "Bono Corporación Municipal", para compensar la disminución de sus remuneraciones derivada, a su turno, del cese del pago de una asignación de zona de 40% que ellos no podían percibir, en conformidad con lo establecido en los artículos 7° del Decreto Ley N° 249, de 1.973 y 1° de la ley Nº 19.354, ya que, en rigor, tanto esa asignación de zona, cuanto el otorgamiento del bono, en su reemplazo, adolecieron de la misma ilegalidad que llevó a resolver el término de dicho beneficio.

36. Séptimo: Que de lo expuesto se sigue que la sentencia impugnada incurrió en los errores de derecho planteados en el recurso de autos, porque sobre la base de una equivocada calificación de la naturaleza de la relación jurídica que vincula a los actores con la demandada, infringió las citadas reglas de la Ley N° 19.378, al reconocerles el derecho a recibir un bono convenido al margen de esta normativa, ignorando, además, que, en todo caso, el artículo 1.545 del Código Civil solamente atribuye el carácter de ley para los contratantes a un contrato "legalmente" celebrado y permite que sea invalidado no sólo por su consentimiento mutuo, sino también "por causas legales.

37. Octavo: Que como la autoridad administrativa puede retirar los actos que adolecen de ilegitimidad, mediante un nuevo acto de contrario imperio que lo invalide, es dable admitir que, en la especie, la Corporación demandada pudo poner término al pago del aludido "Bono Corporación Municipal", en ejercicio de esta potestad de invalidación, no sólo sin violentar con ello la normativa que regía en la materia, sino precisamente dejando sin efecto un beneficio irregularmente otorgado. Noveno: Que como las infracciones de ley invocadas en el recurso tuvieron influencia sustancial en lo dispositivo del fallo, en la medida que condujeron a confirmar una sentencia que debería haberse revocado, corresponde acoger esa solicitud e invalidar la resolución cuya nulidad se pide.

38. Y en conformidad, además, con lo dispuesto en los artículos 764, 767 y 785 del Código de Procedimiento Civil, acogiéndose, sin costas, el recurso de casación en el fondo de la demandada, se invalida la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Puerto Montt con fecha cuatro de octubre de dos mil cuatro, que figura a fojas 108 y se la reemplaza por la que se dicta a continuación, separadamente, pero sin nueva vista de la causa. . Redacción del Ministro don Urbano Marín Vallejo. . Regístrese. N° 5.635-05. Pronunciada por la Cuarta Sala de la Corte Suprema integrada por los Ministros señores Marcos Libedinsky T., Orlando Álvarez H., Urbano Marín V., Jorge Medina C. y Patricio Valdés A .

39. Sentencia de reemplazo

40. Santiago, dieciséis de enero de dos mil siete. . De acuerdo con lo establecido en el artículo 785 del Código de Procedimiento Civil, se dicta la siguiente sentencia de reemplazo: Vistos: Se reproduce la sentencia apelada de diez de febrero de dos mil cuatro, escrita a fojas 84 y siguientes, complementada por el fallo de quince de junio del mismo año, escrito a fojas 89 y siguientes, eliminando sus fundamentos 4), 5), 6) y 7). . Y se tienen, además, presente: : Primero: Las motivaciones de la sentencia de casación que antecede, las que para estos efectos se tienen por expresamente transcritas. Segundo: Que en el régimen jurídico de carácter estatutario a que se sujetan las relaciones de los actores con la Corporación demandada no hay lugar para pactos o acuerdos entre las partes con el objeto de crear beneficios que no se contemplan en el sistema legal de remuneraciones aplicable a ese personal y menos si ellos tienen por finalidad sustituir una asignación de zona ilegítimamente pagada en contravención de la Ley N° 19. 354.

41. Tercero: Que, en tal virtud, el término del pago del denominado "Bono Corporación Municipal", cuya reposición reclaman los demandantes, pudo ser resuelto por la demandada para regularizar la situación generada por el otorgamiento ilegal de una asignación ajena al régimen remuneratorio de los actores, sin que esa medida vulnere, sino, por el contrario, se ajuste a los términos del artículo 1.545 del Código Civil. . Cuarto: Que, en estas condiciones, procede acoger la apelación deducida por la demandada y revocar la sentencia en alzada pronunciada en estos autos.

42. Y en conformidad, además, con lo dispuesto en los artículos 186 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, se revoca la sentencia apelada de diez de febrero de dos mil cuatro, escrita a fojas 84 y siguientes, complementada con fecha quince de junio del mismo año, a fojas 89 y siguientes y, en su lugar, se rechaza íntegramente la demanda presentada a fojas 2, en representación de la Asociación de Funcionarios de la Salud, Consultorio de Castro Alto, en contra de la Corporación Municipal de Castro, sin costas. Redacción del Ministro don Urbano Marín Vallejo. . Regístrese y devuélvase. . N° 5.635-05. Pronunciada por la Cuarta Sala de la Corte Suprema integrada por los Ministros señores Marcos Libedinsky T., Orlando Álvarez H., Urbano Marín V., Jorge Medina C. y Patricio Valdés A.

43. Conclusiones