A gestão fazendária municipal e práticas de fiscalização

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Atividade de fiscalização tributária

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A gestão fazendária municipal e práticas de fiscalização

  1. 1. 2 A GESTÃO FAZENDÁRIA MUNICIPAL E PRÁTICAS DE FISCALIZAÇÃO Roberto Adolfo Tauil A Gestão Fazendária Municipal e Práticas de Fiscalização. 1ª ed. Rio de Janeiro: Consultor Municipal.adv.br – Curso: Gestão Fazendária Municipal e Práticas de Fiscalização. Processo Administrativo Fiscal Jurisprudência Bibliografia 214 p. 1. Administração. 2. Administração Fazendária Municipal. Ano: 2003 – Revisado até 2006. Copyright © Roberto Adolfo Tauil Todos os direitos quanto ao conteúdo deste material didático é reservado ao autor.
  2. 2. 3 ROBERTO ADOLFO TAUIL Advogado – Consultor Tributarista A GESTÃO FAZENDÁRIA MUNICIPAL E PRÁTICAS DE FISCALIZAÇÃO
  3. 3. 4 SUMÁRIO CAPÍTULO I – MUNICÍPIOS – ORIGEM E EVOLUÇÃO A origem do regime municipal O Município na modernidade O Município no Brasil CAPÍTULO II – O PLANEJAMENTO DA RECEITA MUNICIPAL Planejamento de Receita O Potencial de Receita do Município CAPÍTULO III – AS RECEITAS TRIBUTÁRIAS REPARTIDAS O FUNDEF Possibilidades e Impossibilidades de Bloqueio nos Repasses O Fundo de Participação dos Municípios – FPM A Cota Parte Municipal no ICMS A participação na receita do IPVA A participação no Imposto Territorial Rural – ITR A receita do Imposto de Renda retido na fonte CAPÍTULO IV - A FISCALIZAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA Conceito de Poder de Polícia; O poder discricionário da Administração Pública; Coercibilidade e auto-executoriedade; O Agente Fiscal: Competência de Ação; O Poder de Polícia das Construções; Auto de Embargo e Auto de Interdição; Obra Clandestina; A ‘Mais-Valia’; O Poder de Polícia Sanitária; O Poder de Polícia dos Logradouros Públicos; O Poder de Polícia da Propaganda e da Publicidade; O Poder de Polícia das Atividades Urbanas; O Poder de Apreensão de Mercadorias; O Código de Posturas; CAPÍTULO V - O ALVARÁ DE LOCALIZAÇÃO DE ESTABELECIMENTOS O Alvará de Funcionamento e Localização; Requisitos de Concessão; A Renovação do Alvará de Funcionamento e Localização; Condições legais de cassação do Alvará;
  4. 4. 5 O Cadastro de Atividades Econômicas. CAPÍTULO VI - SERVIÇOS PÚBLICOS Serviços ou Atividades Essenciais; Taxa, Tarifa e Preço Público; Base de Cálculo das Taxas; O Uso da Área Pública. CAPÍTULO VII - TAXA DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS Conceito de Taxa de Prestação de Serviços; Serviços específicos e divisíveis; Utilização efetiva e utilização potencial; O Caráter compulsório da taxa; Serviço Público delegado ou permitido. CAPÍTULO VIII - TAXA DE PODER DE POLÍCIA Conceito de taxa de poder de polícia; A disponibilidade do serviço em relação à taxa de poder de polícia; A comprovação do efetivo exercício do poder de polícia. A Taxa de Fiscalização das Atividades Econômicas. CAPÍTULO IX - LANÇAMENTO TRIBUTÁRIO O Lançamento Tributário; O Lançamento da Taxa; O Auto de Infração como ato administrativo de Lançamento. CAPÍTULO X – DÍVIDA ATIVA Conceitos; A necessidade de Processo Administrativo na inscrição. CAPÍTULO XI – A FISCALIZAÇÃO TRIBUTÁRIA MUNICIPAL O Poder Fiscal dos Municípios O Servidor Público Municipal A Função de Fiscalização na Administração Municipal O Planejamento da Fiscalização Tributária Municipal Tipos de Contribuintes A Elisão e a Evasão Fiscal Fontes de Informações Fiscais O Sigilo Bancário Dever de Sigilo do Fisco O Procedimento Administrativo Fiscal O Encerramento da Ação Fiscal O Auto de Infração
  5. 5. 6 CAPÍTULO XII– O PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL Constituição e Cobrança Amigável do Crédito Tributário Consulta de Contribuinte Repetição de Indébito Parcelamento de Dívidas Fiscais Reconhecimento de Direitos ANEXOS : MODELOS DE FORMULÁRIOS DE AÇÃO FISCAL BIBLIOGRAFIA
  6. 6. 7 CAPÍTULO I MUNICÍPIOS – ORIGEM E EVOLUÇÃO A origem do regime municipal O que significa a palavra MUNICÍPIO? Sua origem vem do período republicano romano. “Municipium” eram comunidades subjugadas ao poder de Roma, mas com certas prerrogativas de independência, desde as mais simples, como o direito de fazer comércio, até as mais amplas, como o direito de eleger seus governantes. Aqueles que atingiam maior autonomia eram denominados de municipia foederata, nos quais a administração local era eleita pelos cidadãos do Município. A administração local dos municípios romanos de maior autonomia era assim constituída: 1. Colégio de Magistrados – formado por dois a quatro cidadãos investidos de supremo poder de exercer a justiça na cidade; 2. Magistrados inferiores – para julgamento de pequenas causas ou como atuantes de primeira instância; 3. Administradores dos serviços públicos e policiamento; 4. Encarregado da Arrecadação para a Receita Pública; 5. O Curador – encarregado da fiscalização das atividades públicas; 6. O Defensor Público (Defensor Civitatis); 7. Os Notários (Actuari); 8. Os Escribas – servidores auxiliares dos magistrados. Havia nos municípios um Conselho Municipal (Curia ou Ordo Decuriorum), formado por cidadãos do município, eleitos pelos homens livres do lugar, geralmente com cinco anos de mandato. A Cúria, ou Conselho Municipal, é quem aprovava as leis ou editais da cidade, assumindo funções semelhantes às do Senado Romano. Ao conceder tal autonomia às comunidades conquistadas, Roma tinha por objetivo mantê-las sob dominação pacífica, contando com o apoio das classes políticas locais que apesar do domínio superior dos romanos ainda exerciam o poder no município. Quanto mais se estendia o domínio territorial romano maior era a importância de estimular a criação de municípios de administração local
  7. 7. 8 autônoma, facilitando o controle político e econômico de Roma. Assim, esse regime foi adotado inicialmente em todas as colônias localizadas no território italiano e, mais tarde, nas províncias da Grécia, Gália e Península Ibérica. O regime municipal idealizado por Roma, foi aos poucos sofrendo modificações, diante das invasões dos bárbaros e da influência árabe em várias regiões da Europa. O Colégio de Magistrados foi substituído pelo Colégio dos Homens Livres, durante a Idade Média, com funções administrativas, policiais e judiciais. Os árabes introduziram modificações, instituindo o cargo de Alcaide, que seria o Prefeito de hoje, e criando tributos específicos em prol da administração local. O Município na modernidade Cada nação tem uma estrutura política e administrativa própria, cada uma regulando a autonomia de suas cidades segundo suas próprias conveniências. Vejam como funciona o regime municipal em alguns países: Estados Unidos: A política descentralizadora norte-americana permite aos Estados adotar formas próprias de regime municipal. O Estado-Membro reconhece a autonomia municipal levando em conta o cumprimento de determinados requisitos, entre eles o populacional. Assim, de acordo com a região, lá pode existir: County – ou condado. Equivalente ao nosso Município; City – ou cidade. Área exclusivamente urbana, com gestão própria, não subordinada ao condado; Township. Com várias definições, muitas vezes equiparadas aos condados. As formas de gestão administrativa também variam: Council – o governo local atua por meio de um Conselho, tomando decisões colegiadas; Commission – o governo local atua por meio de uma Comissão, na qual cada membro cuida de uma atividade pública; Major – o governo local atua por meio de um indivíduo, assessorado por um Conselho; Federal Analogy – o governo local atua por meio de um poder executivo, liderado por um indivíduo, e um poder legislativo independente. Bem semelhante ao regime brasileiro; Manager – o governo local atua por meio de um Gerente contratado por um determinado período para administrar a cidade. Ou seja, a cidade é gerenciada por um executivo independente.
  8. 8. 9 Inglaterra: O regime administrativo municipal foi uniformizado na Inglaterra em 1882, depois aperfeiçoado em 1933 pelo Local Government Act. A administração é exercida por um Conselho local, o Burgess Council, cujos Conselheiros são eleitos pela população do Burgo, equivalente ao nosso município. Cabe ao Conselho eleger os administradores, sob a direção de um Mayor, o representante oficial do Burgo. Ele exerce funções executivas e normas judiciárias. Os Burgos são controlados por um órgão central denominado de Local Government Board, presidido por um membro do Gabinete. Cabe ao Parlamento conceder a emancipação dos Burgos, os quais são regidos por Carta Própria, uma espécie de Lei Orgânica Municipal, com ampla liberdade política, administrativa e financeira. França: A administração pública francesa está dividida em três níveis territoriais: Estado, Departamento e Comuna. Os Departamentos subdividem-se em Distritos (Arrondissements) e Cantões. Os Departamentos estão agrupados em 22 Regiões. Somente as Regiões, os Departamentos e as Comunas são organizados como pessoas jurídicas dispondo de orçamento e patrimônio. Os Distritos atendem somente a objetivos econômicos e os Cantões objetivos eleitorais. A Região é administrada por um Prefeito e um Conselho Regional com atribuições meramente consultivas, funcionando como órgãos do governo central e encarregado do planejamento econômico da região. De certa forma, poderíamos comparar com as nossas Agências de Desenvolvimento do Nordeste, ou da Amazônia. Suas atividades estão relacionadas com o estudo, o financiamento e a execução de realizações de interesse regional. Os Departamentos e as Comunas (como se fossem os nossos Estados e Municípios) são as unidades territoriais com estrutura política e administrativa na divisão do território francês. Mas não possuem a autonomia política como existente no Brasil. O Préfet (Prefeito) de Departamento é nomeado pelo Presidente da República, por indicação conjunta do Primeiro-Ministro e do Ministro do Interior, e por um Conselho Geral constituído por representantes de cada Cantão que compõe o Departamento. O Prefeito atua como executor das deliberações do Conselho Geral, principal órgão da administração departamental, realizando as funções administrativas e algumas atribuições judiciárias em matéria de crimes e contravenções contra a segurança do Estado.
  9. 9. 10 A Comuna, como o município brasileiro, é pessoa jurídica de Direito Público interno, administrada por um órgão executivo (Municipalité) e um deliberativo (Conseil Municipal). Este Conselho é constituído de 11 a 37 Conselheiros, conforme o número de habitantes, eleitos diretamente por um período de seis anos. A Municipalidade (Municipalitê) é encabeçada pelo Maire, eleito pelo Conselho Municipal juntamente com seus Adjuntos. O Maire é o executor das funções administrativas da Comuna, além de desempenhar as funções de oficial do registro civil e da polícia judiciária. Itália: A república italiana é formada por Região, Província e Comuna, todos três entes autônomos de personalidade jurídica, tendo a Região poder normativo sobre as unidades administrativas inferiores – Província e Comuna. A Comune, que seria o município italiano, é autônoma, dispondo do poder de editar normas locais e de arrecadar tributos próprios. Desempenha suas funções administrativas além daquelas delegadas pela Região. O governo local é constituído pelo Sindaco (Prefeito), pela Giunta Municipale (Junta Municipal) e pelo Consiglio Comunale (Conselho Comunal). O Prefeito é o presidente da Junta e o representante legal da Comuna. A Junta Municipal é o órgão administrativo auxiliar do Prefeito, constituída por secretários eleitos entre os conselheiros, variando o seu número de 2 a 14 membros, conforme a população da Comuna. O Conselho Comunal é incumbido das tarefas legislativas, composto de membros eleitos por sufrágio direto, em número de 15 a 80, segundo a população local. Existe também na Comuna italiana o chamado Ufficio Comunale (Escritório Comunal), dirigido por um Servidor Público equiparado a funcionário da Província, com a incumbência de fiscalizar a execução das leis e atos dos administradores locais. O Secretário Comunal é nomeado pelo Ministério do Interior, ouvida a Comuna interessada, assumindo a posição de delegado do poder provincial no Município. Além dessa atuação direta de fiscalização, a Província exerce supervisão e controle das administrações comunais. O controle é preventivo, examinando a legalidade e o mérito dos atos administrativos locais e é repressivo, abrangendo todos e quaisquer atos irregulares, dando ensejo à sua invalidação e intervenção na Comuna, através da nomeação de um Interventor. Portugal: O território português é dividido em Concelhos, formados de Freguesias e agrupados em Distritos, com exceção dos Concelhos de Lisboa e Porto, subdivididos em Bairros e estes em Freguesias. O Concelho, a Freguesia e o Distrito são pessoas jurídicas de Direito Público. Os órgãos de administração municipal são o Concelho Municipal, a Câmara Municipal e Presidente da Câmara Municipal. O Concelho Municipal é uma assembléia integrada pelo presidente da Câmara e por representantes
  10. 10. 11 natos ou eleitos das Juntas de Freguesias. O Concelho Municipal é quem elege os vereadores da Câmara Municipal. A Câmara Municipal é o corpo administrativo do Concelho, composto de um Presidente, nomeado pelo governo, e de vereadores eleitos pelo Concelho Municipal. O número de vereadores varia de dois a seis, segundo a sua categoria que pode ser de 1ª, 2ª e 3ª ordem. O Presidente da Câmara é nomeado pelo governo para um mandato de quatro anos. Exerce a função de administrar o município (Concelho) e de representar o governo central como magistrado administrativo. Em Portugal, a Freguesia é uma circunscrição administrativa e de justiça de paz, administrada por uma Junta da Paróquia, de composição eletiva, e pelo Regedor da Paróquia, de nomeação do governador do Distrito. Acostumados com a nossa divisão política brasileira e terminologias parecidas, devemos tomar cuidado para não confundir: o Distrito português seria o estado federativo brasileiro; o Concelho português seria o município brasileiro; a Freguesia lusitana seria o distrito brasileiro, mas, logicamente, com todas as nuances do regime adotado em cada país. E o nosso Prefeito seria em Portugal o semelhante ao Presidente da Câmara. Espanha: O território espanhol é dividido em municípios, agrupados territorialmente em Províncias. O Município espanhol é pessoa jurídica de Direito Público, administrado pelo Alcalde (Prefeito) e pelo Ayuntamiento (Câmara) formado por Concejales (vereadores). O Alcalde é o chefe da administração, presidente do Ayuntamiento e delegado do governo central, que o nomeia para os municípios de mais de 10.000 habitantes. Nos municípios menores, o Alcalde é nomeado pelo governador da Província, ouvido previamente o governo central. O Ayuntamiento é a câmara deliberativa do Município, integrada por 3 a 24 Concejales, eleitos para um mandato de 6 anos. Argentina: O território argentino é dividido em municípios, agrupados territorialmente em Províncias. Cada Província pode organizar a seu modo, e segundo suas próprias leis, os seus municípios, mas geralmente a administração municipal é efetivada através de um Concejo Deliberante ou Juntas de Fomento, que seria um Conselho Deliberativo, além de um órgão executivo, podendo ser colegiado (Municipalidad) ou singular (Intendente). Os Conselhos Deliberativos são constituídos por conselheiros eleitos, em número variável e com mandato de 3 a 6 anos.
  11. 11. 12 Cada Província adota um critério para formação da Municipalidade ou indicação do Intendente (Prefeito). Algumas adotam eleições diretas; outras, indiretamente por indicação do Conselho Deliberativo. Mas, a maioria das Províncias segue a modalidade da nomeação pelo governador. Dessa forma, a autonomia dos municípios argentinos é bem restrita, sempre subordinada ao governo provincial, sendo uma função praticamente exercida por delegação. REGIME MUNICIPAL COMPARADO País Denominação Administração Legislativa Nomeação Chefe Do Executivo Nomeação Brasil Município Câmara Municipal Eleição direta Prefeito Eleição direta Inglaterra Burgo Conselho do Burgo Eleição direta “Mayor” Pelo Conselho do Burgo França Comuna Conselho Municipal Eleição direta “Maire” Pelo Conselho Municipal Itália Comuna Conselho Comunal Eleição direta “Sindaco” Pelo Conselho Comunal Portugal Conselho Conselho Municipal Eleição das Juntas de Freguesias Presidente da Câmara Municipal Pelo Conselho Municipal Espanha Município Câmara Eleição direta “Alcalde” Pelo Governo Central Argentina Município Conselho Deliberativo Eleição direta Intendente Pelo Conselho Deliberativo O Município no Brasil Foi a partir da Constituição Imperial, de 1824, que surgiu a instituição das Câmaras Municipais, a quem competia o governo econômico e municipal de suas cidades e vilas. Elas eram constituídas em caráter eletivo e presididas pelo Vereador mais votado. Suas atribuições abrangiam o exercício de suas funções municipais, a formação de suas posturas policiais, a aplicação de suas rendas e todas as suas “particulares e úteis atribuições” (art. 169), a serem regulamentadas por lei ordinária. A lei ordinária de regulamentação foi promulgada quatro anos depois, em 1828, determinando severa subordinação administrativa e política dos municípios aos presidentes de suas respectivas Províncias, não permitindo, assim, a autonomia municipal, sempre à mercê dos governantes provinciais. A lei considerou as Câmaras Municipais como corporações meramente administrativas, perdendo as cidades o poder que havia conquistado no período colonial. A figura do Prefeito surgiu no Brasil em 1835, criada pela Província de São Paulo, como Delegado do Executivo e de nomeação do Presidente da Província. A Regência gostou da inovação e a recomendou às demais províncias, sendo logo adotada pelas províncias do Ceará, Pernambuco e Alagoas.
  12. 12. 13 A Constituição Republicana de 1889 veio estabelecer uma organização dos estados de forma a assegurar a autonomia dos municípios “em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse” (art. 68). Dessa maneira, as Constituições Estaduais modelaram os seus municípios utilizando seus próprios critérios de maior ou menor poder de administração. De forma geral, porém, permaneceu a total dependência política dos municípios nas mãos dos governantes estaduais, sendo os prefeitos, eleitos ou nomeados, simples representantes ou mandatários das oligarquias políticas da época. Foi o período marcante do “coronelismo feudal”, sendo sufocada na força qualquer tentativa de oposição democrática. A Constituição de 1934, com base nos ideais sócio-democráticos surgidos com a Revolução de 1930, procurou assegurar de forma ampla e segura a autonomia política e administrativa dos municípios, inscrevendo como princípio constitucional a autonomia municipal “em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse, e especialmente a eletividade do prefeito e dos vereadores, a decretação de seus impostos e a organização de seus serviços” (art. 13). Pela primeira vez, uma Constituição discriminava as rendas pertencentes aos municípios. Sob esses aspectos, lamentavelmente a Constituição de 1934 foi extinta precocemente, vigorando apenas por três anos. O golpe de 1937 fez surgir o chamado Estado Novo e, com ele, foi cassada a eletividade dos prefeitos, passando, novamente, ao crivo das nomeações praticadas pelos governadores dos estados. Surgiram os chamados Conselhos Administrativos, de alçada estadual, órgão controlador de todas as atividades municipais, a quem os prefeitos deviam obediência. Podemos dizer que esta foi a época do obscurantismo municipal brasileiro, com a erradicação total de qualquer participação da comunidade nas ações governamentais. Derrubada a ditadura, promulgou-se uma nova Constituição, a de 1946, ocorrendo, então, nova e equilibrada distribuição dos poderes, repartidos entre a União, os Estados e os Municípios, adotando-se, assim, um compromisso de princípios baseados no modelo federativo. Foram asseguradas as autonomias política, administrativa e financeira dos municípios, através das eleições livres dos prefeitos e vereadores, pela administração própria de seus recursos e por suas próprias leis, e pela organização autônoma de seus serviços públicos. A Constituição de 1967 e a Emenda Constitucional de 1969 têm como característica a centralização do poder do Executivo. Embora o regime federativo tenha sido mantido, os seus termos sofreram restrições, limitando as autonomias municipais. Foram mantidas as eleições diretas dos prefeitos e vereadores, menos dos prefeitos das capitais, das estâncias hidrominerais e de cidades de interesse da segurança nacional. Criou limitações às remunerações dos vereadores; ampliou os casos de intervenção do Estado no Município; limitou o número de vereadores a 21, na proporção do eleitorado local; impôs fiscalização financeira e orçamentária com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, ou de um órgão estadual a que fosse atribuída essa missão, além de limitar a criação de Tribunais de Contas aos municípios com população
  13. 13. 14 superior a 2 milhões de habitantes e renda tributária acima de 500 milhões de cruzeiros. Verdade, porém, que muitas das normas estabelecidas na Constituição de 1967 são ainda utilizadas. No campo financeiro, por exemplo, as normas gerais de direito tributário e as limitações ao poder de tributar permanecem, de forma geral, em vigor. A proibição de os Estados e Municípios instituírem empréstimos compulsórios e as restrições ao endividamento interno e externo, por exemplo, continuam atuantes em seus propósitos. A característica fundamental da atual Carta Magna, de 1988, foi a de integrar o Município na Federação, como entidade autônoma político- administrativo, com poder de elaborar sua própria lei orgânica, além de legislar sobre assuntos de interesse local, substituindo a expressão antiga de “peculiar interesse”. Diz-se hoje que o município é uma entidade política e administrativa de terceiro grau, na ordem União – Estados – Municípios, tornando-se elemento essencial na preservação do nosso sistema federativo. Afastada a pressão discricionária dos governos federal e estadual, os municípios realizam seus próprios governos, elegem seus prefeitos e vereadores, deliberam e executam livremente as ações que respeitem o interesse local, sem dependências hierárquicas às demais administrações. O MUNICÍPIO NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS 1824 Em todas as Cidades e vilas ora existentes e nas mais que 1891 Os Estados organizar-se- ão de forma que fique 1934 Os Municípios serão organizados de forma que lhes 1937 Os Municípios serão organizados de forma a ser- 1946 A autonomia dos municípios será assegurada: 1967 A autonomia municipal será assegurada: I – pela eleição 1988 O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois
  14. 14. 15 no futuro se criarem haverá Câmaras, às quais compete o Governo econômico das mesmas Cidades e Vilas. As Câmaras serão eletivas e compostas de número de Vereadores que a Lei designar, e o que obtiver o maior número de votos será o Presidente. O exercício de suas funções municipais, formação de suas posturas policiais, aplicação de suas rendas e todas as suas úteis e particulares atribuições serão decretadas por uma lei regulamentar. (arts. 167, 168 e 169) assegurada a autonomia dos Municípios em tudo quanto respeite ao seu particular interesse. (art. 68) fique assegurada a autonomia em tudo quanto respeite ao seu particular interesse; e especialmente: I – a eletividade do Prefeito e dos Vereadores da Câmara Municipal, podendo aquele ser eleito por esta; II – a decretação de seus impostos e taxas, a arrecadação e aplicação de suas rendas; III – A organização dos serviços de sua competência. (art. 13) lhes assegurada autonomia em tudo quanto respeite ao seu particular interesse; e especialmente: I – à escolha dos Vereadores pelo sufrágio direto dos munícipes alistados eleitores na forma da lei; II – a decretação dos impostos e taxas atribuídos à sua competência por esta Constituição e pelas Constituições e leis dos Estados; III – à organização dos serviços públicos de caráter local. (art. 28) I – pela eleição do Prefeito e Vereadores; II – pela administração própria no que concerne ao seu peculiar interesse e, especialmente: a) a decretação e arrecadação dos tributos de sua competência e à aplicação de suas rendas; b) à organização dos serviços públicos locais. (art. 28) direta de Prefeito, Vice- Prefeito e Vereadores realizada simultaneamen te em todo o País, dois anos antes das eleições gerais para Governador, Câmara dos Deputados e Assembléia Legislativa; II – pela administração própria no que concerne ao seu peculiar interesse, especialmente quanto: a) à decretação e arrecadação dos tributos de sua competência e à aplicação de suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedad e de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei estadual; b) à organização dos serviços públicos locais. (art. 16) turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e nos seguintes preceitos (...) Compete aos Municípios: I – legislar sobre assuntos de interesse local; II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; III – instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedad e de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; (...) (arts. 29 e 30) CAPÍTULO II O PLANEJAMENTO DA RECEITA MUNICIPAL
  15. 15. 16 Modelo de Planejamento Nenhuma instituição alcança seus objetivos funcionando através de ações puramente intuitivas e improvisadas. Existe sempre a necessidade de se criar estratégias pelas quais identificamos todo o processo administrativo que temos de cumprir, a forma de resolver e ultrapassar os problemas internos e externos, o aproveitamento máximo das capacidades e potencialidades existentes, com o intuito final de atingirmos os objetivos pretendidos. O conjunto de ações estratégicas se consolida em um grande planejamento, formulado por meio de uma abordagem global que possa envolver a instituição como um todo. Ele estabelece as metas e o que se deve fazer para cumpri-las. Quando se menciona a palavra planejamento, devemos entendê-la como um dos dois elementos de foco em um processo de administração. O outro elemento seria o controle. Conceituando administração como a coordenação de esforços para consecução de objetivos, o planejamento visaria a indicação dos objetivos e as técnicas necessárias para evitar o desperdício de esforços, enquanto o controle avaliaria os resultados e reorientaria os caminhos, quando necessário. A administração que orienta suas ações por meio de um processo de planejamento deverá permanentemente: 1. Planejar. a) Desenvolver de forma criativa, e dentro da lei, novas potencialidades de receita e melhorar as atividades arrecadadoras permitidas. b) Estabelecer sistematicamente os objetivos relevantes da Administração e formular estratégias e planos realistas para alcançar tais objetivos a curto e longo prazo. 2. Organizar a) Estruturar as tarefas a serem executadas para alcançar os objetivos da Administração. b) Atribuir as tarefas estruturais a Servidores específicos através da designação de autoridade e responsabilidade. c) Avaliar e definir as necessidades de recursos humanos compatíveis com os objetivos e planos da Administração. d) Nomear indivíduos competentes e desenvolver programas para aumentar suas qualificações. 3. Dirigir. a) Exercer liderança dinâmica na implantação e execução de planos e estratégias.
  16. 16. 17 b) Desenvolver condições de trabalho que ofereçam motivação positiva para os Servidores. 4. Controlar. a) Exercer continuamente controles dinâmicos, agressivos e flexíveis das operações para assegurar conformidade realista com os planos e objetivos. b) Aperfeiçoar o processo administrativo em função das avaliações críticas dos resultados, adotando uma disposição permanente de efetuar novas experiências e aceitar mudanças. Todo processo administrativo precisa estar atado ao planejamento prévio e técnicas organizadas de controle, não importando a natureza da atividade, empresarial ou não empresarial. O serviço público não foge à regra, embora possua instrumentos formais próprios e específicos de gestão pública, tais como o Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual. São documentos atrelados aos rigores da lei, não permitindo grandes saltos de liberdade de criação, mas exigindo de viés uma rigorosa normatização dos controles, facilitando o processo de avaliação dos resultados. Da mesma forma, o Serviço Público Municipal deve caminhar conhecendo seus objetivos previamente definidos e relativamente precisos, já sabendo de antemão como controlar as distorções ou variáveis relevantes, ou, pelo menos, atenuar seus impactos. Estamos falando de uma administração por objetivos ajustados a possíveis flexibilidades, por conta de variações surgidas durante a execução das tarefas administrativas. O exercício da administração municipal planejada é bastante amplo, com inúmeros objetivos enganosamente dispersos, mas todos subordinados ao mesmo elemento básico que é a origem de recursos necessária para executá- los. Com exceção de algumas receitas “carimbadas”, como é o caso do FUNDEF e do SUS, os demais objetivos são cumpridos através do caixa único da Prefeitura. Por esse motivo, embora o planejamento municipal seja traçado em termos completamente formais, no Plano Plurianual, nas Diretrizes Orçamentárias e no Orçamento Anual, o planejamento da receita deve obedecer a padrões contínuos e permanentes de acompanhamento, tanto por meio de avaliações dos resultados presentes como, também, pelo uso de rigorosas projeções financeiras. Isso significa que, embora o Orçamento Anual identifique as metas de investimento e custeio a serem alcançadas, todas elas deverão ser agrupadas em ordem de prioridade de acordo com o desempenho da receita. Não se trata de um simples exercício de fluxo de caixa diário, semanal ou mensal, quando a Administração escolhe o que pagar conforme a posição do seu caixa, forma de administrar que chamaríamos de “laisser-fair”, deixando as atividades de investimento e custeio acontecerem para depois verificar a capacidade do caixa em absorvê-las. Ao contrário, o planejamento da receita é
  17. 17. 18 quem regula o momento certo da realização de despesas de capital, ou qualquer permissão de acréscimo nas despesas usuais de custeio. Como se vê, o sucesso de uma administração municipal rigorosamente planejada depende basicamente da força e liderança do Prefeito, na verdade o único responsável em autorizar despesas. Ele é quem suporta as pressões políticas, os pedidos e as reivindicações, tanto externas quanto internas. Depende dele tanto a nomeação de mais um servidor, quanto à autorização de uma despesa inesperada e, em qualquer situação, se o dispêndio não estiver previsto nos planos, cabe a ele dizer não. Uma maneira de evitar, pelo menos parcialmente, tanto peso sobre os ombros, o Prefeito deve utilizar-se dos três princípios básicos de uma administração planejada: I – Promover a participação ativa de todo o Secretariado na formulação dos objetivos e dos planos para atingi-los, despertando o interesse, o entusiasmo e a moral de todos eles; II – Dar ciência e demonstrar claramente ao Secretariado, aos Vereadores e à comunidade em geral de que as suas responsabilidades particulares estarão sempre integradas ao planejamento, havendo, assim, a necessidade de cooperação de todos em evitar pleitos estranhos ao planejado, ou, pelo menos, entender o motivo dos indeferimentos; III – Delegar aos Secretários Municipais a missão de informar aos membros de escalões inferiores os objetivos delineados, suas responsabilidades específicas na execução do planejado e tornando-os efetivos participantes do processo. Em termos simbólicos, podemos distinguir o Administrador Municipal orientado pelo planejamento, do Administrador “laisser-fair” através dos seguintes conceitos: Administrador “laisser-fair” Administrador de planejamento O futuro do meu Município está sujeito às forças econômicas, sociais e políticas vigentes. O futuro do meu Município pode ser planejado e controlado. Minha administração faz o que pode dentro de uma realidade do Município. Minha administração executa os planos que provocam mudanças no
  18. 18. 19 Município. Minha administração, por segurança, só decide após conhecer os resultados externos. Minha administração prevê os resultados externos e prepara planos condizentes. Meu Município é pobre; portanto, a receita é pequena. Tenho que aumentar a receita, porque o meu Município é pobre. Planejamento da Receita O planejamento da receita é baseado fundamentalmente no princípio de que o sucesso de uma administração depende da capacidade dos administradores em adotar uma série de decisões bem concebidas, com o intuito de garantir um influxo de caixa capaz de sustentar o fluxo de saída planejado, ou orçado, em vez de deixar o ingresso de receita ao acaso, à mercê de uma evolução ou involução vegetativa dos números históricos. Decisões bem concebidas são aquelas que se orientam para a consecução de objetivos específicos a serem alcançados em curto ou longo prazo, exigindo sempre dos administradores uma ampla visão e conhecimento dos propósitos envolvidos, e, muitas vezes, a coragem de aplicá-las. As ações devem ser sempre executadas como elementos de um processo racional e sistemático de tomada de decisões, destinando-se ao cumprimento das metas de receitas planejadas. Por mais simples que ela possa parecer, cada ação realizada deve ser integrada ao processo que se implementa. Caso contrário, a ação tomada significa desperdício de esforços e prejudicial ao conjunto maior planejado, tornando-se intolerável abrir exceções à regra assumida e contemporizar os desvios permitidos. Dessa maneira, é imprescindível o pleno acordo de toda a equipe administrativa, principalmente daqueles autorizados a tomar decisões, não se admitindo integrantes contrários ao que foi planejado, ou desmotivado a praticá-lo. O sucesso do planejamento é baseado na confiança absoluta da administração em sua capacidade de estabelecer objetivos realistas e conceber meios eficientes de alcançá-los. Receita pública é conceituada como a entrada de dinheiro nos cofres públicos de modo permanente e integrado ao patrimônio público, sem qualquer condição de troca ou previsão devolutiva. Assim, ao tratarmos de Receita Pública não estamos nos referindo a recursos de empréstimos, venda de ativo, produtos de caução etc., mas tão somente às receitas tributárias, principais e acessórias, e aquelas provenientes da contraprestação por um benefício público, através da tarifa ou preço público. O perfil econômico e social do Município.
  19. 19. 20 Já foi dito que nenhuma decisão atual pode alterar o passado, não havendo nada melhor para afiançar essa verdade do que o velho ditado: “não chore sobre o leite derramado”. Não podemos mudar o passado e nem tampouco perdermos tempo lastimando o que já está perdido, incorrendo no erro de gastarmos mais tempo ainda. Todo planejamento tem por questão básica uma dimensão temporal, um período para análise, discussão, execução e avaliação. Na administração, as decisões de impulso devem ser evitadas, pois normalmente significam deficiências de estudos prévios, análise e discussão. E as decisões de impulso acontecem exatamente por falta de um planejamento. Até mesmo uma catástrofe, uma calamidade pública deve ser objeto de uma hipótese preventiva, com planos e treinamento de defesa. Os resultados do passado devem ser, isso sim, corretamente interpretados e analisados. É a base histórica da qual vamos determinar o futuro, não importando mais se o tempo decorrido foi mal aplicado ou não. Em matéria de planejamento a única função da história é de ensinar, muitas vezes mostrando erros de estratégias assumidas na época. Dessa maneira, devemos inicialmente entender como estamos, e se a situação presente é resultado evidente dos atos praticados no passado, torna- se fundamental a interpretação dos relatórios históricos. Neste ponto, a primeira e a mais importante pergunta que o Administrador de Receita deve fazer é a seguinte: ONDE ENCONTRAR AS INFORMAÇÕES SOBRE O HISTÓRICO DA RECEITA? Bem, parece simples, mas não é, porque tudo vai depender da estrutura organizacional existente na Administração. Tanto em relação aos equipamentos utilizados quanto à eficiência do quadro de pessoal. Existem administrações bem equipadas, com programas eficientes de informática dotados de capacidade para fornecer relatórios gerenciais sobre o desempenho global e analítico das contas de receita. Em outras situações, geralmente em municípios pequenos, a eficiência do trabalho manual dos funcionários supre a carência de equipamentos sofisticados. Mas, existem também, para infelicidade do administrador, municípios devidamente equipados, porém mal utilizados ou não aproveitados por deficiências internas. Nesta última situação, o Administrador tem que se contentar na análise dos documentos obrigatórios por lei, ou seja: Na Contabilidade Através da Contabilidade, o Administrador obtém algumas respostas importantes sobre a arrecadação obtida nos exercícios anteriores e, se os lançamentos foram registrados corretamente, consegue conhecer os valores efetivamente recebidos por origem de receita e aqueles que foram
  20. 20. 21 lançados, mas não recebidos. A Contabilidade Pública, nos termos da Lei 4.320, de 17 de março de 1964, adota a seguinte classificação da receita pública: √ Receitas Correntes – são as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras, e ainda as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender a despesas classificadas em Despesas Correntes; √ Receitas de Capital – são as receitas provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão em espécie de bens e direitos; dos recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender a despesas classificadas em Despesas de Capital, incluindo, ainda, o superávit do orçamento corrente. Observa-se que a Lei 4.320/64 adota o termo receita para todas as espécies de entrada de dinheiro nos cofres públicos, inclusive aqueles considerados pelos conceitos contábeis como meros ingressos, como, por exemplo, a entrada de recursos decorrentes de empréstimo. No Orçamento Já o Orçamento nos dá a valiosa informação do valor estimado da receita a ser arrecadado em um determinado exercício e quanto, na verdade, foi efetivamente recebido. E as divergências entre os valores estimados e os recebidos são muito úteis numa análise interpretativa da evolução da receita. Mas não basta! O planejamento das receitas tributárias e suas projeções ou metas para os exercícios futuros necessita ainda de muitas outras informações. Veja, abaixo, uma série de perguntas que o Administrador deve fazer para estar devidamente preparado na elaboração de uma meta de arrecadação tributária: SOBRE O IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO – IPTU: - Qual foi o valor total arrecadado no último exercício? - Desdobrar o valor total arrecadado em Imposto Predial e Imposto Territorial. - Qual foi a arrecadação mensal, mês a mês, por regime de caixa? - O Município concede descontos para pagamento em cota única? - Qual foi a arrecadação proveniente da cota única e respectivos meses? - Qual o percentual de desconto concedido na cota única? - Quanto representou o desconto concedido em relação aos pagamentos em cota única? - Qual foi o valor total lançado no último exercício? - Qual foi a diferença entre o valor arrecadado e lançado no último exercício? - Quem são os maiores contribuintes (10% do total lançado)? - Quem pagou e quem não pagou, em relação aos maiores contribuintes?
  21. 21. 22 - Quais são os menores contribuintes, em valor? - O Município envia carnê aos contribuintes? - Qual o sistema de remessa (postal, firma particular, entregadores próprios)? - Qual é o custo unitário e total de confecção de carnê? - Qual é o custo unitário e total de remessa? - O pagamento é feito exclusivamente por via bancária? - Qual é o custo (tarifa) cobrado pelos Bancos? - Qual é o prazo dos Bancos para creditar os pagamentos na conta da Prefeitura? - Quem é beneficiado por lei com isenção de IPTU? - Qual é o valor da renúncia fiscal, por tipo de isenção? - Existem no Município beneficiários por imunidade constitucional de impostos? - Quanto representa em valor os direitos de imunidades? - Existem no Município procedimentos formais de cobrança dos inadimplentes? - Caso afirmativo, como está estruturada a cobrança? - Quanto representou no exercício passado, mês a mês, o recebimento de débitos de exercícios anteriores? - Qual a política vigente relativa aos encargos moratórios? - Além dos encargos moratórios, existe multa pecuniária por atraso de pagamento? - Qual a política vigente relativa à correção monetária? - Existe no Município procedimento formal de lançamento em Dívida Ativa? - Qual o valor total de IPTU lançado em Dívida Ativa? - Qual o valor total lançado em Dívida Ativa e já em execução judicial? - Qual o setor responsável pelo acompanhamento dos processos judiciais de cobrança? - Qual foi o valor total recebido no exercício passado originário de cobranças judiciais? - Qual o sistema adotado no Município de cálculo do valor venal? - O Município utiliza o sistema de planta genérica de valores? - Qual a política adotada no Município relativa às alíquotas do imposto? - O Município utiliza a progressividade de alíquotas? Como? - Qual o setor responsável pelo lançamento do imposto? - Qual é o “modus operandi” para lançamento de novas construções? - O sistema de lançamento e emissão de guias é totalmente informatizado? - O Cadastro Imobiliário está saneado e responde a todas informações indispensáveis? - Quais os procedimentos formais de segurança adotados no setor? - Qual o setor responsável pela revisão do valor venal? - Existe procedimento formal de revisão, tanto administrativa quanto oriunda de reclamação? - Existe quadro de fiscalização com atuação no IPTU? E certamente existem outras questões que deverão dispor de respostas concretas, permitindo ao Administrador uma avaliação sólida sobre o desempenho do IPTU e as possíveis perspectivas de melhorá-lo. SOBRE O IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS DE QUALQUER NATUREZA – ISS:
  22. 22. 23 - Qual foi o valor total arrecadado no último exercício? - Qual foi a arrecadação mensal, mês a mês, por regime de caixa? - Em relação ao ISS de Autônomos, o Município concede desconto para pagamento em cota única? - Caso afirmativo, qual foi a arrecadação proveniente da cota única e respectivos meses? - E qual o percentual de desconto concedido na cota única? - Qual foi o valor total do imposto por estimativa lançado no último exercício? - Qual foi a diferença entre o valor lançado e o valor arrecadado por estimativa? - Listar por valor arrecadado as atividades prestadoras de serviços. - Quem são os maiores contribuintes (20% do total arrecadado)? - O Cadastro de Atividades Econômicas está aparelhado para informar os nomes dos contribuintes inadimplentes? - Caso afirmativo, quem não pagou o imposto? - O Município envia carnê aos contribuintes, inclusive aqueles que têm a base de cálculo por receita? - Qual o sistema de remessa (postal, firma particular, entregadores próprios)? - Qual é o custo unitário e total de confecção de carnê? - Qual é o custo unitário e total da remessa? - O pagamento é feito exclusivamente por via bancária? - Qual é o custo (tarifa) cobrado pelos Bancos? - Qual é o prazo dos Bancos para creditar os pagamentos na conta da Prefeitura? - Quais são as alíquotas de ISS por atividade prestadora de serviços? - Existem atividades beneficiadas com alíquotas reduzidas? - O Município cobra ISS de construção de unidades residenciais? - Caso afirmativo, qual é a base de cálculo do imposto? - Quais são os valores fixos de ISS cobrados dos Autônomos Profissionais? - Existem atividades beneficiadas com isenção de ISS? - Qual é o valor da renúncia fiscal, por tipo de isenção? - Existem no Município beneficiários por imunidade constitucional de impostos? - Quanto representa em valor estimado os direitos de imunidade? - Existe no Município quadro permanente de fiscalização de ISS? - Listar os contribuintes fiscalizados nos quatro últimos exercícios, separados por exercício. - Listar os maiores contribuintes não fiscalizados nos últimos quatro exercícios. - Existe no Município procedimento legal de Recursos Administrativos, ou Impugnações de cobranças? - Qual o cargo de quem decide em 1ª e 2ª instâncias? - Qual foi o valor total de Autos de Infração relativos ao ISS aplicados no último exercício? - Além dos custos moratórios, existe multa pecuniária por infração? - Quais são os valores definidos em lei dos juros moratórios e multa pecuniária? - Existem no Município procedimentos formais de cobrança dos inadimplentes?
  23. 23. 24 - Caso afirmativo, como está estruturada a cobrança? - Quanto representou no exercício passado, mês a mês, o recebimento de débitos atrasados? - Existe no Município procedimento forma de lançamento em Dívida Ativa? - Qual o valor total de ISS lançado em Dívida Ativa? - Qual o valor total em Dívida Ativa já em execução judicial? - Qual o setor responsável pelo acompanhamento dos processos judiciais de cobrança? - Qual foi o valor total de ISS recebido no exercício passado originário de cobranças judiciais? - A Fiscalização, se existente, ganha produtividade e/ou participação nas multas? SOBRE O IMPOSTO SOBRE A TRANSMISSÃO DE BENS IMÓVEIS – ITBI: - Qual foi o valor total arrecadado no último exercício? - Qual foi a arrecadação mensal, mês a mês, por regime de caixa? - Quantas operações de lançamento do imposto ocorreram no exercício passado? - Do total de guias lançadas, quantas foram efetivamente pagas? - Existe fiscalização específica? - As guias são emitidas através dos Cartórios ou na própria repartição? - As guias são requeridas pelos Cartórios ou diretamente pelo contribuinte? - Existe legislação municipal regulamentando a matéria? - Qual a alíquota utilizada no Município? - O imposto é calculado sobre o valor venal do imóvel ou sobre o valor pactuado? - Os Cartórios são obrigados por lei a informar as transmissões efetuadas? - Existe setor próprio responsável pelo imposto? - Quem analisa os casos de não incidência do tributo? SOBRE TAXAS: TAXAS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS - Quais as taxas cobradas no Município pela utilização dos serviços públicos? - Qual foi o valor total arrecadado por taxa de prestação de serviços no último exercício, mês a mês? - O Município cobra a Taxa de Coleta de Lixo? - Caso afirmativo, qual é o valor cobrado dos contribuintes? - Serviços especiais de retirada de entulhos são cobrados a parte? - Caso afirmativo, quanto representou em valor? - Existem isenções que beneficiam tipos ou grupos de contribuintes? - Caso afirmativo, quanto representa em valor essa renúncia fiscal? - A Taxa de Coleta de Lixo é cobrada junto ao IPTU? - Caso negativo, como se cobra? - Existem questões judiciais alegando a inconstitucionalidade da Taxa de Coleta de Lixo? - O Município cobra a Contribuição de Manutenção da Iluminação Pública? - Caso afirmativo, qual é o valor cobrado dos contribuintes?
  24. 24. 25 - Existem isenções que beneficiam tipos ou grupos de contribuintes? - Caso afirmativo, quanto representa em valor essa renúncia fiscal? - A Contribuição de Manutenção da Iluminação Pública é cobrada pela empresa de distribuição de energia elétrica? - Caso afirmativo, ela compensa internamente os custos municipais de consumo de energia elétrica e manutenção da rede pública? - Caso afirmativo, qual o valor do saldo líquido creditado à Prefeitura no exercício passado, mês a mês, e qual o setor responsável que controla os valores compensados? - Existem questões judiciais no Município alegando a inconstitucionalidade da Taxa de Iluminação Pública ou nome similar? - Existe no Município a Taxa de Licença de Obras, ou nome similar? - Caso afirmativo, quais são os valores cobrados por tipo de serviço realizado pelo Município? - Qual é o procedimento de cobrança? - Existem isenções que beneficiam tipos de construções ou de contribuintes? - O Município adota o sistema de cobrança da “Mais Valia”? - Caso afirmativo, quais os valores cobrados por tipo de transgressão? - Existe no Município a Taxa de Serviços Funerários? - Caso afirmativo, quais são os valores cobrados por tipo de serviço realizado pelo Município? - Existem isenções que beneficiam tipos ou grupos de contribuintes? - Caso afirmativo, quanto representou a renúncia fiscal no exercício passado? - Existe no Município a Taxa de Expediente, ou nome similar? - Caso afirmativo, quais são os valores cobrados por tipo de serviço realizado pelo Município? - Existem isenções que beneficiam tipos ou grupos de contribuintes? TAXAS PELO EXERCÍCIO REGULAR DO PODER DE POLÍCIA. - Quais as taxas de Poder de Polícia cobradas pelo Município? - Quais os valores arrecadados por taxa de Poder de Polícia no último exercício, mês a mês? - O Município cobra a taxa originária da fiscalização dos estabelecimentos de atividades econômicas? - Caso afirmativo, quais são os valores cobrados (valor fixo ou tabela por atividade)? - O Município emite carnê para cobrança desta taxa? - Qual é o custo unitário de confecção de carnê e de remessa? - O pagamento é feito através da rede bancária? - Qual é o custo (tarifa) cobrado pelos Bancos? - Existe quadro permanente no exercício regular de fiscalização dos estabelecimentos? - A fiscalização é comprovada através de documentos fiscais? - Existem questões judiciais no Município sobre a inconstitucionalidade desta taxa? - A concessão de Alvará de Funcionamento é de validade permanente ou renovada anualmente?
  25. 25. 26 - O Cadastro de Atividades Econômicas está saneado e presta todas as informações gerenciais necessárias? - O Município cobra a Taxa de Inspeção Sanitária, ou nome similar? - Caso afirmativo, quais são os valores cobrados (valor fixo ou tabela por atividade)? - O Município emite carnê para cobrança desta taxa, ou é unificada a outro tributo? - Existe quadro permanente no exercício regular de fiscalização sanitária? - A fiscalização é comprovada através de documentos fiscais? - Existem questões judiciais no Município sobre a inconstitucionalidade desta taxa? - O Município cobra a Taxa de Licença de Publicidade, ou nome similar? - Caso afirmativo, quais são os valores cobrados por tipo de publicidade? - O Município emite carnê para cobrança desta taxa, ou é unificada a outro tributo? - Qual é o custo unitário de confecção de carnê e de remessa? - Existe quadro permanente no exercício regular de fiscalização de publicidades? - A fiscalização é comprovada através de documentos fiscais? - Existem questões judiciais no Município alegando inconstitucionalidade desta taxa? - O Município cobra a Taxa de Fiscalização de Transporte Coletivo, ou nome similar? - Caso afirmativo, quais são os valores cobrados por tipo de transporte coletivo? - Os transportes escolares e transportes de peruas (vans) também são cobrados? - Existem isenções que beneficiam tipos ou espécies de transportes? - O Município cobra a Taxa de Uso de Área Pública, ou nome similar? - Caso afirmativo, quais são os valores cobrados por tipo de uso da área pública? - O Município emite carnê para cobrança desta taxa, ou é unificada a outro tributo? - Os ambulantes e vendedores de rua estão devidamente cadastrados na Prefeitura? - Existe quadro permanente no exercício regular de fiscalização do uso da área pública? - Qual é o valor total em Dívida Ativa, referente às taxas? - Qual foi o valor total recebido no exercício passado relativo às taxas contabilizadas em Dívida Ativa? No desenvolvimento dos capítulos concernentes aos tributos, a maioria das perguntas acima servirá de tema para debates e esclarecimentos, mas, no momento em que tratamos de Planejamento da Receita e, basicamente, em responder “Onde estamos?”, pode-se dizer que aquele que possua resposta às perguntas formuladas terá o pleno conhecimento da situação atual, podendo, assim, determinar o caminho que deverá seguir visando o alcance de metas de crescimento da receita.
  26. 26. 27 O POTENCIAL DE RECEITA DO MUNICÍPIO Surge, entretanto, outra pergunta tão importante e difícil de responder quanto à formulada anteriormente: Afinal, o que pretendemos atingir? A resposta é aparentemente fácil: Ora, pretendemos otimizar a receita. Mas, qual seria o ponto ótimo da nossa receita? Para entendermos exatamente o que estamos pretendendo, ou seja, qual seria realmente a otimização da receita que poderíamos alcançar, temos de responder outra pergunta: Qual é o potencial de receita tributária do nosso Município? Nesse particular, a primeira necessidade é de compreender a realidade do Município em toda a sua profundidade, como sistema econômico. Cada município tem a sua peculiaridade. Muitos ainda vivem com uma economia concentrada basicamente na agricultura e pecuária de subsistência. A principal receita municipal é originária do Fundo de Participação dos Municípios, da União, repassada em função da população local. Esses são os municípios mais pobres. Existe um outro grupo de municípios dotado de uma infra-estrutura econômica básica, agrícola ou industrial, atraindo a instalação de atividades comerciais e de serviços já mais abrangentes, mas com a sua população ainda com baixo ou médio poder aquisitivo. A maior parte dos municípios deste grupo tem como principal receita municipal sua cota parte na receita de ICMS do seu estado, ficando para trás o FPM da União. O terceiro grupo de municípios é formado por aqueles que já possuem sólidas atividades próprias, agrícolas, industriais ou comerciais e de serviços, somadas a um padrão de consumo local de maior poder aquisitivo. Esses municípios já apresentam como parcela de maior representatividade nas receitas municipais aquelas oriundas da própria arrecadação, superando suas participações na cota parte estadual. Ou, pelo menos, equiparando as duas receitas. Temos aqui um modelo de avaliação da potencialidade dos municípios como fonte geradora de recursos próprios. MODELO DE POTENCIALIDADE DOS MUNICÍPIOS VIA RECEITA MUNICIPAL FASES DE EVOLUÇÃO RECEITA PRINCIPAL ECONOMIA LOCAL PADRÃO POPULACIONAL Fase A FPM – União (1) De subsistência Poder aquisitivo baixo Fase B CPM – Estado (2) Média ou alta Poder aquisitivo baixo ou médio Fase C Receita Própria Média ou alta Poder aquisitivo médio
  27. 27. 28 ou alto (1) O FPM é constituído de 22,5% da receita da União proveniente do Imposto de Renda e do Imposto Sobre Produtos Industrializados. A distribuição aos municípios é feita de acordo com o número de habitantes, determinando-se faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um coeficiente próprio. Municípios com até 10.188 habitantes recebem o coeficiente mínimo, de 0,6%. 1. O CPM (Cota Parte Municipal) é constituído de 25% da receita do Estado proveniente do Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS. Dos 25% o percentual de 75% é distribuído em função do chamado valor adicionado relativo às operações realizadas em cada município. Os 25% restantes são distribuídos conforme determina a legislação de cada estado . O COM será tratado com maiores detalhes em seu capítulo próprio. Vale lembrar que a receita própria municipal tem como base principal os impostos IPTU, ISS e ITBI. Um município de população com baixo poder aquisitivo tem, como uma das conseqüências, um frágil e incipiente mercado imobiliário urbano prejudicando principalmente as receitas de IPTU e ITBI. Em relação aos fatos geradores de ISS, os poucos contribuintes existentes são profissionais autônomos, como médico, dentista, contador e advogado. Quanto mais aumenta o padrão de vida da população local, evidentemente, aumenta a receita própria do município. Mas é claro que existem exceções! Um pequeno município, de população com pequeno poder aquisitivo, recebe a instalação de uma poderosa indústria, passando a fazer parte imediatamente do grupo da Fase B, tornando-se o FPM a segunda ou terceira fonte de receita em volume de recursos. Ou, então, por outros motivos que veremos adiante. Como exemplos da Fase A, vejam os números de dois pequenos municípios do Estado de São Paulo: TARABAÍ CORONEL MACEDO POPULAÇÃO 5.635 5.656 PIB / PER CAPITA R$ 5.760,00 R$ 5.117,00 RECEITA PRÓPRIA R$ 101 Mil R$ 130 Mil REPASSE DO ESTADO – CPM R$ 827 Mil R$ 987 Mil REPASSE DA UNIÃO – FPM R$ 1.347 Mil R$ 1.347 Mil Fontes: IBGE, IPEA e Secretaria de Fazenda do Estado de São Paulo. Dados de 2000. Como se observa, os dois municípios registram como receitas próprias valores ainda bem modestos, certamente em função do baixo poder aquisitivo das populações locais. Embora o PIB / p.capita de Tarabaí registre um valor pouco superior, o Município de Coronel Macedo goza de um repasse do Estado levemente acima, provavelmente em razão de outras normas da legislação paulista e não pelo Valor Adicionado apresentado. De qualquer modo, o exemplo mostra a importância do FPM no total da receita de municípios integrantes do grupo Fase A. Vejam, porém, um exemplo de exceção: HOLAMBRA POPULAÇÃO 6.653 PIB / PER CAPITA R$ 19.145,00
  28. 28. 29 RECEITA PRÓPRIA R$ 1.456 Mil REPASSE DO ESTADO – CPM R$ 3.160 Mil REPASSE DA UNIÃO – FPM R$ 1.347 Mil Fonte: IBGE, IPEA e Secretaria de Fazenda do Estado de São Paulo. Dados de 2000. No exemplo apresentado, o Município de Holambra tornou-se um dos mais importantes pólos de produção e comercialização de plantas e flores ornamentais, além de incentivar fortemente o turismo em sua cidade. O poder aquisitivo de sua população já não é mais baixo, exigindo moradias de maior grau de sofisticação e melhores serviços na cidade. Com isso, a receita própria já superou o FPM, mas o grande volume de vendas, principalmente para fora do município, mantém o CPM como a maior fonte de receita do município. Vejam agora a situação de dois municípios paulistas de população quase idêntica, que estariam enquadrados na Fase B: Indaiatuba Ferraz de Vasconcelos POPULAÇÃO 121.906 121.970 PIB / PER CAPITA R$ 10.525,00 R$ 5.282,00 RECEITA PRÓPRIA R$ 18.540 Mil R$ 4.052 Mil REPASSE DO ESTADO – CPM R$ 25.851 Mil R$ 8.508 Mil REPASSE DA UNIÃO – FPM R$ 8. 084 Mil R$ 8.084 Mil VALOR ADICIONADO R$ 1.038 Milhões R$ 209 Milhões RECEITA TOTAL/PER CAPITA R$ 431,17 R$ 169,28 Fontes: IBGE, IPEA, Secretaria de Fazenda do Estado de São Paulo; dados de 2000. Pelos números acima, fácil observar que Indaiatuba possui uma estrutura econômica mais forte que a de Ferraz de Vasconcelos, mas se usarmos esses indicadores como instrumentos de medida da arrecadação própria, poderemos tirar algumas conclusões sobre a capacidade de geração de receita do município. Vejamos alguns índices: INDICES INDAIATUBA FERRAZ DE VASCONCELOS COM / RECEITA PRÓPRIA 71,7% 47,6% PIB / RECEITA PER CAPITA 4,0% 3,2% RECEITA PRÓPRIA PER CAPITA R$ 152,08 R$ 33,22 RECEITA TOTAL / REC. PRÓPRIA 35,2% 19,6% Os números acima poderiam indicar que o Município de Ferraz de Vasconcelos tem um potencial de crescimento de suas receitas próprias
  29. 29. 30 aparentemente maior que Indaiatuba, mas também não significaria que Indaiatuba atingiu o limite de arrecadação. Com uma população superior a 100 mil habitantes, Indaiatuba poderia, se fosse o caso, estabelecer uma meta para atingir um valor idêntico em receita própria ao que aufere em repasse do Estado. E vamos agora mostrar dois exemplos de municípios que atingiram a Fase C, ambos também de São Paulo. ASSIS POÁ POPULAÇÃO 83.133 84.777 PIB / PER CAPITA R$ 8.930,00 R$ 12.854,00 RECEITA PRÓPRIA R$ 9.920 Mil R$ 12.392 Mil REPASSE DO ESTADO – CPM R$ 9.618 Mil R$ 8.491 Mil REPASSE DA UNIÃO – FPM R$ 6.288 Mil R$ 6.288 Mil VALOR ADICIONADO R$ 214.178 Mil R$ 198.772 Mil RECEITA TOTAL/PER CAPITA R$ 310,83 R$ 320,51 Fontes: IBGE, IPEA e Secretaria de Fazenda do Estado de São Paulo. Dados de 2000. O Município de Assis é considerado um centro de atração econômica do Vale do Paranapanema, sede de Universidades e centros de pesquisas. Sua população tem um alto padrão de consumo e a cidade é ocupada por belas edificações. O Município de Poá, localizado na Região Administrativa de São Paulo, tem uma presença marcante de empresas de prestação de serviços, bem maior que o número de empresas do comércio e de indústria. Dessa maneira, o ISS ocupa posição privilegiada no total de receitas próprias. Observação. De propósito, todos os exemplos aqui utilizados são de municípios paulistas, para mostrar que até mesmo no mais rico estado da federação encontramos diversidades de situações. Observa-se, assim, que em geral os municípios apresentam características próprias, que deverão ser minuciosamente analisadas pelo Administrador Municipal. Seguindo o modelo de avaliação de potencialidade em função das fontes de receitas municipais, o primeiro ponto a ser estabelecido seria a verificação da fase atual em que se localiza o seu município. Fase A (maior receita = FPM) Certamente são os mais difíceis para aumentar a arrecadação, mas não impossível. Vários municípios conseguiram sair dessa fase, como foi o caso de Holambra, e a maioria por ter conseguido descobrir um caminho econômico específico, ou típico da região. De fato, alguns municípios saíram da Fase A em razão de uma descoberta de riqueza acidental, como é o caso do petróleo em Quissamã, no Estado do Rio de Janeiro, ou os mananciais generosos de
  30. 30. 31 água doce, em Águas de São Pedro, no Estado de São Paulo. Outros, porém, aproveitaram um determinado potencial e nele investiram, como aconteceu em Bonito, no Estado do Mato Grosso do Sul, através do turismo, e em Salinas, localizada na vale do Jequitinhonha, Minas Gerais, através da produção de cachaça. Enfim, os administradores dos municípios da Fase A precisam localizar uma atividade econômica propícia ao município, que atraia a atenção e o interesse dos moradores locais, e investir em sua implementação. Nessa situação, logicamente a ação passa a ser global, envolvendo vários segmentos e órgãos, não mais se limitando ao objetivo de otimizar a receita municipal e, sim, do engrandecimento econômico, social e cultural do município. A receita vem a reboque, às vezes em um prazo mais longo, mas não importa, pois esta pode ser a única maneira de o município sair da estagnação em que se encontra. Escolher o nicho econômico ideal não é, também, tarefa fácil, a não ser quando a vocação do município esteja claramente identificada. O estudo de viabilidade requer uma visão ampla e profunda sobre todos os pontos básicos característicos do lugar e possíveis indicadores ou inibidores de uma potencialidade hipotética. Entre esses pontos, podemos enumerar: • Localização Geográfica – extensão, limites, topografia, clima, distância etc.; • Antecedentes Históricos – características da formação da cidade; • Aspectos Culturais – folclore, datas festivas, religiosidade etc.; • Características da população – rural ou urbana, número de habitantes, etnia, etc.; • Organização Social – classes sociais, educação, recreação, segurança etc.; • Características Políticas – lideranças, órgãos estatais existentes etc.; • Meios de Comunicação – ligações rodoviárias, ferroviária e aérea, telefonia, rádio, televisão etc.; • Estrutura Sanitária – Saneamento, Saúde, Abastecimento de água etc.; • Recursos Naturais – Flora, fauna, tipos de solo, recursos hídricos, riquezas mineiras etc.; • Atividades Agrícolas, Extrativista e Pecuária – Tipos de produção, pessoas ocupadas, especialidades locais, tamanho médio dos estabelecimentos agrícolas, comercialização etc.; • Atividades Comerciais e Industriais – Produtos, Artesanato local, pessoas ocupadas, formação de trabalho etc. Por maior que seja a criatividade do Administrador, sabe-se das barreiras quase intransponíveis de aumentar a receita tributária em determinadas regiões do país. À guisa de ilustração, vamos examinar a situação do Município de Acauã, do Estado de Piauí, um dos inicialmente escolhidos para execução do Programa Fome Zero, do Governo Federal: MUNICIPIO ACAUÃ
  31. 31. 32 POPULAÇÃO 5.147 RECEITA MUNICIPAL – IPTU 0,00 NÚMERO DE IMÓVEIS URBANOS 256 RECEITA MUNICIPAL – ISS R$ 7.479,63 NÚMERO DE EMPRESAS ESTABELECIDAS 17 RECEITA MUNICIPAL – TAXAS R$ 108,00 RECEITA MUNICIPAL PRÓPRIA TOTAL R$ 7.587,63 REPASSE DO ESTADO – CPM R$ 28.657,15 REPASSE DA UNIÃO – FPM R$ 808.383,00 Fonte: IBGE, dados de 1997. Observa-se que Acauã, pelo menos até 1997, ano dos números acima, não cobrava o IPTU, embora existissem 256 imóveis urbanos. O reduzido valor do ISS deveria ter como origem alguns contribuintes profissionais autônomos estabelecidos na cidade. E a cobrança das taxas era praticamente inexistente. Compreensível que em um município pobre, o Governo Municipal se abstenha de cobrar seus tributos, mas a partir de 2001, de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, passou a ser obrigatória a instituição e a efetiva arrecadação de todos os tributos de competência da prefeitura. A inobservância dessa determinação pode provocar o impedimento do município em receber transferências voluntárias de recursos. Conforme dados de 1997, da Secretaria do Tesouro Nacional, a maioria dos municípios cobrava seus tributos: PERCENTUAL DOS MUNICÍPIOS QUE COBRAM TRIBUTOS TRIBUTO PERCENTUAL IPTU 94% ISS 95% TAXAS 94% CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA 18% Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional Os percentuais acima devem ser examinados com o devido cuidado. Muitas vezes existem leis que constituem a cobrança legal dos tributos, mas, em termos práticos, os lançamentos não são efetivados de forma ampla e extensiva a todos os contribuintes, ou por falhas administrativas internas, ou por omissão mesmo. Outro método de abster-se de cobrar tributos é adotado com a prática generalizada de concessões de isenções ou outras modalidades de renúncia explícita de receita. O art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal considera como renúncia fiscal os institutos da anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, isenção de caráter não geral, alteração de alíquota e modificação de base de cálculo que implique em redução de receita. Segundo a lei, qualquer proposta de renúncia deverá:
  32. 32. 33 a) estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois exercícios seguintes; b) atender a pelo menos uma das seguintes condições: - demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da Lei Orçamentária Anual e que não afetará as metas de resultados fiscais previstas; - estar acompanhada de medidas de compensação no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois exercícios seguintes. Caso seja necessária a adoção de medidas de compensação, a renúncia só entrará em vigor quando elas forem implementadas. Cobrar tributos de uma população pobre é considerada tarefa árdua, penosa e, às vezes, nefasta na visão político partidária. Devemos, porém, discordar da generalização e analisar as seguintes questões, dentre outras: a) a concessão de isenção geral e irrestrita, além de ser considerada como renúncia fiscal, não estaria ferindo o princípio da isonomia, ou seja “instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente” (art. 150, II, da CF)? Uma isenção geral abrigaria sob o mesmo teto do benefício contribuintes desiguais; b) até que ponto o ato político de não cobrar impostos não teria forte conotação de paternalismo, com vistas a interesses outros? c) O contribuinte que recebeu o “favor político” de ser dispensado de pagar tributo, pode, por sua vez, reclamar da inexistência de serviços públicos em sua rua, em seu bairro, em sua cidade? Quem não paga imposto se sente em condições de exercer o seu direito de cidadania? d) Embora o IPTU não seja documento comprobatório de titularidade da propriedade, para milhares de famílias ele é o único documento que atesta a posse de um imóvel durante um determinado período de tempo. Em processos de usucapião, muitas famílias humildes somente conseguem comprovar a posse de suas casas mediante a apresentação das guias pagas do imposto. Fase B (maior receita = Repasse do Estado) Na Fase B, o município já possui uma estrutura industrial ou comercial instalada, proporcionando um valor adicionado gerador de riqueza. Não é o caso, portanto, de procurar nichos de mercado, porque eles já existem. O Administrador passa, então, a orientar-se através de uma outra visão mais focalizada na estrutura interna da Prefeitura. E nesse ponto, ele começa a esmiuçar os componentes internos da base tributária existente. Analisando a “Produção”. Se o Diretor de uma indústria recebe a incumbência de aumentar a produção de sua empresa, ele vai concentrar sua atenção na área fabril, na
  33. 33. 34 fábrica, pois é lá que os produtos nascem. Da mesma forma, se o Administrador Municipal pretende inicialmente ampliar o seu universo de contribuintes, a sua atenção deve concentrar-se no Cadastro, porque o Cadastro é a “Fábrica” da receita tributária. Sem fábrica a indústria não produz; sem cadastro a prefeitura não lança tributos. Um cadastro tem que ser perfeito e completo, não importando o valor do investimento que a prefeitura tenha que fazer para torná-lo plenamente eficaz, porque o retorno do investimento realizado é imediato. Na Fazenda Pública, não é a Contabilidade o principal emissor de informações gerenciais para o Fisco; é o Cadastro. Muitas de suas valiosas informações são extra-contábeis, não identificadas em valores monetários. O Cadastro Imobiliário, por exemplo, centro operacional de “produção” do IPTU, é a fonte geradora: dos lançamentos do IPTU; dos lançamentos do ITBI; de identificação dos imóveis prediais industriais, comerciais e de prestação de serviços; de identificação dos imóveis prediais residenciais; de identificação de terrenos e lotes; de informação sobre ocupações urbanas por bairro, distrito ou região; de informação sobre totais de áreas construídas ou não, por bairro, distrito ou região; de identificação de valores e volumes de transações imobiliárias no município. O Cadastro Imobiliário é o instrumento mais útil no planejamento imobiliário da cidade, na elaboração do zoneamento urbano e no estabelecimento do Plano Diretor Municipal. Já o Cadastro de Atividades Econômicas, ou, como é comumente conhecido, Cadastro Mobiliário, é o centro de informações de todas as atividades industriais, comerciais, prestadoras de serviços, filantrópicas, religiosas, recreativas etc. existentes no município. É a base de informações para a cobrança do ISS e de várias taxas relacionadas com a instalação e funcionamento de atividades econômicas ou abertas ao público. Assim, a primeira medida, indispensável, para planejar a receita tributária municipal é o aprimoramento da base cadastral, sem o qual não se amplia a produção, ou não se obtém produtos de qualidade. Cadastro ineficiente deteriora a informação, e sem informações nunca saberemos onde estamos e onde pretendemos chegar. Nos capítulos referentes aos tributos, discutiremos em pormenores a importância dos cadastros fazendários. Analisando a “Distribuição”
  34. 34. 35 Em uma indústria não basta produzir sem que haja uma eficiente estrutura de distribuição dos produtos. De certo modo, o mesmo acontece em uma Fazenda Pública na área tributária. O resultado dos lançamentos, a notificação ao contribuinte da existência de uma dívida junto ao Poder Municipal, tem que chegar com rapidez e segurança no endereço certo e nas mãos da pessoa certa. Além disso, em formato adequado, ou seja, na “embalagem” certa. Um dos maiores motivos dos municípios amontoarem créditos tributários é por não terem esses créditos alcançados os contribuintes certos, nos momentos certos e com informações certas. Vários “cochilos” acontecem durante a distribuição das contas. Vamos citar alguns deles: • Atrasos na emissão de carnês. Se, por exemplo, a primeira parcela do IPTU de um determinado exercício vence em janeiro, os carnês precisam chegar às mãos dos contribuintes na segunda quinzena do mês de dezembro do exercício anterior. Neste caso, a cobrança deve indicar claramente que os pagamentos somente poderão ser praticados a partir de 1º de janeiro em função do princípio do período orçamentário. E se os carnês têm que estar confeccionados em dezembro, seus preparativos devem iniciar lá pelo mês de setembro, dependendo do tamanho do município e da eficiência do seu cadastro. • Falhas na entrega de carnês. Muitos municípios evitam a despesa de remessa de carnês, deixando-os à disposição dos contribuintes na sede da Prefeitura. Tal procedimento é comum entre os municípios da Fase A, enquanto a maioria pertencente à Fase B já envia os carnês diretamente aos contribuintes. Não resta dúvida que a remessa é mais eficaz, evitando trabalho e perda de tempo do contribuinte em ter de buscar na repartição a sua conta, mas alguns municípios que adotam a estratégia de entregar os carnês na repartição alegam que esta é a melhor forma de certeza de que as contas foram entregues, como também, o melhor sistema de corrigir informações cadastrais, além, é claro, da economia da despesa de remessa. Pode até funcionar em município pequeno, Fase A, desde que haja um sistema eficiente de comunicação, informando ao público que os seus carnês estão à disposição na prefeitura. Não bastaria, por exemplo, um simples aviso na portaria da prefeitura, se muitos imóveis urbanos pertencem a pessoas com atividades no campo, na área rural, às vezes atuantes em outras localidades. Em outras situações, o proprietário reside efetivamente em outro município. O aviso, portanto, tem que ser mais abrangente: nota no jornal da cidade (se houver), na entrada dos templos religiosos, no comércio, nas associações comunitárias, nas rádios locais, nos centros recreativos, enfim, em todos os pontos de concentração popular. Já a remessa direta, embora seja a melhor estratégia para os municípios da Fase B
  35. 35. 36 (e, logicamente, da Fase C), exige, de antemão, um cadastro perfeito, ou, pelo menos, próximo da perfeição. Um dos pontos a considerar na perfeição do cadastro, referindo-se ao IPTU, seria a distinção entre o endereço do imóvel e o endereço do destinatário. Remeter, por exemplo, um carnê para o endereço de um terreno baldio é extravio na certa. Imóvel alugado é outro problema: um cadastro perfeito informa também o endereço do proprietário, na verdade o responsável pelo imposto perante o município, não importando à Fazenda Municipal se ele é pago pelo inquilino, ou não. Uma maneira de facilitar a entrega é requerer às administradoras imobiliárias uma relação dos imóveis alugados e sob suas administrações, entregando os carnês enfeixados em lotes diretamente a elas. Alguns municípios contratam empresas especializadas para entregar carnês aos contribuintes. Cuidado! A entrega de carnês vem sendo considerada pela Justiça como equivalente à postagem de cartas, cuja exclusividade pertence à Empresa Brasileira de Correio e Telégrafo – ECT. Outros municípios criaram a Taxa de Custeio de Remessa de Carnês, ou nome semelhante, com a finalidade de compensar o custo de postagem, incluindo o valor nas parcelas do IPTU. Cuidado! Essa taxa tem toda a aparência de inconstitucional. Importante: remessa de carnê tem que ser precedida por notificação! O melhor caminho para legitimar o envio de carnês é o seguinte: 1º) Elaborar decreto pelo qual se estabelecem os meios de entrega dos carnês dos respectivos tributos, formas e locais de pagamento, descontos, prazos, penalidades de atraso, condições de recursos ou reclamações sobre revisão ou impugnação de lançamentos e outras normas que se julgarem necessárias; 2°) Lavrar Notificação aos Contribuintes do respectivo tributo, comunicando o envio dos carnês e todas as condições e normas previstas sobre a cobrança. A Notificação também deve ser publicada no órgão oficial de comunicação do município. Recomenda-se, por oportuno, transcrever literalmente a notificação no verso ou na contracapa do carnê. Tais medidas são acauteladoras. Em um determinado município, a Justiça exigiu que a prefeitura comprovasse a entrega da notificação a todos os contribuintes. Sem dúvida, uma exigência tanto exagerada, mas se os carnês reproduzissem a notificação, a determinação da Justiça estaria plenamente cumprida. Falhas de “feedback” Vamos chamar de “feedback” o processo de acompanhamento dos resultados do trabalho de “distribuição” ou remessa de carnês. Em termos práticos, temos que pensar assim: “Pronto! Os carnês foram enviados! Agora, vamos ver quem recebeu a conta, quem não a recebeu e reclamou, quem não
  36. 36. 37 a recebeu e não reclamou, quem a recebeu e não se manifestou e quem a recebeu e reclamou do valor, ou de outra coisa”. De outra forma, vamos dividir os departamentos de “feedback”: 1° Departamento: Contribuintes que receberam o carnê e vieram reclamar; 2º Departamento: Contribuintes que não receberam o carnê e vieram reclamar; 3º Departamento: Contribuintes que não receberam o carnê e não se manifestaram; 4º Departamento: O saldo – contribuintes que provavelmente receberam e não se manifestaram. O 1º e 2º departamentos serão conduzidos por um dos mais importantes setores da Administração Fazendária: o Setor de Atendimento ao Contribuinte. Atender clientes ou contribuintes é função de tamanha responsabilidade e técnica que se exige hoje pessoal devidamente qualificado, treinado e capacitado para exercer tal atividade. Houve tempo em que o funcionário era encaminhado para atender pessoas como forma de punição. Na verdade, quem era realmente punido era a pessoa atendida; e depois perceberam que a maior punição recaía sobre a própria instituição. As empresas, principalmente aquelas que trabalham diretamente com um grande universo de clientes, sabem que a relação cliente x empresa é fundamento de sobrevivência. Muito mais por propósitos de zelar pela imagem da empresa, e não por cumprir apenas obrigações legais, adotam-se atualmente sofisticadas estruturas de atendimento. Mas além de zelar pela imagem da instituição, um setor de atendimento inteligente gera valiosas informações tanto para uso cadastral quanto de avaliação de desempenho. Vejam o atendimento por este ângulo: em vez de uma instituição gastar rios de dinheiro contratando uma empresa de pesquisa de opinião, implementa no setor de atendimento uma central de pesquisas de informações. Assim, voltando à repartição pública, investir na qualidade do atendimento ao contribuinte tem como retorno imediato: • O cumprimento de uma obrigação legal e moral de prestar um bom atendimento ao contribuinte; • Efetuar correções imediatas e sem maiores custos no Cadastro; • Obter informações adicionais para análises de avaliação de desempenho. O 3º departamento se responsabiliza pelo recebimento e triagem dos carnês devolvidos pelo Correio. A maioria é geralmente devolvida em conseqüência de endereço incorreto, mas existem outros motivos, até mesmo falhas da própria empresa durante a entrega. A devolução tem que ser imediatamente examinada, carnê por carnê, consertando os erros e remetendo
  37. 37. 38 novos documentos. Soma-se a isso o acerto no Cadastro, se for o caso, para que o erro não mais se repita. O 4º departamento cuida do grande saldo de carnês entregues sem qualquer tipo de retorno. Quanto maior o percentual desse contingente, melhor a certeza de que o cadastro está funcionando. Não podemos dizer de receita, porque o pagamento ainda depende de outros fatores, que serão examinados nos capítulos dos tributos. Em suma, a Fazenda Municipal precisa do “Feedback”, incorporado em uma estrutura funcional dotada de equipamentos, instalações e pessoal qualificado. O “Feedback” mexe com as contas a receber, mexe com a receita do município e, assim, deve ser tratado com o máximo de cuidados. Muitos municípios, principalmente os da Fase C, estão implantando o atendimento via Internet, incluindo emissão de guias e correções cadastrais. O atendimento on-line é uma excelente forma de atendimento, se amparado em um bom sistema, com facilidade de interlocução, rapidez de processamento e sem entraves burocráticos. Analisando a “Comercialização” Com a produção e a distribuição em pleno funcionamento, o diretor da indústria volta sua atenção para a área de comercialização, que abriga vários segmentos: Vendas, Preço, Promoção etc. Em nosso caso, tratando-se de Fazenda Pública, vamos analisar pontos específicos, dos quais destacamos o preço e a promoção. O Preço do Tributo. Todos os tributos têm os seus valores fixados de acordo com a lei. O ordenamento tributário nacional estabelece os fatos geradores e as bases de cálculo, mas, em algumas situações, os municípios gozam de certa liberdade para determinarem as alíquotas de seus tributos. Assim, por exemplo, as alíquotas do ISS, pelo menos por enquanto, podem variar a partir de 2% a 5%. O município também pode fixar as alíquotas do IPTU de acordo com os seus critérios. Tudo isso, com o devido cuidado de não ferir o princípio constitucional do não-confisco e a chamada capacidade contributiva.
  38. 38. 39 Um esclarecimento sobre Confisco e capacidade contributiva: Diz a Constituição que “sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte” (§ 1º do art. 145). Assim, deve-se cuidar para que exista sempre uma correlação entre o valor dos impostos e a capacidade contributiva do contribuinte. Tratando-se do IPTU, sabemos que a base de cálculo, inexoravelmente, é o valor venal do imóvel (valor venal = preço de venda a vista do imóvel), não importando a capacidade contributiva do proprietário, pois a sua capacidade está se medindo pelo valor do imóvel do qual detém a propriedade. Mas as alíquotas do IPTU, os percentuais que irão incidir sobre o valor venal, devem variar de acordo com a capacidade contributiva do proprietário. Normalmente, o legislador define as alíquotas de maneira que elas vão variando para cima à medida que forem aumentando suas bases de cálculo. Diz, também, a Constituição que é vedado “utilizar tributo com efeito de confisco” (art. 150, IV). Podemos dizer que o não-confisco limita o direito de tributar a um patamar que não atinja a consistência das fontes de receita do contribuinte. Que a tributação esteja dentro de limites razoáveis de valor, explicação que não ajuda muito, se desconhecemos quais seriam esses limites razoáveis de valor, pois tudo dependeria da conjuntura econômica e social do momento. Para efeitos práticos, e não doutrinários, vamos entender então que uma nova lei surja duplicando as alíquotas de determinado tributo, provocando um acréscimo substancial nos encargos fiscais de um contribuinte, em percentual de aumento bem superior à margem de lucro operacional de uma empresa, ou bem superior ao aumento da receita líquida de uma pessoa física. Isso poderia ser interpretado como confisco. Um exemplo: se uma nova lei municipal aumenta a alíquota do IPTU de 1% para 1,5%, estamos falando de um aumento de 50% no valor do tributo a ser pago de um ano para o outro, sem considerar o acréscimo monetário, geralmente praticado no reajuste da unidade fiscal utilizada pelo município. Portanto, o aumento real foi de 50%. Se no mesmo período não ocorreu qualquer reajuste em percentual semelhante nos salários das atividades profissionais, certamente o aumento do IPTU será considerado confisco. Desse modo, após avaliar as proibições do confisco e os preceitos do princípio da capacidade contributiva, o Administrador Municipal deve analisar com profundidade a situação existente na legislação sobre o “preço” de seus tributos. As alíquotas estão em níveis razoáveis? As empresas prestadoras de serviços estão recolhendo o ISS em padrões condizentes com a capacidade econômica da atividade? Os valores das taxas estão efetivamente cobrindo os custos dos serviços públicos correspondentes? A promoção do produto. O Serviço Público, do mesmo modo das empresas, precisa divulgar seus produtos, não só para dar maior transparência de suas atividades
  39. 39. 40 públicas, como também para estimular e motivar o contribuinte a recolher seus tributos. Existe uma forte relação entre recebimento de tributos e realização de serviços públicos, não em decorrência do costumeiro discurso: “se nada recebo, nada posso fazer”, o que não deixa de ser, nos devidos termos, uma verdade. A relação aqui comentada tem outra vertente, a do contribuinte: “não pago imposto porque o governo nada faz”. Mas, muitas das vezes, o governo está fazendo e o contribuinte não sabe, não lhe chega a informação. Em tais situações, é preciso divulgar, é preciso promover o produto. Vários municípios estão adotando a promoção no próprio carnê. Informam na contracapa: “O seu IPTU está pagando as seguintes obras públicas”, descrevendo abaixo os serviços realizados ou em realização. Outros municípios publicam folhetos ou cartazes informativos de serviços ou obras públicas. Existem, porém, dois problemas a serem resolvidos nesses tipos de promoção: o primeiro é fixar claramente o objetivo, ou seja, estimular e motivar o contribuinte a pagar o imposto; o segundo é deixar bem claro que se trata de divulgação dos serviços públicos e não propaganda explícita do prefeito. A divulgação deve ser feita no momento certo. Se os contribuintes estão recebendo carnê em janeiro, este seria o melhor mês para promoção. Existem outros meios de promoção para estimular o pagamento de tributos. Concessão de prêmios através de sorteios seria um exemplo. Outra promoção de bons resultados é o de incentivar a população a exigir nota fiscal de serviços e concorrer em sorteio de prêmios. Geralmente este sorteio provoca aumento na arrecadação do ISS, desde que haja um eficiente serviço interno de triagem das notas. Analisando a Cobrança. O Administrador Municipal vai agora direcionar sua atenção para a arrecadação, os recursos que efetivamente ingressaram nos cofres públicos. Até agora, na verdade, o Administrador lidou apenas com centros de custos. Cadastro, emissão de guias, atendimento, promoção, tudo envolve investimento. O retorno vem na arrecadação. O grande segredo da melhor arrecadação é a agilidade da cobrança. E o principal instrumento para proporcionar agilidade na cobrança é a informatização. A começar pelas guias de recolhimento contendo código de barras visando facilitar e agilizar a transferência digital dos dados dos pagamentos efetuados. Dessa forma, o cadastro tem condições de emitir relatórios atualizados dos contribuintes em dia e, principalmente, dos inadimplentes. E assim, avisos de cobranças podem ser enviados automaticamente em datas anteriores a do vencimento da próxima parcela. Neste ponto, volta a funcionar o setor de atendimento ao contribuinte, pois os avisos de cobrança provocam a vinda de pessoas interessadas em justificar pessoalmente o atraso, ou obter alguma informação adicional. Um atendimento bem estruturado tem capacidade para receber a todos, independentemente do motivo da visita.
  40. 40. 41 Recomendação: não se deve dividir o atendimento em setores com placas indicativas, tipo: “Recebimento de 2ª via”; “Atraso de pagamento”. Existem pessoas que se inibem no local cuja placa estampa: “Contribuintes em atraso”. O atendimento deve ser único e para todos. Fase C (maior receita = receita própria) Os municípios integrantes da Fase C trabalham mais para consolidar posições. A receita própria já atingiu patamares razoáveis e o trabalho agora é de desenvolvimento da estrutura fazendária. Muito do que foi dito para os municípios integrantes da Fase B diz respeito, também, aos da Fase C, mas existem agora outras funções para avaliação de desempenho. Uma delas é a Fiscalização, tema do Capítulo X – Uma Estrutura de Fiscalização, mas no atual capítulo de Planejamento da Receita, alguns pontos sobre a Fiscalização devem ser debatidos. A Fiscalização. A Fiscalização Tributária Municipal atua principalmente junto aos contribuintes do ISS. Aliás, vários municípios rejeitam a participação do quadro de Fiscais de Tributos na área do IPTU, ITBI e Taxas. Um erro, porque o Fiscal de Tributos é um técnico em doutrina tributária, cabendo a ele a responsabilidade de emitir pareceres e responder consultas de matérias tributárias em geral, no âmbito da Secretaria Municipal de Fazenda. A Secretaria pode e deve dispor de técnicos em informática, técnicos em atendimento, técnicos em cadastro, técnicos em cobrança, mas em doutrina tributária o técnico é o Fiscal de Tributos. Se não estiver funcionando assim, algo está errado: ou a equipe de Fiscais é fraca, precisando ser remodelada, ou está havendo superposições de funções. Em um município posicionado na Fase C, o quadro de Fiscais é necessariamente formado por servidores graduados em escolaridade, porque a função exige profundos conhecimentos. Os seus serviços são internos e externos; enquanto um grupo atua no campo, fiscalizando os contribuintes, outra parcela, internamente, trabalha na Inteligência, examinando relatórios financeiros, Balanços de empresas, acompanhando a evolução da arrecadação e indicando direções de melhoria de arrecadação. Um município na Fase C não consegue alavancar sua receita sem um quadro competente e estrategicamente posicionado de Fiscais. A Sonegação. Outro ponto alvo de análise do Administrador está relacionado com a perda de receita motivada pela existência de empresas clandestinas no município. A maioria dos integrantes da Fase C pertence a municípios de grande expansão econômica, surgindo novas empresas a todo o momento. O
  41. 41. 42 gigantismo prejudica a atualização cadastral e obriga o Administrador a criar novos métodos de localizar empresas. Um deles é estabelecer convênios com os governos estadual e federal. A maioria dos municípios adota numeração de inscrição própria, devendo, porém, associar suas inscrições com o CNPJ e Inscrição Estadual, no caso das pessoas jurídicas, e o CPF quando se tratar de pessoas físicas. O cadastro municipal devidamente informatizado é capaz de cruzar informações por meio do CNPJ, da Inscrição Estadual e do CPF dos sócios das empresas e dos profissionais autônomos, facilitando a localização de atividades clandestinas. Outro meio de identificar atividades clandestinas e sonegadoras seria a informatização e emissão da própria Fazenda Municipal de talões de notas fiscais. Os talonários seriam de modelo uniforme e numeração registrada no Cadastro. A tendência das notas fiscais tradicionais é de acabar, transformando-se em documentos emitidos por meio magnético. As prefeituras já devem aparelhar-se para manter o controle automático e até mesmo eletrônico das operações que estão surgindo. QUADRO SINÓPTICO O PLANEJAMENTO DA RECEITA MUNICIPAL AÇÕES GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO: Planejar – Desenvolver novas potencialidades de receita e melhorar as atividades arrecadadoras permitidas; Estabelecer objetivos e formular estratégias para alcançar tais objetivos a curto e longo prazo. Organizar – Estruturar tarefas a serem executadas para alcançar os objetivos; Atribuir tarefas a Servidores específicos através da designação de autoridade e responsabilidade; Avaliar e definir necessidades de recursos humanos compatíveis com os objetivos e planos; Nomear indivíduos competentes e desenvolver programas para aumentar suas qualificações. Dirigir – Exercer liderança dinâmica na implantação e execução de planos e estratégias; Desenvolver condições de trabalho que ofereçam motivação positiva para os Servidores. Controlar – Exercer continuamente controles dinâmicos, agressivos e flexíveis das operações; Aperfeiçoar o processo administrativo em função das avaliações dos resultados; “Todo planejamento tem por questão básica uma dimensão temporal, um período para análise, discussão, execução e avaliação” Conceito básico do Planejamento da Receita O planejamento da receita é baseado no princípio de que o sucesso de uma
  42. 42. 43 administração depende da capacidade dos administradores em adotar uma série de decisões bem concebidas, com o intuito de garantir um influxo de caixa capaz de sustentar o fluxo de saída planejado, ou orçado, em vez de deixar o ingresso de receita ao acaso, à mercê de uma evolução ou involução vegetativa dos números históricos. Conceito de Receita Pública A entrada de dinheiro nos cofres públicos de modo permanente e integrado ao patrimônio público, sem qualquer condição de troca ou previsão devolutiva. Conceito de Receita Corrente São as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras, e ainda as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender a despesas classificadas em Despesas Correntes. Conceito de Receitas de Capital São as receitas provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão em espécie de bens e direitos; dos recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender a despesas classificadas em Despesas de Capital, incluindo, ainda, o superávit do orçamento corrente. O potencial de Receita Tributária dos Municípios As três origens da Receita Tributária Municipal: - da União: O Fundo de Participação dos Municípios – FPM - do Estado: Cota Parte de Participação Municipal – COM - do Município: A arrecadação tributária própria Classificação dos Municípios por origem de receita FASE A: Principal Receita – FPM (União) FASE B: Principal Receita – COM (Estado) FASE C: Principal Receita – Receita Própria (Município) Planejamento de Receita dos Municípios da Fase A: Localizar uma atividade econômica propícia ao município, que atraia a atenção e o interesse dos moradores locais, e investir em sua implementação. A ação de planejamento passa a ser global, envolvendo vários segmentos e órgãos, não mais se limitando ao objetivo de otimizar a receita municipal e, sim, o engrandecimento econômico, social e cultural do município. O estudo de viabilidade requer uma visão ampla e profunda sobre todos os pontos básicos característicos do lugar e possíveis indicadores ou inibidores de uma potencialidade hipotética. Compreensível que em um município pobre o Governo Municipal se abstenha de cobrar seus tributos, mas a partir de 2001, de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, passou a ser obrigatória a instituição e a efetiva arrecadação de todos os tributos de competência da prefeitura. Muitas vezes existem leis que constituem a cobrança legal dos tributos, mas, em termos práticos, os lançamentos não são efetivados de forma ampla e extensiva a todos os contribuintes, ou por falhas administrativas internas, ou por omissão mesmo. O art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal considera como renúncia fiscal os institutos da anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, isenção de caráter não geral, alteração de alíquota e modificação de base de cálculo que implique

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