1. 1
ปัญหาของรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ อยู่ตรงไหน
ทาไมจึงแก้ปัญหาการเมืองไทยไม่ได้ และเราจะมีหนทางแก้ไขอย่างไร 1
โดย ปริญญา เทวานฤมิตรกุล
ความนา : ทาไม “ประชาธิปไตย” จึงไม่ประสบความสาเร็จในประเทศไทย
นับแต่วันที่ ๒๗ มิถุนายน ๒๔๗๕ เมื่อ “คณะราษฎรได้ขอร้องให้อยู่ใต้ธรรมนูญการปกครอง
แผ่นดินสยาม เพื่อที่บ้านเมืองจะได้เจริญขึ้น” และ “โดยที่ได้ทรงยอมรับตามคาขอร้องของคณะราษฎร”
รัชกาลที่ ๗ จึงได้ทรงลงพระปรมาภิไธยใน พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม ชั่วคราว
พุทธศักราช ๒๔๗๕ ซึ่งมาตรา ๑ บัญญัติว่า “อานาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” อานาจ
อธิปไตยอันแต่เดิมเป็นของพระมหากษัตริย์จึงได้กลายเป็นของ “ราษฎรทั้งหลาย” โดยเจ้าของอานาจแต่เดิม
ได้ทรงลงพระปรมาภิไธยมอบอานาจนั้นโดยพระองค์เอง ระบบ”ประชาธิปไตย” (ประชา +อธิปไตย) ที่
อานาจสูงสุดของประเทศ (อานาจอธิปไตย) เป็นของประชาชน ก็ได้เริ่มต้นขึ้นในประเทศไทย นับแต่บัดนั้น
แต่จากจานวนการรัฐประหาร ๑๒ ครั้ง เหตุการณ์นองเลือด ๔ เหตุการณ์ และจานวนรัฐธรรมนูญ
๑๘ ฉบับ โดยที่ยังไม่ทราบว่าจะมีการรัฐประหารครั้งหน้าอีกหรือไม่ และจะมีเหตุการณ์รุนแรงนองเลือด
เกิดขึ้นอีกเมื่อใด เป็นสิ่งที่ทาให้เราสามารถสรุปได้ว่า ประชาธิปไตย – อย่างน้อยจนถึงขณะนี้ – ไม่ประสบ
ความสาเร็จในประเทศไทย
คาถามคือว่า อะไรคือสาเหตุของความล้มเหลวของประชาธิปไตยในประเทศไทย? หรือจะเป็น
เพราะคนไทยไม่เหมาะกับประชาธิปไตย? เราเปลี่ยนแปลงการปกครองเร็วเกินไป คนไทยยังไม่พร้อม? แต่
เมื่อเราศึกษาประวัติศาสตร์ของประเทศต่างๆ ทั่วโลกที่ประสบความสาเร็จ แล้ว กับการปกครองในระบอบ
ประชาธิปไตย และเป็นประเทศต้นแบบประชาธิปไตยในขณะนี้ ได้แก่ ประเทศสหรัฐอเมริกา ประเทศ
ฝรั่งเศส ประเทศเยอรมนี และประเทศอังกฤษ เราจะพบว่าประเทศเหล่านี้ล้วนแต่เคย ล้มเหลวกับ
ประชาธิปไตย และเคย ฆ่ากัน เพราะประชาธิปไตยมาแล้วทั้งสิ้น ข้อเท็จจริงที่เราควรทราบคือว่า ไม่มีชน
ชาติใดในโลกนี้ที่เกิดมาเป็นชนชาติประชาธิปไตย ไม่มีประเทศใดที่มีความพร้อมมาตั้งแต่แรกแม้แต่
ประเทศเดียว สิ่งที่เราควรจะเรียนรู้คือ ประเทศเหล่านี้ทาอย่างไรประชาธิปไตยจึงประสบความสาเร็จ?
บทเรียนจากประเทศเหล่านี้คือ ปัจจัยความสาเร็จของประชาธิปไตยนั้น ๕๐ เปอร์เซ็นต์เป็นเรื่อง
ของ ระบบ ที่ต้องมีการแบ่งแยกอานาจและการตรวจสอบถ่วงดุล และอีก ๕๐ เปอร์เซ็นต์เป็นเรื่องของ คน
เนื้อหาของบทความนี้คือ ปัญหาที่เกิดจากโครงสร้างหรือระบบของสถาบันการเมือง และการแก้ปัญหาที่
ระบบ ให้มีการตรวจสอบถ่วงดุลที่ดี ซึ่งเป็นปัจจัยครึ่งหนึ่งของความสาเร็จของประชาธิปไตย
1
ปรับปรุงจากบทความที่นาเสนอในการประชุมวิชาการประจาปีสถาบันพระปกเกล้า “คุณภาพสังคม คุณภาพ
ประชาธิปไตย” วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๓

2. 2
๑. ระบบ “รัฐสภา” และปัญหาการแบ่งแยกอานาจระหว่างฝ่ ายนิติบัญญัติกับฝ่ ายบริหาร
เพื่อให้การปกครองที่อานาจสูงสุดเป็นของประชาชน และเป็นการปกครอง โดยประชาชน ที่ทุกคน
มีสิทธิเสรีภาพอย่างเสมอภาคกัน มิให้กลายไปเป็นการปกครองโดย อาเภอใจ หรือ ใช้กาลัง ระบอบ
ประชาธิปไตยต้องใช้หลัก “นิติรัฐ” หรือ การปกครองโดยกฎหมาย (The Rule of Law) ที่ทุกคนจะอยู่
ภายใต้กฎหมาย หรือกติกาอย่างเสมอกัน รัฐบาลก็จะต้องอยู่ภายใต้กฎหมาย และจะมีอานาจกระทาการใดที่
กระทบต่อสิทธิเสรีภาพประชาชนได้ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อานาจไว้เท่านั้น และโดยที่ประชาชนเป็นเจ้าของ
อานาจสูงสุดของประเทศ กฎหายที่ใช้ในการปกครองประเทศจึงต้องมาจากประชาชน หน้าที่หลักของสภา
ผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนจึงเป็นเรื่องของ นิติบัญญัติ หรือการออกกฎหมายด้วยเหตุนี้
ในระบอบประชาธิปไตย อานาจของรัฐบาลหรือ ฝ่ ายบริหาร จึงมาจากกฎหมายที่ตราขึ้นมาโดย
ฝ่ ายนิติบัญญัติ ที่มาจากประชาชน ถ้าหากรัฐบาลละเมิดกฎหมาย ฝ่ ายตุลาการ หรือศาลจะเป็นผู้ใช้อานาจ
ตีความกฎหมายในการตัดสิน เพื่อควบคุมการใช้อานาจให้เป็นไปตามกฎหมายที่มาจากประชาชน และนี่คือ
หลักการแบ่งแยกอานาจ ของระบอบประชาธิปไตย ที่ต้องมีการแบ่งแยกอานาจออกเป็น อานาจนิติบัญญัติ
(ตรากฎหมาย) อานาจบริหาร (ใช้กฎหมาย) และ อานาจตุลาการ (ตีความกฎหมาย) เพื่อให้เกิดการ
ตรวจสอบและถ่วงดุลอานาจ (checks & balances) มิให้ผู้มีอานาจใช้อานาจได้ตามอาเภอใจ หากต้องใช้
ภายใต้กฎหมายหรือกติกาที่มาจากประชาชน ระบบการเมืองในระบอบประชาธิปไตยไม่ว่าจะเป็น ระบบ
รัฐสภา หรือ ระบบประธานาธิบดี จะประสบความสาเร็จได้ต้องอยู่ภายใต้หลักการแบ่งแยกอานาจนี้
อย่างไรก็ตาม ระบบรัฐสภา ซึ่งเป็นระบบที่ประเทศไทยใช้มาตั้งแต่แรกนั้น เป็นระบบที่มีปัญหาใน
เรื่องการแบ่งแยกอานาจระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร เพราะหัวหน้าฝ่ายบริหารคือ นายกรัฐมนตรีไม่
ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน แต่มาจากเสียงข้างมากของ ส.ส. ใครที่จะเป็นนายกรัฐมนตรีจึง
ต้องมีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร เมื่อนายกรัฐมนตรีมีเสียงข้างมาก นายกรัฐมนตรีจึงสามารถ
ครอบงาสภาผู้แทนราษฎรได้ ซึ่งแตกต่างจาก ระบบประธานาธิบดี ที่ประชาชนจะเลือกทั้งผู้แทนปวงชน
หรือฝ่ายนิติบัญญัติ และเลือกประธานาธิบดี ซึ่งเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารด้วย ทาให้มีปัญหาในเรื่องการ
แบ่งแยกอานาจและการตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารน้อยกว่าระบบรัฐสภา
โดยที่ในระบบรัฐสภารัฐบาลสามารถครอบงาฝ่ายนิติบัญญัติได้ ทั้งนี้โดยมีเครื่องมือคือ พรรค
การเมือง ในการควบคุมผู้แทนปวงชนซึ่งเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ ระบบรัฐสภาจึงก่อให้เกิดปัญหาสองรูปแบบคือ
หนึ่ง เกิดเผด็จการโดยพรรคการเมือง โดยรัฐบาลใช้พรรคการเมืองครอบงาสภาผู้แทนราษฎร เหลือเพียงฝ่าย
ค้านที่ทาหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลรัฐบาล ซึ่งไม่สามารถตรวจสอบถ่วงดุลอะไรได้มากเพราะเป็นเสียงข้าง
น้อย หรือ สอง ถ้าไม่เกิดเผด็จการโดยพรรคการเมือง ก็จะมีปัญหาเรื่อง เสถียรภาพและประสิทธิภาพของ
รัฐบาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อไม่มีพรรคใดได้เสียงข้างมากเด็ดขาด รัฐบาลจึงเป็น รัฐบาลผสม กรจัดสรร
ตาแหน่งต่างๆ ในรัฐบาลจึงกลายเป็น ระบบโควตา พรรคการเมืองจะแก่งแย่งกันเป็นรัฐบาล และ
นักการเมืองจะแย่งกันเป็นรัฐมนตรี ปัญหาทั้งสองประการนี้เกิดขึ้นในระบบรัฐสภาต่างๆ ทั่วโลก รวมถึง
ในประเทศไทยในขณะนี้ วิธีแก้ปัญหาที่ใช้กันทั่วโลกมีสามประการ คือ หนึ่ง ทาให้สภาผู้แทนราษฎรเป็น

3. 3
อิสระจากรัฐบาลด้วยการไม่บังคับให้ ส.ส. ต้องสังกัดพรรคการเมือง เพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติไม่ถูกฝ่ายบริหาร
ครอบงา สอง ประกันเสรีภาพในการทาหน้าที่ผู้แทนปวงชน หรือที่เรียกว่า หลักอิสระจากอาณัติใดของ
ผู้แทนปวงชน (free mandate of representatives)2
เพื่อมิให้รัฐบาลใช้ มติพรรค ในการครอบงาผู้แทนปวงชน
และ สาม สร้าง หลักประชาธิปไตยภายใต้พรรคการเมือง (Intra-party democracy) เพื่อมิให้ เจ้าของพรรค
หรือผู้นาพรรคไม่กี่คนสามารถครอบงาผู้แทนปวงชนได้ มาตรการทั้งสามประการคือ สิ่งที่ประเทศที่
ประสบความสาเร็จ กับการปกครองในระบอบประชาธิปไตยใช้ในการแก้ปัญหาจุดอ่อนของระบบรัฐสภาที่
รัฐบาลสามารถครอบงาสภาผู้แทนราษฎรได้ และทาให้เกิดการตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับ
ฝ่ายบริหารขึ้นมาอีกครั้ง3
๒. ปัญหาการบังคับ ส.ส. ให้สังกัดพรรค กับปัญหาของรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ และ ๒๕๕๐
สาหรับประเทศไทยแต่ดั้งเดิมไม่มีการบังคับ ส.ส.ให้สังกัดพรรค และมีหลักอิสระอาณัติของผู้แทน
ปวงชนมาจนถึงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๑๗ จึงเริ่มต้นบังคับให้ส.ส.สังกัดพรรค พร้อมๆ กันกับยกเลิกหลัก
อิสระอาณัติทิ้งไป รัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ได้ทาให้ปัญหานี้มีมากขึ้นด้วยการกาหนดให้ผู้สมัครส.ส.ต้องสังกัด
พรรคอย่างน้อย ๙๐ วัน ซึ่งทาให้ส.ส.ไม่อาจย้ายพรรคไปลงสมัครในพรรคอื่นได้ เมื่อไม่สามารถลงสมัคร
ในพรรคอื่นได้ ก็จาต้องเชื่อฟังพรรคการเมืองที่ตนสังกัด และเมื่อประเทศไทยไม่มี หลักประชาธิปไตย
ภายในพรรคการเมือง คนที่ส.ส.ต้องเชื่อฟังและจงรักภักดีก็คือ หัวหน้าพรรค และเมื่อหัวหน้าพรรคเป็น
นายกรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎร จึงตกอยู่ใต้นายกรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎณของไทยภายใต้รัฐธรรมนูญ
๒๕๔๐ จึงอยู่ภายใต้อานาจของรัฐบาลแทบจะสิ้นเชิง และไม่เกิดการตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างฝ่ายนิติ
บัญญัติกับฝ่ายรัฐบาลอีกต่อไป4
ถึงแม้ว่ารัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ จะได้แก้ปัญหาด้วยการนาหลักอิสระอาณัติของ ส.ส.กลับมาอีกครั้ง
ในมาตรา ๑๒๒ โดยบัญญัติว่า “สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรย่อมเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทยโดยไม่อยู่ในความ
ผูกมัดแห่งอาณัติ มอบหมาย หรือความครอบงาใดๆ...” และยังบัญญัติไว้ในมาตรา ๑๖๒ วรรคสองอีกว่า
“สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีอิสระจากมติพรรคการเมืองในการตั้งกระทู้ถาม การอภิปราย และการลงมติใน
การอภิปรายไม่ไว้วางใจ” แต่ รัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ยังคงบังคับให้ส.ส.ต้องสังกัดพรรค และให้พรรค
การเมืองสามารถขับส.ส.ออกจากพรรคโดยมีผลทาให้ ส.ส.ต้องพ้นสมาชิกภาพ ประเทศไทยเป็นประเทศ
เดียวในโลก ที่ให้ส.ส.มีอิสระจากอาณัติของพรรค แต่บังคับให้ส.ส.สังกัดพรรค ซึ่งทาให้เกิดปัญหา
2
โปรดดู ปริญญา เทวานฤมิตรกุล, การคุ้มครอง ส.ส.ในฐานะผู้แทนปวงชนไม่ให้ตกอยู่ภายใต้อาณัติของพรรคการเมือง,
บทความนาเสนอในการประชุมวิชาการประจาปีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ๙ ธันวาคม ๒๕๔๘
3
ประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่เป็นระบบอื่น ได้แก่ ระบบประธานาธิบดี (เช่น สหรัฐอเมริกา) และระบบกึ่ง
ประธานาธิบดี (เช่น ฝรั่งเศส) ที่ประสบความสาเร็จ ก็ล้วนแต่ใช้หลักการทั้งสามประการเช่นเดียวกัน
4
โปรดดู ปริญญา เทวานฤมิตรกุล, สมาชิกสภาผู้แทนราษฏรและพรรคการเมือง:การแก้จุดอ่อนของรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ที่
ให้นายกรัฐมนตรีมีอานาจเหนือผู้แทนปวงชนโดยใช้พรรคการเมือง, บทความวิจัย สภาวิจัยแห่งชาติ สาขานิติศาสตร์,
นาเสนอในการประชุมนิติศาสตร์แห่งชาติ ครั้งที่ ๖ วันที่ ๒๘ มีนาคม ๒๕๕๐

4. 4
สองประการคือ หนึ่ง หลักอิสระอาณัติไม่อาจใช้ได้จริง เนื่องจากยังบังคับให้สังกัดพรรคหรือ สอง ถ้ามี ส.ส.
ใช้หลักอิสระอาณัติ ก็จะเกิดปัญหาว่า ต้องอยู่ด้วยกันในพรรคต่อไป ถึงแม้จะมีความคิดเห็นและแนวทาง
ทางการเมืองไม่ตรงกันอีกต่อไปแล้ว ก็จะกลายเป็น เสรีภาพของส.ส.โดยไม่ต้องมีวินัยพรรค ซึ่งแทนที่จะดี
กลับยิ่งทาให้ปัญหามีมากขึ้นดังเช่นที่เป็นอยู่ในขณะนี้
๓. จาก “องค์กรอิสระ” ในรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ถึง “ตุลาการภิวัฒน์” ในรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ :
ความล้มเหลวในการแก้ปัญหาโครงสร้างสถาบันทางการเมือง
รัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ได้ทาให้ฝ่ายนิติบัญญัติหมดสภาพไปในการทาหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลฝ่าย
บริหาร และได้ “ปฏิรูปการเมือง” โดยสร้าง “องค์กรอิสระ” ขึ้นมาทาหน้าที่ตรวจสอบการใช้อานาจ โดยให้
วุฒิสภาที่มีสมาชิกมาจากการเลือกตั้ง โดยตรงเป็นผู้เลือกตัวบุคคลไปดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระเหล่านี้
แต่ปัญหาที่เกิดขึ้นคือ คณะกรรมการสรรหาองค์กรอิสระถูกฝ่ายการเมืองครอบงา และสมาชิกวุฒิสภา
จานวนมากมีสายสัมพันธ์กับรัฐบาล องค์กร “อิสระ” จึงไม่ “อิสระ” อีกต่อไป และไม่สามารถตรวจสอบ
ถ่วงดุลอานาจของรัฐบาลได้ เมื่อฝ่ายนิติบัญญัติถูกครอบงา องค์กรอิสระถูกแทรกแซง รัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐
จึงล้มเหลวในการแก้ปัญหาการเมืองไทยในที่สุด
ถ้านวัตกรรมของรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ คือ “องค์กรอิสระ” นวัตกรรมของรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ก็คือ
“ตุลาการภิวัฒน์” วิธีคิดง่ายๆของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ คือ ผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระจะต้อง “เป็น
คนดีที่เป็นกลาง” เพื่อให้ได้ “คนดีที่เป็นกลาง” มาเป็นองค์กรอิสระ ก็ต้องหา “คนดีที่เป็นกลาง” มาเป็นผู้
สรรหาองค์กรอิสระ และ “คนดีที่เป็นกลาง” ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ก็คือ ฝ่ ายตุลาการ
ตามรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ในคณะกรรมการสรรหาองค์กรอิสระ ๓ องค์กร คือ คณะกรรมการการ
เลือกตั้ง (ม.๒๓๑(๑)) ผู้ตรวจการแผ่นดิน (ม.๒๔๓) และ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (ม.๒๕๒ วรรค
สาม) ซึ่งมีองค์ประกอบของคณะกรรมการสรรหาเหมือนกันนั้น สมาชิกในคณะกรรมการสรรหาซึ่งมี
จานวน ๗ คน มาจากฝ่ ายตุลาการ ถึง ๕ คน (ได้แก่ ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ประธานศาลฎีกา ประธานศาล
ปกครองสูงสุด ผู้พิพากษาศาลฎีกาจากที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา และตุลาการศาลปกครองสูงสุดจากที่ประชุม
ใหญ่ตุลาการปกครองสูงสุด) ในขณะที่คณะกรรมการสรรหาองค์กรอิสระอีกองค์การหนึ่งคือ คณะกรรมการ
ป้ องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ม.๒๔๖ วรรคสาม) นั้น สมาชิกในคณะกรรมการสรรหาจานวน
๕ คน มาจากฝ่ ายตุลาการถึง ๓ คน (ได้แก่ ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ประธานศาลฏีกา และประธานศาล
ปกครองสูงสุด) และจากแต่เดิมคณะกรรมการสรรหาองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ จะต้องสรรหา
ตัวบุคคลมาเป็นจานวนสองเท่าของจานวนสมาชิกองค์กรอิสระ มาให้วุฒิสภาเป็นผู้เลือก รัฐธรรมนูญ
๒๕๕๐ ได้เพิ่มอานาจคณะกรรมการสรรหา โดยกาหนดให้คณะกรรมการสรรหา ทาหน้าที่สรรหาตัวบุคคล
ตามจานวนสมาชิกองค์กรอิสระ โดยวุฒิสภาเหลือบทบาทเพียงให้ ความเห็นชอบ เท่านั้น ดังนั้น เราอาจจะ
กล่าวได้ว่า ผู้ที่เป็นผู้เลือกองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ อย่างแท้จริงก็คือฝ่ายตุลาการนั่นเอง

5. 5
นอกจากมีอานาจในการสรรหาองค์การอิสระแล้ว รัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ยังให้ฝ่ายตุลาการเป็นผู้สรร
หาสมาชิกวุฒิสภาประเภทสรรหา ซึ่งมีจานวน ๗๔ คน จากทั้งหมด ๑๕๐ คน ถึงแม้ตามองค์ประกอบของ
คณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาตามมาตรา ๑๑๓ ซึ่งมีจานวน ๗ คน จะเป็นฝ่ ายตุลาการเพียง ๓ คน
(ได้แก่ ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ผู้พิพากษาศาลฏีกาจากที่ประชุมใหญ่ศาลฏีกา และตุลาการศาลปกครอง
สูงสุดจากที่ประชุมใหญ่ตุลาการปกครองสูงสุด) แต่กรรมการสรรหาอีก ๔ คน คือ ประธานองค์กรอิสระทั้ง
๔ องค์กรนั้น มาจากการสรรหาของฝ่ ายตุลาการ ดังนั้นจึงเท่ากับฝ่ายตุลาการเป็นผู้เลือกสมาชิกวุฒิสภา และ
โดยที่วุฒิสภานอกจากจะมีอานาจในการให้ความเห็นชอบ องค์กรอิสระ ยังมีอานาจที่สาคัญอีกประการ คือ
การถอดถอนผู้ดารงตาแหน่งทางการเมืองออกจากตาแหน่ง การให้ฝ่ายตุลาการเป็นผู้เลือกสมาชิกวุฒิสภาที่
มีอานาจมากถึงขนาดนี้จึงเป็นเรื่องที่เป็นปัญหา และนี่เองคือสิ่งที่เรียกว่า “ตุลาการภิวัฒน์” ตามรัฐธรรมนูญ
๒๕๕๐
ปัญหาคือว่า ตุลาการนั้นเป็นผู้ใช้อานาจ ตีความกฎหมาย ตามหลักการแบ่งแยกอานาจฝ่ายตุลาการ
จึงต้องตรวจสอบถ่วงดุลฝ่ายอื่นด้วยอานาจตีความกฎหมาย แต่การสรรหาองค์กรอิสระและการสรรหาส.ว.
นั้นมิใช่อานาจตีความกฎหมาย รัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ จึงทาให้หลักการแบ่งแยกอานาจผิดเพี้ยนไป เมื่อ
กรรมการตัดสินเป็นผู้เลือกตัวผู้เล่นแล้ว การทาหน้าที่ของกรรมการตัดสินย่อมได้รับความเชื่อถือน้อยลง ต่อ
ให้กรรมการตัดสินอย่างเที่ยงธรรม แต่คนก็อาจจะไม่เชื่อถือว่าเที่ยงธรรม ทาให้กรรมการตัดสินจะได้รับ
ความเชื่อถือน้อยลงไปเรื่อยๆ “ตุลาการภิวัฒน์” ตามรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ที่ให้อานาจตุลาการมากเกินไปใน
เรื่องที่ไม่ควรจะเป็นอานาจของฝ่ายตุลาการ จึงทาให้เกิดผลร้ายต่อการทาหน้าที่ของฝ่ายตุลาการที่กระทบต่อ
การปกครองโดยกฎหมายตามระบอบประชาธิปไตยโดยรวมทั้งหมด ซึ่งไม่เป็นผลดีต่อระบอบ
ประชาธิปไตยของประเทศไทยเลย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงที่มีความขัดแย้งแตกแยกในขณะนี้
๔. ปัญหาระบบหรือโครงสร้างสถาบันทางการเมืองไทยแก้ไขได้ด้วยการแบ่งแยกอานาจให้เกิด
การตรวจสอบถ่วงดุล
หนทางทางแก้ปัญหาของระบบรัฐสภาของประเทศไทยที่ดีที่สุดคือ ให้ฝ่ ายตุลาการทาหน้าที่ตีความ
กฎหมายแต่เพียงอย่างเดียว และไปแก้ปัญหาที่ต้นเหตุคือ ทาให้ฝ่ ายนิติบัญญัติไม่ถูกรัฐบาลครอบงาโดยใช้
พรรคการเมืองอีกต่อไป ด้วยการไม่บังคับให้ ส.ส.ต้องสังกัดพรรค ซึ่งจะเป็นการแบ่งแยกอานาจระหว่างฝ่าย
บริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ และจะทาให้ ส.ส.สามารถทาหน้าที่ผู้แทนปวงชนได้อย่างแท้จริง ไม่อยู่ภายใต้การ
ครอบงาของรัฐบาล และจะทาให้การตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารกลับคืนมาอีก
ครั้ง
สาหรับปัญหาว่า ถ้าไม่บังคับให้ ส.ส.ต้องสังกัดพรรคแล้ว จะเกิด ปัญหาส.ส.ขายตัวนั้น การบังคับ
ให้ ส.ส. สังกัดพรรคเป็นแต่เพียงทาให้การขายตัวจากแต่เดิมเกิดขึ้นหลังจากการเลือกตั้ง กลายเป็น ขายตัว
ก่อนการเลือกตั้ง โดยพรรคการเมืองต่างๆ จะแข่งกัน “ดูด” ส.ส.เก่าเข้าพรรค เพื่อให้มี ส.ส.มากที่สุด ซึ่งจะ
นาไปสู่การต่อรองในตอนตั้งรัฐบาล ให้มีโควต้าเก้าอี้รัฐมนตรีให้มากที่สุด การบังคับสังกัดพรรค จึง

6. 6
แก้ปัญหาขายตัวไม่ได้ ทั้งยังทาให้สภาผู้แทนราษฎร ต้องตกอยู่ภายใต้อานาจของรัฐบาล วิธีการแก้ปัญหาที่
ถูกต้องคือ การส่งเสริมให้ส.ส.สังกัดพรรค ไม่ใช่การบังคับให้สังกัดพรรค โดยใช้ระบบเลือกตั้งที่ส่งเสริมให้
ส.ส.สังกัดพรรค ซึ่งได้แก่ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วน ซึ่งรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ และ ๒๕๕๐ ก็มีองค์กรที่ทา
หน้าที่นี้อยู่แล้วคือ ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดารงตาแหน่งทางการเมือง โดยต้องทาให้ช่องทางการ
ฟ้องร้องหรือการนาคดีไปสู่ศาลสามารถทาได้ง่ายขึ้น นั่นคือต้องกาหนด ให้ประชาชนเป็นผู้เสียหาย และมี
อานาจฟ้ องคดีได้ ในเรื่องการใช้อานาจโดยมิชอบของ ส.ส. และ ส.ว. ทั้งนี้โดยให้มีการคัดกรองคดีที่ดีด้วย
สังคมก็จะมีบทบาทมากขึ้นในการตรวจสอบถ่วงดุลฝ่ายการเมือง
การมีระบบการเมืองที่มีการแบ่งแยกอานาจและการตรวจสอบถ่วงดุลที่ดี ย่อมทาให้การผูกขาด
อานาจลดลง เมื่อการผูกขาดอานาจลดลง สังคมก็จะมีพลังมากขึ้นโดยตัวของมันเอง อย่างไรก็ตามเรา
สามารถทาให้ประชาชนมีอานาจใรการตรวจสอบถ่วงดุลได้ – ซึ่งเป็นการตรวจสอบถ่วงดุลที่ดีที่สุด เพราะ
ประชาธิปไตยคือการปกครองโดยประชาชน – โดยที่ไม่ต้องสร้างองค์กรใหม่อะไรขึ้นมาอีก ด้วยการทาให้
ประชาชนเป็นผู้มีอานาจฟ้องในกรณีการใช้อานาจโดยไม่ชอบของผู้แทนปวงชน ซึ่งควรจะรวมถึงการใช้
อานาจโดยมิชอบของรัฐมนตรี และบรรดาองค์กรอิสระต่างๆ รวมถึงศาลรัฐธรรมนูญด้วย นอกจากนี้ควร
ให้ ผู้ตรวจการแผ่นดิน รวมถึง คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ มีบทบาทมากขึ้นในการส่งเสริมพลัง
ทางสังคมในการตรวจสอบถ่วงดุลฝ่ายการเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการนาคดีขึ้นสู่การพิจารณาของฝ่าย
ตุลาการ ซึ่งเป็นเรื่องที่มีอานาจหน้าที่อยู่แล้วตามรัฐธรรมนูญ แต่ยังมีการดาเนินการน้อยเกินไป และยังมี
ความซับซ้อนกันอยู่พอสมควร
ท้ายที่สุดนี้จาเป็นต้องกล่าวว่า การแก้ปัญหาในเชิงระบบหรือโครงสร้างแต่เพียงอย่างเดียวนั้น ต่อ
ให้เราสามารถทาได้ทั้งหมดตามทีผู้เขียนเสนอมา แต่ถ้าตราบใดที่ คน ยังไม่เคารพกติกา หรือกฎหมาย
ระบบที่ดีก็ย่อมไม่สามารถเดินหน้าไปได้อยู่ดี ดังนั้นสิ่งที่ต้องทาควบคู่กันไปด้วย ซึ่งเป็นปัจจัยของ
ความสาเร็จของการปกครองระบอบประชาธิปไตยอีก ๕๐ เปอร์เซ็นต์ที่เหลือ คือการสร้าง “พลเมือง” ของ
ระบอบประชาธิปไตย ด้วย การศึกษาเพื่อสร้างความเป็นพลเมือง (Civic Education) ซึ่งผู้เขียนได้เขียนเป็น
บทความแยกต่างหากไว้แล้ว5
การศึกษาเพื่อความเป็นพลเมือง จะทาให้เรามีความสามารถในการปกครองใน
ระบอบประชาธิปไตย มีพลเมืองที่เคารพผู้อื่น และเคารพกติกา สังคมไทยจะกลายเป็น “สังคมพลเมือง”
(Civic Education) จะเกิดพลังทางสังคมอย่างแท้จริงในการตรวจสอบถ่วงดุลทางการเมือง และ
ประชาธิปไตยไทยก็จะประสบความสาเร็จในที่สุด.
5 โปรดดู ปริญญา เทวานฤมิตรกุล, การศึกษาเพื่อความเป็นพลเมือง (Civic Education) : การสร้างประชาธิปไตยที่คน,
บทความนาเสนอในที่ประชุมนิติศาสตร์แห่งชาติ ครั้งที่ ๗ และการประชุมทางวิชาการระดับชาติว่าด้วยงานยุติธรรม ครั้งที่
๘, “นิติรัฐและพลเมือง : ทางออกประเทศไทย”, ๒ กันยายน ๒๕๕๓