El laberinto de la gestión local en seguridad ciudadana ok

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El laberinto de la gestión local en materia de
seguridad. A propósito de las experiencias en Chile y
Perú.
Por Enrique Castro Vargas

Incluye encuesta prospectiva a expertos de ambos países

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Enrique Castro Vargas. Taller Asuntos Públicos/Sección Perú

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El laberinto de la gestión local en materia de seguridad. Experiencias en Chile y Perú

INDICE

INTRODUCCION…………………………………………………………………………………………………………………. 04

I.- CONSIDERACIONES TEORICAS Y METODOLOGICAS……………………………………………………….. 05

1.- Caracterización de los Gobiernos Locales…………………………………………………………………….. 05

a. Factores territoriales…………………………………………………………………………………………. 08

b. factores socioeconómicos…………………………………………………………………………………. 09

c. factores institucionales……………………………………………………………………………………… 11

d. factores penales………………………………………………………………………………………………… 11

2.- Diálogos Locales……………………………………………………………………………………………………………. 12

3.- Sistema de matrices de impactos cruzados…………………………………………………………………… 13

II.- El LABERINTO DE LA INTERSECTORIALIDAD………………………………………………………………….. 14

1.- Liderazgo político en la gestión organizacional y funcional local………………………………….. 17

2.- Institucionalizar la Intersectorialidad……………………………………………………………………………. 18

3.- Equipos técnicos con profesionales expertos………………………………………………………………… 21

4.- El énfasis en los enfoques de intervención…………………………………………………………………….. 22

5.- Trabajo científico basado en la evidencia………………………………………………………………………. 23

6.- Focalizar territorialmente las intervenciones…………………………………………………………………. 24

7.- Focalizar la población vulnerable e intervenir integralmente…………………………………………. 25

8.- Diseño urbano preventivo………………………………………………………………………………………………. 26

9.- Permanente seguimiento, monitoreo y evaluación………………………………………………………… 27

10.- Incorporación de las Técnicas de Información y Comunicación (TIC) en las políticas de
seguridad……………………………………………………………………………………………………………………………… 29

III. CAMBIOS Y CONTINUISMOS……………………………………………………………………………………………. 30

IV. PROBABIILIDAD DE HIPOTESIS Y CONSTRUCCION DE ESCENARIOS AL 2020…………………… 32

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES……………………………………………………………………………… 38

Anexos…………………………………………………………………………………………………………………………………. 44

Bibliografía………………………………………………………………………………………………………………………….. 46


INTRODUCCIÓN
En el marco de las investigaciones que promueve el Consorcio Global para la
Transformación de la Seguridad se presenta esta investigación que observa, en Perú y
Chile, algunas dinámicas de gestión local en seguridad ciudadana. Ambos países
comparten lógicas parecidas de trabajo, en la medida que se cuenta con lineamientos
nacionales, con consejos subnacionales y secretarios técnicos locales.

Se parte de un relato teórico y metodológico que nos permite conocer las razones y
caracterizaciones de los gobiernos locales elegidos, se sigue con observaciones en
terreno, revisión de literatura acorde con la gestión local en seguridad, entrevistas a
expertos y aterriza en conclusiones que propenden a un modelo de gestión local.

La investigación se inicia en mayo del 2010, a pocos meses de instalado un nuevo
gobierno nacional en Chile y en el último año de gestión de los gobiernos locales en el
Perú. Resulta importante considerar estas circunstancias para leer el documento que
no se ve afectado por estas circunstancias ya que los hallazgos son relevantes en el
tiempo, sin embargo en el caso peruano los funcionarios entrevistados pueden ya no
estar en sus cargos o haberse realizado modificaciones en la estructura municipal.
Mientras que en Chile, como se explica en el documento, la nueva política nacional
genera modificaciones en funcionarios, el aterrizaje de las políticas y de los recursos a
nivel local.

Imposible concluir este documento sin agradecer la mirada crítica y reflexiva de la Soc.
Alejandra Mohor, las conversaciones en Chile con especialistas como Romina Nespolo
y Jorge Araya del Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana de la Universidad de
Chile; Ana María Munizaga de la Fundación Paz Ciudadana. La asistencia y colaboración
en Lima de Thesalia Carbo, las conversaciones con el Dr. Edson Berrios de la Defensoría
del Pueblo, la investigadora Nancy Mejía del Instituto de Defensa Legal, el Dr. Marco
García de la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y el Dr.
Carlos Romero de la asociación civil “Ciudad Nuestra”. Igualmente responder al
respaldo de instituciones como “Perú Descentralizado” y el “Taller de Asuntos
Públicos”.


I.- CONSIDERACIONES TEORICAS Y METODOLOGICAS
La propuesta se elabora considerando cuatro etapas sucesivas de trabajo: Primero, la
selección de una muestra formada por 6 gobiernos locales, tres comunas en Santiago
de Chile y tres distritos en Lima, determinados en base a una serie acotada de criterios.
La recopilación de información a través de entrevistas, análisis de documentos
internos de gestión local y literatura que involucra a los gobiernos locales observados
dio lugar a una evaluación mixta y pluralista (Monnier, 1992), que facilitan el diálogo
entre las partes involucradas. “Más que la búsqueda de la mejor solución o la óptima
desde el punto de vista técnico, lo que se pretende es encontrar la más satisfactoria en
virtud del contexto político e institucional” (FLACSO, 2009, p14). Una tercera etapa es
la observación de las actuaciones municipales (el diseño de políticas, seguimiento y
evaluaciones a este nivel territorial); y, finalmente, la identificación de escenarios
posibles y futuros mediante la aplicación de un método prospectivo de impactos
cruzados (Sistemas y Matrices de Impacto Cruzado - SMIC) que tiene por objeto
identificar las probabilidades simples y condicionales de hipótesis y eventos.

1.- Caracterización de los gobiernos locales
Tanto en Perú como en Chile los gobiernos locales tienen un mandato político y
autonómico derivado de elecciones democráticas. En este escenario, el denominado
“Gran Santiago”, es socialmente imaginado como una sola unidad administrativa,
cuando en realidad se trata de la integración fáctica de 37 comunas todas dentro de la
Región Metropolitana (Dibujo 1). Lima Metropolitana, por su parte, adquiere desde el
año 2002 competencias reconocidas a los gobiernos regionales, y tiene una dinámica
que incluye a 43 distritos asociados desde sus periferias en un proceso socio
económico cada vez más independiente del centro (Dibujo 2).

En ambos países, la preocupación por la inseguridad ha sido sostenidamente relevante
para los actores públicos, los medios masivos de comunicación y la ciudadanía en
general. La última encuesta de victimización del Ministerio del Interior, en Perú (2005),
revela que en Lima la delincuencia o la falta de seguridad es la segunda mayor
preocupación del país superada sólo por el desempleo, considerado el principal
problema. En Chile, la situación no es diferente, la Encuesta Nacional Urbana de


Seguridad Ciudadana - ENUSC (2003 – 2009)1 registra a la pobreza y la delincuencia en
el primer y segundo lugar, respectivamente; mientras que en tercero y cuarto se
ubican la situación económica y el tráfico de drogas, en ese orden.

Esta problemática, su amplia visibilidad e intervención se materializan en acciones
nacionales y subnacionales que llegan incluso a generar modificaciones en las
estructuras del Estado. Ambos países ponen énfasis en el enfoque epidemiológico y
entienden que son muchos los factores causales de las conductas violentas y
delictuales. Esta comprensión no asegura la presencia activa de múltiples actores,
públicos y privados, involucrados en disminuir la inseguridad.
Gráfica Nº 1
Mapa del gran Santiago de Chile

Para la selección de comunas en
Chile se intenciona hacia aquellas
que no tengan un nivel crítico de
inseguridad. Adicionalmente se
considera el nivel de compromiso
Municipal.
Se trata de comunas
geográficamente distantes y con
puntajes significativos en el Índice
de Vulnerabilidad Socio delictual
(IVSD).
Al poniente, la Comuna de Cerro
Navia se ubica en el 5to lugar para
el IVSD 2002 y 2007; al Sur, San
Bernardo, en el puesto 13 para el
2002 y 11 para el 2007. Peñalolén
es interesante por ser caracterizada
con una buena gestión por los
expertos consultados y con un nivel
alto en relación a la procedencia de
las víctimas de robos por sorpresa
(ENUSC, 2009).

Fuente: Wikipedia

Investigaciones empíricas exploran la asociación entre la delincuencia y una serie de
factores. Resultados derivados de la corriente de la elección racional dejan ver que el
crecimiento económico, el mercado laboral, la pobreza y la desigualdad son factores
que influyen en el desarrollo de actividades delictivas (Olavarría, 2007). Entre algunos
otros factores considerados relevantes se apunta al consumo de alcohol y drogas, la

1
Desde el año 2003, y de manera ininterrumpida desde el 2005, se viene aplicando la denominada Encuesta Nacional
Urbana de Seguridad Ciudadana (ENUSC) que mide los niveles de victimización e inseguridad en Chile, sus regiones
y las principales comunas urbanas del país.


pobreza y la desigualdad, el desempleo, la juventud y la eficiencia del sistema de
justicia penal (Fruhling, 1997); otras exploraciones, exponen que vivir en áreas de alta
concentración de delincuentes influye en la probabilidad de involucrarse en
actividades criminales, una inercia criminal que construye el fraseo que el crimen del
pasado provoca el crimen futuro (Fajnzylber, Lederman y Loayza, 2001). En la misma
línea, Sampson y Laub arguyen que involucrarse en acciones delictivas en etapas
tempranas de la vida afecta las probabilidades futuras de desenvolver actividades
lícitas, debido a la reducción de oportunidades sociales y laborales (Shoemaker; 2000).

Gráfica Nº 2
Mapa de la Provincia de Lima Metropolitana

Comas, al norte de Lima
Metropolitana, fue una de las
primeras invasiones poblacionales
de importancia y precursora de la
denominada Lima Norte; con una
población de más de 400 mil
personas y una pobreza casi igual
al 20% supera el promedio de
Lima.

Villa El Salvador (VES), la versión
de Comas pero al Sur de Lima,
tiene un origen popular comunitario
importante, con una población
superior a los 380 mil habitantes y
una pobreza por encima del 20%.
Ambos son referentes de sus
denominados Conos Norte y Sur de
Lima.

El distrito de Miraflores posee una
población flotante comparable a la
residente en Comas y VES y recibe
de los expertos relatos de gestión
atractivos.

Fuente: Wikipedia

Con base en la epidemiología y el estudio de factores, consideramos apreciable las
investigaciones correlaciónales que no se quedan en la exposición superficial de
factores de riesgo sino que además evalúan el peso o influencia de cada una de ellas
en la problemática delictual. Así, en Chile, se elabora el Índice de Vulnerabilidad Socio
Delictual (IVSD) en el año 2002 (Araya y Sierra, 2002), que se actualiza en el 2007
(Araya, 2009), instrumento que identifica influencia de variables que definen factores
demográficos, sociales y económicos en la generación de comportamientos


delincuenciales. Espera medir la relación existente entre las variables independientes y
la variable dependiente tasa de población penal por comuna. El objetivo de la
herramienta es la correcta focalización de programas que buscan abordar condiciones
de riesgo.

Utilizaremos este instrumento para la determinación de la muestra en Chile.
Lamentablemente no pudo aplicarse el mismo instrumento en ambos países a pesar de
los esfuerzos en la investigación (anexo 1). La desigual y débil aplicación racional de los
datos y el limitado derecho a la transparencia y al acceso de información pública limito
el alcance de este objetivo.

Es por esta razón que para la selección de los distritos en Lima se basa en la consulta a
expertos en función de criterios territoriales, socioeconómicos, institucionales y de
justicia penal.

a. Factores territoriales

En Chile observamos dónde se realizan los hechos delictivos, de dónde provienen los
infractores, las víctimas2 y recalcamos la información del IVSD 2002 y 2007. Resalta el
cinturón de la zona sur de Santiago como gravitante en la problemática de “robos por
sorpresa”, mientras que en la zona nororiente y norponiente, la frecuencia del robo
por sorpresa – como delito ocurrido en la propia comuna – es media.

Es en la zona sur donde se ubica San Bernardo, con una alta frecuencia de “robos por
sorpresa” a residentes de la comuna, flanqueada por jurisdicciones complejas. Al
Poniente, Cerro Navia, se ubica en el 5to lugar de vulnerabilidad para el año 2002 y el
2007, con un nivel medio en los “robos por sorpresa” que se dan en la comuna.
Finalmente, Peñalolén aparece en un nivel medio en lo que respecta a este delito y,
ubicada en la zona oriente, se coloca en el puesto 54 en el IVSD, comuna que aparece
además compuesta por una extensa clase media.

En Lima, por su parte, la percepción de la violencia adquiere su punto más alto en las
áreas de mayor dinamismo económico, el casco urbano y el Cono Norte (Basombrío,

2
Ministerio del Interior. Encuesta nacional urbana de seguridad ciudadana. (2009)
Recuperado http://www.seguridadciudadana.gob.cl/files/00_presentacion_enusc_2009_pais.pdf


2007), Comas se ubica como eje importante de la denominada Lima Norte; unida al
centro histórico y a otras zonas por largas avenidas, cada vez más acabadas y un
reciente sistema de transporte rápido (Metropolitano). En el Cono Sur, Villa el Salvador
(VES) tiene porcentajes importantes de preocupación en la inseguridad y consumo de
drogas (Basombrío, 2007) y es un distrito social, política y económicamente
significativo en la historia de Lima. Esa energía económica, tanto considerada, nos hace
observar los tradicionales distritos del Cono Oeste, de alto comercio y alta población
circulante. Es el caso de Miraflores que se ubica frente al mar, se distancia de las zonas
periféricas o desarrollistas, con una historia burguesa que proviene de antaño unida
por una de las avenidas más grandes, que conecta el centro histórico de la ciudad con
este distrito y, evidentemente, integrada al reciente sistema de transporte.

La densidad poblacional reduce el abanico de comunas y/o distritos a circunscripciones
con una población significativamente alta en sus resultados censales o de una elevada
población flotante. Partimos de la preconcepción que a mayor concentración de
población mayor presencia de delitos a pesar de que existen estudios que la considera
como una variable no determinante (Núñez, 2003). La muestra se reduce a 17 distritos
en Lima con población superior al promedio Metropolitano. Es decir superior a
180,000 habitantes aprox. Comas, al norte de la ciudad, cuenta con 490,809 habitantes
y Villa El Salvador, al Sur, con 384,795. En el caso de Miraflores se aprecia una
población flotante alrededor de 350,000 personas aprox. atraídas diariamente por las
ofertas comerciales, gastronómicas y de diversión.

En Chile el IVSD del 2002 se elabora en base a comunas superiores a las 70 mil
habitantes y en el 2007 se elimina este criterio, esta investigación toma en cuenta las
20 primeras comunas del año 2002 y 2007 y las acota de acuerdo a su ubicación en
Santiago primero y a las conversaciones con los expertos luego.

b. Factores Socioeconómicos3

Pobreza. Es un factor que debe analizarse cuidadosamente debido a que puede llevar
a criminalizar la condición social. Corman y Mocan (2000), encuentran una relación

3
La desigualdad es un factor que aparece con mayor frecuencia en la literatura especializada, entendida como
distribución inequitativa del ingreso. Pese a ello no es considerada como tal por su dificultad para acceder a
información y luego determinarla distritalmente.


positiva entre el aumento de la tasa de pobreza y el aumento de las tasas de
asesinatos y lesiones. Para Briceño (2002) los territorios y poblaciones con mayor
pobreza tienen mayores índices de violencia, y ésta suele darse entre sus mismos
habitantes. Con todo, la experiencia discute la relación directa entre pobreza y delito,
mientras que ningún estudio prueba con certeza dicha asociación positiva. El IVSD ya
tiene integrada la variable pobreza y, en Lima, los distritos acotados geográfica y
poblacionalmente, son analizados con dicha variable. En los distritos de Comas y VES
sobre el 19% de la población es pobre superando el promedio de Lima. Miraflores por
su parte se encuentra muy por debajo de dicho promedio (1,8%).

Desempleo. Se ha encontrado relación contra cíclica entre crecimiento económico y
delincuencia. El estancamiento de la actividad económica induce a un incremento de la
actividad criminal, teniendo como puente conector el mercado de trabajo (Fajnzylber,
Lederman y Loayza, 2001). Para Freeman existe relación positiva entre la tasa de
desempleo y las tasas de actividad criminal; la falta de opciones laborales para
varones, jóvenes de baja preparación, la desigualdad salarial, las progresivas y
rentables oportunidades ilegales, sumado al incremento de la demanda de drogas,
contribuirían a elevar la posibilidad de estas personas a incursionar en actividades
criminales (Freeman, 1999).

Al dificultarse el ingreso de jóvenes al mercado laboral formal y no desarrollar lazos
sociales para organizar su futuro, decanta un conflicto entre las posibilidades
individuales y las oportunidades sociales, que se manifiesta en violencia, que se
desarrolla, principalmente, en sectores urbanos y es una de las principales causas de la
violencia de la región (Olavarría, 2007). En el caso de Comas la tasa de desempleo
alcanza el 10,8% y en VES el 7,5%4.

Servicios de educación y trayectorias educativas. La realidad escolar ha encontrado
una asociación media y fuerte con la delincuencia pero no se puede concluir que se
trata de una directa relación causal (Ferreira, 1998). Los años de escolaridad son vistos
como superación en relación a los niveles educacionales, así la mayor escolaridad
disminuye la probabilidad de conductas delictuales (Araya y Sierra, 2002). La cobertura

4
Datos proporcionados por el Ministerio del Trabajo basado en Encuesta de hogares especializada en
niveles de empleo 2005, 2006, 2007 no disponible para el Distrito de Miraflores.


educativa es amplia en ambas realidades nacionales, en Lima, los tres distritos se
encuentran por encima del 90% de asistencia escolar entre niños de 12 a 16 años. No
obstante, el fracaso educativo no es solo mal rendimiento, deben considerarse otras
variables como la socialización con pares de riesgo, inasistencia, niveles de violencia
escolar y otros, que aumentarían las posibilidades de entrar en dinámicas de exclusión
y desintegración ligadas al desempleo, sub-empleo, drogadicción y delincuencia.

c. Factores Institucionales

Compromiso Institucional. Observamos el nivel de presencia municipal. Primero, en
los Planes de Desarrollo Comunal (PLADECO en Chile) y Distrital (Plan Concertado de
Desarrollo Municipal en Perú); segundo, la información en su sitio web; tercero, la
asignación presupuestal como indicadores de transparencia y compromiso. En
resumen, se encuentra una amplia diversidad de condiciones en los tres ámbitos
observados.

Además de las fuentes de información secundaria, la consulta a expertos5 aporta
información concluyente respecto de qué municipios y distritos en Chile y Perú,
respectivamente, mostraban más compromiso con la gestión de la seguridad. Estas
consultas fueron complementadas con literatura temática especializada.

d. Factores penales

Incidencia delictiva. En Chile, la información se hace pública a través de los boletines
comunales emitidos por la DSP del Ministerio del Interior que recoge los datos
emanados de la ENUSC y de las denuncias por delitos de mayor connotación social6
(DMCS). De acuerdo a los datos de la ENUSC 2008 Peñalolén y San Bernardo presentan
porcentajes de hogares victimizados por sobre el promedio regional (40,2% y 42,8%,
respectivamente). Cerro Navia por su parte se encuentra levemente por debajo del
promedio regional.

5
La determinación de los expertos respondió a dos perfiles de procedencia: sociedad civil (centros académicos y
ONG) y sectores públicos estatales (División de Seguridad Pública - DSP- del Ministerio del Interior en Chile y la
Secretaria Técnica del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana en el Perú).
6
Estos corresponden aquellos delitos que se ha determinado causa mayor impacto en la ciudadanía, a saber:
homicidios, lesiones, violaciones, hurto, robo con sorpresa, robo con violencia e intimidación y robo con fuerza.


La información correspondiente al Perú no es publicada de manera sistemática ni fue
proporcionada por los órganos responsables de ella pese a ver sido solicitada (Anexo
1).

Vecinos detenidos. Se espera trabajar con la variable dependiente: tasa de población
penal por comuna y/o distrito, observando su relación con las variables
independientes (factores demográficos, sociales y económicos), de manera similar a la
metodología utilizada en el IVSD. Así utilizando este instrumento en el caso chileno el
dato ya estaba contenido al seleccionar la muestra. En Perú, sin embargo, la
información fue solicitada al Instituto Nacional Penitenciario (INPE) y al Ministerio de
Justicia sin poder acceder a ella.

2.- Diálogos locales. Una vez seleccionados y caracterizados básicamente los seis
gobiernos locales resultaba necesario obtener información que permitiera conocer
cómo se gestiona la seguridad ciudadana en cada uno de ellos. Para lograrlo se
recurrió a los datos ya existentes a nivel local, tales como planes y/o estrategias de
seguridad, notas técnicas y boletines, entre otras fuentes de información secundarias.
La observación de instrumentos locales se realizó también a la luz de su relación con
los Planes Nacionales.

En segundo lugar, se opta por entrevistas individuales a expertos, secretarios técnicos
(ST) y beneficiarios de las agencias locales. Los municipios, sea desde una unidad
autónoma o un secretario, se relacionan con otras direcciones dentro del Municipio; y
fuera de éste, con la policía, la justicia penal (Ministerio público y los Jueces), el
servicio post penitenciario, los servicios de educación, salud, trabajo, vivienda y
también con los privados involucrados en la materia. Las entrevistas consideraron
preguntas similares en ambos países, procurando responder a los siguientes objetivos:


Cuadro Nº 1
Objetivo principal y específicos de la investigación

Objetivo General: Esbozar un Modelo de Gestión Local en Seguridad Ciudadana
Objetivos Específicos:
Conocer la administración local en seguridad ciudadana
Observar la relación con el subsistema persecutorio y de sanción penal
Situar las iniciativas y formas de participación ciudadana
Conocer de las iniciativas exitosas y fallidas
Observar la relación con la seguridad privada a nivel local
Fuente: Elaboración propia.

3.- Sistema de Matrices de Impactos Cruzados (SMIC)

En relación a la prospección sobre escenarios futuros, acudimos al grupo de expertos
para en ellos aplicar la herramienta de Sistemas y Matrices de Impactos Cruzados. El
análisis de impacto cruzado, representa la tentativa de identificar algunas variables y
probar modelos computacionales, juegos de sistemas mediante los cuales se puede
visualizar la interacción entre variables a lo largo del tiempo.

Se trata de suponer probabilidades simples y condicionarlas a hipótesis o eventos,
apropiado para un fenómeno de características multidimensionales como la
inseguridad urbana, y el mundo dinámico y lleno de interacciones en el que ocurre. La
herramienta destaca escenarios más probables y las combinaciones más frecuentes lo
que permite, como político u operador público, anticiparse o potenciar una situación.

El SMIC, método que aplicaremos, tiene dos fases, la formulación de hipótesis y
elección de expertos a quienes se les aplica la encuesta. La segunda fase es cuando se
analizan las respuestas.


Cuadro Nº 2
Hipótesis de situaciones en que podría encontrarse la gestión local de la seguridad
ciudadana al año 2020.
Nro. Hipótesis
1 Se consolida la presencia de unidades técnicas de gestión local en
seguridad ciudadana

2 Se mejora las condiciones para monitorear y evaluar la gestión local en
materia de seguridad ciudadana

3 Se mejoran las condiciones de intersectorialidad

Fuente: Elaboración propia

II.- El laberinto de la intersectorialidad

La década de los noventa marco un punto de inflexión en materia de seguridad urbana
en Latinoamérica. Al respecto, los indicadores de los denominados delitos urbanos son
significativos pese a la imprecisión, falta de rigurosidad, precariedad y manipulación
de los datos criminales. Lo cierto es que el incremento de este tipo de hechos es
contundente y de coincidencia indesligable con el proceso globalizador mundial que
termina de consolidarse, precisamente, en los noventa (Ciafardini, 2006).

A fines de siglo Chile vive una serie de cambios que desplazan la visión centrada en la
justicia criminal hacia una más integral que va con el concepto de seguridad ciudadana
primero y seguridad pública después (Zuñiga, 2010). En Perú, el terrorismo y el
gobierno autoritario de los noventa distorsionaron y afectaron los servicios de
seguridad (Basombrío y Costa, 2004) y recién sufren algunas modificaciones en el
primer gobierno de transición democrática del siglo XXI. No obstante, en ambos países
es importante la presencia de un proceso donde la prevención se consolida en el relato
público y la gestión de la inseguridad se abre hacia la inclusión de la sociedad civil y de
servicios públicos y privados diversos. Desde mediados del siglo XXI parece
mantenerse la elaboración de planes, estrategias nacionales y la activación de una
lógica de sistemas y subsistemas para diagnosticar, planificar, ejecutar y monitorear
acciones. Esto se articula temáticamente en servicios como el de justicia y el
penitenciario, por ejemplo; y territorialmente en el nivel local, provincial y regional.


El principio de subsidiaridad – donde el asunto debe ser resuelto por la autoridad más
cercana - vendría al rescate para justificar el necesario liderazgo territorial del Alcalde y
su Municipio como protagonista en la gestión de la seguridad. No obstante la
complejidad del fenómeno de la violencia, sus multicausalidades y dimensiones, abren
el abanico a más actores. Una intersectorialidad propia de un sistema.

La prevención de la delincuencia se entendía como una especialización limitada de la
policía, como un producto derivado de los sistemas formales en las actividades
policiales, de los procesos de condena, la pena y el encarcelamiento. La actuación de
estos sistemas formales y tradicionales resultó sumamente costosa e ineficiente para
el Estado y de ahí su ampliación (Crawford, 1997). Para Crawford, estas evoluciones
reflejan una reorganización de los poderes y de responsabilidades al interior y entre los
Estados, entre los intereses de los privados y los que poseen la sociedad civil.

Antecedentes se pueden encontrar en Francia, por ejemplo, donde la asociación de
alcaldes llevo a cabo, en 1982, una serie de contratos entre distintos alcaldes con la
finalidad de crear consejos urbanos en prevención del delito. Estos consejos lograron
reunir a un amplio número de ciudadanos y de agencias a fin de desarrollar proyectos
de prevención comunitaria enfocada en población vulnerable, específicamente en la
empleabilidad de jóvenes en situación de riesgo social. Desde 1989 estos contratos
han sido administrados a través de una agencia interministerial que vincula los
intereses del total de ministerios involucrados en apoyo a proyectos locales
(Bonnemaison, G 1982; Shaw, 2000). Bélgica adoptó el sistema francés de contratos
urbanos. Holanda desarrolló una política de alcaldes de ciudad (1996) con la finalidad
de hacer frente a la crisis de las ciudades relacionadas al desempleo, la ruptura
familiar, el abandono de las calles y lugares públicos, la utilización de drogas y la
presencia del delito. En Inglaterra y Gales, a partir de la Crime and Disorder Act (1998),
cada autoridad local y su cuerpo de policía establecen una multiagencia que debe
incluir las áreas de salud, libertad vigilada y otras, así como representantes juveniles
(Shaw, 2000). Y en Colombia, la prevención desde el liderazgo político alcaldicio
aparece esbozando la propuesta de la “cultura ciudadana”, frente a la opción de la
“ventana rota”, que se define como un conjunto de acciones, costumbres y reglas
mínimas compartidas que generan sentido de pertenencia, facilita la convivencia


urbana y conduce al respeto del patrimonio común y al reconocimiento de los
derechos y deberes de los ciudadanos (Costa, 2007).

Gráfica Nº3
Flujograma de los Planes Comunales de Seguridad Pública en Chile (2007-2010)

El nivel de intervención del gobierno local varía de acuerdo al liderazgo político, los
recursos comprometidos, las capacidades profesionales instaladas, la convergencia
interinstitucional entre otras. En Chile, desde el año 2001 se viene ingresando
comunas a una metodología de diagnóstico, planes comunales, consejos de seguridad
local, secretario técnico, mesa técnica comunal, primero, y mesa de coordinación
municipal después (Programa Comuna Segura 2001- 2006 y Planes Comunales de
Seguridad Pública 2007- 2010). En Perú, no es tan distinto, desde el año 2003 se
instala en cada nivel de gobierno (regional, provincial y distrital) comités de seguridad
ciudadana, ligados a la metodología de diagnósticos, planes distritales, consejos de
coordinación distrital y secretarios técnicos.


Gráfica Nº 4
Flujograma de trabajo a nivel local en Perú

Difícil dudar del aporte de la prevención en la mejora de la seguridad y tantos años
interviniéndose el fenómeno de inseguridad se puede vislumbrar herramientas útiles a
las que arribamos a partir de la investigación

1.- Liderazgo político en la gestión organizacional y funcional local. Las ejecuciones de
las actividades observadas, tanto en Perú como en Chile, dependen de la presencia o
ausencia de liderazgo político del alcalde y de su capacidad para identificar e integrar
actores vinculados al fenómeno. El Municipio cumple un rol que se multiplica en
diferentes espacios, sean intra o extra municipales, un pívot de la coordinación con
actores públicos y privados en materia de prevención y de control. Esto demanda un
mayor traslado de competencias y capacidades desde el nivel central a las unidades
territoriales menores.

Resulta positivo que cinco de los seis municipios participantes de la investigación7,
salvo Ch1, cuenten con una unidad o sub unidad organizacional de seguridad
ciudadana. De estas cinco, P2 no es una unidad especializada en seguridad ciudadana
sino que asume esta tarea como adicional a otras en materia de fiscalización y es el
único que no tiene secretario técnico. En los otros cuatro municipios, aun cuando hay

7
En adelante para identificar a los municipios utilizaremos la codificación P1, P2 y P3 para los
municipios en Perú y Ch1, Ch2 y Ch3 para los seleccionados en Chile.


ST, en tres hay un trabajo efectivamente integrado con la gerencia especializada (P1,
P3 y Ch3).

En Chile, hasta el año 2010, los ST son financiados directamente desde el nivel central
por la DSP del Ministerio del Interior; mientras que en Perú no hay claridad respecto
de quien debe financiar un cargo que es escogido por el alcalde pero impuesto desde
el nivel central.

Así señalan:“(…)por directiva nacional el secretario técnico no puede ser el encargado
de la Gerencia Municipal pero el Ministerio tampoco financia su sueldo (…) sin
embargo los dos cargos recaen en mi” (S.T.P3). Existen también esfuerzos opuestos por
integrar la S.T. al Municipio. “(…) dependo de la Directora del área de Gerencia de la
Seguridad Ciudadana quien es mi jefa. Antes había sólo un secretario técnico y no lo
acompañaba ningún equipo, sin embargo, se ha ido insertando la S.T. a la gerencia de
SC” (STCh3).

El secretario técnico correspondiente a Ch1 señala: “(…) no existe una gerencia de
seguridad así que coordino directamente con la Alcalde y con los que sea necesario”.

El liderazgo político puede resultar retórico por lo que se requiere decisiones concretas
y sostenidas en materia de gestión, visibilizadas preferentemente en una Gerencia o
Dirección Municipal ubicada en el organigrama institucional. Las dimensiones de esta,
y por tanto los recursos que demande del presupuesto municipal y de transferencias
nacionales, deberán ser coherentes con la problemática local.

Desde que el estado peruano reconoce la problemática y legisla top-down la presencia
del ST debe hacerse responsable – de manera parcial y total en algunos lugares- del
cumplimiento de la norma que impone.

2.- Institucionalizar la Intersectorialidad

Para las seis realidades locales existen espacios de deliberación y acuerdo - los
Consejos Comunales de Seguridad Pública (CCSP) en Chile y los Comités Distritales de
Seguridad Ciudadana (CDSC) en Perú – como instancias externas a la orgánica
Municipal (gráficas 1 y 2). Por su naturaleza de colectivo los espacios plurales y


deliberativos no están exentos de dificultades, al contrario son zonas de conflicto y
oposición. Son además los principales lugares para la participación de la sociedad civil.

Cuadro Nº3
Consejos Comunales y Comités distritales de Seguridad Ciudadana en Perú y Chile

Al observar los planes y relatos de los secretarios técnicos se pueden encontrar
algunas contradicciones en relación al trabajo conjunto: “Nunca viene nadie de la
Fiscalía, por lo menos desde mayo no ha participado, antes había un fiscal pero lo
reemplazaron y a pesar de haber solicitado su presencia no se ha apersonado” (STCh2).
En este caso se evidencia que la intersectorialidad aparece sujeta a la voluntad de los
representantes y no como una práctica institucionalizada.

El ministerio público parece tener una relación exclusiva con las policías (Ch1, Ch2, P1 y
P3) salvo Ch3 en donde además de participar del consejo lo hace de una mesa jurídico
policial con personal municipal.


La existencia del plan o del comité no asegura el trabajo conjunto, transversal ni
intersectorial, pudiendo convertirse sólo en un requisito formal. “La Gerencia (que
entrega licencias) no participa del plan y tampoco coordina mucho con la Gerencia de
Desarrollo Social ni con esta Sub Gerencia (…) el trabajo conjunto es mayor con policías
para colocar cámaras y acciones de control” (STP2).

Es carente la participación de agencias intra municipales y externas, así por ejemplo, la
judicatura está ausente en cuanto a penas alternativas a la privación de libertad, de los
6 gobiernos locales solo Ch3 tiene desarrollada la implementación de penas
alternativas.

Las prácticas del quehacer intersectorial, conjunto y sostenido, propenden a su
institucionalización en la gestión pública. “La gerencia, inserta en una adecuada red
municipal, se relaciona con los otros directores como pares (…). También tenemos
mesas de trabajo temáticas dirigidas por la gerencia en donde participa la Gestión
Comunitaria, SERPLAC, Tránsito, Salud, Educación y servicios que de una u otra manera
están insertos (…).Se encuentran en las diferentes mesas donde se van asociando
metas entre los directores, ahí se establecen los recursos para cumplir los objetivos.
También estamos muy ligados al mundo académico” (STCh3). Esta anotación es
valorada como muy positiva para arribar a una intersectorialidad efectiva en la medida
que se comprometen recursos para materializar los acuerdos.

La intersectorialidad remite a la integración de actores diversos con vistas a la solución
de problemas sociales (Cunill, 2005), y la inseguridad es un fenómeno donde la
interdependencia de los agentes involucrados se hace evidente, tanto horizontal como
verticalmente, en la implementación de las acciones. Las dinámicas centralistas y
descentralizadoras generan un gobierno multinivel y a la vez la necesidad de
encontrarse en el espacio local con metas y estrategias comunes.

En los espacios observados se evidencia una integración de características Top – Down,
se interviene una escuela y los escolares pocas veces son partícipes del diseño, de la
intervención o del monitoreo; de igual manera con el genérico jóvenes, niños y niñas
sean agresores o vulnerados en sus derechos. Lo mismo ocurre habitualmente cuando


la gerencia de seguridad local o los secretarios técnicos se constituyen como meros
receptores del poder central.

Los lineamientos de nivel central para propiciar este acercamiento pueden también,
por el contrario, generar obstáculos: “Creo que hay mucho que afinar porque influye
los cambios que acompañan al proceso. Cada ministro viene con su marcha y el nuevo
con su contramarcha” (S.T.P3).

Se requiere de una integración sistémica con el ejecutivo nacional. Que las acciones
comprometidas no varíen a voluntad de la nueva autoridad ministerial o de un servicio
en su interior.

3.- Equipos técnicos con profesionales expertos

En todas las circunscripciones encontramos equipos que varían de acuerdo a los
objetivos que persiguen y la cantidad de personal con la que cuentan. Salvo Ch3 -y Ch2
en menor medida- no existen equipos integrales multidisciplinarios si no que más bien
se tiene una misión más represiva materializada en la vigilancia operativa.
“Trabajamos con una geógrafa que geo referencia la comuna con cortes trimestrales
también contamos con asistentas sociales que trabajan en la unidad de análisis,
abogados y ex policías en la unidad jurídico/policial. A ello sumamos los equipos de los
proyectos FAGM8 y el aporte de académicos externos al Municipio” (STCh3).

Buena parte del trabajo para mejorar el diseño y la implementación de las políticas en
América Latina involucran la instalación de capacidades técnicas en los municipios o en
entidades que, por medio de la tercerización, pueden asistir amplia o específicamente
a diferentes servicios y/o niveles de gobierno. Caso contrario se reproduce la lógica
perversa que plantea Frühling (2008) en donde existen altas probabilidades de éxito
para aquellos programas que son ejecutados desde el nivel central o en grande urbes.
Pues es ahí donde existen los recursos económicos para contar con equipos expertos y
multidisciplinarios.

8
Fondo de Apoyo a la Gestión Municipal que se destinan desde el Ministerio del Interior a los proyectos
que presentan las comunas para trabajar líneas de prevención en Chile


Un fenómeno de amplias aristas requiere contar con un equipo capacitado
profesionalmente, con recursos humanos y logísticos financiados principalmente por el
gobierno local o por recursos trasladados del subnivel de gobierno superior, sea
provincial o regional; o directamente del Estado nacional. Sin dejar de comprometer al
empresariado en una labor que beneficia sus condiciones de rentabilidad.

Contar con profesionales civiles, atraídos por los incentivos económicos, el clima
laboral, la dinámica de intervención y que aporten con experiencia en criminología,
seguridad ciudadana y ciencias sociales permite disponer luego de diagnósticos
actualizados en incidencia y factores de riesgo, oferta de programas diferenciados por
grados de complejidad y efecto; intervenciones coherentes y sobre todo, mecanismos
de monitoreo y evaluación.

No obstante resulta escasa la presencia de profesionales civiles, más escasa aún que
estén vinculados a las ciencias sociales, las ciencias clínicas, el derecho, el mundo
comunicacional y el de los urbanistas, entre otros.

4.- El énfasis en los enfoques de intervención

Como lo señalamos líneas antes los equipos no son multidisciplinarios y el pasado de la
mayoría de los secretarios técnicos se encuentra en las fuerzas de orden y seguridad
(P1, P3, Ch1 y Ch2). Quizás por esta razón impera la oferta de seguridad basada en la
presencia de efectivos municipales, unidades móviles, alarmas y cámaras de video
vigilancia. Los casos de P1, P2, P3 y Ch1 cuentan con un reducido paquete de ofertas
en prevención social y comunitaria, a diferencia de Ch2 y Ch3, que abren su abanico
hacia una prevención más integral e innovadora.

Para algunos ST la prevención está asociada unívocamente al efecto disuasivo de la
vigilancia. “La gerencia está dividida en la subgerencia de Serenazgo, que previene y
coadyuva a la policía; y, la subgerencia de circulación terrestre (…) que realiza una
función de fiscalización” (STP3).

Una encuesta prospectiva a expertos realizada por el Taller de Asuntos Públicos el año
2009 en Colombia, México, Perú y Chile indaga en la probabilidad de ocurrencia en tres


hipótesis proyectadas al año 20159, los resultados arrojaron una asociación media
entre las acciones de la seguridad ciudadana y el mejoramiento de la calidad de vida
de los individuos. Esto reafirma el carácter aún represivo en la manera de concebir el
problema pese a lo instalado de la prevención en la retórica política y lo que hasta
ahora se ha hecho en la región (Carlos Basombrío, 2010).

El Plan de SC 201010 de P2 señala sobre la violencia y pandillaje que es necesario
“desarrollar un programa municipal de inclusión de jóvenes en riesgo (…)”. No obstante
el cronograma de actividades, que consta en el mismo plan, sólo considera charlas a
alumnos de instituciones educativas, pasacalle y concurso de pancarta alusivos al
tema. Es decir, se trata de actividades aisladas que no son coherentes con la
consecución del objetivo.

5.- Trabajo científico basado en la evidencia

La nueva gestión pública reconoce la introducción de normas más rigurosas sobre los
resultados, el incremento del control y de la responsabilidad. Se materializan formulas
contractuales, que comprometen las acciones y la continuidad de los recursos, se
realizan esfuerzos para ajustar procesos que permitan definir objetivos y fines, los que
se complementan periódicamente con evaluaciones de programas.

En la mayoría de los países de la región se aplican encuestas de victimización pero sólo
pocos lo aplican con rigurosidad y periodicidad necesaria. Tanto Ch1, Ch2 y Ch3 son
observadas en las ENUSC 2005-2010, esto no ocurre de manera sistemática en P1, P2
ni P3, que en algunos casos cuentan con encuestas (P1 y P3) pero de las que no se
conoce su ficha metodológica sino sólo los resultados finales. En rigor no cuentan con
línea de base que permita una evaluación más completa sino sólo con los registros
policiales (poco confiables) y algunas veces con superposición de registros. “Tenemos
contrato con una empresa privada que nos lleva las estadísticas y el mapa del delito.

9
Taller de Asuntos Públicos. Mirada prospectiva de la seguridad pública en Chile, Perú, Colombia,
México y El Salvador (2009)
Recuperado http://tallerasuntospublicos.blogspot.com/search?updated-min=2010-01-
01T00%3A00%3A00-08%3A00&updated-max=2010-02-01T00%3A00%3A00-08%3A00&max-
results=3
10
Se trata de un plan que no estaba aprobado a la fecha de realizar las entrevistas


Pero no son con cifras de la Policía sino solo Serenazgo [policía municipal] en base a
nuestras intervenciones y llamadas telefónicas” (STP3).

A partir de la observación de los planes locales se identifica como problemas
principales el maltrato contra la mujer y el niño, el consumo problemático de alcohol,
las riñas vecinales y la violencia intrafamiliar (P1, P2 y P3). Sin embargo estos planes
profundizan sobre los robos, la prostitución y el tráfico de drogas que aparecen más
exigidos en el modelo que envía el CONASEC a los gobiernos locales. Entonces, el
conocimiento rescatado en el diagnóstico, como esfuerzo conjunto, se deshace cuando
el plan distrital de seguridad ciudadana reproduce lo que el modelo le entrega. Puede
incluso ser tan distorsionado el plan que en algunos casos se copia las actividades que
aparece en el modelo sin integrar los problemas particulares de la realidad distrital
(P1).

Esta distorsión tiende a enfatizan la compra de más unidades móviles, las patrullas
mixtas y las alarmas (P1 y P3) cuando el diagnóstico apunta en otro sentido. Por lo
tanto hay que realizar levantamiento de información constante y darle un uso
adecuado y coherente con los resultados obtenidos.

La mencionada ausencia de equipos multidisciplinarios que discutan diagnósticos y
programas tiene su correlato en que se utilice la capacitación y los talleres de manera
universal y masificada (P1, P2 y P3), como única estrategia de intervención en el
ámbito de prevención social.

Es una tarea pendiente la construcción de herramientas de gestión y de medición, que
además, sean aplicadas de manera racional que no duplique esfuerzos y que persigan
la consecución de los objetivos identificados a partir del diagnóstico.

6.- Focalizar territorialmente las intervenciones.

La intervención debe diferenciar las necesidades territorialmente con la participación
de los actores vinculados al fenómeno social. En los distritos observados hallamos,
mapas de Plan Cuadrante (Ch1, Ch2, Ch3), Mapas de georefenciación (P1, P2, P3, Ch1,
Ch2 y Ch3) y mapas de juntas de vecinos o de agrupaciones de juntas vecinales (P1, P2,
P3, Ch1, Ch2, Ch3).


Estos instrumentos de gestión permiten concentrar esfuerzos en factores de diseño
urbano o en dinámicas sociales que mantienen un espacio como problemático. De esta
manera se delimita geográficamente las acciones permitiendo racionalizar el uso de
recursos, alcanzar resultados más rápidos y efectivos, definir tareas con mayor
facilidad y establecer metas auditables.

No aparece en los municipios observados mapas de Georeferenciación en factores
sociales de riesgo que identifiquen la calidad de vida de sus habitantes como es el
consumo problemático de alcohol y drogas, familias monoparentales, familias o grupos
de menores de edad con ingresos a los registros policiales, etc. Los diagnósticos y
mapas son herramientas de gestión que requieren de actualizaciones constantes,
considerando precisiones en áreas territoriales pequeñas o barrios (Distressed urban
areas o deproved neighbourhood). Esta herramienta de gestión permite realizar
seguimiento en las relaciones de confianza y cohesión entre vecinos y la disposición
colectiva a intervenir en los problemas del entorno (Manzano, 2009).

7.- Focalizar la población vulnerable e intervenir integralmente

La sola asistencia laboral para una persona con problemas de dependencia
farmacológica o los talleres de prevención en el consumo de drogas para un niño o
niña que sufre de maltrato al interior de su hogar, no se condice con una adecuada o
racional distinción del usuario o cliente. La aplicación de prevención universal y
homogénea impera en P1, P2 y P3 donde las capacitaciones y los talleres a extensos
grupos indiferenciados es una prioridad. El éxito de la intervención se mide a partir de
la cantidad de personas atendidas sin considerar seguimientos ni evaluaciones.

En los tres municipios chilenos existen intervenciones de mayor focalización debido a
los recursos disponibles y direccionados desde los FAGM. En Ch3, adicionalmente, el
municipio invierte en programas complementarios focalizados en niños y niñas
infractores y para la mediación social de conflictos.

A partir de la información con la que cuentan los actores involucrados (Policías,
DIPROFAM11, OPD12, DEMUNA13, colegios, clubes de fútbol, Iglesia, Juntas de Vecinos y

11
Dirección de Protección de la Familia de Carabineros de Chile.


otros muchos más) es posible formular un catastro, organizado en grupos e individuos
infractores y vulnerables, una ficha familiar, una ficha personal y la posibilidad de
realizar intervenciones integrales y seguimientos que permitan reducir el nivel de
violencia en la vida de los habitantes del barrio.

En ninguno de los municipios, salvo Ch3 y no de manera sistemática, aparece una
intervención multiagenciada que permita abordar integralmente a grupos y/o
individuos conjugando las ofertas de programas que puedan existir.

Agrupar las ofertas disponibles con las que cuenta el municipio o los servicios
nacionales que aterrizan en la circunscripción, es una tarea del equipo municipal de
seguridad ciudadana, quienes deben realizar el trabajo de diferenciar y entregar
servicios –directamente o mediante terceros-, de manera especializada e integral a
quienes el diagnóstico arroje como población vulnerable o vulnerada.

Otra faceta de focalización a considerar y al parecer ausente es aquella que se refiere
al acceso diferenciado de los individuos a bienes y servicios. Esto es que los municipios
debieran orientar determinadas intervenciones a aquellos sectores donde sus
habitantes, por si solos, no están en condiciones económicas de proveérselos
(intervención diferenciada por grupo económico).

8.- Diseño urbano preventivo

Enfoque que pretende reducir la probabilidad de ocurrencia de hechos delictivos y la
percepción de inseguridad mediante estrategias y metodologías de carácter ambiental,
aplicadas desde el enfoque multidisciplinario, hacia la disuasión del comportamiento
de los criminales, disminución de la sensación de inseguridad así como aumentar la
cohesión social mediante el diseño ambiental (CPTED- Crime Prevention Through
Environmental Design). Basado en principios como la vigilancia natural, el
reforzamiento territorial, el control natural de accesos, la mantención de espacios
públicos y la participación comunitaria.

12
Oficina de Protección del Menor de los Municipios de Chile
13
Defensoría Municipal del niño y adolescente en Perú


En la totalidad de las circunscripciones se implementa iniciativas de prevención
situacional que linda con nociones de diseño urbano preventivo, no obstante no
parece haber una instalación conceptual en los secretarios técnicos que permita, por
ejemplo, pensar el diseño de los barrios considerando aspectos como la vigilancia
natural.

Pese a la limitada aplicación del concepto en cada uno de los territorios se
implementan iniciativas de recuperación de plazas, calles, la creación de espacios de
recreación de libre y gratuito uso público pero priorizando la colocación de alarmas,
cámaras de video vigilancia y luminarias, mencionadas como prioritarias por los
secretarios técnicos de P1, P2, P3, Ch1 y Ch2. En Chile, durante el año 2009, la línea de
proyectos de prevención situacional es la más financiada por el Ministerio del Interior
(DIPRES, 2010). Estas iniciativas son mencionadas por ST de Perú y Chile como
instancias de acercamiento y de colaboración entre vecinos y agentes de seguridad.

9.- Permanente seguimiento, monitoreo y evaluación

Cuando la DIPRES evalúa la DSP del Ministerio de Interior, hace hincapié en el débil
monitoreo y evaluación de los programas que financia. De la misma opinión son las
instituciones que proponen mejoras para el Plan 2011- 2016 que ejecutaría el nuevo
gobierno. En Perú, por su parte, los planes anuales de seguridad establecen objetivos
bastante poco claros e inespecíficos: “Acercar y optimizar la Justicia” aparece como
objetivo del sector para los años 2008, 2007 y 2006, por ejemplo. Este tipo de
objetivos imposibilita que se construyan indicadores que permitan medir los niveles de
avance y logro de ellos.

A nivel local, las experiencias observadas son diversas. “No hay evaluación real del
CONASEC quienes realmente evalúan son los alcaldes a sus funcionarios” (STP3). Esta
es una situación que se repite. “Se rinde cuentas al Alcalde y a la División de Seguridad
Pública por los programas que financia” (STCh1). “Le rindo cuenta verbal al Alcalde que
es a quien respondo y de quien dependo porque es mi jefe directo” (STCh2).

En los municipios la generación de sistemas de registro de las actividades se remite
casi exclusivamente a la constatación del número de ellas y la cantidad de
participantes. No existen en el nivel local indicadores que permitan medir el


cumplimiento de cada uno de los objetivos de los programas. Pese a ello, en ambos
países desde el nivel central, se identifican indicadores generales de logro,
fundamentalmente, de incidencia delictiva y que son reproducidos casi
mecánicamente a nivel local.

Este comportamiento unívoco se visibiliza en los sitios web en donde no aparece
ninguna rendición de cuentas, monitoreo o evaluación en materia de seguridad
pública. En este marco hay prácticas diferentes. “La cuenta pública se realiza todas las
semanas ya que el alcalde tiene programada actividades por barrios, visita los barrios y
da cuenta por micro espacios” (STCh3). Esta situación si bien es considerada positiva
por su cercanía con el ciudadano no cuenta con la racionalidad y detalle técnico que
requiere la observación de los gastos y del impacto de las acciones en la materia.

Si bien en Latinoamérica existe un creciente número de evaluaciones en programas de
prevención y control, aún son reducidas en lo que a impacto y resultados se refiere, y
existen muy pocas de costo-beneficio publicadas.

Se requiere conocer del contexto en el que se desarrollan las intervenciones, los
factores sociales, políticos, económicos y culturales que puedan estar presentes. Así, la
necesidad de determinar el impacto y efectividad de las políticas de prevención y de
control, radica en que permiten seleccionar las medidas que funcionan, corregir y/o
descartar las que no (Campbell, 1969).

La evidencia recogida nos invita a sugerir la necesidad de realizar un seguimiento
técnico y político de los programas implementados, del nivel en que se encuentra el
debate de la seguridad en los diferentes niveles de gobierno, la intersectorialidad y el
desempeño de policías, jueces, fiscales y otros actores involucrados en la gestión.


Gráfico Nº 5
Propuesta para el seguimiento, monitoreo y evaluación

MONITOREO, SEGUIMIENTO Y EVALUACION

De los programas
implementados
Del debate en seguridad
ciudadana

De los niveles de
intersectorialidad
Del desempeño funcional de los
actores integrantes


10.- Incorporación de las Técnicas de Información y Comunicación (TIC) en las
políticas de seguridad

Se releva la necesidad de aprovechar las oportunidades que brinda las TIC para
mejorar la gobernabilidad a través de la implementación de los canales electrónicos de
comunicación entre gobernantes y ciudadanos. Gobierno electrónico y ciudades
digitales son expresiones frecuentes en nuestros días, que da cuenta de la nueva
interacción entre ciudadanos y gobernantes locales en las concepción de política
urbana (Finquelievich, 2001).

En ninguno de los gobiernos locales encontramos una utilización extendida de las TIC,
mínimamente se hace uso de las plataformas virtuales, en todos se entrega
información de contacto de la unidad respectiva del municipio y/o policía municipal.
En Ch2 se incorpora un sistema de denuncia en línea y enlaces a sitios de nivel central;
en Ch1 y en P3 se entrega información de uno o dos programas. En el otro extremo
Ch3 entrega información más acabada sobre qué se hace en la comuna en materia de
seguridad.

Deficiencia de tecnología en un tiempo en que se pueden utilizar las herramientas
electrónicas de una manera bastante más interactivas, y no sólo mostrar quiénes


integran el comité, los niveles de gastos, los mapas de Georeferenciación delictual, el
diagnostico, los planes, las acciones, los niveles de medición de programas, sino la
producción de fórmulas audiovisuales, los avisos urbanos, la comunicación en tiempo
real, sistemas de intranet, entre otros.

III. CAMBIOS Y CONTINUISMOS
En Chile, el nuevo gobierno postula el Plan Chile Seguro (2010 – 2014), mediante el
cual se pretende reducir en 15% el número de hogares víctimas de delitos. Es decir,
lograr una tasa de victimización inferior al 29% para el año 2013. Para ello se plantean
cinco nuevos ejes: (1) Prevenir, (2) Proteger, (3) Sancionar, (4) Apoyar y (5) Rehabilitar.
Esta nueva estrategia tiene a la gestión de información y la ejecución en el territorio
como líneas transversales. La segunda, se distancia de lo que era la intervención en la
comuna hacia una por barrios. Es la visión del barrio, con todas sus particularidades y
complejidades, la unidad básica para el nuevo plan en Chile (Plan Chile Seguro, 2010;
10).
En Chile se evidencia una continuidad de instrumentos nacionales de gestión, la
Política Nacional del 2004, la Estrategia Nacional de Seguridad Pública (2006 -2010) y la
actual Política Chile Seguro (2010-2014) de Agosto del 2010. Esta última es la
continuidad de lo hecho anteriormente sobre mediciones periódicas; comités público –
privado; información compartida entre las policías; planes en barrios críticos;
prevención temprana de la violencia; prevención escolar y familiar; prevención en
sectores de riesgo; reducción de la violencia intrafamiliar; programas en escuelas;
prevención y reducción del consumo de drogas y alcohol; recuperación de espacios
públicos; estándares de prevención en proyectos de viviendas sociales; redes y centros
de atención a víctimas; entre otros, pero con las particularidades propias de ser un
gobierno diferente al que inicio las acciones en la materia.
En este actual proceso se crea el Ministerio de Interior y Seguridad Ciudadana que, por
el momento, iguala la Subsecretaria de Prevención con la División de Seguridad
Pública que ejecuta el Programa de Seguridad y Participación Ciudadana.
El Plan Chile Seguro pareciera desplazar el criterio desconcentrado que venía
aplicándose hacia uno de carácter centralista, entregando limitada participación a los
gobiernos locales y determinando, top down, los barrios donde intervenir


desaprovechando la estructura y el know how consolidado en años de política a nivel
de comunas. Aún resulta prematuro realizar evaluaciones de intersectorialidad con
apenas 7 meses de lanzado el nuevo plan. Es incierto el futuro de los Secretarios
Técnicos, al menos respecto de que se mantenga el financiamiento desde el nivel
central como ha sido los últimos años. De ser así esto impondría en los Municipios una
nueva carga económica.
En Perú, por su parte, se viene elaborando planes nacionales en seguridad de manera
ininterrumpida desde el año 2004, mejorando poco a poco la determinación de metas
y objetivos, hasta ahora priorizados en la instalación de capacidades a través de
talleres y eventos, la elaboración de informes, actas, planes y documentos que no son
del todo conocibles ni visibilizados.
El Ministerio del Interior encargado de definir, conducir y evaluar la política de
seguridad es además quien conduce el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
(SINASEC).
La restauración de la democracia a inicios del siglo XXI produce una excepción de
liderazgo civil en el Ministerio, que estuvo fuertemente militarizado en las últimas tres
décadas; y abre la posibilidad para democratizar, profesionalizar y modernizar los
servicios de seguridad. Lamentablemente dura poco y la conducción del ministerio se
relega para ex policías. Esto se agrava con la amplia movilidad de ministros de interior
y cambios de rumbo a pesar de existir planes nacionales, además de no contar con una
planta profesional altamente capacitada y estable que garantice continuidad política y
profesional (Costa y Romero, 2011).
En los últimos 10 años el Ministerio a más que duplicado su presupuesto (Costa y
Romero, 2011). Este aumento no se ha materializado en esfuerzos de
intersectorialidad o de aterrizaje local con municipios que no sea más allá de los planes
y capacitaciones de las que hemos hecho mención. No ha ejecutado nada en
transferencias. Y el fondo de defensa para la Policía tiene más del 50% sin ejecutar.
Ante el repliegue de las policías y del Ministerio, los Municipios se hacen protagónicos
mediante el patrullaje, extendiendo y equipando a la policía municipal (denominada
Serenazgo), la video vigilancia, la inversión en autos, camionetas, motocicletas,
bicicletas y más efectivos.


En el año 2009, se emite la directiva policial “Lineamientos para la efectividad en la
ejecución de planes integrados de seguridad ciudadana entre gobiernos locales y la
Policía Nacional del Perú” (01-2009-DIRGEN-PNP/EMG). Que impulsa la coincidencia de
las jurisdicciones policiales con los gobiernos locales y una única autoridad policial en
cada una de estas jurisdicciones por el plazo de dos años, dispone patrullaje integrado
dirigido por el comisario y coordinado con la Gerencia de seguridad ciudadana del
Municipio; implementa mecanismos de rendición de cuentas por medio del cual el
comisario informa mensualmente al alcalde sobre la incidencia delictiva; y dispone que
la policía trabaje exclusivamente con las juntas vecinales promovidas por los
municipios.
La gestión Municipal de Lima Metropolitana, iniciada en enero del 2011, ha querido
mostrar liderazgo y compromiso de intersectorialidad, convocando a los distritos que
la integra y anunciando el diseño de una única plataforma técnica metropolitana que
elaboraría el observatorio de la criminalidad, ésta en coordinación con el Poder
Judicial, la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía de la Nación, la policía nacional y los 43
municipios distritales

IV. PROBABIILIDAD DE HIPOTESIS Y CONSTRUCCION DE ESCENARIOS AL 2020

Para efectos de este ejercicio se definen rangos numéricos que permite ubicar la
probabilidad de ocurrencia de escenarios futuros:

Cuadro Nº 4
Rango de probabilidades para la ocurrencia de escenarios
RANGO NIVEL DE PROBABILIDAD
0 – 0.4 Baja probabilidad
0.41 – 0.6 Mediana probabilidad
0.61 - 1 Alta probabilidad


Cuadro Nº5
Hipótesis consultadas a los expertos peruanos y chilenos provenientes de sociedad civil y del
estado (Anexo 2)
Nro. Hipótesis
1 Se consolida la presencia de unidades técnicas de gestión
local en seguridad ciudadana
2 Se mejora las condiciones para monitorear y evaluar la
gestión local en materia de seguridad ciudadana
3 Se mejoran las condiciones de intersectorialidad

1. Probabilidad simple. Incluyendo a todos los expertos, chilenos y peruanos,
sin diferenciación de grupo profesional obtenemos la siguiente probabilidad
simple.

Cuadro nº 6 Totalidad de expertos
EL análisis general respecto de las
Probabilidades
© LIPSOR-EPITA-PROB-EXPERT

percepciones de todos los expertos,
exhibe que para las tres hipótesis
planteadas, la probabilidad de ocurrencia
es media. La consolidación de unidades
1 : U.T.M 0,572 técnicas municipales es la hipótesis con
2 : Monit.Eval 0,475
mayor probabilidad, seguida de la
3 : Intersect. 0,546
intersectorialidad y el monitoreo.

Cuadro nº 7 Expertos de sociedad civil y
del estado en Chile
Probabilidades

En el análisis desagregado por país,
aparecen diferencias. Si bien el orden
antes presentado se mantiene, aumentan 1 : U.T.M 0,634
significativamente las probabilidades para 2 : Monit.Eval 0,496
los expertos chilenos 3 : Intersect. 0,583


Esta jerarquía de las posibilidades se mantiene al parcelar los análisis según diferentes
grupos: sólo sociedad civil de ambos países; sólo sector público de ambos países; por
sector según países, etc. Cambian, eso sí, la magnitud de las probabilidades asignadas.

Cuadro nº 8 Expertos estatales de Perú y
Chile
Probabilidades
En ambos países, existe desde el estado
mayor optimismo respecto de la
posibilidad de consolidar Unidades de
Gestión Municipal.
1 : U.T.M 0,699
2 : Monit.Eval 0,502
3 : Intersect. 0,652

2. Probabilidad condicionada si es que ocurre otra hipótesis. Señala una
expectativa condicionada respecto a la ocurrencia de Hx SI ocurre Hy.

Cuadro nº 9 Probabilidad condicionada
para todos los expertos

En la opinión general de los expertos la
U.T.M

Monit.Eval

Intersect.
consolidación de UTM aumenta
considerablemente sus probabilidades de
ocurrir, si es que ya se ha instalado el
monitoreo y la evaluación. Lo mismo 1 : U.T.M 0,572 0,802 0,772
2 : Monit.Eval 0,667 0,475 0,652
ocurre respecto de la intersectorialidad.
3 : Intersect. 0,737 0,749 0,546

Estos resultados se repiten de manera bastante homogénea para los diferentes análisis
por subgrupos, según país y tipo de experto. Cabe destacar una excepción. Los
expertos peruanos de la sociedad civil, atribuyen una mayor probabilidad de que se
instale el monitoreo y la evaluación, si antes de han consolidado las UTM.

Otro resultado interesante de destacar, aun cuando mantiene la lógica general, es el
importante aumento numérico de las probabilidades de ocurrencia asignadas por los
expertos de instituciones estatales.


3. Probabilidad condicionada si no ocurre la otra hipótesis Señala una
expectativa condicionada respecto a la ocurrencia de Hx si NO ocurre Hy.

Cuadro nº10 Probabilidad condicionada
para todos los expertos

Este cuadro evidencia la alta asociación
U.T.M

Monit.Eval

Intersect.
general entre las hipótesis presentadas.
De no ocurrir cualquiera de ellas, baja de
manera significativa la probabilidad de
1 : U.T.M 0 0,363 0,331 ocurrencia de las otras.
2 : Monit.Eval 0,22 0 0,263
3 : Intersect. 0,291 0,362 0

Sin embargo, los puntos más altos se ubican, paradójicamente en la instalación de
UTM sin que exista Monitoreo y Evaluación cuando es en esta asociación donde existía
mayor grado de interdependencia en la probabilidad condicionada a la ocurrencia de la
hipótesis. Queda entonces la pregunta que trataremos de contestar, ¿Hay
interdependencia entre las hipótesis?

4. Probabilidad de ocurrencia de escenarios

Este ejercicio permite conocer la probabilidad de que ocurran las hipótesis en el mismo
tiempo.

El histograma exhibe la probabilidad pendular que tiene la realización de las hipótesis.
Es decir, es alta la posibilidad de que se consoliden Unidades Técnicas Municipales, se
realizan monitoreo y evaluación como que se fortalece la intersectorialidad; así


también es alta la posibilidad de que ninguna de ellas se realice. Y esta situación tiene
rostros complejos cuando la lectura se realiza según grupos de expertos.

Las opiniones son bastante oponibles al interior de los grupos de expertos, los
expertos de Perú y de Chile, provenientes de la sociedad civil, no son tan optimistas
con que las tres hipótesis se realicen simultáneamente; a diferencia de los expertos del
sector público de ambos países, que tienen una expectativa mayor respecto a la
realización de las tres hipótesis en un mismo tiempo. Lo siguiente se observa en los
histogramas siguientes:

Sin embargo al mirar el histograma de probabilidad de escenarios según países, se
puede ver que el monitoreo y la evaluación aparecen relegados recién a un cuarto
lugar de escenarios. Así lo muestran los siguientes histogramas:


CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

1.- La investigación evidencia la necesidad de impulsar y exigir una mayor
transparencia y acceso de información en materia de seguridad de parte de todas las
agencias involucradas, sin esta condición previa resulta limitada la realización de
investigaciones y evaluaciones que legitimen y perfeccionen los programas. Resalta un
problema con el flujo de la información en todos los niveles (Gobierno central –
gobierno local y viceversa; niveles de gobierno – sociedad civil).

2.- Al finalizar este recorrido exhibimos un resumen comparativo producto de las
observaciones a los gobiernos locales donde Ch3 desarrolla una actividad bastante más
completa e integral en relación a los demás municipios, conjugando acciones en
prevención y control incluyendo agencias internas y externas al gobierno municipal. La
evidencia analizada advierte de un liderazgo edilicio que podría ser aquello que
determina la integralidad de la gestión en seguridad pública en Ch3.

El cuadro que presentamos a continuación no pretende ser acucioso sino más bien
demostrativo de un panorama general en ámbitos que nos parecen cruciales.

Cuadro nº 10
Resumen comparativo de las observaciones en gobiernos locales

PERÚ CHILE
P1 P2 P3 CH1 CH2 CH3
NSE - - + - - +-
Ámbitos Incidencia + +- - + +- +
delictual
Magnitud + +- - + - +-
poblacional

Espacio CDSC: por norma CCSP: por norma 50% soc. civil
Participación Del MP es limitada Activa de s/i Irregular. Regular
Espacios
horizontal Sin info para justicia todos personalis involucra
concertados
actores mos n fondos
intersectori
Participación JV – no opina en materia JV+ org. Territoriales y funcionales
ales
vertical presupuestaria – no opina en materia
presupuestaria
Denominación Gerencia Subgeren Gerencia No Dirección Gerencia
de SC cia de de SC existe de de SP
fiscalizaci como seguridad y
Unidad
ón unidad desarrollo
técnica
humano
Integración ST ST doble ST=gerent ST ST en ST
funcional del integrado función e trabaja conjunto integrado


ST a la UT solo
Fuente de Municipal Municipal Municipal Gob. Gob. Gob.
financiamient directa a otra directa Central Central Central
o del ST unidad
Equipo No No No No +- +
multidisciplina
rio
Origen del ST Ex policía Otro Ex policía Ex Ex policía otro
policía
Existe Existe sin Existe en Existe No existe Existe en
Planes locales de seguridad Repite aprobar profundid Estrateg Contenida profundid
modelo ad ia local en ad
PLADECO
Social Mínimo Mínimo Mínimo Regular Bastante Más que
bastante
Situacional Si Si Si Si Si Si
Focalización No No No Si – Si – FAGM Si –
Prevención
FAGM FAGM
+
municipal
es
Vigilancia Rondas Rondas s/i Patrullaje Conectad
municipal mixtas/Vigilancia mixtas integrado os con
compartida – con soc con carabiner
civil policía os x radio
Control Policía Rondas Alcalde Relación directa con Dos vías
mixtas/Vigilancia presta alcalde / entrega de de
compartida – con terreno y información conexión
serenazgo tecnologí Alcalde /
a Gerencia
Georreferenci Si Si Si Si Si Si
Territorializ
ación delito
ación
Mapas JV Si Si Si Si Si Si
Si No Si Si
Encuestas s/i metod. s/i ENUSC
metod.
Uso Limitado Limitado Limitado Limitad Limitado Limitado
o
Sitio Web Sólo fono Básico Básico Básico Básico - Avanzado
TIC policía plan + sistema describ solo Programa
piloto control e FAGM Denuncia s
policial Links en línea Acciones
Contactos

3.- La investigación propone una serie de elementos a considerar en las intervenciones
locales en materia de seguridad. En primer lugar el liderazgo político, aunado a la
rendición de cuentas que describa el actual estado de la situación, que introduzca la
seguridad ciudadana como una matriz en la gestión local, que abandone la retórica de
la prevención y se materialice mediante constructos organizacionales, es decir, una


unidad de gestión local o su tercerización en Universidades, ONGs u otras, fiscalizada
por el municipio y la población.

Esta Unidad técnica asegura equipos de profesionales bastante más sólidos con
enfoques multidisciplinarios que permitan abordajes más integrales para dar respuesta
a la amplia gama de problemáticas que emergen desde lo local. Esta unidad se
convierte en un ente coordinador y de permanente interacción con las demás agencias
pertinentes.

La participación de estos actores externos del municipio debe superar la voluntariedad
y personalismos. Para ello no bastara, como hemos visto sobre todo en el caso
peruano, la existencia de una norma sino que requiere justamente de la validación de
esta matriz de la seguridad ciudadana.

La práctica participativa e inclusiva de las agencias involucradas, dentro y fuera del
municipio – y de sociedad civiles una tarea sostenida en el tiempo, que involucra
metas, acciones y presupuestos comunes. Sólo así, mediante la práctica continuada, se
logra institucionalizar la intersectorialidad.

El trabajo científico basado en la evidencia estará sujeto a la capacidad de compartir
información y de requerirla a los organismos de nivel central de esta manera las
decisiones que se tomen para la definición de un plan o estrategia podrán responder
efectivamente a necesidades y no a imaginarios sobre ellas. El rol que cumple aquí la
Unidad Técnica es crucial ya que es la llamada a recolectar y sistematizar la
información de manera permanente y oportuna para ponerla a disposición del
colectivo local intersectorial. Resulta de suma utilidad contar con registros que den
cuenta de prácticas locales exitosas y fallidas debidamente contextualizadas.

En ese sentido la seguridad ciudadana se viene constituyendo como un trabajo en
aristas disímiles y compleja que nos lleva a pensar en mejorar las condiciones de la
ciudad, minimizando los factores de desintegración a través de la instalación de
servicios educativos inclusivos, servicios de salud cercanos, la práctica de actividades
alternativas, como terapias corporales y deportes no tradicionales como el skate,
ciclismo, caminatas a la montaña (traking), correr olas (surf), entre otras en donde


exista contacto con la naturaleza, la música y otras maneras de desarrollar las artes. Es
decir, la pelota por ser menos costosa debe ser el único programa recreativo a
desarrollar.

Tanto la elaboración del diagnóstico como del plan y/o estrategia deben considerar el
diseño urbano preventivo, territorializar las intervenciones en barrios vulnerables,
focalizar la población vulnerable e intervenir integralmente. El tamaño y los problemas
del fenómeno de inseguridad provoca que así como se focaliza la intervención en
espacios territoriales pequeños también se elaboren intervenciones mayores de
carácter interdistrital o intercomunal, según sea el caso.

Existen tres líneas transversales a todo el proceso y la participación de los actores, la
primera se refiere al uso de las TIC para la gestión interna y externa, ellas permiten
optimizar los recursos a través de la comunicación remota vía intranet; visibilizar las
acciones mediante soportes multimedia disponibles en oficinas públicas y cada vez
como un recurso más valioso utilizar las páginas web para dar cuenta de la oferta de
programas, de las acciones realizadas y los resultados de esta. En segundo lugar, el
monitoreo permanente de los programas que incluye la evaluación de procesos y
resultados, este monitoreo también debe darse sobre los objetivos y el debate local y
nacional en la temática. Finalmente, y tal vez lo más importante, la rendición de
cuenta que debe abrir y cerrar el proceso transparentando las acciones y permitiendo
el acceso a toda la información que se genere a partir de la gestión de la Seguridad
ciudadana a nivel local.


Gráfica Nº 4. Propuesta de modelo de gestión local en Seguridad Ciudadana

4.- La recomendación frente a resultados poco auspiciosos respecto de las
posibilidades de la consolidación al 2020 de un modelo de gestión en la línea de las
tres hipótesis, es consolidar primero estrategias de monitoreo y evaluación. Parece ser
que a los ojos de los expertos es fundamental que los gobiernos locales sean
observados desde cerca para que alcancen las condiciones deseadas de gestión.


Esto representa un doble desafío toda vez que los mismos expertos son los que
señalan que el monitoreo de la gestión es la hipótesis con menor expectativa de
realización

El monitoreo y la evaluación aparece como determinantes de las posibilidades de
avanzar hacia unidades técnicas consolidadas y el trabajo intersectorial permanente.

5.- Concluir diciendo que las experiencias en Perú y Chile abren la posibilidad de
trabajar juntos y aprender mutuamente de nuestras experiencias. Existe una
importante cantidad de conocimiento acumulado en torno a lo que se ha venido
haciendo en los últimos diez años, por lo que ya no se justifica repetir la fórmula de la
mano dura, con seguidores en el mundo de la política y vinculado a lo que se viene
denominado “populismo penal”.

El laberinto de la gestión local en seguridad ciudadana ok

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