Controle externo 4a edicao - luiz henrique lima -2011

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Controle externo 4a edicao - luiz henrique lima -2011

  1. 1. E 4 EDIÇÃO REVISTA, AMPLIADA E ATUALIZADA a TEORIA, JURISPRUDÊNCIA E MAIS DE 500 QUESTÕES Luiz Henrique LimaLuiz Henrique Lima SÉRIE PROVAS E CONCURSOSSÉRIE PROVAS E CONCURSOS Controle Externo C O N C U R S O S
  2. 2. ­ Cadastre-se em www.elsevier.com.br para conhecer nosso catálogo completo, ter acesso a serviços exclusivos no site e receber informações sobre nossos lançamentos e promoções.
  3. 3. E 4 EDIÇÃO REVISTA, AMPLIADA E ATUALIZADA a TEORIA, JURISPRUDÊNCIA E MAIS DE 500 QUESTÕES Controle Externo
  4. 4. CIP-Brasil. Catalogação-na-fonte. Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ _________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________ L698c Lima, Luiz Henrique, 1960- Controle externo [recurso eletrônico]: teoria, jurisprudência e mais de 500 questões / Luiz Henrique Lima. – Rio de Janeiro: Elsevier, 2011. recurso digital (Provas e concursos) Formato: PDF Requisitos do sistema: Adobe Acrobat Reader Modo de acesso: World Wide Web ISBN 978-85-352-4811-1 (recurso eletrônico) 1. Brasil. Tribunal de Contas da União - Concursos. 2. Tribunais de contas - Brasil. 3. Serviço público - Brasil - Concursos. 4. Livros digi- tais. I. Título. II. Série. 11-2511. CDU: 342.56:35.073.52 © 2011, Elsevier Editora Ltda. Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei no 9.610, de 19/02/1998. Nenhuma parte deste livro, sem autorização prévia por escrito da editora, poderá ser reproduzida ou transmitida sejam quais forem os meios empregados: eletrônicos, mecânicos, fotográficos, gravação ou quaisquer outros. Revisão: Irênio Silveira Chaves Editoração Eletrônica: SBNigri Artes e Textos Ltda. Coordenador da Série: Sylvio Motta Elsevier Editora Ltda. Conhecimento sem Fronteiras Rua Sete de Setembro, 111 – 16o andar 20050-006 – Centro – Rio de Janeiro – RJ – Brasil Rua Quintana, 753 – 8o andar 04569-011 – Brooklin – São Paulo – SP – Brasil Serviço de Atendimento ao Cliente 0800-0265340 sac@elsevier.com.br ISBN 978-85-352-4811-1 (recurso eletrônico) Nota: Muito zelo e técnica foram empregados na edição desta obra. No entanto, podem ocorrer erros de digitação, impressão ou dúvida conceitual. Em qualquer das hipóteses, solicitamos a comunicação ao nosso Serviço de Atendimento ao Cliente, para que possamos esclarecer ou encaminhar a questão. Nem a editora nem o autor assumem qualquer responsabilidade por eventuais danos ou perdas a pessoas ou bens, originados do uso desta publicação.
  5. 5. Consideramos todo aquele que não participa da vida do cidadão não como alguém que se ocu- pa apenas dos próprios negócios, mas como um indivíduo inútil. Péricles, citado por Tucídides em A Guerra do Peloponeso Article 15 – La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, Paris, 1789 After climbing a great hill, one only finds that there are many more hills to climb. Nelson Mandela
  6. 6. Página deixada intencionalmente em branco
  7. 7. Dedicatórias Dedico este livro aos meus avós Domingos Machado de Lima e Nelly, e Cássio José de Moraes e Ondina, brasileiros que enfrentaram grandes desafios e dificuldades com muito trabalho e integridade; e também aos meus colegas profissionais de controle externo que diariamente trabalham por um Brasil melhor. Para Maria Cândida, Maria Vitória, Vilma e Porthos.
  8. 8. Página deixada intencionalmente em branco
  9. 9. Agradecimentos Registro minha especial gratidão àqueles que me estimularam e abriram oportunidades para a atividade docente: Fred, do curso Guanabara; Humberto, do curso Gabarito; professo- ra Vera, da Bioecol; e Clutilde, da Escola de Contas do TCE-RJ. E reconheço que os co-autores dessa obra foram os meus alunos, muitos dos quais são hoje profissionais de destaque em suas instituições, porque suas dúvidas e questionamentos constituíram a matéria-prima ori- ginal; e suas críticas e avaliações, a revisão final do trabalho.
  10. 10. Página deixada intencionalmente em branco
  11. 11. O Autor Luiz Henrique Lima é Conselheiro Substituto do Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso, aprovado em concurso público. De 1996 a 2009, foi Analista (Auditor Federal) de Controle Externo do Tribunal de Contas da União, atuando na Secretaria de Controle Ex- terno do Rio de Janeiro. Foi aprovado também no concurso para Conselheiro-Substituto do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, tendo declinado da posse. Em 2010, tornou-se Vice-presidente para a Região Centro-Oeste da Associação Nacional dos Auditores (Ministros e Conselheiros Substitutos) dos Tribunais de Contas – Audicon. É Doutor em Planejamento Ambiental pela Coppe-UFRJ, além de economista, formado na UFRJ, com especialização em Finanças Corporativas pela PUC-RJ e Mestre em Planeja- mento Ambiental pela Coppe-UFRJ. Foi vereador no Município do Rio de Janeiro e deputado estadual no Rio de Janeiro em duas legislaturas. Foi Secretário de Estado de Administração e Secretário de Saneamento e Recursos Hídricos do Estado do Rio de Janeiro. Autor dos livros Controle do Patrimônio Ambiental Brasileiro (Editora da UERJ) e Controle Externo – 310 questões comentadas (Campus-Elsevier) e de numerosos artigos e trabalhos téc- nicos, principalmente nas áreas de controle externo e de gestão ambiental. Instrutor do Instituto Serzedello Corrêa do TCU, da Escola de Contas e Gestão do TCE-RJ e professor de disciplinas de pós-graduação em cursos da Fundação Getúlio Vargas, Univer- sidade Gama Filho e PUC-RJ. Professor das disciplinas Controle Externo e Técnicas de Controle em cursos prepara- tórios para concursos públicos no Rio de Janeiro, Brasília, São Paulo, Fortaleza e Cuiabá. Também ministra cursos de preparação presenciais e on-line para as provas discursivas de concursos para os Tribunais de Contas (Dissertação, Relatório, Parecer, Peça Técnica).
  12. 12. Página deixada intencionalmente em branco
  13. 13. Apresentação O objetivo deste livro é proporcionar uma abordagem extensa do controle externo no Brasil.­Destina-se a ser uma ferramenta de estudo para os candidatos em concursos públicos para os Tribunais de Contas e órgãos de controle interno, bem como instrumento de consul- ta para os profissionais dessas instituições, gestores públicos, advogados, cidadãos e ONGs engajados em movimentos pelo aprimoramento da gestão pública e demais interessados no tema. A abordagem inclui todos os itens relativos à matéria dos editais de concursos para o Tri- bunal de Contas da União e Tribunais de Contas dos Estados nos últimos anos. A obra contempla desde os aspectos históricos associados à origem das instituições de controle externo aos dispositivos da Constituição Federal, da Lei Orgânica e do Regimento Interno do TCU. São também examinados os dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, da legislação de licitações e contratos e diversas normas infraconstitucionais referentes ao controle externo. Sempre que cabível, são acrescentadas informações sobre as peculiaridades dos Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios. Os comentários sobre a legislação foram enriquecidos com a doutrina dos principais au- tores brasileiros especialistas no tema, bem como com manifestações dos Ministros do TCU e do Supremo Tribunal Federal. Foi incluída extensa pesquisa acerca da jurisprudência do STF envolvendo Ações Diretas de Inconstitucionalidade e Mandados de Segurança em causas acerca da composição, com- petência, jurisdição e outras envolvendo os Tribunais de Contas no país. Ao longo do texto, são destacados pontos importantes, apresentadas e solucionadas dú- vidas frequentes e discutidas questões polêmicas. Ao final de cada capítulo, são propostos exercícios dissertativos para a fixação do conteúdo, assim como indicações de leitura ou refe- rências para pesquisa mais aprofundada acerca dos tópicos abordados. Capítulo específico é dedicado à realização de provas discursivas. Para cada um dos principais tópicos é apresentado pelo menos um exemplo de delibe- ração recente de algum Tribunal de Contas, no intuito de familiarizar com a dinâmica da
  14. 14. “vida real” o leitor que toma contato com a teoria e as normas. A fixação do conhecimento por exemplos práticos pode ser de grande utilidade para a realização de provas discursivas ou orais. Ressalte-se que todos os exemplos apresentados de deliberações das Cortes de Contas são de domínio público, tendo sido publicados na Imprensa Oficial e disponibilizados nas páginas que as respectivas instituições mantêm na Internet. É possível, todavia, que algumas dessas deliberações ainda possam vir a ser alteradas por via recursal, mas isso em nada afe- taria a substância ou a utilidade pedagógica do exemplo, enquanto caracterizador de uma situação concreta. Selecionaram-se mais de 500 questões de concursos públicos realizados na última década para os Tribunais de Contas brasileiros. As questões foram agregadas por temas, de modo a permitir a sua resolução após a conclusão do estudo teórico do capítulo correspondente. São apresentados os gabaritos oficiais das bancas examinadoras. O livro também inclui um miniglossário de expressões do controle externo, bastante útil para os que iniciam seus estudos da disciplina e recomendado para a preparação para provas discursivas. Finalmente, ao índice alfabético-remissivo e às referências bibliográficas foram acrescen- tadas referências legislativas e de pesquisa na Internet compreendendo a totalidade dos 26 Tribunais de Contas Estaduais, dos 6 Tribunais de Contas Municipais e do Tribunal de Contas do Distrito Federal. Agradeço quaisquer comentários e/ou sugestões para o aprimoramento deste trabalho. Desejo aos leitores, especialmente aos estudantes, que encontrem neste trabalho, além de respostas para suas indagações, motivação e estímulo para aprofundarem seu conhecimento em tão relevante matéria. E também sucesso nas provas e na vida. O Autor Dezembro de 2007
  15. 15. Nota à segunda edição O Controle Externo é uma disciplina fascinante, cujos limites ainda não se encontram definidos com precisão. Possui importantes áreas de interseção com o Direito Público – Constitucional, Administrativo e Financeiro – sem excluir a comunhão de institutos com o Direito Processual Civil e o Penal. Encontra-se intimamente relacionado com a Auditoria Governamental, as Finanças Públicas e a Administração Pública. Dialoga simultaneamente com as Ciências Sociais e os Métodos Quantitativos. Interessa-se pela temática ambiental e por relações internacionais. Exige, enfim, de seus estudiosos que sejam cidadãos conscientes dos fenômenos políticos, econômicos e sociais contemporâneos. A abrangência dos temas alcançados pela disciplina produz múltiplas compreensões acer- ca de sua essência. Assim, foi interessante acompanhar a dificuldade de livrarias e bibliotecas na classificação da primeira edição desta obra. Em algumas, foi catalogada como “Admi- nistração – Setor Público”, em outras na seção “Direito”: às vezes “Direito Constitucional”, às vezes “Direito Financeiro e Orçamentário”. Cheguei a encontrá-la no setor “Negócios”, “Contabilidade e Auditoria”, “Livros Didáticos” e “Jurídicos – Diversos”. Finalmente, o livro foi etiquetado no ramo “Exames e Concursos”. A primeira edição do livro alcançou significativa repercussão, aumentando a responsabi- lidade desta nova edição, revista, atualizada e ampliada. Na sociedade da informação, a qualidade de uma obra intelectual está permanentemente sujeita ao debate e à crítica em uma infinidade de fóruns de discussão, blogs e mensagens que se propagam e multiplicam sem nenhum comando centralizado, formando opiniões por meio de comentários, favoráveis ou adversos, que lançam luzes sobre as virtudes e as falhas existentes. Além disso, é preciosa a indispensável experiência das salas de aula. Quando os alunos dizem que leram determinado trecho e não entenderam direito, quase certamente aquele texto precisa ser refeito. Recebo, com humildade e satisfação, todas as críticas e sugestões, e nesta segunda edição procurei ampliar, atualizar, aprofundar e aprimorar a exposição do conteúdo. Foram feitas todas as atualizações necessárias relativas a mudanças legais, regimentais e nas instruções normativas. Com relação à primeira edição, introduzimos informações e comen-
  16. 16. tários acerca das Emendas Constitucionais no 54/2007 e no 55/2007; da Lei Complementar no 123/2006; das Leis no 11.494/2007 (Fundeb) e no 11.514/2007 (LDO); dos Decretos no 6.170/2007 e no 6.204/2007; das Súmulas TCU no 249 e no 250; das INs TCU no 52/2007, no 54/2007, no 55/2007 e 56/2007; da DN TCU no 85/2007; e das recentes alterações no RITCU. Mereceram destaque os comentários acerca da Súmula Vinculante no 3 do STF, que trata do contraditório e da ampla defesa nos processos administrativos perante os Tribunais de Contas; bem como a propósito de importante decisão liminar da Suprema Corte que suspen- deu dispositivos da LRF relativos à apreciação pelas Cortes de Contas das Contas de Gover- no. Numerosas outras decisões dos Tribunais Superiores de interesse para a nossa disciplina também foram acrescentadas ao texto. A estrutura do livro foi mantida, tendo sido introduzidos novos itens nos Capítulos 2, 4, 5, 6, 8 e 11 e alterada a denominação de outros nos Capítulos 5, 8 e 14. O Capítulo 8 sofreu importantes alterações resultantes da IN TCU no 54/2007 e da DN TCU no 85/2007. No Capítulo 14, estabeleci uma distinção mais nítida entre as sanções e as medidas cautelares. Foram acrescentados mais quadros-resumos e tópicos nas seções “importante” e “dúvidas frequentes”. Também introduzi alguns novos exemplos que refletem a evolução da jurispru- dência do TCU. Quanto às questões de concursos, retirei da presente edição as mais antigas e aquelas cujo gabarito oficial não é mais correto à luz da atual normatização e jurisprudência. Isso porque observei que a sua presença, com a simples indicação do gabarito oficial definitivo e desa- companhada de explicações pormenorizadas era fator gerador de muitas dúvidas e de inse- gurança dos estudantes. Tais questões serão abordadas em outro livro, cujo formato permitirá comentários orientando a resolução das questões e, eventualmente, divergindo da solução adotada pelas bancas examinadoras. Em contrapartida, foram acrescentadas novas questões, de concursos realizados em 2006 e 2007. A ordem de apresentação das questões foi total- mente reorganizada, separando-as por instituições organizadoras e colocando-as em ordem cronológica. Também foram incluídas diversas novas propostas de exercícios dissertativos. Foram feitas também atualizações, alterações e acréscimos pontuais nas referências de pesquisa e no miniglossário. Um maior número de Súmulas foi selecionado para o Anexo I. No Anexo V, foi acrescentado um pequeno adendo, orientando os leitores a realizarem pes- quisas de jurisprudência na página do TCU na Internet. Finalmente, quero agradecer muito a acolhida desta obra e as manifestações e contribui- ções que tenho recebido de meus alunos e de meus colegas professores e profissionais de con- trole externo. Eles, sem dúvida, são os grandes responsáveis pelo sucesso desta obra. Os pri- meiros, por instigarem, com seus questionamentos, a permanente busca de uma abordagem mais didática, sem sacrifício de conteúdo. Os últimos, por me inspirarem, com o exemplo e a qualidade de seus trabalhos, dedicados à construção de um país com menos corrupção, injustiças, violência, impunidade, ganância e ignorância. Registro, também o meu agradecimento à equipe editorial, de comunicação e de vendas da Campus/Elsevier, cujo profissionalismo, competência e dedicação são o sonho de qual- quer autor.
  17. 17. Nota à terceira edição Nesta terceira edição, buscou-se manter a obra atualizada, tendo em vista a edição de novas leis e atos normativos com profundas alterações no conteúdo da disciplina, e também considerando a evolução da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do próprio TCU. As principais mudanças dizem respeito à Lei no 11.854/2008, que criou mais uma vaga (a quarta) de Auditor Substituto de Ministro do TCU; à Instrução Normativa no 57/2008, que modificou radicalmente o processo de prestação de contas na administração pública federal; e às Decisões Normativas nos 93/2008 e 94/2008, que detalharam os procedimentos previstos na IN no 57/2008. Também foram inseridas menções à Lei no 11.578/2007; ao veto presiden- cial ao art. 60 da Lei no 11.648/2008; à jurisprudência do STF nos REs 464.633 e 547.063, nos MS 22.801, 26.210, 24.448, 25.552 e 25.116, e nas ADIs 3.026, 916 e 523; e às Reso- luções TCU no 207/2007, que estabelece procedimentos para solicitação de informações pro- tegidas por sigilo fiscal à Fazenda Pública, no 213/2008, que estabelece procedimentos sobre o exercício da ampla defesa nos processos perante o TCU e no 215/2008, que dispõe sobre o tratamento de solicitações do Congresso Nacional. O Capítulo 8 foi inteiramente reformulado e reescrito. Foram incluídos novos itens nos Capítulos 2, 5 e 13, e, ao longo de todo o livro, introduzidos novos tópicos destinados a di- rimir dúvidas frequentes ou a chamar a atenção para aspectos importantes da matéria. Foram adicionados exemplos mais atualizados de deliberações do TCU e um novo quadro-resumo acerca das diferenças da declaração de inidoneidade na LOTCU e na Lei no 8.666/1993. Buscou-se, também, elaborar uma explicação melhor acerca da diferença entre contas de governo e contas de gestão, bem como sobre as diversas interpretações doutrinárias sobre a natureza jurídica dos Tribunais de Contas. Foram ampliadas as referências bibliográficas com a indicação de novas obras doutrinárias, bem como de algumas clássicas não mencionadas nas edições anteriores. Ao final do livro, foi acrescentado o Capítulo 16, com uma bateria de 60 novas questões de concursos públicos realizados no país em 2006, 2007 e 2008.
  18. 18. No intuito de não encarecer os custos de produção, optou-se por suprimir da presente edição os anteriores Anexos IV, V e VII, cujo conteúdo pode ser facilmente pesquisado na Internet. Mais uma vez, é meu dever agradecer aos alunos e aos professores que têm adotado este livro como auxiliar no aprendizado do Controle Externo, cujas observações, críticas, ques- tionamentos e sugestões provocaram a maioria dos inúmeros acréscimos e correções incor- porados à presente edição. Boa leitura e bons estudos!
  19. 19. Nota à quarta edição Desde a elaboração da terceira edição, no início de 2009, sobrevieram inúmeras e im- portantes inovações normativas e jurisprudenciais com impacto sobre o estudo do controle externo, a exigir nova atualização da obra. Assim, nesta quarta edição introduzi comentários referentes às Leis Complemen- tares no  131/2009 (Lei da Transparência, que alterou a Lei de Responsabilidade Fiscal) e no  135/2010 (Ficha Limpa). Ademais, a Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2011 (Lei no  12.309/2010) introduziu alterações nos procedimentos relacionados à fiscalização de obras públicas pelo TCU, cons- tantes do Capítulo 5. A Instrução Normativa TCU no  63/2010 alterou significativamente o regramento sobre os processos de contas na Administração Pública federal, revogando a anterior IN no  57/2008. De igual modo, foram editadas as Decisões Normativas TCU nos  107/2010, 108/2010 e 110/2010 que detalharam os procedimentos previstos na IN no  63/2010. Em decorrência, o capítulo 8 foi amplamente reformulado. Os conceitos constantes das novas Normas de Auditoria do TCU, aprovadas pela Portaria no  280/2010, foram consideradas em diversas passagens e no Miniglossário. Outros normativos recentes que trouxeram alterações pontuais para a presente edição foram a Lei no  12.305/2010, o Decreto no  7.153/2010, as INs TCU nos  59/2009, 62/2010 e 64/2010, as Resoluções TCU nos  213/2008, 226/2009, 229/2009 e 341/2011. Os recentes julgados do STF e do STJ envolvendo temas de controle externo foram intro- duzidos nos tópicos relacionados, com destaque para o MS 25.116, MS 21.307, MS 24.423, Rcl 10.456, Rcl 10.616, Rcl 10.551, Rcl 10.493, Rcl 10.499, Rcl 10.548, AgRg no REsp 700136, REsp. 1.109.433, REsp 1.047.524, AgRg no REsp 777.562. A jurisprudência do TCU citada nos exemplos de deliberações ao longo do livro foi par- cialmente atualizada, substituindo-se as decisões mais antigas por outras mais recentes. Foram acrescentados novos itens nos Capítulos 5 e 11, suprimidos um item no Capítulo 2 e dois no Capítulo 8 e alterados títulos de itens nos Capítulos 1, 4, 5, 6 e 8. Foram acres-
  20. 20. centados novos quadros-resumo e explicações nas seções “Dúvidas Frequentes”, “Questões Polêmicas” e “Importante”. Os valores relativos à multa prevista no art. 58 da LOTCU foram atualizados para 2010 e 2011, conforme portarias do Presidente do TCU. Um dos acréscimos trata da fiscalização dos recursos públicos aplicados para a realização da Copa do Mundo de Futebol de 2014. No Anexo I, acrescentou-se a Súmula TCU no  256, aprovada em 2010 e excluiu-se a Sú- mula no  172, revogada. No Anexo III, aduziram-se novos conceitos a partir do Glossário de Termos de Controle Externo (TCU, 2010b). Além disso, em todo o texto foi atualizada a denominação do cargo de Auditor Federal de Controle Externo – AUFC, conforme a Lei no  11.950/2009. No total, esta quarta edição contém mais de 190 alterações em relação à anterior. Agradeço novamente aos alunos e aos professores que têm adotado este livro como au- xiliar no aprendizado do Controle Externo, cujas observações, críticas, questionamentos e sugestões provocaram boa parte dos acréscimos e correções incorporados à presente edição. Boa leitura e bons estudos!
  21. 21. Prefácio Com alegria escrevo o prefácio do livro Controle Externo, de autoria de Luiz Henrique Lima, qualificado analista do Tribunal de Contas da União, cujo talento pode facilmente ser mensurado no manuseio da obra, que aprecia teoria, legislação, jurisprudência e questões de concursos. Discorre sobre a matéria mercê do conhecimento, do estudo e da pesquisa, num proces- so constante de atualização, aliada à vivência prática do labor diário, instruindo processos, emitindo pareceres, enfim, socializando seu saber em favor de quantos buscam orientações acerca da matéria. Ao abordar tema de tamanha relevância e de discussão obrigatória na sociedade con- temporânea, trouxe o pensamento de Mileski, que conceitua e esgota o que seja controle, ao afirmar: “O controle é corolário de Estado Democrático de Direito, obstando o abuso de poder por parte da autoridade administrativa, fazendo com que esta paute sua atuação em defesa do interesse coletivo, mediante uma fiscalização orientadora, corretiva e até punitiva.” Vai à Inglaterra e à França, procurando as raízes do controle nos meados dos séculos XII e XV, até chegar à organização do primeiro Tribunal de Contas, como modelo de Tribunal Administrativo para os Estados modernos, obra de Napoleão Bonaparte, em 1807. Explicita com clareza o surgimento da Corte de Contas no Brasil e a forma como foi tra- tada nas diversas Constituições brasileiras. Discorre sobre os Tribunais de Contas estaduais e municipais, as entidades de controle internacionais e nacionais, o controle social, as diversas formas de fiscalização, similaridade de suas atribuições com a dos tribunais que integram o Poder Judiciário, composição, com- petências enfim, consegue, de forma didática e precisa, ser analítico e sintético, em assunto da maior complexidade. O trabalho de Luiz Henrique é obra de consulta obrigatória por quantos militam na públi- ca administração. É motivo de gáudio para os que integram o Tribunal de Contas da União, ao expor a face da qualidade intelectual de seus servidores. Revela a preocupação que norteia os membros da Corte de Contas na atuação preventiva e pedagógica. Conduz seus leitores
  22. 22. a raciocinar acerca da necessidade de adquirirmos normas constitucionais que assegurem maior tempestividade e eficácia dos julgados, o acesso aos sigilos bancário e fiscal, bem como a autoexecutoriedade de nossas decisões. Esgota com propriedade o processo de julgamento de contas, a fase recursal, o direito de defesa, as sanções, a jurisprudência e a legislação aplicável. Li a obra e, confesso, gostaria de ter sido o autor. Contenta-me, todavia, ser o leitor e tê-la como fonte de orientação. É com esse sentimento que a recomendo aos leitores que, sei, serão muitos. Mais não falo, para que o prazer da leitura se manifeste no compulsar das páginas. Ubiratan Aguiar Ministro do Tribunal de Contas da União
  23. 23. Lista de Abreviaturas e Siglas Utilizadas Ac. – Acórdão ACE – Analista de Controle Externo ADI/ADIn – Ação Direta de Inconstitucionalidade AGU – Advocacia Geral da União ANA – Agência Nacional de Águas ANOp – Auditoria de Natureza Operacional ANP – Agência Nacional do Petróleo AO – Ação Originária Ap. Cível – Apelação Cível Art. – Artigo Atricon – Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil AUFC – Auditor Federal de Controle Externo Bacen – Banco Central do Brasil BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social BTN – Bônus do Tesouro Nacional CC – Código Civil Cepal – Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe Cesgranrio – Fundação Cesgranrio Cespe – Centro de Seleção e de Promoção de Eventos Cetro – Cetro Concursos Públicos, Consultoria e Administração S/S Ltda. CF – Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 CGU – Controladoria Geral da União Cide – Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico
  24. 24. Ciset – Controle Interno Setorial CLT – Consolidação das Leis do Trabalho CMO/CMPOF – Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização CN – Congresso Nacional CNJ – Conselho Nacional de Justiça COB – Comitê Olímpico Brasileiro Conama – Conselho Nacional de Meio Ambiente CPB – Comitê Paraolímpico Brasileiro CPC – Código de Processo Civil CPI – Comissão Parlamentar de Inquérito CPMI – Comissão Parlamentar Mista de Inquérito DJU – Diário da Justiça da União DN – Decisão Normativa DOU – Diário Oficial da União EC – Emenda Constitucional EFPP – Entidades Fechadas de Previdência Privada EFS – Entidade Fiscalizadora Superior EIA – Estudo de Impacto Ambiental Esaf – Escola Superior de Administração Fazendária et al. – et alii (e outros) FCC – Fundação Carlos Chagas Fepese – Fundação de Estudos e Pesquisas Sócio-Econômicas FGV – Fundação Getúlio Vargas FJG – Fundação João Goulart FMI – Fundo Monetário Internacional FNAS – Fundo Nacional de Assistência Social FNMA – Fundo Nacional de Meio Ambiente. FPE – Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal FPM – Fundo de Participação dos Municípios Fundeb – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação Fundef – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valo- rização do Magistério Ibama – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
  25. 25. IBGE – Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ICMS – Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação Ifes – Instituição Federal de Ensino Superior IN – Instrução Normativa Inf. STF – Informativo do Supremo Tribunal Federal INSS – Instituto Nacional da Seguridade Social Intosai – International Organization of Supreme Audit Institutions Ipea – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores IR – Imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza ITD – Imposto sobre Transmissão causa mortis e Doação de quaisquer bens ou direitos ITR – Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural LC – Lei Complementar LDB – Lei de Diretrizes e Bases da educação nacional LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias LO – Lei Orgânica LOA – Lei de Orçamento Anual LOTCU – Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei no 8.443/1992) LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101/2000) Min. – Ministro MMA – Ministério do Meio Ambiente MP – Ministério Público MPC – Ministério Público de Contas MPU – Ministério Público da União MPTCU – Ministério Público junto ao TCU MPV – Medida Provisória MS – Mandado de Segurança NCE – Núcleo de Computação Eletrônica OAB – Ordem dos Advogados do Brasil OCDE – Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico Olacefs – Organization of Latin American and Caribbean Supreme Audit Institutions ONG – Organização Não Governamental
  26. 26. ONU – Organização das Nações Unidas Op. cit. – Obra citada OS – Organização Social Oscip – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público P. – Página PAC – Programa de Aceleração do Crescimento PAD – Processo Administrativo Disciplinar Par. – Parágrafo PC – Prestação de Contas PDDE – Programa Dinheiro Direto na Escola Petrobras – Petróleo Brasileiro S.A. PIB – Produto Interno Bruto PL – Projeto de Lei PNAE – Programa Nacional de Alimentação Escolar PNB – Produto Nacional Bruto PNMA – Política Nacional de Meio Ambiente PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PPA – Plano Plurianual PPP – Parceria Público-Privada PR – Presidente da República PT – Programa de Trabalho RDA – Revista de Direito Administrativo RE – Recurso Extraordinário Rcl – Reclamação Rel. – Relator Resp – Recurso Especial RHC – Recurso Ordinário em Habeas Corpus Rima – Relatório de Impacto Ambiental RITCU – Regimento Interno do Tribunal de Contas da União RJSTJ – Revista de Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça RJU – Regime Jurídico Único RMS – Recurso Ordinário em Mandado de Segurança RT – Revista dos Tribunais RTJ – Revista Trimestral de Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal
  27. 27. Siafi – Sistema Integrado de Administração Financeira Siasg – Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais Sisnama – Sistema Nacional de Meio Ambiente STF – Supremo Tribunal Federal STJ – Superior Tribunal de Justiça STN – Secretaria do Tesouro Nacional SUS – Sistema Único de Saúde SV – Súmula Vinculante TC – Tomada de Contas TCDF – Tribunal de Contas do Distrito Federal TCE – Tomada de Contas Especial TCE-yy – Tribunal de Contas do Estado de yy TCM-yy – Tribunal de Contas do Município de yy TCU – Tribunal de Contas da União TJ – Tribunal de Justiça TRF – Tribunal Regional Federal TSE – Tribunal Superior Eleitoral Ufir – Unidade Fiscal de Referência UFMT – Universidade Federal de Mato Grosso Unicef – Fundo das Nações Unidas para a Infância UO – Unidade Orçamentária Vol. – Volume
  28. 28. Página deixada intencionalmente em branco
  29. 29. Lista de Quadros-Resumos Quadro-resumo do papel das instituições de controle..........................................................7 Quadro-resumo de diferenças entre as Controladorias e as Cortes de Contas......................12 Quadro-resumo das competências constitucionais do TCU................................................43 Quadro-resumo dos procedimentos para sustação de atos e contratos................................58 Quadro-resumo dos procedimentos do art. 72 da Constituição..........................................59 Quadro-resumo das indicações de Ministro do TCU...........................................................62 Quadro-resumo da responsabilidade pelo controle externo................................................67 Quadro-resumo da repartição constitucional de funções de controle externo.....................73 Quadro-resumo das funções das Cortes de Contas ..........................................................115 Quadro-resumo das competências atribuídas pela LRF às Cortes de Contas.....................158 Quadro-resumo das competências do TCU em relação a recursos repassados a Estados, DF e Municípios.............................................................................170 Quadro-resumo das principais competências do Plenário e das Câmaras..........................203 Quadro-resumo de diferenças entre as TCEs e as TCs/PCs................................................272 Quadro-resumo de diferenças entre as TCEs e os PADs....................................................273 Quadro-resumo de julgamento das contas........................................................................308 Quadro-resumo dos instrumentos de fiscalização.............................................................322 Quadro-resumo da fiscalização em entidades paraestatais e no terceiro setor....................342 Quadro-resumo do direito de defesa anterior ao julgamento............................................395 Quadro-resumo dos recursos............................................................................................402 Quadro-resumo da gradação da multa do art. 58 da LOTCU (art. 268 do RITCU)...........422 Quadro-resumo da inidoneidade na LOTCU e na Lei no 8.666/1993................................426 Quadro-resumo das sanções e cautelares..........................................................................436
  30. 30. Página deixada intencionalmente em branco
  31. 31. Sumário Capítulo 1 CONTROLE EXTERNO – ORIGENS, CONCEITOS, SISTEMAS........................................................................................1 1.1. Antecedentes.............................................................................1 1.2. Conceitos de controle................................................................2 1.2.1. Controle na ciência da Administração........................3 1.2.2. Controle quanto ao objeto.........................................3 1.2.3. Controle quanto ao momento de sua realização.........4 1.2.4. Controle quanto ao posicionamento do órgão controlador................................................................6 1.2.5. Outras classificações..................................................8 1.2.6. Conceito de Controle Externo....................................8 1.3. Sistemas de Controle Externo..................................................10 1.3.1. O sistema de Auditoria ou Controladoria-Geral.......11 1.3.2. O sistema de Tribunal de Contas..............................11 1.4. Tribunais de Contas no Brasil..................................................12 1.5. O TCU nas diversas Constituições brasileiras...........................14 1.6. Os Tribunais de Contas estaduais e municipais........................16 1.7. A Intosai e a Declaração de Lima.............................................17 1.8. A Olacefs.................................................................................17 1.9. A Atricon e a Audicon.............................................................17 1.10. Novos desafios do Controle Externo........................................18 1.11. O controle social......................................................................19
  32. 32. 1.12. Modelo de denúncia de irregularidade ao Tribunal de Contas.....................................................................................21 1.13. Para saber mais........................................................................22 1.14. Propostas de exercícios dissertativos........................................22 1.15. Questões de concursos públicos..............................................23 Capítulo 2 NORMAS CONSTITUCIONAIS SOBRE O CONTROLE EXTERNO.......................................................................................27 2.1. A topografia do controle externo na Constituição Federal........28 2.2. Abrangência do controle externo (CF: art. 70, caput)...............29 2.2.1. Fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial...........................................................30 2.2.2. Fiscalização operacional...........................................30 2.2.3. Legalidade e legitimidade.........................................31 2.2.4. Economicidade........................................................33 2.2.5. Aplicação das subvenções e renúncia das receitas....34 2.3. Quem deve prestar contas (CF: art. 70, parágrafo único).........36 2.4. Competências constitucionais do TCU (CF: art. 71, caput e incisos I a XI)........................................................................42 2.4.1. Apreciar as contas anuais do Presidente da República (CF: art. 71, I)....................................43 2.4.2. Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos (CF: art. 71, II)..........................................47 2.4.3. Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadorias, reformas e pensões civis e militares (CF: art. 71, III).......................................................50 2.4.4. Realizar inspeções e auditorias por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso Nacional (CF: art. 71, IV)........................................52 2.4.5. Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais (CF: art. 71, V)................................52 2.4.6. Fiscalizar a aplicação de recursos da União repassados a Estados, ao Distrito Federal ou a Municípios (CF: art. 71, VI)..................................53
  33. 33. 2.4.7. Prestar informações ao Congresso Nacional sobre fiscalizações realizadas (CF: art. 71, VII)..................54 2.4.8. Aplicar sanções e determinar a correção de ilegalidades e irregularidades em atos e contratos (CF: art. 71, VIII, IX e XI)........................................56 2.4.9. Sustar, se não atendida, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal (CF: art. 71, X).......56 2.5. Sustação de atos e contratos (CF: art. 71, §§ 1o e 2o )................57 2.6. Eficácia das decisões do TCU (CF: art. 71, § 3o )......................58 2.7. Relatórios ao Congresso Nacional (CF: art. 71, § 4o )................58 2.8. Atuação da Comissão Mista (CF: art. 72).................................59 2.9. Composição do TCU (CF: art. 73)...........................................60 2.9.1. Requisitos para a nomeação de Ministro (CF: art. 73, § 1o ).....................................................61 2.9.2. Processo de escolha de Ministros do TCU (CF: art. 73, § 2o ).....................................................61 2.9.3. Prerrogativas dos Ministros (CF: art. 73, § 3o )..........63 2.9.4. Papel dos Auditores (CF: art. 73, § 4o ).....................63 2.10. Controle interno (CF: art. 74)..................................................64 2.11. Apuração de denúncias apresentadas por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades (CF: art. 74, § 2o )....................64 2.12. Organização dos Tribunais de Contas dos Estados, Distrito Federal e Municípios (CF: art. 75)...........................................65 2.13. Fiscalização nos municípios (CF: art. 31)................................67 2.14. Parecer prévio sobre as contas de Governo de Território (CF: art. 33, § 2o )....................................................................69 2.15. Intervenção da União nos Estados e no Distrito Federal (CF: art. 34, VII, d)..................................................................69 2.16. Intervenção em Município (CF: art. 35, II)..............................70 2.17. Competência exclusiva do Congresso Nacional (CF: art. 49, IX e X).................................................................70 2.18. Competência privativa da Câmara dos Deputados (CF: art. 51, II)........................................................................71
  34. 34. 2.19. Competência privativa do Senado Federal (CF: art. 52, III, b)...................................................................72 2.20. Competência privativa do Presidente da República (CF: art. 84, XV e XXIV)..........................................................72 2.21. Competência do Supremo Tribunal Federal (CF: art. 102, I, c, d, i e q)........................................................73 2.22. Competência do Superior Tribunal de Justiça (CF: art. 105, I, a)...................................................................74 2.23. Competências do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público (CF: arts. 103-B, § 4o , e 130-A)..........................................................................74 2.24. Ministério Público junto aos Tribunais de Contas (CF: art. 130)..........................................................................74 2.25. Cálculo dos Fundos de Participação (CF: art. 161, parágrafo único)......................................................................76 2.26. Lei complementar sobre fiscalização financeira (CF: art. 163, V)......................................................................77 2.27. Disposições constitucionais gerais (CF: art. 235, III e X)..........78 2.28. Para saber mais........................................................................78 2.29. Propostas de exercícios dissertativos........................................78 2.30. Questões de concursos públicos..............................................80 Capítulo 3 TRIBUNAIS DE CONTAS: FUNÇÕES, NATUREZA JURÍDICA E EFICÁCIA DAS DECISÕES.......................................................111 3.1. Funções dos Tribunais de Contas...........................................111 3.1.1. Função de fiscalização............................................111 3.1.2. Função opinativa...................................................112 3.1.3. Função de julgamento...........................................112 3.1.4. Função sancionadora.............................................113 3.1.5. Função corretiva....................................................113 3.1.6. Função consultiva..................................................113 3.1.7. Função de informação...........................................114 3.1.8. Função de ouvidor.................................................115 3.1.9. Função normativa..................................................115 3.2. Natureza jurídica das Cortes de Contas..................................115
  35. 35. 3.3. Eficácia das decisões dos Tribunais de Contas........................120 3.4. Coisa julgada administrativa..................................................123 3.5. Para saber mais......................................................................126 3.6. Propostas de exercícios dissertativos......................................126 3.7. Questões de concursos públicos............................................126 Capítulo 4 JURISDIÇÃO................................................................................131 4.1. A polêmica sobre a jurisdição dos Tribunais de Contas..........131 4.2. Jurisdição do TCU.................................................................136 4.2.1. Responsável (LOTCU: art. 5o , I).............................136 4.2.2. Dano ao erário (LOTCU: art. 5o , II)........................136 4.2.3. Dirigentes ou liquidantes (LOTCU: art. 5o , III)......136 4.2.4. Empresas supranacionais (LOTCU: art. 5o , IV).......136 4.2.5. Serviços sociais (LOTCU: art. 5o , V).......................137 4.2.6. Demais sujeitos à fiscalização (LOTCU: art. 5o , VI)..............................................................137 4.2.7. Recursos repassados (LOTCU: art. 5o , VII).............137 4.2.8. Sucessores (LOTCU: art. 5o , VIII)..........................138 4.2.9. Representantes na assembleia (LOTCU: art. 5o , IX)..............................................................138 4.2.10. Empresas públicas e sociedades de economia mista (RITCU: art. 5o , III).....................................................138 4.2.11. Unidades jurisdicionadas (IN no 63/2010).............139 4.3. Jurisdição dos Tribunais de Contas estaduais e municipais....139 4.4. Conflitos de jurisdições entre Tribunais de Contas.................140 4.5. Para saber mais......................................................................142 4.6. Propostas de exercícios dissertativos......................................142 4.7. Questões de concursos públicos............................................143 Capítulo 5 COMPETÊNCIAS INFRACONSTITUCIONAIS...........................147 5.1. Introdução.............................................................................147 5.2. Competências atribuídas pela Lei Orgânica do TCU..............148 5.2.1. Fiscalização (LOTCU: art. 1o , II)............................148 5.2.2. Acompanhamento da receita (LOTCU: art. 1o , IV)..............................................................148
  36. 36. 5.2.3. Representar sobre irregularidades (LOTCU: art. 1o , VIII)...........................................................149 5.2.4. Atos de administração interna (LOTCU: art. 1o , X a XV).......................................................150 5.2.5. Decidir sobre consulta acerca da aplicação de dispositivos legais e regulamentares (LOTCU: art. 1o , XVII)..........................................................150 5.2.6. Poder regulamentar (LOTCU: art. 3o )....................152 5.2.7. Requisitar serviços técnicos especializados (LOTCU: art. 101).................................................153 5.3. Competências previstas no Regimento Interno do TCU.........154 5.3.1. Emitir pronunciamento conclusivo (RITCU: art. 1o , IV)..............................................................154 5.3.2. Auditar projetos e programas (RITCU: art. 1o , V)..... 154 5.3.3. Fiscalizar a aplicação dos “royalties do petróleo” (RITCU: art. 1o , X).................................................154 5.3.4. Fiscalizar a aplicação da LRF (RITCU: art. 1o , XIII)...........................................................155 5.3.5. Acompanhar, fiscalizar e avaliar os processos de desestatização (RITCU: art. 1o , XV)...................155 5.4. Competências atribuídas pela Lei de Responsabilidade Fiscal e pela Lei no 10.028/2000............................................156 5.5. Competências atribuídas pela Lei no 8.666/1993...................159 5.6. Competência reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal.....160 5.7. Competências atribuídas por diversos normativos.................162 5.7.1. Lista dos inelegíveis (Lei Complementar no 64/1990 e Lei Complementar no  135/2010 – Lei da Ficha Limpa)...............................................162 5.7.2. Acompanhamento dos processos de improbidade administrativa (Lei no  8.429/1992) ........................164 5.7.3. Controle das declarações de bens e rendas (Lei no 8.730/1993)...............................................164 5.7.4. Fiscalização dos recursos do SUS (Decreto no 1.232/1994)......................................................165 5.7.5. Apoio à Justiça Eleitoral (Lei no 9.096/1995 e Lei no 9.504/1997).................................................165
  37. 37. 5.7.6. Fiscalização da LDB (Lei no 9.394/1996), do Fundeb (Lei no 11.404/ 2007) e do Fundef (Lei no 9.424/1996)...............................................166 5.7.7. Fiscalização dos regimes próprios de previdência social (Lei no 9.717/1998) .....................................169 5.7.8. Apoio às Câmaras Municipais (Lei no 9.452/1997)...............................................169 5.7.9. Criação de página na Internet (Lei no 9.755/1998)...............................................169 5.7.10. Fiscalização da aplicação dos recursos repassados ao Comitê Olímpico Brasileiro e ao Comitê Paraolímpico Brasileiro (Lei no 10.264/2001).........170 5.7.11. Fiscalização dos recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE (Medida Provisória no 2.178-36/2001)......................................................170 5.7.12. Lei das Agências de Águas (Lei no 10.881/2004)...... 170 5.7.13. Concessão de Florestas (IN TCU no 50/2006)........171 5.7.14. Lei do PAC (Lei no 11.578/2007)...........................171 5.8. Competências relacionadas com o acompanhamento da gestão orçamentária..........................................................172 5.9. Medidas cautelares relativas a atos administrativos................174 5.10. O veto ao art. 6o da Lei das centrais sindicais (Lei no 11.648/2008).............................................................177 5.11. Para saber mais......................................................................177 5.12. Propostas de exercícios dissertativos......................................178 5.13. Questões de concursos públicos............................................181 Capítulo 6 ORGANIZAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO........199 6.1. Plenário.................................................................................199 6.1.1. Matérias de maior complexidade e relevância.........199 6.1.2. Relacionamento com o Congresso Nacional e os Poderes da República......................................200 6.1.3. Assuntos de natureza institucional.........................200 6.1.4. Sanções de maior gravidade...................................201 6.1.5. Recursos................................................................201 6.2. Câmaras.................................................................................201 6.2.1. Presidente de Câmara............................................202 6.2.2. Empate nas votações de Câmara............................203
  38. 38. 6.3. Presidência............................................................................204 6.3.1. Eleição...................................................................204 6.3.2. Competências do Presidente..................................205 6.4. Vice-Presidência....................................................................206 6.5. Corregedoria..........................................................................207 6.6. Ministros...............................................................................207 6.7. Auditores (Ministros Substitutos)...........................................208 6.8. Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.....................211 6.8.1. Composição...........................................................211 6.8.2. Procurador-Geral...................................................212 6.8.3. Competências........................................................213 6.9. Elaboração de lista tríplice.....................................................215 6.10. Secretaria do Tribunal............................................................215 6.11. Ouvidoria..............................................................................217 6.12. Comissões.............................................................................218 6.13. Para saber mais......................................................................218 6.14. Propostas de exercícios dissertativos......................................218 6.15. Questões de concursos públicos............................................218 Capítulo 7 DELIBERAÇÕES E PROCESSOS..................................................225 7.1. Relator...................................................................................225 7.1.1. Relação..................................................................225 7.2. Deliberações..........................................................................228 7.2.1. Formas de deliberação...........................................228 7.2.2. Elaboração, aprovação e alteração de atos normativos.....................................................229 7.2.3. Jurisprudência.......................................................229 7.2.4. Incidente de uniformização de jurisprudência.......230 7.3. Processo de votação...............................................................230 7.4. Sessões..................................................................................235 7.4.1. Pauta das sessões...................................................236 7.5. Processos...............................................................................237 7.5.1. Tipos de processos.................................................237 7.5.2. Etapas do processo.................................................238 7.5.3. Partes e ingresso de interessados............................239
  39. 39. 7.5.4. Distribuição...........................................................240 7.5.5. Arquivamento........................................................241 7.5.6. Nulidades..............................................................241 7.5.7. Processos urgentes.................................................242 7.6. Execução das decisões...........................................................243 7.7. Outros dispositivos................................................................245 7.7.1. Contagem de prazos..............................................245 7.7.2. Comunicações processuais.....................................245 7.7.3. Aplicação do Código de Processo Civil..................247 7.8. Para saber mais......................................................................247 7.9. Propostas de exercícios dissertativos......................................247 7.10. Questões de concursos públicos............................................247 Capítulo 8 TOMADAS E PRESTAÇÃO DE CONTAS.....................................251 8.1. Dever de prestar contas..........................................................251 8.2. Processos de contas ..............................................................253 8.2.1. Contas ordinárias...................................................254 8.2.2. Contas extraordinárias...........................................254 8.3. Tipos de processos de contas.................................................255 8.3.1. Contas individuais.................................................255 8.3.2. Contas consolidadas..............................................255 8.3.3. Contas agregadas...................................................256 8.4. Relatório de gestão.................................................................257 8.5. Conteúdo dos processos de contas.........................................258 8.5.1. Normas previstas na Lei no 4.320/1964..................258 8.5.2. Normas previstas na LOTCU e no RITCU..............258 8.5.3. Normas da LRF sobre escrituração das contas........259 8.5.4. Conteúdo prescrito pela IN TCU no 63/2010 ........260 8.5.4.1. Rol de responsáveis...........................262 8.6. Prazos para apresentação.......................................................263 8.6.1. Dispensa de apresentação das contas.....................265 8.6.2. Contas informatizadas............................................265 8.7. Decisões em processos de contas...........................................265 8.7.1. Sobrestamento de contas........................................265 8.7.2. Contas diferidas.....................................................266 8.8. Declarações de bens e sigilo...................................................266
  40. 40. 8.9. Para saber mais.....................................................................267 8.10. Propostas de exercícios dissertativos......................................267 8.11. Questões de concursos públicos............................................267 Capítulo 9 TOMADAS DE CONTAS ESPECIAIS...........................................271 9.1. Conceito................................................................................271 9.2. Hipóteses de instauração.......................................................273 9.2.1. Omissão no dever de prestar contas.......................274 9.2.2. Não comprovação da aplicação dos recursos..........276 9.2.3. Ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos........................................277 9.2.4. Prática de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico com dano ao erário................................................278 9.2.5. Determinação pelo TCU.........................................279 9.2.6. Dispensa de instauração de TCE............................281 9.3. Procedimentos.......................................................................282 9.3.1. Responsáveis pela instauração da TCE...................282 9.3.2. Prazo de instauração..............................................283 9.3.3. Etapas de instauração.............................................283 9.3.4. Notificação.............................................................284 9.3.5. Peças básicas de uma TCE.....................................284 9.3.6. Valor mínimo e prazo máximo para instauração de TCE .................................................................285 9.4. Responsabilidade solidária do ente político............................286 9.5. Encaminhamento da TCE ao Tribunal de Contas da União...... 287 9.6. Julgamento das TCEs.............................................................289 9.7. Exclusão do Cadin.................................................................291 9.8. Regras para a atualização de débitos......................................291 9.9. Para saber mais......................................................................291 9.10. Propostas de exercícios dissertativos......................................292 9.11. Questões de concursos públicos............................................292 Capítulo 10 JULGAMENTO DAS CONTAS.....................................................295 10.1. Critérios de julgamento.........................................................295 10.2. Contas regulares....................................................................297
  41. 41. 10.3. Contas regulares com ressalvas..............................................297 10.4. Contas Irregulares..................................................................298 10.5. Consequências de irregularidade...........................................299 10.6. Fixação da responsabilidade solidária....................................300 10.7. Liquidação tempestiva do débito...........................................304 10.8. Arquivamento sem julgamento de mérito..............................305 10.9. Contas Iliquidáveis................................................................307 10.10. Reabertura de Contas.............................................................308 10.11. Julgamento pelo TCU e controle jurisdicional........................308 10.12. Revisão do julgamento pelo TCU...........................................309 10.13. Para saber mais......................................................................309 10.14. Propostas de exercícios dissertativos......................................309 10.15. Questões de concursos públicos............................................310 Capítulo 11 FISCALIZAÇÃO A CARGO DO TRIBUNAL DE CONTAS E EXERCÍCIO DO CONTROLE EXTERNO.................................317 11.1. Evolução da fiscalização nos Tribunais de Contas..................317 11.2. Instrumentos de fiscalização..................................................318 11.2.1. Levantamento (RITCU: art. 238)............................319 11.2.2. Auditoria (RITCU: art. 239)...................................319 11.2.3. Inspeção (RITCU: art. 240)....................................320 11.2.4. Acompanhamento (RITCU: arts. 241 e 242)..........321 11.2.5. Monitoramento (RITCU: art. 243).........................322 11.3. Execução da fiscalização........................................................323 11.4. Contas do Governo da República...........................................325 11.4.1. Normas de apresentação........................................325 11.4.2. Exame pelo TCU....................................................326 11.4.3. Consequências da rejeição das contas....................329 11.4.4. Divulgação.............................................................330 11.5. Atos sujeitos a registro...........................................................330 11.5.1. Súmula Vinculante no 3 do STF ............................334 11.6. Fiscalização de atos e contratos..............................................335 11.7. Fiscalização de convênios e instrumentos congêneres............336
  42. 42. 11.8. Fiscalização de obras.............................................................338 11.9. Fiscalização das privatizações e das agências reguladoras.......339 11.10. Fiscalização das concessões....................................................340 11.11. Fiscalização das organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público, consórcios públicos e parcerias público-privadas..................................................341 11.11.1. Oscips....................................................................341 11.11.2. Organizações Sociais..............................................341 11.11.3. Consórcios Públicos...............................................342 11.11.4. Parcerias Público-Privadas.....................................343 11.12. Denúncia...............................................................................343 11.13. Outras fiscalizações................................................................344 11.13.1. Benefícios fiscais....................................................344 11.13.2. Fundações de apoio a instituições federais de ensino...............................................................345 11.13.3. Copa do Mundo de Futebol de 2014.....................346 11.14. Limites ao poder de fiscalização dos Tribunais de Contas.......346 11.15. Consequências da fiscalização exercida pelos Tribunais de Contas..............................................................................347 11.16. Para saber mais......................................................................347 11.17. Propostas de exercícios dissertativos......................................348 11.18. Questões de concursos públicos............................................351 Capítulo 12 CONTROLE INTERNO.................................................................359 12.1. Conceito................................................................................359 12.2. Princípios do controle interno...............................................360 12.3. Evolução do controle interno.................................................361 12.4. A LRF e o controle interno.....................................................363 12.5. Organização do controle interno no governo federal..............363 12.5.1. Competências legais do controle interno................365 12.5.2. Objetivos do controle interno................................369 12.5.3. Prerrogativas do controle interno...........................370 12.5.4. Normas relativas a servidores do controle interno.... 370 12.5.5. Controle interno dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público..........................371
  43. 43. 12.6. Técnicas e objeto de trabalho do controle interno..................371 12.6.1. Técnicas.................................................................371 12.6.2. Instrumental de trabalho........................................373 12.6.3. Objeto de exame....................................................374 12.7. Atuação do controle interno em processos de contas e tomadas de contas especiais................................................375 12.8. Opinião do controle interno..................................................377 12.9. Obrigatoriedade da estruturação do controle interno nos Estados e Municípios.......................................................377 12.10. Controle interno e auditorias privadas...................................378 12.11. Para saber mais......................................................................378 12.12. Propostas de exercícios dissertativos......................................378 12.13. Questões de concursos públicos............................................379 Capítulo 13 DIREITO DE DEFESA..................................................................387 13.1. Fundamentos constitucionais e princípios.............................387 13.2. Audiência..............................................................................391 13.3. Citação..................................................................................392 13.4. Procedimentos legais e regimentais........................................393 13.4.1. Pedido de vista.......................................................393 13.4.2. Juntada de documentos.........................................394 13.5. Oitiva....................................................................................394 13.6. Revelia...................................................................................395 13.7. Modalidades recursais............................................................396 13.8. Recurso de reconsideração.....................................................396 13.9. Pedido de reexame.................................................................397 13.10. Embargo de declaração..........................................................398 13.11. Recurso de revisão.................................................................399 13.12. Agravo...................................................................................401 13.13. Exame de admissibilidade......................................................403 13.14. Sustentação oral.....................................................................404 13.15. Revisão judicial......................................................................404 13.16. Prescrição..............................................................................405
  44. 44. 13.17. Outros recursos previstos em normas específicas...................411 13.18. Para saber mais......................................................................411 13.19. Propostas de exercícios dissertativos......................................412 13.20. Questões de concursos públicos............................................412 Capítulo 14 SANÇÕES.....................................................................................417 14.1. Sanções em processos de contas............................................417 14.1.1. Multa proporcional ao débito (LOTCU: art. 57).....418 14.1.2. Multa (LOTCU: art. 58).........................................418 14.1.3. Encaminhamento dos autos ao Ministério Público da União (LOTCU: art.  16, § 3o ).............................. 423 14.2. Sanções em ações de fiscalização............................................423 14.2.1. Multa por sonegação de documentos ou informações (LOTCU: art. 42)...............................423 14.2.2. Multa por irregularidade constatada (LOTCU: art. 43)...................................................424 14.2.3. Inabilitação (LOTCU: art. 60 e RITCU: art. 270)..... 424 14.3. Sanções relativas a licitações e contratos................................426 14.3.1. Declaração de inidoneidade (LOTCU, art. 46).......426 14.4. Sanções relativas a infrações administrativas contra as finanças públicas...............................................................430 14.5. Determinações.......................................................................432 14.6. Medidas cautelares que afetam diretamente os gestores e responsáveis........................................................................432 14.6.1. Afastamento temporário do responsável (LOTCU: art. 44)...................................................432 14.6.2. Indisponibilidade de bens (LOTCU: art. 44, § 2o )..........................................................433 14.6.3. Arresto dos bens (LOTCU: art. 61)........................435 14.7. Independência das instâncias.................................................436 14.8. Responsável falecido..............................................................437 14.9. Sigilo bancário e fiscal...........................................................438 14.10. Para saber mais......................................................................443 14.11. Propostas de exercícios dissertativos......................................443 14.12. Questões de concursos públicos............................................443
  45. 45. Capítulo 15 ELEMENTOS PARA REALIZAR UMA PROVA DISCURSIVA.......447 15.1. A linguagem..........................................................................447 15.2. A construção do texto............................................................448 15.3. A elaboração do texto............................................................448 15.4. A revisão do texto..................................................................450 Capítulo 16 QUESTÕES COMPLEMENTARES................................................451 PALAVRAS FINAIS.....................................................................................................471 Anexo I SÚMULAS RELEVANTES (STF, STJ, TCU)..................................473 Anexo II GABARITO...................................................................................479 Anexo III MINIGLOSSÁRIO.........................................................................487 Anexo IV REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS..............................................497
  46. 46. Página deixada intencionalmente em branco
  47. 47. Capítulo 1 Controle Externo – Origens, Conceitos, Sistemas O que é Controle Externo? Quais as diferenças entre Controladorias e Tribunais de Contas? Qual a origem do TCU? Quantos Tribunais de Contas existem no Brasil? Existe controle prévio pelos Tribunais de Contas no Brasil? O que é controle social? Como denunciar uma irregularidade ao Tribunal de Contas? 1.1. Antecedentes Os historiadores não lograram ainda um consenso quanto à identificação das primeiras instituições e atividades associadas com o controle das riquezas do Estado. É certo que com os primeiros embriões de organização humana em cidades-Estado sur- giu a necessidade da arrecadação, estocagem e gerenciamento de víveres, materiais e, pos- teriormente, numerário, de modo a assegurar atividades de defesa e de conquista ante as comunidades vizinhas. À medida que tais montantes tornaram-se expressivos, cresceu tam- bém a importância de sua adequada gestão. Em nenhum regime – monarquia absolutista ou democracia social – os detentores do poder admitem desvios, desperdício ou subtração dos recursos de que pretendem dispor para atingir suas finalidades. Há quem veja exemplos de atuação do controle na organização dos faraós do antigo Egito, entre os hindus, chineses e os sumérios, ou em instituições presentes na Atenas do Século de Ouro (V a.C.). De acordo com Paulino,1 na capital grega havia uma Corte de Contas, composta de dez oficiais eleitos anualmente pela assembleia geral do povo (Eclé- sia, que se reunia na Ágira), que tomava as contas dos arcontes, estrategas, embaixadores, sacerdotes e a todos quantos giravam com dinheiros públicos. Aristóteles, em “Política”, sustentou a necessidade de prestação de contas quanto à aplicação dos recursos públicos e de punição para responsáveis por fraudes ou desvios e defendeu a existência de um tri- bunal dedicado às contas e gastos públicos, para evitar que os cargos públicos enriqueçam aqueles que os ocupem. 1 Curso de Direito Constitucional, 3a edição, Forense, 1961 apud SANT’ANNA, Aspectos do Direito Público no Tribunal de Contas, TCE-RJ, 1992, p. 318-319.
  48. 48. Controle Externo — Luiz Henrique Lima2 SérieProvaseConcursos ELSEVIER Sabe-se com certeza que a origem da expressão auditoria encontra-se no vocábulo latino auditor, aquele que ouve. Os primeiros auditores atuaram, portanto, na República Romana. A ideia de uma Corte de Contas pode ser localizada no final da Idade Média, em países como a Inglaterra, a França e a Espanha. Speck2 aponta como pioneira a criação do Tribunal de Cuentas espanhol no século XV. A seu turno, Mileski3 destaca a instituição do Exchequer inglês no século XII. Portugal situa a origem de seu Tribunal de Contas, criado em 1849, na Casa dos Contos, cujo regimento data de 1389, e que tinha repartições subordinadas no Brasil Colônia no Rio de Janeiro, Salvador, São Luís e Ouro Preto. Foi, todavia, como em tantas outras áreas, a gloriosa Revolução Francesa que consagrou o princípio da separação dos poderes, idealizado por Montesquieu. Somente com a distinção de atribuições entre Executivo, Legislativo e Judiciário, pode-se, a rigor, falar de um controle externo. O controle é externo porque realizado, de forma independente, por outro poder, distinto daquele responsável pela execução das atividades administrativas suscetíveis de controle. Como veremos adiante, o controle externo é atribuído ora ao Poder Legislativo, ora ao Poder Judiciário, de vez que as principais funções estatais de realização de políticas públicas são de responsabilidade do Poder Executivo. A organização do primeiro Tribunal de Contas com características próximas às atuais foi obra de Napoleão Bonaparte que, mediante o Decreto Imperial de 28/09/1807, reorganizou a Cour des Comptes francesa, como modelo de tribunal administrativo para os Estados mo- dernos. A Cour des Comptes presta assistência ao Parlamento e ao Poder Executivo, atuando como autoridade judicial. 1.2. Conceitos de controle A pesquisa de Guerra4 indica que a palavra controle originou-se do termo francês contre- rôle, assim como do latim medieval contrarotulus, com o significado de “contralista”: [...], isto é, segundo exemplar do catálogo de contribuintes, com base no qual se verificava a operação do cobrador de tributos, designando um segundo registro, orga- nizado para verificar o primeiro. O termo evoluiu, a partir de 1611, para sua acepção mais próxima do atual, aproximando-se da acepção de domínio, governo, fiscalização, verificação. Segundo o Dicionário Houaiss, a primeira acepção do vocábulo é: monitoração, fiscaliza­ção ou exame minucioso, que obedece a determinadas expectativas, normas, con- venções etc. 2 Inovação e rotina no Tribunal de Contas da União. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 2000, p. 28. 3 O Controle da Gestão Pública, RT, 2003, p. 176. 4 Os Controles Externo e Interno da Administração Pública, 2a edição. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2005, p. 89.
  49. 49. Capítulo 1 — Controle Externo – Origens, Conceitos, SistemasCAMPUS 3 SérieProvaseConcursos Na dicção de Rocha,5 o escopo do controle é assegurar a correspondência entre determi- nadas atividades e certas normas ou princípios. 1.2.1. Controle na ciência da Administração Na ciência da Administração, o controle é reconhecido como uma das funções adminis- trativas essenciais. Na Escola Clássica, de Taylor e Fayol, o ciclo da administração compreen- dia planejar, organizar, dirigir e controlar. Para Chiavenato,6 o controle consiste na “função administrativa que monitora e avalia as atividades e os resultados alcançados para assegurar que o planejamento, a organização e a direção sejam bem-sucedidos”. Esse autor identifica as seguintes fases do controle: • estabelecimento de metas; • observação do desempenho; • comparação do desempenho com as metas estabelecidas; e • ação corretiva. A Declaração de Lima, um dos principais documentos da International Organization of Su- preme Audit Institutions – Intosai –, afirma que o controle não representa um fim em si mesmo, mas uma parcela imprescindível de um mecanismo regular que deve assinalar oportunamen- te os desvios normativos e as infrações aos princípios da legalidade, rentabilidade, utilidade e racionalidade das operações financeiras. Na Administração Pública, segundo Mileski,7 o controle é corolário do Estado Democrá- tico de Direito, obstando o abuso de poder por parte da autoridade administrativa, fazendo com que esta paute a sua atuação em defesa do interesse coletivo, mediante uma fiscalização orientadora, corretiva e até punitiva. Como assinala Guerra:8 Controle, como entendemos hoje, é a fiscalização, quer dizer, inspeção, exame, acom- panhamento, verificação, exercida sobre determinado alvo, de acordo com certos as- pectos, visando averiguar o cumprimento do que já foi predeterminado ou evidenciar eventuais desvios com fincas de correção, decidindo acerca da regularidade ou irre- gularidade do ato praticado. Então, controlar é fiscalizar emitindo um juízo de valor. 1.2.2. Controle quanto ao objeto Quanto ao seu objeto, o controle pode ser classificado em: • de legalidade; • de mérito; e • de gestão. 5 A função controle na administração pública orçamentária. O novo Tribunal de Contas: órgão protetor dos direitos fundamentais. 2a edição, ampliada. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2004, p. 124. 6 Administração Geral e Pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006, p. 447. 7 Op. cit., p. 148. 8 Os Controles Externo e Interno da Administração Pública, 2a edição. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2005, p. 90.
  50. 50. Controle Externo — Luiz Henrique Lima4 SérieProvaseConcursos ELSEVIER O controle de legalidade tem o seu foco na verificação da conformidade dos procedimen- tos administrativos com normas e padrões preestabelecidos. O controle de mérito procede a uma avaliação da conveniência e da oportunidade das ações administrativas. Em nosso ordenamento jurídico, esse controle costuma ser reservado à própria Administração. O controle de gestão examina os resultados alcançados e os processos e recursos empre- gados, contrastando-os com as metas estipuladas à luz de critérios como eficiência, eficácia, efetividade e economicidade. A professora Di Pietro9 também distingue o controle de fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos. 1.2.3. Controle quanto ao momento de sua realização No que concerne ao tempo de sua realização, o controle pode ser: • prévio ou ex-ante ou perspectivo; • concomitante ou pari-passu ou prospectivo; e • subsequente ou a posteriori ou retrospectivo. O controle prévio tem finalidade preventiva e é, essencialmente, realizado pela auditoria interna ou pelos sistemas de controle interno da organização que orientam os gestores e agen- tes a corrigir falhas e adotar os procedimentos recomendáveis. O controle concomitante é exercido, via de regra, por provocações externas à organização: denúncias, representações, auditorias, solicitações dos órgãos de controle e do Ministério Público. O controle subsequente tem o objetivo de proceder a avaliações periódicas, como nas prestações anuais de contas, e possui conteúdo corretivo e, eventualmente, san- cionador. QUESTÃO POLÊMICA No concurso público para AUFC do TCU em 2006, foi proposto como tema da prova dissertativa argumentar se o controle exercido pelas Cortes de Contas poderia ser caracterizado como prévio, concomitante ou a posteriori. Surgiram, então, de- bates muito intensos quanto à possibilidade de os Tribunais de Contas realizarem o chamado controle prévio ou preventivo. Para muitos doutrinadores, essa possibilidade – que envolvia o registro prévio de despesas, até a Constituição de 1946 – não mais existe. Segundo essa vi- são, o controle exercido, por exemplo, nos certames licitatórios é de natureza concomitante. 9 Direito Administrativo, 19a edição, Atlas, 2006, p. 709.
  51. 51. Capítulo 1 — Controle Externo – Origens, Conceitos, SistemasCAMPUS 5 SérieProvaseConcursos Assim exprimiu-se Hely Lopes Meirelles:10 Toda atuação dos Tribunais de Contas deve ser a posteriori, não tendo apoio constitucional qualquer controle prévio sobre atos ou contratos da Adminis- tração [...], salvo as inspeções e auditorias in loco, que podem ser realizadas a qualquer tempo. Todavia, vozes autorizadas, como o Min. Benjamin Zymler,11 argumentam que o controle prévio é utilizado em eventos especiais, como no exame prévio de editais e procedimentos em casos de grande relevância econômica e social como as Parcerias Público-Privadas – PPPs – e outras hipóteses de privati- zação e concessão de serviços públicos. Ademais, acentuam que o controle efetuado sobre um edital de licitação acarreta o controle prévio do contrato a ser firmado. Já para os que consideram os atos de concessão de aposentadorias como atos com- plexos, a etapa de registro pelos Tribunais de Contas constituiria uma modalidade de controle prévio. Essa, por exemplo, é a posição de Santos.12 Na jurisprudência recente do TCU, colhem-se diversos exemplos de exercício do controle prévio.101112 EXEMPLO DE CONTROLE PRÉVIO PELO TCU Acórdão no 1.379/2006 – Plenário Entidade: Companhia das Docas do Estado da Bahia S.A. (Codeba) Relator: Ministro Augusto Nardes SUMÁRIO: SOLICITAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL PARA REALIZA- ÇÃO DE FISCALIZAÇÃO EM CERTAME LICITATÓRIO. LEGITIMIDADE DO AUTOR. ATENDIMENTO. AUSÊNCIA DE LICENCIAMENTO AMBIEN- TAL PRÉVIO À ABERTURA DO CERTAME LICITATÓRIO. EDITAL DE CON- CORRÊNCIA COM CLÁUSULAS RESTRITIVAS AO CARÁTER COMPETITI- VO DA LICITAÇÃO. INFRINGÊNCIA A PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS RELATIVOS A LICITAÇÕES E CONTRATOS. INOBSERVÂNCIA DAS NORMAS LEGAIS RELATIVAS AO PROCESSO DE OUTORGA DE CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. INADEQUABILIDADE DOS ESTU- DOS DE VIABILIDADE. PRESENÇA DOS REQUISITOS QUE JUSTIFICAM A ADOÇÃO DE MEDIDA CAUTELAR PARA SUSPENSÃO DA EXECUÇÃO DO CONTRATO. 10 Direito Administrativo Brasileiro, 22a edição, atualizada, Malheiros Editores. 1997, p. 609. 11 O Controle Externo das Concessões de Serviços Públicos e das Parcerias Público-Privadas. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2005, p. 116. 12 O controle da Administração Pública. Revista do TCU, no 74, out/dez 1997, p. 17-26.
  52. 52. Controle Externo — Luiz Henrique Lima6 SérieProvaseConcursos ELSEVIER 3. Os processos de arrendamento de áreas e instalações portuárias cujos valores gerem receita mensal superior a R$ 50.000,00 sujeitam-se à fiscalização, prévia ou concomitante, do Tribunal de Contas da União, nos moldes previstos na IN no  TCU 27/1998, alterada pela IN TCU no 40/2002, ante o disposto no Decreto no  4.391/2002. Registre-se que o Tribunal de Contas de Portugal possui competência explícita para o controle prévio, realizado mediante os “processos de vistos”. 1.2.4. Controle quanto ao posicionamento do órgão controlador Com respeito ao posicionamento do órgão controlador, o controle classifica- se em: • interno; ou • externo. Define-se como interno, quando o agente controlador integra a própria administração objeto do controle. O posicionamento interno pode referir-se tanto ao sistema de controle interno propriamente dito, previsto na CF, como aos controles administrativos, que incluem os recursos administrativos e o controle hierárquico, entre outros. O controle interno será abordado no Capítulo 12 deste livro. A situação de exterioridade caracteriza três hipóteses de controle: • o jurisdicional; • o político; e • o técnico. O controle jurisdicional da Administração é exercido pelos Poderes Judiciários (Federal e Estadual) em obediência ao direito fundamental prescrito no art. 5o , XXXV, da CF: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Os instrumentos para o seu exercício são: a ação popular, a ação civil pública, o mandado de segurança, o mandado de injunção, o habeas corpus e o habeas data. Tais instrumentos encontram-se previstos nos incisos LXVIII, LXIX, LXXI, LXXII e LXXIII do art. 5o e no inciso III do art. 129 da Consti- tuição da República. O controle político é de competência do Poder Legislativo e é corolário do regime demo- crático de governo. Entre os seus instrumentos mais conhecidos encontram-se as comissões parlamentares de inquérito – CPIs –, as convocações de autoridades, os requerimentos de informações e a sustação de atos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa (CF: art. 49, V). Finalmente, o controle técnico é o exercido pelos órgãos de controle externo, em auxílio aos órgãos legislativos, nas três instâncias de governo e pelos órgãos do sistema de controle interno.
  53. 53. Capítulo 1 — Controle Externo – Origens, Conceitos, SistemasCAMPUS 7 SérieProvaseConcursos Quadro-resumo do papel das instituições de controle13 Executivo Legislativo Judiciário Controle sobre atos da própria administração Controle sobre atos e agentes do Executivo Controle sobre atos ilegais de qualquer dos Poderes Controles internos da administração­ Controle externo da administração­ Controle jurisdicional­ Controle interno­ admi- nistrativo Controle inter- no gerencial Controle político­ Controle técnico­ Habeas corpus Habeas data Mandado de injunção Mandado de segurança Ação Popular Outros Controles sobre os atos da enti- dade pela pró- pria entidade Controles sobre os atos da enti- dade por outra entidade Controle sobre decisões polí- ticas do Poder Executivo Controle sobre atos de gestão dos recursos públicos Funções administrativas clássicas Controladorias, Auditorias-Ge- rais, sistemas de controle interno Legislativo Cortes de Con- tas e Comissões Orçamentárias e de Fiscalização Tribunais e Juízes Para Santos,14 também merece destaque o controle social, que é uma modalidade de controle externo cujo agente controlador é a sociedade civil organizada ou o cidadão, individualmente, manifestando-se na participação em audiências públicas e em órgãos colegiados, tais como conselhos gestores de políticas públicas, além da utilização de instrumentos legais como as denúncias e representações dirigidas às Cortes de Contas, as ações populares etc. A Figura 1, a seguir, representa as diversas modalidades de controle incidentes sobre a gestão pública. 13 Adaptado de Bugarin, Vieira e Garcia. Controle dos gastos públicos no Brasil: instituições oficiais, controle social e um mecanismo para ampliar o envolvimento da sociedade. Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer-Stiftung, 2003, p. 29. 14 O TCU e os controles estatal e social da Administração Pública. Revista do TCU, no 94, out/dez 2002, p. 18.
  54. 54. Controle Externo — Luiz Henrique Lima8 SérieProvaseConcursos ELSEVIER Figura 1 – Controles Incidentes sobre a Gestão Pública Controle Jurisdicional Ministério Público Sociedade Poder Judiciário Gestão Pública Controle Interno TCU Controle Social Controle Externo Ações Civis Públicas Fonte: Lima, 2009 Assinale-se que a multiplicidade de controles não é garantia de sua efetividade. Como ob- serva Alves (2009),15 é imprescindível que a atuação dos órgãos de controle seja coordenada e complementar, de modo a evitar a super-dosagem, a redundância ou a presença de lacunas graves. 1.2.5. Outras classificações Outras classificações para as modalidades de controle são: I – quanto à forma de instauração da ação de controle: • de ofício; • por provocação; e • compulsório ou periódico, a exemplo da prestação anual de contas. II – quanto à amplitude do controle: • controle do ato administrativo; e • controle da atividade ou do programa ou política pública setorial. 1.2.6. Conceito de Controle Externo Para Meirelles,16 controle externo é o que se realiza por órgão estranho à Administração responsável pelo ato controlado e visa a comprovar a probidade da Administração e a regu- laridade da guarda e do emprego dos bens, valores e dinheiros públicos, bem como a fiel execução do orçamento. 15 Múltiplas Chibatas? Institucionalização da política de controle da gestão pública federal 1998-2008. Brasília: UnB, 2009, p. 111. 16 Direito Administrativo Brasileiro, 22a edição, atualizada. São Paulo: Malheiros Editores. 1997, p. 577 e 608.
  55. 55. Capítulo 1 — Controle Externo – Origens, Conceitos, SistemasCAMPUS 9 SérieProvaseConcursos Rocha17 entende o controle como constituído de um juízo, seguido, em caso negativo, de eventual medida, com forma impeditiva (ineficácia do ato), extintiva (anulação do ato) ou reparativa (sanção aos responsáveis). Pardini,18 por sua vez, preleciona: Controle externo sobre as atividades da Administração, em sentido orgânico e técnico, é, em resumo, todo controle exercido por um Poder ou órgão sobre a administração de outros. Nesse sentido, é controle externo o que o Judiciário efetua sobre os atos dos demais Poderes. É controle externo o que a administração direta realiza sobre as enti- dades da administração indireta. É controle externo o que o Legislativo exerce sobre a administração direta e indireta dos demais Poderes. Na terminologia adotada pela Constituição, apenas este último é que recebe a denominação jurídico-constitucional de controle externo (CF arts. 31 e 70 a 74), denominação esta repetida especifica- mente em outros textos infraconstitucionais, como, por exemplo, a Lei no  8.443/1992. O mesmo autor explica suas características:19 a) é externo porque é exercido pelo Parlamento sobre a administração pública direta e indireta e sobre as atividades de particulares que venham a ocasionar perda, extravio ou dano ao patrimônio público [...] b) é controle porque lhe compete examinar, da forma mais ampla possível, a correção e a regularidade e a consonância dos atos de Administração com a lei e com os planos e programas; c) é múltiplo, pois examina, simultaneamente, a legalidade, a legitimidade e a econo- micidade dos atos que lhe compete controlar; d) tem múltiplas incidências, pois são submetidos ao controle externo os aspectos contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial; e) atua em momentos diversos. Embora a regra geral seja a do controle posterior, pode, também, ser prévio, concomitante ou misto; f) efetua-se por dois órgãos distintos e autônomos: o Parlamento e o Tribunal de Con- tas; (...) O objeto do controle externo são os atos administrativos em todos os poderes constituí- dos nas três esferas de governo e atos de gestão de bens e valores públicos. O controle externo da Administração Pública, realizado pelas instituições a quem a Cons- tituição atribuiu essa missão, é exigência e condição do regime democrático, devendo, cada vez mais, capacitar-se tecnicamente e converter-se em eficaz instrumento da cidadania, con- tribuindo para o aprimoramento da gestão pública. 17 Op. cit., p. 124. 18 Apud Bugarin: O princípio constitucional da economicidade na jurisprudência do Tribunal de Contas da União. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2004, p. 40. 19 Tribunal de Contas da União: órgão de destaque constitucional. Tese apresentada no Curso de Doutorado da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais. Belo Horizonte: Faculdade de Direito da UFMG, 1997, p. 103-104.
  56. 56. Controle Externo — Luiz Henrique Lima10 SérieProvaseConcursos ELSEVIER 1.3. Sistemas de Controle Externo Jacoby Fernandes20 conceitua sistema de controle externo como “o conjunto de ações de controle desenvolvidas por uma estrutura organizacional, com procedimentos, atividades e recursos próprios, não integrados na estrutura controlada, visando fiscalização, verificação e correção dos atos”. A doutrina costuma identificar dois sistemas principais de controle externo, embora cada nação apresente suas peculiaridades, resultantes de sua história, tradições, características políticas, administrativas, étnicas e religiosas. São os sistemas de Cortes de Contas ou de Auditorias-Gerais. Historicamente, as Cortes de Contas deram maior ênfase a aspectos relacionados à legali- dade, ao passo que as Auditorias-Gerais focavam sua atuação no desempenho dos auditados. Hoje, os Tribunais de Contas adotam técnicas de aferição de desempenho – como as audito- rias operacionais – similares às das Auditorias-Gerais. Malgrado as especificidades que os diferenciam, muitos aspectos são comuns a ambos os sistemas: • tanto os Tribunais de Contas como as Auditorias-Gerais são órgãos integrados ao aparelho do Estado, em geral com previsão constitucional; • são órgãos com elevado grau de independência, mesmo nas hipóteses em que há um vínculo estreito com o Legislativo; • possuem a função precípua do exercício do controle externo; e • usualmente o conteúdo de suas decisões não se encontra sujeito a revisão por ou- tro órgão ou instância. Adotam o sistema de Corte de Contas, entre outros, os seguintes países: Alemanha, Brasil, Coreia, Espanha, França, Grécia, Holanda, Japão, Portugal e Uruguai. São exemplos do sistema de Auditorias-Gerais: Argentina, África do Sul, Austrália, Bo- lívia, Canadá, Colômbia, Cuba, Estados Unidos, Índia, Jordânia, México, Paraguai, Reino Unido, Suécia, Venezuela. Saliente-se que na Argentina as províncias adotaram o sistema de Tribunais de Contas, diferentemente da opção federal pela Audítoria General de la Nación. No processo de constituição da União Europeia, foi adotado o sistema de Tribunal de Contas para o controle externo da administração comunitária, criando-se o Tribunal de Con- tas Europeu, com sede em Luxemburgo, com um membro de cada país da União Europeia, nomeado para um mandato de seis anos. A missão do TC europeu é a de auditar com in- dependência a cobrança das receitas e a utilização dos fundos da União Europeia e, assim, avaliar a forma como as instituições comunitárias desempenham sua funções. Segundo Barreto,21 das 182 Entidades de Fiscalização Superior – EFS – filiadas à Intosai, 50 adotam o sistema Tribunal de Contas e 132 o de Controladoria ou Auditoria Geral. 20 Tribunais de Contas do Brasil – Jurisdição e Competência, 2a edição revista, atualizada e ampliada. Belo Horizonte, Editora Fórum, 2005, p. 30. 21 O Sistema Tribunais de Contas e instituições equivalentes – um estudo comparativo entre o modelo brasileiro e o da União Europeia. Rio de Janeiro: Editora Renovar, 2004, p. 76-77.
  57. 57. Capítulo 1 — Controle Externo – Origens, Conceitos, SistemasCAMPUS 11 SérieProvaseConcursos Em geral, tanto as Cortes de Contas como as Auditorias-Gerais estão vinculadas ao Parla- mento. Há, contudo, exceções. A Constituição portuguesa situa o Tribunal de Contas no seu Título V – Tribunais, colo- cando-o no âmbito do Poder Judiciário, como “o órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe”. Também na Grécia o Tribunal de Contas compõe o Poder Judiciário. Na França, a Cour des Comptes não está vinculada a nenhum dos poderes. Em Cuba, o Tribunal de Contas teve uma curta existência, de 1952 a 1960, extinto pela Lei Fundamental da Revolução Cubana, que o acusou de não cumprir suas obrigações e de ter seus principais dirigentes envolvidos com a corrupção do regime anterior. Em 1961, foi aprovada a Lei de Comprovação dos Gastos do Estado, que originou a criação, em 1995, do Escritório Nacional de Auditoria, atualmente, Ministério de Auditoria e Controle. Desse modo, o órgão superior de fiscalização cubano encontra-se na esfera do Poder Executivo. Também são órgãos do Poder Executivo as Controladorias-Gerais do Paraguai, Bolívia, Suécia e Jordânia. A extensa pesquisa de Ribeiro22 não identificou nenhum Tribunal de Con- tas ligado ao Poder Executivo. Em alguns países, as Controladorias-Gerais foram desvinculadas de todos os Poderes. São os casos de Chile, Colômbia, Panamá e Peru. 1.3.1. O sistema de Auditoria ou Controladoria-Geral O sistema de Auditoria-Geral, em muitos países chamada de Controladoria-Geral, carac- teriza-se por ser, usualmente, um controle de caráter essencialmente opinativo ou consultivo, sem dispor de poderes jurisdicionais e coercitivos. Suas manifestações adotam a forma de pareceres ou recomendações e são subscritas de forma monocrática ou singular pelo Auditor ou Controlador-geral, nomeado pelo Parlamento, para um mandato previamente fixado. As três instituições mais conhecidas são o National Audit Office, do Reino Unido (www. nao.org.uk), o Government Accountability Office, dos Estados Unidos (www.gao.gov) e o Office of the Auditor General, do Canadá (www.oag-bvg.gc.ca). Tais instituições têm sido líderes no desenvolvimento e no emprego de técnicas de fiscalização mais modernas, inspiradas em conceitos e metodologias desenvolvidas para o setor privado. Em 2004, após 83 anos de existência, a Entidade de Fiscalização Superior dos Estados Unidos passou por uma profunda reestruturação alterando sua denominação de General Ac- counting Office para Government Accountability Office. Tal mudança refletiu a evolução da pró- pria concepção da amplitude do controle, não limitado ao aspecto contábil (accounting), mas envolvendo múltiplas dimensões das ações estatais (government accountability). 1.3.2. O sistema de Tribunal de Contas As duas características marcantes do sistema de Tribunal de Contas são o caráter colegia- do de suas decisões e o seu poder coercitivo de impor sanções, pecuniárias ou não. 22 Controle Externo da Administração Pública Federal no Brasil. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2002, p. 17-18.

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