El documento analiza la situación económica de Argentina y las dificultades que enfrenta el gobierno. Señala que el gobierno tiene un significativo déficit presupuestario y carece de opciones viables para financiarlo, ya que no puede reducir el gasto, endeudarse de manera creíble, ni aumentar impuestos fácilmente debido a la oposición en el Congreso. Esto genera incertidumbre sobre cómo el gobierno cubrirá el déficit y podría llevar a mayores problemas económicos.
Brief for amicus curiae professor Anne Krueger in support of the Republic of ...
Argentina: El espejismo de un equilibrio inflacionario al 30% por José María Fanelli
1. Argentina: El espejismo de un equilibrio inflacionario al 30%
Martes 16 de Marzo de 2010 13:12
Por José María Fanelli
El gobierno se prepara para una travesía en el desierto con problemas en el suministro de agua
y sin contar con un buen mapa. La analogía se justifica porque de aquí al final del mandato el
ejecutivo deberá transitar por un sendero en el que se verá presionado por fuertes demandas
sectoriales, sociales y de su clientela política sin contar con suficiente poder político y recursos
fiscales para arbitrar y ordenar esas demandas. De hecho, el gobierno venía ya transitando por
el desierto, debido a que su caudal político se venía erosionando prácticamente sin pausa al
menos desde el conflicto con el campo. Sin embargo, hasta ahora había logrado mantener un
suministro razonable de agua. Había conseguido los recursos fiscales para financiar lo que fue
su estrategia básica: aumentar el gasto público a los efectos de evitar un deterioro aún más
acelerado de su poder político. Subiendo el gasto, las autoridades lograron satisfacer
demandas de grupos políticamente afines (gobernadores; dirigentes sociales); evitar conflictos
con sectores con alta capacidad de presión (ciertos gremios) o posponer ajustes de precios
relativos (transporte, energía). Por supuesto, conseguir los recursos para financiar el aumento
constante del gasto no fue sencillo e implicó costos políticos crecientes.
Para generar esos recursos, las autoridades debieron recurrir a cambios poco ortodoxos de las
reglas de juego, como la nacionalización del sistema privado de jubilaciones o los cambios en
la metodología del INDEC, que significaron ahorros en los servicios de deuda. El último paso
de esta estrategia fue el intento de apropiarse de parte de las reservas a través del DNU que
creó el Fondo del Bicentenario y, luego de fracasado éste, su clon el Fondo de
Desendeudamiento. Más allá de las formas, lo cierto es que la estrategia del gobierno se
mantiene incólume: mantener el gasto público creciendo a tasas no sostenibles y financiarlo
recurriendo a fondos acumulados en épocas mejores, aún cuando no esté claro que legalmente
el gobierno pueda disponer de tales fondos. La novedad en el caso del Fondo del Bicentenario
no vino del gobierno sino de la oposición: al reflejarse finalmente en el Congreso el resultado
de la elección de junio los legisladores no oficialistas pusieron un límite más preciso a la
libertad que había gozado el gobierno para manipular las instituciones en busca de recursos.
Es esta nueva realidad, justamente, la que justifica la analogía con los problemas de suministro
de agua: será mucho más costoso políticamente en el futuro hacerse de los recursos, aún
cuando estos se encuentran efectivamente en el Banco Central, el Banco Nación o la ANSES.
Nótese que el problema es, en primer lugar, institucional: aún cuando los recursos estén, será
difícil disponer de ellos o hacerlo sin que el hecho mismo de la apropiación heterodoxa genere
una incertidumbre de consecuencias nefastas, por ejemplo incentivando la fuga de capitales.
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La analogía con un mapa de mala calidad, a su vez, pretende resaltar dos cuestiones. La
primera es que no hay lineamientos claros de política y esta falencia se agudiza por el “ruido”
del conflicto con el Banco Central y los rumores sobre la pérdida de influencia del ministro
Boudou; la segunda es que es difícil saber, incluso, qué está ocurriendo en la economía: el
INDEC sigue sin brindar información fidedigna sobre precios y actividad.
Estos hechos indican que el gobierno no le está brindando a la economía de manera
satisfactoria tres servicios que sólo el Estado puede ofrecer: seguridad jurídica, mediación en la
puja distributiva entre sectores y coordinación de las expectativas del sector privado mediante
políticas claras y transparencia informativa. Estas falencias están teniendo efectos que son
directamente observables y que podría decirse que son de libro de texto. Vale destacar los
siguientes efectos.
Primero aceleración inflacionaria por empuje de costos. Este empuje se está dando por varios
factores: empuje de salarios debido a paritarias que comienzan con demandas nominales de
aumentos excesivas; cambios efectivos o esperados en precios relativos clave (alimentos,
energía); restricciones de oferta por efecto de las políticas erráticas de la secretaría de
comercio, la ONCCA, etc.
Segundo, inversión deprimida por la dificultad para formar expectativas aún sobre el futuro
cercano y por temor a emprender negocios nuevos en un clima enrarecido por conflictos
políticos y derechos de propiedad débiles (ley de medios, Telecom, Papel Prensa). Vale acotar,
no obstante, que el nivel de actividad se ha reanimado un tanto debido a que el alto gasto
público ha contribuido a mantener la demanda agregada y el consumo privado también se ha
mantenido dentro de parámetros razonables.
Tercero, revitalización de la salida de capitales con la inversión en activos externos actuando
como refugio contra la inseguridad jurídica. Hay que recordar, en relación con esto, que en el
período inmediato anterior al DNU de las reservas, la fuga de capitales se había debilitado
mucho debido a la mejora relativa en la situación internacional. El nuevo golpe a la seguridad
jurídica que significó el DNU tuvo el mismo efecto que la nacionalización de las AFJP y el
conflicto con el campo: avivar la salida de capitales.
Nótese que debido al fuerte superávit comercial las reservas internacionales deberían estar
subiendo por encima de los mil millones de dólares mensuales y, en cambio, están más o
menos estancadas. En este sentido, el Fondo del Bicentenario representó un intento de
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mejorar el suministro de agua recogiéndola con un balde agujereado: el gobierno ha llevado la
tensión institucional al límite por un fondo de algo más de 6.000 millones de dólares y por la
incertidumbre que ello genera, la economía deja de recibir más de 1000 millones mensuales.
Está claro que la Argentina en su conjunto, por estar generando superávit de cuenta corriente,
es un país al cual le “sobran” dólares. La falta de dólares no podría ser la causa para un default
de la deuda. En realidad, el sector privado podría hoy financiar todo el déficit fiscal sin
inconveniente. El problema es que el gobierno no es creíble financieramente y, por lo tanto,
muy poca gente quiere prestarle. En el contexto actual, las autoridades deberían estar
accediendo a financiamiento a tasas bastante bajas ya que hay ahorro privado suficiente y las
tasas en el exterior son reducidas. Si no puede hacerlo es debido al premio de riesgo que debe
pagar y que es el precio que el mercado le pone a políticas inconsistentes, que generan
desconfianza. La forma más sencilla de hacerse una idea respecto de cuán bajas podrían ser
las tasas es constatar que hay varios miles de millones de dólares depositados a tasa
prácticamente nula en el sistema bancario y que los bancos no encuentran a quién prestar: las
firmas exportadoras que podrían tomar esos créditos no invierten y el estado no es creíble.
Esta situación es una ilustración simple de los costos que representa para una economía el
hecho de que el Estado no brinde los servicios de seguridad jurídica como debería: las
empresas no invierten aún con crédito barato, los depositantes deben conformarse con tasas
ridículamente bajas y el Estado debe elegir entre endeudarse a tasas excesivas o violar la
Carta Orgánica del Banco Central. Muchos economistas académicos afirman que el objeto de
estudio básico de la macroeconomía son las fallas de coordinación que llevan a que la
sociedad desperdicie los recursos que están disponibles. La situación actual de la
macroeconomía argentina parece darles la razón: la restricción más importante que hoy tiene la
Argentina no es la escasez de recursos; la restricción operativa son las distorsiones fiscales y
de precios relativos que impiden utilizar bien los recursos que ya existen. El problema no es la
escasez de ahorro para financiar la inversión; el problema es la depresión de la inversión por la
incertidumbre política.
En realidad, el sector público no tiene hoy baja capacidad de generar recursos propios ni
padece de sobreendeudamiento: la recaudación tributaria en relación al producto es la más alta
de la historia; es mucho más alta que la media histórica (alrededor de un tercio superior en
relación al PBI). ¿Donde está entonces el problema para que exista una sensación de
inestabilidad inminente? En primer lugar, en un gasto público que crece de manera insostenible
desde por lo menos 2007. Cualquier nivel de recaudación es escaso si el gasto público crece
30 por ciento por año. En segundo lugar, en el hecho que el gobierno no tiene acceso a los
mercados y no puede refinanciar de manera voluntaria la deuda que vence. Esta es la causa
de la necesidad de hacer por decreto fondos para “desendeudarse” y es un ejemplo de la
ancestral estrategia de hacer de la necesidad, virtud. Una consecuencia positiva de esta
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estrategia, no obstante, es que aún estando lejos de ser óptima se revertirá en caídas del
endeudamiento en el futuro. Dada la asignación que se observa de los recursos disponibles, el
repago más acelerado de la deuda está lejos de ser lo más criticable.
De este panorama se sigue que, para evaluar cómo puede evolucionar la economía, hay que
observar qué puede ocurrir en el futuro con los factores que están generando las fallas de
coordinación. Entre esos factores, el fundamental en la actualidad es que el gobierno ha dejado
trascender que tiene un significativo desequilibrio presupuestario, muy superior al que declaró
en el presupuesto aprobado por el Congreso (sería de alrededor de 50.000 millones de pesos).
Al gobierno no le cierran las cuentas fiscales sobre todo porque no tendrá disponibles recursos
que sí tuvo en el año 2009, como los DEG que asignó el FMI por única vez y el crédito bancario
apropiado vía Banco Nación.
Como de la nada no viene nada, o bien el gobierno reduce el déficit o bien alguien termina
financiándolo, voluntaria o involuntariamente. Más específicamente, sólo pueden darse las
siguientes alternativas: (a) bajar el gasto; (b) endeudarse; (c) reducir tenencias de activos
propios; (d) aumentar impuestos existentes o crear nuevos. Vale la pena analizar brevemente
estas alternativas:
(a) Reducción del gasto: el gasto no sólo no bajará sino que va a seguir aumentando a un
ritmo significativo de la mano de los aumentos salariales. Además, las provincias presionan
sobre el gobierno central ya que ellas tampoco desean realizar un ajuste. Para que el gobierno
se decida por la alternativa de bajar el gasto debería realizar un giro abrupto en las estrategias
que viene siguiendo y que ya fueron comentadas. Básicamente necesitaría negociar con la
oposición y no está claro por qué la oposición se haría socia del gobierno en el ajuste.
(b) Endeudarse: Esta sería una alternativa viable por las razones ya mencionadas, pero sería
necesario mejorar la credibilidad. Para acceder a algo de financiamiento internacional, una
condición que parece necesaria es que avance el canje de deuda. En su momento se dijo que
los bancos estarían dispuestos a prestar unos 1000 millones de dólares. El nivel de
incertidumbre y el valor de mercado de los bonos impiden evaluar claramente la viabilidad de
esta opción. Hay que considerar que las tasas de interés mundiales siguen estando bajas por
la crisis y ha vuelto en parte el apetito por el riesgo, lo cual puede ayudar en algo siempre que
la situación de Grecia se maneje con criterio. Con el fondo de desendeudamiento el gobierno
pretendió enviar una señal de confianza a los mercados de forma de aprovechar esta situación,
pero con el objeto de establecer el fondo forzó la interpretación de la ley y, por lo tanto, el
mensaje no tuvo los efectos esperados.
Hoy por hoy, en los mercados de crédito se observa la paradoja de un gobierno sediento de
fondos mientras discurre ante sus ojos un alegre arroyo de liquidez privada que desemboca en
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los mercados del exterior. Como la tentación ante este paisaje puede resultar irresistible, es
bastante probable que el gobierno recurra a la colocación de deuda más o menos forzada en
los bancos como forma de apropiarse de la liquidez existente para financiarse. Otro factor que
habla a favor de esta opción es que la exposición de los bancos al sector público no es alta.
Esta estrategia ya se aplicó con el Banco Nación el año pasado; y de manera tan decidida que
se alcanzó el límite de endeudamiento permitido.
(c) Reducir activos propios: Esta estrategia se utilizará de ser necesario. El fondo más a
mano y de relevancia es, por supuesto, el fondo de sustentabilidad del sistema provisional.
(d) Aumentar impuestos: La recaudación tributaria muestra tendencia creciente debido a la
cosecha de soja a buenos precios y la reactivación. Como se dijo, el problema no es que la
recaudación no aumenta sino que el gasto público aumenta a un ritmo muy superior. Un
problema adicional que surgió en el contexto de las discusiones sobre el DNU de las reservas
es que ahora las provincias están reclamando una porción mayor de coparticipación o una
porción de las reservas. La coparticiapación del impuesto al cheque representaría un
agravamiento significativo del desequilibrio del gobierno central, aunque no está claro que vaya
a prosperar. Es algo irónico que en su lucha por hacerse de más recursos apropiándose de las
reservas, el gobierno haya terminado pagando el costo de reabrir la discusión sobre la
coparticipación del impuesto al cheque sin recibir aún el beneficio de disponer de las reservas.
Queda la opción de crear impuestos nuevos. Pero una Cámara de Diputados hostil no ayuda.
El gobierno ha optado, ante este contexto, por aumentar un impuesto que ya existe y no es
legislado por el Congreso: el impuesto inflacionario. La única restricción para recaudar más de
este impuesto era, justamente, la Carta Orgánica del BCRA que imponía un límite a la cantidad
de recursos que el BCRA puede pasarle a la Tesorería. Esto es un problema porque la
“recaudación” del impuesto inflacionario queda naturalmente en manos del Banco Central: el
impuesto se “recauda” porque la base monetaria tiene valor fijo y los activos del Central, no.
Por ejemplo, las reservas se valorizan con el dólar y, cuando ello ocurre, el Central tiene una
ganancia de capital que aumenta su patrimonio, no el patrimonio de la Tesorería, que es la que
necesita el dinero.
Muy probablemente, por diferentes medios, el gobierno logrará finalmente hacerse con el fruto
del impuesto inflacionario. Sea vía DNU, sea vía Ley del Congreso en reemplazo del decreto,
sea por la vía de “inventar” utilidades del BCRA provenientes de la valorización de las reservas
que luego se pasan al gobierno en su carácter de accionista del BCRA.
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Una vez que quede liberado el camino para emitir dinero según las necesidades de la
tesorería, el gobierno terminará colocando la inflación en el nivel que haga falta para financiar
el gasto público, que no desea ajustar. En la actualidad, se puede pensar que con una inflación
de “equilibrio” del 30% se recaudará suficiente impuesto inflacionario como para llenar las
necesidades del gobierno. Así, comenzando su camino en el desierto, el gobierno podrá pensar
que ya no tendrá problemas con el suministro de agua. Claro que también hay que considerar
que el desierto tiene sus reglas: quienes tienen sed suelen padecer espejismos. Este peligro no
se puede descartar: la noción de inflación de “equilibrio” puede que sea un espejismo. En
primer lugar, hay que considerar que esta noción es una contradicción en los términos: la
inflación se define como una situación de desequilibrio en que la demanda es mayor que la
oferta, sea porque la demanda es muy alta, sea porque la oferta no se adapta. Segundo, hay
fuertes indicios de que es extremadamente difícil estabilizar la tasa de inflación cuando se
superan los dos dígitos. Por ejemplo, en la posguerra y hasta la Convertibilidad, la Argentina
lanzó todo tipo de planes para estabilizar la inflación, tanto ortodoxos como heterodoxos. Al
final la hiperinflación ganó por knock-out. Algo a veces menos dramático, pero similar, le pasó a
nuestros vecinos que han estado invirtiendo recursos políticos durante muchos años para
lograr reducir la inflación por debajo de un dígito.
En definitiva, la estrategia del gobierno de mantener el gasto y financiarlo de manera forzada,
sea recurriendo a la liquidez en los bancos, sea al impuesto inflacionario, no necesariamente
tiene probabilidad cero de tener éxito en el muy corto plazo. El punto más importante es que se
trata de una estrategia de muy alto costo político y económico porque supone la aceleración de
la inflación y porque expone a la economía a fuertes inestabilidades, por ejemplo, ante la
ocurrencia de shocks externos o ante una profundización de los conflictos distributivos.
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