Controlling in de publieke sector: niet uniek, wel anders!

1. k! public sector
controlling in de publieke sector:
niet uniek, wel anders!
door kristoff temmerman
De financiële functie is binnen de publieke regels variëren al naargelang het overheids-
sector lange tijd bijzonder ‘eng’ gedefini- niveau en statuut. Zo kunnen de waarde-
eerd geweest. Finance heeft er zowel een uit- ringsregels en het boekhoudplan stevig ver-
voerende als een bewakende rol. Uitvoerend schillen naargelang de Federale overheid,
omdat zij moet zorgen dat de wetgeving op de Vlaamse overheid, steden en gemeente,
de (overheids)boekhouding wordt gerespec- OCMW’s of verzelfstandigde agentschap-
teerd. Bewakend vanwege de opdracht om pen. Veel organisaties passen de dubbele
te garanderen dat de organisatie absoluut boekhouding niet toe. Voor wie dat wel
niets meer uitgeeft dan in de goedgekeurde doet, is zij ondergeschikt aan de begro-
begroting was ingeschreven. ting, wat in wezen een kasboekhouding
is. In die context krijgt de uitspraak ‘dif-
Vandaag wordt ook binnen een overheids- of ferent costs for different purposes’ een heel
non-profitcontext de opdracht van de financi- aparte betekenis. De financiële professional
ele functie steeds ruimer. Letten op de centen in overheidsmiddens moet meer nog dan in
blijft belangrijk, maar ook het actief bevorde- de private sector nagaan in welke context
ren van ‘het rendement’, dus van het efficiënte hij terechtkomt, en dus op basis van welke
gebruik en de nuttige output van de middelen, regels de operaties lopen en de rapportering
krijgt stilaan een (vaste) plaats binnen de wordt opgemaakt.
jobomschrijving. Is dat niet precies een van
de kerntaken van controlling, een functie die Het ene cijfer is het andere niet…
bij overheden (nog) niet of zelden bestaat? Even ter opfrissing. De begroting is de
Wat drijft die evolutie en wat zijn de conse- inschatting van alle inkomsten en uitga-
quenties? Kunnen overheden wat leren uit de ven voor een bepaald werkingsjaar. Dit
ervaringen van privé bedijven? moet letterlijk genomen worden want
niet-kaskosten en –opbrengsten staan niet
vermeld. De ‘actuals’ die geregistreerd Kristoff Temmerman, Business
worden, zijn in het overheidsjargon ‘de Manager bij TriFinance,
‘…de waarderingsregels en begrotingsuitvoering’. De colleges boek- waarschuwt voor grotere
houding noemen dit het ‘kameralistisch complexiteit door de trend
boekhouden’. naar verzelfstandiging van
het boekhoudplan (kunnen) Hoewel de Belgische boekhoudprincipes
van de wet van 1975 als basis gelden, zijn
overheidsorganisaties, waardoor
cijfers tussen entiteiten niet meer
stevig verschillen naargelang er nuances per organisatietype. Zo wijken
de boekhoudregels voor een OCMW af van vergelijkbaar zijn.
de regels voor de stad of gemeente waar-
de Federale overheid, de mee dat OCMW verbonden is.
We weten allemaal hoe verwarrend dezelf- Hoe efficiëntie tot een nachtmerrie
Vlaamse overheid, steden de resultaten die volgens verschillende kan worden
waarderingsregels en principes opgesteld De trend is dat overheidsorganisaties ver-
werden wel zijn (bijvoorbeeld Belgian zelfstandigen. De overheid verzamelt steeds
sie)
en gemeente, OCMW’s Gaap en IFRS). Welnu, die wat ‘verwar- vaker de activiteiten voor een welbepaald
rende’ meervoudige rapportering is zowat beleidsdomein binnen een aparte entiteit.
of verzelfstandigde inherent aan de wetgeving voor financiële
verslaglegging van overheden en aanver-
Die neemt dan meestal een rechtspersoon-
lijkheid volgens de vennootschappenwet
wante organisaties. Zij moeten meestal een aan. Dat heeft ontegensprekelijk voordelen:
sie) agentschappen.’ kasboekhouding én een algemene boek-  duidelijke aflijning van en focus op de
houding voeren. Bovendien zijn lezers van doelstellingen van de organisatie,
die rapporten meestal niet vertrouwd met  eenduidiger verantwoordelijkheid en
de daar geldende financiële termen, zodat meteen ook grotere responsabilisering
Wat eenvoudig lijkt, bezorgt vaak voor financiële medewerkers in die mid- van het management,
kopbrekers! dens communicatie zo mogelijk nog een  de mogelijkheid om gebudgetteerde
Het wettelijke kader voor boekhouding bin- grotere uitdaging is dan in privé bedrij- middelen – de begroting - flexibeler en
nen het overheidslandschap is divers. De ven. efficiënter in te zetten.
cfo magazine – financieel management – nr. 4
magazine decembert 2008.indd 47 1/12/2008 11:33:09

2. Maar het nadeel kan ook tellen: dat de manier waarop de middelen worden Dat is al een hele klus vanwege de nood
 de boekhoudkundige en wettelijk-admi- ingezet, een deelnorm is. Zij kunnen ‘meer’ om (nieuwe) waarderingsregels te bepalen.
nistratieve verplichtingen van dergelij- maatschappelijk doel bereiken met min- De vooruitziende financiële ambtenaar legt
ke vennootschapsvormen zijn meestal der middelen. In die overheidsomgevingen reeds in dat ontwerpstadium de basis voor
nieuw voor de betrokken (financi- evolueert finance naar financiële beheers- benchmarking met andere overheidsorgani-
ele) ambtenaren, wat de complexiteit controle. Controlling in overheidsmiddens saties en/of privé ondernemingen die gelijk-
opdrijft, dreigt meteen moeilijker te zijn dan in privé aardige producten/diensten leveren.
 het zicht op de volledige portefeuille bedrijven. De ‘organisatiedoelstelling’ in die  Budgettering
van middelen en hun gebruik vanuit de middens is immers abstracter en daarom Een goede planning, financieel vertaald naar
overkoepelende organisatie – zeg een complexer dan de rechtlijnigheid van het een budget, is de eerste stap van een pro-
stad - vervaagt. De oplossing? Conso- traditionele ‘winstdenken’ in privébedrijven. fessionele beheerscyclus. In privébedrijven
lidatie maar ook dat verhoogt weer de De relatie tussen ‘input’ (welke middelen staat de techniek van het budgetteren ter
complexiteit én het is geen eenvoudige aanwenden) en ‘output’ (voor welke dien- discussie. Een belangrijk leerpunt voor over-
klus. sten) is bij de realisatie van maatschappelijke heden is het feit dat volgens ‘best practices’
doelen minder duidelijk. een budget telkens vanaf nul wordt opge-
Voor de cijfermatige rapportering gelden in bouwd. Daarbij kwantificeert elke budget-
overheidsomgevingen dus zeker de beproef- Over beleidsmakers, doelstellingen en verantwoordelijke eerst de bestaande toe-
de principes van privé ondernemingen: operationele performantie stand van de beschikbare middelen (‘as is’),
 ken en gebruik de verschillende aan- Het operationele management van overhe- toetst die aan de te bereiken doelen, waarna
spreekpunten in de organisatie, den moet de door beleidsmakers geformu- een bijdrage analyse de ‘to be’ of doelconfi-
 zoek een eenvoudige cijferpresentatie, leerde doelstellingen praktisch vertalen. guratie aangeeft. Dat is én professioneler én
 stop energie in begrijpbare commen- Die overeenkomsten bepalen de doelen, de doelmatiger dan de aanpak waarbij bedragen
taren. beschikbare middelen, het werkkader en de van het vorige jaar gewoon met de index
hoog-niveau ‘deliverabels’ of meetpunten. verhoogd worden. Overheden zijn misschien
Het management moet de strategie voor nog meer dan ondernemingen beperkt in
de realisatie bepalen en waarmaken. Dat hun middelen. Daarom betekent budget-
gebeurt met actieplannen en budgetten. De teren vaak het heralloceren van middelen
‘De ‘organisatiedoelstelling’ opvolging kan enkel door middel van rap-
porten die de wijze van uitvoering via finan-
op nieuwe diensten die de veranderende en
nieuwe maatschappelijke behoeften weer-
ciële en operationele parameters weergeven. geven.
in overheidsmiddens is In veel managementteams, ook bij overhe-
den, heeft vooral de financiële professional  Analytische systematiek
ervaring met het verzamelen van data en De wetgever legt overheden dikwijls gestan-
immers abstracter en het cijfermatig rapporteren. Dat betekent daardiseerde statistieken op op domeinen
voor finance bij overheden een enorme uit- die hij nuttig acht. Maar wie doelgericht
daging. De finance afdeling kan leren uit de werkt, heeft doorgaans andere noden.
daarom complexer dan ervaring van de privé-collega’s. Zij mag zich Traditioneel steunt goede rapportering op
niet alleen in het strijdperk begeven. Goede ’kostenverbijzondering’ en kostprijsbe-
de rechtlijnigheid van het strategie-uitvoering slaagt enkel via een
gemeenschappelijke aanpak. Elke dienst,
rekening als basis voor analyses. Omdat
overheidsorganisaties quasi per definitie
manager en zelfs medewerker moet dus zijn diensten verlenen, zijn ook goede procesbe-
traditionele ‘winstdenken’ in of haar rol spelen! schrijvingen onmisbaar om middelen zoals
personeel, kosten en doelen onderling te
Welke technieken gebruiken? koppelen. Dat is nieuw in overheidsmid-
privébedrijven.’ De financiële werkomgeving in overheids- dens. Processchema’s zijn de gepaste werk-
middens met een professioneel manage- basis om externe tarieven te bepalen voor
ment, wordt dus complexer. Gelukkig kan dat deel dat betalend is. Zelfs al is door de
de sector deels zijn voordeel doen met erva- maatschappelijke opdracht de vrijheid van
ringen in privé ondernemingen. ‘Deels’ prijszetting beperkt, dan nog is kostprijs-
Beheerscontrole relevant in de over- omdat de complexiteit in de publieke sector kennis zeer interessant. Dat inzicht laat toe
heidscontext? groter is vanwege het alomtegenwoordige om bewust keuzes te maken bij de toewij-
Het maatschappelijk doel geld nog regel- kader van maatschappelijke relevantie, door zing en uitvoering zoals ‘zelf doen’ versus
matig als unieke ‘norm’ voor het functio- de abstracte relatie input/output en vanwege uitbesteden.
neren van een (overheids)organisatie. De heterogene statuten en voorschriften. Toch
‘controle’ binnen deze organisaties is eng: moet dat met de klassieke instrumenten: Ook in overheidsmiddens en bij non-profit
nagaan of uitgaven binnen de vooropge-  Boekhouding en begroting, organisaties kan dat alleen als de financiële
stelde budgetten liggen en of de wet op  Budgettering, als wezenlijk onderdeel afdeling dicht bij ‘de operaties’ staat. Pas
de openbare aanbestedingen correct werd van de beheerscyclus, dan ontstaat kennis over indirecte en directe
nageleefd. Minimalistisch want de efficiën-  Analytische systemen, kosten, processen, doelen en hun impact op
tie van de besteding speelt niet of amper. De  Prestatiemeting. budgetten. Is dat de opstap naar de techniek
actualiteit leert dat deze mentaliteit nog in van ABC of activity based costing? Zeker niet
veel, te veel overheidsmiddens heerst. Toch Wij beperken ons voor de boekhouding en zonder heel wat voorstudie en zo ja, dan zal
beseffen steeds meer leidende ambtenaren begroting tot de al vermelde consolidatie. het Time Driven Activity Based Costing moe-
4 cfo magazine – financieel management – nr.10
magazine decembert 2008.indd 48 1/12/2008 11:33:09

3. ten zijn, want ABC is in dienstenomgevingen portageproblemen in privé ondernemingen.
al vaak ontoereikend gebleken. Zij ontdekken nu de vele nadelen van een
Mogelijke structuur van
financiële opvolging met
gebrek aan samenhang tussen verschillende cascade
 Prestatiemeting domeinen en systemen die elk hun eigen ‘taal’
Waar output doelen gelden, is er nood aan hanteren. Daardoor zijn rapporteren moei-
prestatie-indicatoren en technieken zoals lijk of zelfs niet te reconciliëren en ontstaan
de balanced scorecard. Maar beleidsdoelen verschillende cijfermatige waarheden. Puur
zijn veel moeilijker te evalueren dan de tijdverlies!
relatieve eenvoud van het winstdoel in com-
merciële ondernemingen. Gelukkig heeft de Conclusie
ervaring daar geleerd dat precies de vorige Door de ‘spin off’ van deelorganisaties die
stap – analyse en procesdocumentatie - een zich richten op specifieke diensten en door de
objectieve basis biedt voor efficiëntie- en trend naar ‘goed bestuur’, zal beheerscontrole
effectiviteitsmeting. Privé ondernemingen binnen overheids- en non-profit organisaties
doen het soms goed, maar velen hebben toenemen. Die opdracht is vrij nieuw, maar
op dit vlak zelf nog een lange weg af te leg- de ervaring van de privé sector kan helpen
gen. Wat wel al duidelijk is uit succesvolle om fouten te vermijden en goede technieken
cases is: snel te adopteren. Ook voor het realiseren van
 stel meetbare, kwantitatieve (deel)doelen, maatschappelijke doelen is de systematiek
 zoek daarop passende, dus representa- van budgetteren, procesdesign en meetsy-
tieve meetpunten, stemen nodig. Al is het geheel zo mogelijk
 verzamel gegevens maximaal met auto- complexer dan in private omgevingen.
matische processen, Wie eraan begint moet zeker twee dingen doen:
 spreek vooraf eenduidige definities af die zorgen voor goede financiële basisregistraties
ook voor data gelden. en eenduidige terminologie invoeren. 
Vooral het gebrek aan dat laatste is een De auteur is Business Manager Public Sector bij
belangrijke oorzaak van aanhoudende rap- TriFinance
Van boekhouding tot en met productie:
ook uw volledige bedrijfscyclus kan
door onze ERP-applicatie LISA feilloos
worden geautomatiseerd.
Het LISA-ERP pakket werd intern door
Claerhout Computer Engineering ontwikkeld
op basis van de PROGRESS-technologie en
“
wordt door een team van 30 medewerkers
continu geoptimaliseerd. CCE is de IT-partner van Algist Bruggeman sinds
Op www.cce.be ontdekt u hoe het LISA-ERP 1994, zij zorgen sinds dan voor een perfecte werking
pakket aan al uw specifieke eisen voldoet. van soft- en hardware. Ook onze internationale
U vindt er ook onze vele referenties terug. expansie werd door hen ondersteund.
Lange Ambachtstraat 18 – 9860 Oosterzele
André rOBBrEChT
09 362 36 93 – gcl@cce.be
FInAnCIEEl dIrECTEur
BIj AlGIST BruGGEMAn
cfo magazine – financieel management – nr. 10 4
magazine decembert 2008.indd 49 1/12/2008 11:33:13