1. Auto 251/08
Referencia: Protección de los derechos
fundamentales de los niños, niñas y
adolescentes desplazados por el conflicto
armado, en el marco de la superación del estado
de cosas inconstitucional declarado en la
sentencia T-025 de 2004, después de la sesión
pública de información técnica realizada el 28
de junio de 2007 ante la Sala Segunda de
Revisión.
Magistrado Ponente:
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., seis (6) de octubre de dos mil ocho (2008)
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo
Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
adoptado la presente providencia con el objeto de proteger los derechos
fundamentales de los niños, niñas y adolescentes afectados por el
desplazamiento forzado por causa del conflicto armado, en el marco de la
superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-
025 de 2004, después de haber convocado una sesión de información técnica
el día 28 de junio de 2007 con la participación de los menores de edad
desplazados y sus voceros, y de haber analizado los informes que le fueron
presentados después de dicha sesión.
I. ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DE
LA PRESENTE DECISION
I.1. Situación constitucionalmente inadmisible y apremiante de los niños,
niñas y adolescentes desplazados por el conflicto armado en el país.
1. Los niños, niñas y adolescentes colombianos en situación de
desplazamiento forzado son las víctimas más débiles e indefensas del conjunto
de la población desplazada por el conflicto armado en el país, y al mismo
tiempo, son duramente golpeados por crímenes y condiciones estructurales de
existencia que escapan por completo tanto a su control y su responsabilidad
como a su capacidad de resistir o de responder, marcándolos de por vida al
incidir negativamente sobre su proceso de desarrollo individual.
2. Dado su estado de victimización pronunciada e inerme ante las numerosas
injusticias del desplazamiento forzado, cada uno de los casos individuales de
menores de edad desplazados por la violencia armada en Colombia configura,
2. 2
en sí mismo, una manifestación extrema de vulneraciones profundas, graves,
sistemáticas y concurrentes de derechos fundamentales prevalecientes (art. 44,
C.P.).
3. La proliferación de estas situaciones individuales de quebrantamiento
múltiple y severo de la Constitución en mucho más de un millón de casos
concretos a lo largo del territorio nacional es un hecho que ha sido demostrado
con la suficiente contundencia como para desencadenar una respuesta idónea,
contundente y prioritaria de las autoridades estatales a todo nivel, incluida la
Corte Constitucional.
4. El axioma de la presente providencia, y el fundamento jurídico de todas y
cada una de las medidas inmediatas de prevención y protección que aquí se
adoptarán, es el carácter constitucionalmente inadmisible y apremiante de la
situación de los menores de edad desplazados por el conflicto armado, como
parte de la continuidad del estado de cosas inconstitucional.
5. Las diversas manifestaciones de esta situación generalizada de violación
abierta de la Constitución Política, la precaria respuesta estatal a las mismas y
las medidas que es imperioso adoptar en forma inmediata para proteger a los
menores de edad desplazados en tanto sujetos de protección constitucional
especial, serán exploradas en detalle en las secciones subsiguientes.
I.2. Persistencia del estado de cosas inconstitucional en el campo del
desplazamiento forzado.
En la sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional declaró la existencia
de un estado de cosas inconstitucional en el campo del desplazamiento
forzado en el país, e impartió varias órdenes complejas encaminadas a
asegurar su superación, y a avanzar hacia la garantía del goce efectivo de los
derechos fundamentales de los desplazados. Según se constató en el Auto 218
de 2006, y según lo han reconocido posteriormente diversas autoridades
gubernamentales ante la Corte Constitucional -en particular durante la
audiencia pública realizada en febrero de 2008 ante esta Corporación-, el
estado de cosas inconstitucional persiste en la actualidad, y conlleva la
continuidad de la violación masiva, sistemática, profunda y persistente de los
derechos fundamentales de millones de personas en el territorio nacional
victimizadas por este complejo fenómeno.
I.3. Competencia continúa de la Corte Constitucional para verificar la
superación del estado de cosas inconstitucional.
I.2.1. De conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, “el juez
(…) mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el
3. 3
derecho o eliminadas las causas de la amenaza.”1 La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, en el marco del proceso de seguimiento
al cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia T-025 de 2004,
mantiene su competencia para verificar que las autoridades adopten las
medidas necesarias para asegurar el goce efectivo de los derechos
fundamentales de las personas desplazadas en el país.
I.2.2. En virtud de decisión de la Sala Segunda de Revisión del día trece (13)
de agosto de 2007, en lo atinente a eventuales desacatos, la Corte
Constitucional ha reasumido la competencia para garantizar el cumplimiento
de las órdenes impartidas en el marco del proceso de seguimiento de la
superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento
interno.
I.3. Identificación previa, por el juez constitucional, de la especial
vulnerabilidad de los niños, niñas y adolescentes desplazados por la violencia
y la violación grave y sistemática de sus derechos fundamentales, así como de
la ausencia de un enfoque diferencial sensible a sus necesidades específicas.
I.3.1. En la sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional manifestó que,
en términos generales, las personas desplazadas por el conflicto armado, dadas
las circunstancias que rodean el desplazamiento, “quedan expuestas a un nivel
mucho mayor de vulnerabilidad2, que implica una violación grave, masiva y
sistemática de sus derechos fundamentales3 y, por lo mismo, amerita el
otorgamiento de una especial atención por las autoridades: ‘Las personas
desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que los
hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado’4.” Más
1
Sobre la competencia de la Corte Constitucional para dictar autos que aseguren que el cumplimiento de lo
ordenado en una sentencia de tutela, siempre que ello sea necesario, ver, entre otros, los Autos 010 y 045 de
2004, MP: Rodrigo Escobar Gil. Ver también la sentencia T-086 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
2
Los motivos y las manifestaciones de esta vulnerabilidad acentuada han sido caracterizados por la Corte
desde diversas perspectivas. Así, por ejemplo, en la sentencia T-602 de 2003 se precisaron los efectos nocivos
de los reasentamientos que provoca el desplazamiento forzado interno dentro de los que se destacan “(i) la
pérdida de la tierra y de la vivienda, (ii) el desempleo, (iii) la pérdida del hogar, (iv) la marginación, (v) el
incremento de la enfermedad y de la mortalidad, (vi) la inseguridad alimentaria, (vii) la pérdida del acceso a
la propiedad entre comuneros, y (viii) la desarticulación social.”, así como el empobrecimiento y el deterioro
acelerado de las condiciones de vida. Por otra parte, en la sentencia T-721 de 2003 (i) se señaló que la
vulnerabilidad de los desplazados es reforzada por su proveniencia rural y (ii) se explicó el alcance de las
repercusiones psicológicas que surte el desplazamiento y se subrayó la necesidad de incorporar una
perspectiva de género en el tratamiento de este problema, por la especial fuerza con la que afecta a las
mujeres.
3
Ver, entre otras, las sentencias T-419 de 2003, SU-1150 de 2000.
4
Corte Constitucional, Sentencia SU-1150 de 2000, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta tutela se
acumulan tres demandas. La primera corresponde a un grupo de desplazados por la violencia estaba
compuesto por 26 familias que habían ocupado un predio de alto riesgo de propiedad de CORVIDE y que
iban a ser desalojados por las autoridades municipales de Medellín, sin que se les hubiera ofrecido atención
humanitaria y sin que existiera un plan de atención a la población desplazada. El segundo grupo estaba
compuesto por una familia de desplazados que solicitaba ayuda a las autoridades de Cali para tener acceso a
los beneficios de vivienda que se otorgaban a personas ubicadas en zonas de alto riesgo, pero a quienes se les
niega dicho auxilio con el argumento de que no estaba diseñado para atender población desplazada que sólo
podían recibir ayuda de carácter temporal. El tercer grupo, también unifamiliar, interpuso la acción de tutela
contra la Red de Solidaridad, pues a pesar de haber firmado un acuerdo de reubicación voluntaria y haberse
trasladado al municipio de Guayabal, la Red no había cumplido con la ayuda acordada para adelantar
proyectos productivos y para obtener una solución de vivienda definitiva. La ayuda pactada para el proyecto
4. 4
adelante, al identificar los derechos constitucionales fundamentales
específicos que resultan vulnerados por las situaciones de desplazamiento
forzado, la Corte señaló expresamente los derechos de los miembros de los
“grupos especialmente protegidos ‘en razón de las precarias condiciones que
deben afrontar las personas que son obligadas a desplazarse’5”, entre los
cuales se cuentan los menores de edad. La Corte precisó que la interpretación
de los derechos de los sujetos de especial protección constitucional que
forman parte de la población desplazada se debe realizar con arreglo a los
Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Nos. 2, 4 y 9, relativos a la
protección especial que el Estado debe dispensar a ciertos grupos de
desplazados.
I.3.2. Posteriormente, en el Auto 218 de 2006, la Corte Constitucional
constató la persistencia del estado de cosas inconstitucional declarado en la
sentencia T-025 de 2004, y entre las áreas críticas de la política pública de
atención a la población desplazada que ameritaban una intervención urgente,
incluyó la “falta de especificidad de la política de atención en sus diversos
componentes”, resaltando que no se había demostrado un avance significativo
en la adopción de enfoques que respondieran a las necesidades específicas de
los sujetos de especial protección constitucional, que resultan afectados
agudamente por las cargas implícitas en el desplazamiento, ya que “se
diferencian del resto [de la población desplazada] en cuanto a la
especificidad de sus vulnerabilidades, sus necesidades de protección y de
atención, y las posibilidades que tienen de reconstruir sus proyectos de vida
digna. De ahí se deriva la necesidad de adoptar un enfoque diferencial,
específico, que reconozca que el desplazamiento surte efectos distintos
dependiendo de la edad y del género.”6
productivo fue finalmente entregada al actor por orden del juez de tutela, pero la ayuda para vivienda no se le
dio porque estaba sujeta al cumplimiento de ciertos requisitos.
5
Ver, por ejemplo, las sentencias T-215 de 2002, MP: Jaime Córdoba Triviño, en donde la Corte tutela los
derechos de 14 menores de edad a quienes se les niega el cupo para estudiar en el Colegio Sol de Oriente de la
Comuna Centro Oriental de Medellín, por razones de edad, ausencia de cupos disponibles e imposibilidad de
asumir los costos generados; T-419 de 2003, MP: Alfredo Beltrán Sierra, donde la Corte concede el amparo
de los derechos a dos mujeres cabeza de familia desplazadas y a sus hijos, a quienes en un caso, no se le había
dado la ayuda humanitaria a la que tenían derecho, y en el otro, la ayuda humanitaria recibida resultaba
claramente insuficiente dadas las urgentes necesidades de la familia.
6
La Corte declaró en dicho Auto 218 de 2006 (i) que “como resultado de las fallas en la caracterización de
la población desplazada y la insensibilidad que se presentó en la formulación de la política frente a los
sujetos de especial protección constitucional titulares de derechos constitucionales, entre otras causas
señaladas desde la sentencia T-025 de 2004, ante la Corte no se ha demostrado que la política pública de
atención al desplazamiento se haya formulado o aplicado con observancia del criterio de especificidad que se
deriva del mandato de garantizar los derechos de los sujetos especialmente vulnerables. Por el contrario, hay
en los informes remitidos algunos ejemplos de programas o acciones diseñados para la población vulnerable
en general, a través de los cuales se continúan canalizando esfuerzos para la atención a la población
desplazada, y sin que dichos programas tengan la especificidad requerida respecto de los desplazados (…)”;
y (ii) que “en los informes no se muestra que los programas de atención adelantados por las distintas
autoridades que conforman el sistema presten especial atención a las necesidades particulares de los
ancianos, los niños y las mujeres cabeza de familia que conforman la población a atender. En efecto, estos
sujetos de especial protección constitucional resultan afectados en forma aguda por la condición de
desplazamiento, dada la magnitud de los riesgos a los que están expuestos –por ejemplo, riesgos para su
salud y su vida, de caer en redes de tráfico y prostitución, de ser reclutados forzosamente para los grupos
armados irregulares, de desnutrición de los niños o, en el caso de las mujeres y niñas, de sufrir violación de
sus derechos sexuales y reproductivos-. Si bien la totalidad de individuos desplazados comparten, en
términos generales, la violación de sus derechos constitucionales, estos tres grupos poblacionales se
5. 5
I.3.3. En consecuencia, la Sala nota que en anteriores decisiones de esta Corte
se advirtió con toda claridad a las autoridades que integran el SNAIPD sobre
la necesidad de adoptar un enfoque diferencial en relación con la población
desplazada, que reconozca, entre otros, los derechos y necesidades especiales
de los menores de edad víctimas del desplazamiento forzado. Como se
demostrará a lo largo de la presente providencia, y sin desconocer los avances
efectuados en general por entidades gubernamentales para proteger a los
desplazados, esta indicación por parte del juez constitucional no se ha
traducido, a la fecha, en acciones integrales, concretas y especialmente
diferenciadas orientadas a resolver la situación crítica de los menores de edad
víctimas del desplazamiento forzado en el país.
I.4. Los niños, niñas y adolescentes desplazados por el conflicto armado son
sujetos de protección constitucional imperativa y prioritaria, en virtud de los
mandatos de la Carta Política y de las obligaciones internacionales del
Estado colombiano en materia de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario.
I.4.1. Mandatos constitucionales específicos. El artículo 44 de la Constitución
dispone:
“Artículo 44. Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad
física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre
y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y
amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su
opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o
moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y
trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en
la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por
Colombia.
La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger
al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno
de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente
su cumplimiento y la sanción de los infractores.
Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás.”
Esta cláusula de la Carta Política, cuyos términos imperiosos no dejan duda
sobre el carácter prevaleciente de los derechos de los niños y el contenido
apremiante de las obligaciones que se derivan de tales derechos para el Estado,
provee el fundamento constitucional general y suficiente de la presente
providencia.
diferencian del resto en cuanto a la especificidad de sus vulnerabilidades, sus necesidades de protección y de
atención, y las posibilidades que tienen de reconstruir sus proyectos de vida digna. De ahí se deriva la
necesidad de adoptar un enfoque diferencial, específico, que reconozca que el desplazamiento surte efectos
distintos dependiendo de la edad y del género.”
6. 6
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que los adolescentes –quienes son de
por sí titulares de los derechos de los niños por ser menores de 18 años-
también son beneficiarios de un mandato constitucional de protección
especial, que se consagra en el artículo 45 Superior:
“Artículo 45. El adolescente tiene derecho a la protección y a la formación
integral.
El Estado y la sociedad garantizan la participación activa de los jóvenes en
los organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección,
educación y progreso de la juventud.”
I.4.2. Obligaciones internacionales aplicables.
I.4.2.1. Obligaciones internacionales en el campo de la protección de los
Derechos Humanos. Los derechos de los niños, su carácter prevaleciente y los
deberes especialmente fuertes del Estado en relación con la protección
especial a la cual tienen derecho, se encuentran plasmados en diversos tratados
internacionales de derechos humanos y otros instrumentos internacionales
vinculantes para Colombia, los cuales se incorporan directa y
automáticamente a su catálogo de garantías constitucionales por mandato
expreso del artículo 44 Superior. Basta a este respecto recordar simplemente
los principales textos internacionales en los que se consagran las obligaciones
internacionales de Colombia en la materia. La Declaración Universal de
Derechos Humanos establece que “la maternidad y la infancia tienen derecho
a cuidados y asistencia especiales”, y que todos los niños “tienen derecho a
igual protección social” (art. 25-2). La Declaración Americana de los
Derechos del Hombre dispone que todo niño tiene derecho a “protección,
cuidados y ayuda especiales” (art. VII). El Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos dispone que “todo niño tiene derecho, sin discriminación
alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, origen nacional o
social, posición económica o nacimiento, a las medidas de protección que su
condición de menor requiere, tanto por parte de su familia como de la
sociedad y del Estado” (art. 24-1). La Convención Americana sobre Derechos
Humanos establece que “todo niño tiene derecho a las medidas de protección
que su condición de menor requiere por parte de su familia, de la sociedad y
del Estado” (art. 19). El Protocolo adicional a la Convención Americana sobre
derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales –
“Protocolo de San Salvador”- dispone que “todo niño sea cual fuere su
filiación tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor
requiere por parte de su familia, de la sociedad y del Estado.” (art. 16). Más
aún, la Convención sobre los derechos del niño establece en términos
generales que “los Estados Partes respetarán los derechos enunciados en la
presente Convención y asegurarán su aplicación a cada niño sujeto a su
jurisdicción, sin distinción alguna (…)” (art. 2-1), que “los Estados Partes se
comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean
7. 7
necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de
sus padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley y, con ese
fin, tomarán todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas” (art.
3-2), y que “los Estados Partes adoptarán todas las medidas administrativas,
legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos
en la presente Convención” (art. 4).
I.4.2. Obligaciones internacionales en el ámbito del Derecho Internacional
Humanitario. El Derecho Internacional Humanitario, claramente aplicable al
conflicto armado interno colombiano7, obliga al Estado a proporcionar a los
niños, niñas y adolescentes una especial protección frente a las graves
violaciones de sus derechos fundamentales derivadas de la confrontación,
particularmente las que conlleva el desplazamiento forzado. Esta obligación
internacional del Estado colombiano de prestar especial protección a los
derechos especiales de los menores de 18 años ha sido plasmada en tratados
internacionales y además forma parte del derecho internacional humanitario
consuetudinario, igualmente obligatorio para el país.
Así, el Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra, de 1977, incluye
dentro de las “garantías fundamentales” de la que son titulares las personas no
combatientes, el que “se proporcionarán a los niños los cuidados y la ayuda
que necesiten” (art. 4-3). La Convención sobre los Derechos del Niño también
obliga al Estado colombiano a proteger a los menores de edad afectados por el
conflicto armado interno: el artículo 38-1 establece que “los Estados Partes se
comprometen a respetar y velar por que se respeten las normas del derecho
internacional humanitario que les sean aplicables en los conflictos armados y
que sean pertinentes para el niño”, y el artículo 38-2 dispone que “de
conformidad con las obligaciones dimanadas del derecho internacional
humanitario de proteger a la población civil durante los conflictos armados,
los Estados Partes adoptarán todas las medidas posibles para asegurar la
protección y el cuidado de los niños afectados por un conflicto armado”. Por
otra parte, los niños, niñas y adolescentes, en tanto partes especialmente
vulnerables de la población civil, son titulares de las salvaguardas esenciales
contenidas en (a) el principio de distinción –en particular la prohibición de
dirigir ataques contra personas y poblaciones civiles, la prohibición de utilizar
métodos de combate o armas de efectos indiscriminados, y la prohibición de
desarrollar actos orientados a aterrorizar a la población civil-, y (b) el principio
de trato humanitario –ya que una de las garantías fundamentales de la persona
constitutivas de este principio de trato humanitario es, precisamente, el respeto
por los derechos especiales de los niños afectados por conflictos armados.8
Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, que concretan las
obligaciones internacionales de Colombia en relación con las personas
víctimas del desplazamiento forzado –derivadas del DIH y el DIDH-
7
Sentencia C-291 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
8
La naturaleza convencional y consuetudinaria de estos principios fue debidamente explicada por la Corte en
la sentencia C-291 de 2007.
8. 8
contienen una provisión general que consagra el deber de protección y
atención especial de los niños, niñas y adolescentes desplazados; en efecto, el
Principio 4-2 dispone que “ciertos desplazados internos, como los niños,
especialmente los menores no acompañados, las mujeres embarazadas, las
madres con hijos pequeños, las mujeres cabeza de familia, las personas con
discapacidades y las personas de edad, tendrán derecho a la protección y
asistencia requerida por su condición y a un tratamiento que tenga en cuenta
sus necesidades especiales”.
I.5. Obligación constitucional e internacional de adoptar un enfoque
diferencial estricto de prevención del desplazamiento interno y su impacto
desproporcionado sobre niños, niñas y adolescentes.
El artículo 2 de la Constitución Política dispone que entre los fines esenciales
del Estado se incluyen los de “servir a la comunidad”, “garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución”, y “asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo”. Acto seguido dispone el mismo mandato constitucional que las
autoridades estatales han sido instituidas “para proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares”. Más adelante, el artículo 5º
Superior ordena que “el Estado reconoce, sin discriminación alguna, la
primacía de los derechos inalienables de la persona”.
Estas cláusulas de la Carta Política son vinculantes en sí mismas, y su
contenido obliga claramente al Estado colombiano a adoptar un enfoque
preventivo del desplazamiento forzado, que ataque sus causas de raíz con
suficiente especificidad como para no subsumirse en una política general de
seguridad interna, y que garantice así que la respuesta estatal al
desplazamiento forzado no se limita a la atención de las víctimas a posteriori,
sino que también opera directamente sobre sus factores causales.
Los compromisos internacionales del Estado colombiano en materia de
Derecho Internacional de los Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario, también obligan a las autoridades a adoptar un enfoque de
prevención del desplazamiento forzado que sea lo suficientemente
diferenciado y específico como para incidir sobre las causas de fondo de este
fenómeno y su impacto desproporcionado sobre los niños, niñas y
adolescentes. Tales obligaciones internacionales, sintetizadas en los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos, consisten en que (a) “Todas las
autoridades y órganos internacionales respetarán y harán respetar las
obligaciones que les impone el derecho internacional, incluidos los derechos
humanos y el derecho humanitario, en toda circunstancia, a fin de prevenir y
evitar la aparición de condiciones que puedan provocar el desplazamiento de
personas” – Principio 5-; y (b) “Todo ser humano tendrá derecho a la
9. 9
protección contra desplazamientos arbitrarios que le alejen de su hogar o de
su lugar de residencia habitual” –Principio 6-.
I.6. Deberes de protección específica de miles de niños, niñas y adolescentes
desplazados cuya situación individual y concreta ha sido puesta de presente
por distintas vías procesales a la Corte Constitucional para buscar la
salvaguarda de sus derechos.
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional ha sido informada por
distintas vías –principalmente por derechos de petición, acciones de tutela
sometidas a revisión de la Corte e informes proporcionados por diversas
entidades públicas, privadas e internacionales- sobre la situación específica,
individual y concreta de aproximadamente dieciocho mil (18.000) bebés,
niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento forzado claramente
individualizados en distintos lugares del país, cuyos derechos fundamentales
están siendo frontalmente vulnerados de conformidad con los patrones
identificados en la presente providencia, y que requieren una solución estatal
inmediata por mandato de la Carta Política, en el marco del seguimiento a la
sentencia de tutela T-025 de 2004 y a la superación del estado de cosas
inconstitucional allí declarado -el cual se manifiesta de manera palpable,
concreta y apremiante en los casos de estas dieciocho mil personas menores de
18 años, y por lo mismo también ha de ser resuelto a este nivel-. En tanto
máximo juez constitucional, la Corte Constitucional debe responder en forma
resuelta ante situaciones de violación patente de los derechos humanos como
las que se han configurado en las circunstancias de vida de estos dieciocho mil
bebés, niños, niñas y adolescentes.
Este deber de protección específica no se opone a la protección de todos los
menores de edad desplazados. Al igual que sucedió en la sentencia T-025 de
2004 y en el Auto 092 de 2008, la Corte impartirá órdenes generales para
garantizar los derechos de todos los niños, niñas y adolescentes desplazados
del país, y órdenes particulares en relación con los menores identificados con
nombre propio.
En este orden de ideas, la Corte se detendrá en la descripción y valoración
constitucional de estos casos individuales, impartiendo las órdenes de atención
inmediata a las que haya lugar, sin perjuicio de las órdenes de alcance general
para proteger a todos los menores de edad desplazados.
I.8. La sesión técnica de información sobre la adopción de un enfoque
diferencial específico frente a los menores de edad en la política pública de
atención al desplazamiento, como foro principal para la obtención
información por la Corte.
La información que ha dado lugar a la adopción de la presente providencia es
voluminosa, y atañe a múltiples campos relacionados con la situación actual
10. 10
de los derechos de los niños, niñas y adolescentes desplazados por el conflicto
armado en Colombia.
Las fuentes principales de esta información son los diversos informes que han
presentado ante la Corte Constitucional tanto las autoridades estatales que
conforman el SNAIPD, como los entes públicos de control y las
organizaciones nacionales e internacionales que promueven los derechos de la
población desplazada –en particular Plan Internacional y la Universidad
Nacional-, con ocasión de la realización ante la Sala Segunda de Revisión de
la sesión pública de información técnica que tuvo lugar el día 28 de junio de
2007, sobre la adopción de un enfoque diferencial específico frente a los
menores de edad dentro de la política pública de atención a la población
desplazada.9 Tales informes han proporcionado a esta Corporación
descripciones y valoraciones comprehensivas y sistemáticas, realizadas desde
diversas perspectivas, de la situación actual de los niños, niñas y adolescentes
desplazados, y de las respuestas oficiales a sus condiciones de vida.
Por otra parte, la Corte Constitucional ha sido provista de una gran cantidad de
información atinente tanto a los aspectos generales de la situación de los
menores de edad desplazados en el país como a situaciones específicas de
niños, niñas y adolescentes individuales afectados por este fenómeno en
distintas partes de Colombia; tal información ha permitido a la Corte
aproximarse en forma objetiva a la realidad fáctica de los menores
desplazados en tanto víctimas de serias violaciones de los derechos
fundamentales.
I.9. La información recibida en la Corte también revela avances en la
protección de la población desplazada en general. Estos han sido reconocidos
en providencias anteriores, y por eso no serán objeto de una descripción en el
presente auto. También ha tomado nota la Corte de los logros en materia de
cobertura en educación, lo cual beneficia a los menores, así como en el ámbito
de la inclusión de familias desplazadas en el sistema de salud, o en el
programa Familias en Acción.10
Sin embargo, estos avances distan mucho de constituir una respuesta estatal de
protección de los menores con enfoque diferencial, como se verá
posteriormente.
II. CONSTATACIONES GENERALES.
A. ELEVADO NUMERO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN
LA POBLACION DESPLAZADA; FACTORES CAUSALES DEL
9
En la sesión pública del 28 de junio también participaron activamente el Servicio Jesuita para Refugiados,
la Coalición contra la Vinculación de Niños, Niñas y Jóvenes al Conflicto Armado y la Fundación Dos
Mundos, así como la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado,
representantes de los organismos estatales de control y de ACNUR.
10
Ver los Autos 176, 177 y 178 de 2005, 218 de 2006 y 092 de 2008.
11. Field Cod
11 Field Cod
IMPACTO CUANTITATIVAMENTE DESPROPORCIONADO DEL
DESPLAZAMIENTO SOBRE LOS MENORES DE EDAD.
1. Las diversas fuentes de medición disponibles concuerdan en el hecho de
que más del cincuenta por ciento (50%) de la población desplazada por el
conflicto armado en Colombia es menor de 18 años.
2. La medición cuantitativa de la población en situación de desplazamiento en
el país presenta serias divergencias y desacuerdos entre los diversos sistemas e
instituciones oficiales y extraoficiales encargados de su registro y conteo. A
pesar de estas discrepancias, los distintos sistemas de medición coinciden en
cuanto al hecho de que los niños, niñas y adolescentes conforman un
segmento mayoritario de la población desplazada por el conflicto armado,
constituyendo así uno de los grupos poblacionales que han sido victimizados
con mayor fuerza por este fenómeno. En otras palabras, existe consenso entre
las diversas fuentes de medición respecto del hecho de que más de la mitad de
las personas que han sido desplazadas forzadamente en el país son niños,
niñas y adolescentes.
3. En efecto, la Encuesta Nacional de Verificación, presentada por la
Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado
a la Corte en febrero de 2008, señala que el 54.3% de la población desplazada
incluida en el RUPD/SIPOD tiene entre 0 y 19 años de edad, proporción
significativamente superior a la de la población colombiana en general,
constituida en un 40.2% por menores de 20 años – y que no refleja el amplio
subregistro del que demostradamente adolece el sistema oficial de medición,
de donde es viable inferir que el número de menores de edad víctimas de
desplazamiento forzado es mucho mayor de lo que se ha reconocido o
apreciado hasta ahora. En consonancia con estos cálculos, UNICEF ha
estimado que durante los últimos 15 años, más de un millón de niños, niñas y
adolescentes han sido víctimas de desplazamiento forzado en Colombia.11 El
Comité Internacional de la Cruz Roja considera que los menores de entre 5 y
14 años de edad representan aproximadamente el 44% de la población
desplazada del país12. UNIFEM calcula que las niñas conforman el 23% de la
población desplazada, mientras que los niños y adolescentes dan cuenta de
otro 25%13. Por su parte, la Fundación Dos Mundos indica con base en cifras
oficiales que el 54% de las personas registradas como desplazadas entre 1995
y 2005 eran niños, niñas y adolescentes14. Haciendo eco de estos reportes, el
11
UNICEF, Panorama Colombia, en: http://www.unicef.org/spanish/infobycountry/colombia.html
12
Comité Internacional de la Cruz Roja, Colombia – Informe Actividades 2004, Bogotá, mayo 2005, en
www.cicr.org.
13
PEDRAZA, Nubia, Género, Desplazamiento y Refugio en la frontera Colombia y Venezuela, UNIFEM –
Colombia, diciembre 2005. Citado por la Fundación Dos Mundos - “Niños, Niñas y Adolescentes En
Situación De Desplazamiento: Por un presente de oportunidades y un futuro de posibilidades.” Informe
presentado a la Corte Constitucional en junio de 2008.
14
Fundación Dos Mundos - “Niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento: Por un presente de
oportunidades y un futuro de posibilidades.” Informe presentado a la Corte Constitucional en junio de 2008
(citando a Human Rights Watch: “Desplazados y Desechados: la grave situación de los desplazados en
Bogotá y Cartagena”, 2006.)
12. 12
Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas expresó
recientemente “su grave inquietud por el elevado número de niños que siguen
siendo desplazados cada año en Colombia.”15
4. La magnitud de estas cifras se explican por varios factores conjuntos,
derivados (1) en primer lugar de la dinámica misma del conflicto armado y los
patrones prevalecientes del desplazamiento forzado en el país –v.g. el hecho
de que las víctimas sobrevivientes de los hechos de violencia son en una
significativa proporción de los casos las mujeres y sus hijos menores de edad,
constituyendo por ende el grueso de la población desplazada, mientras que los
hombres son en la mayoría de los casos víctimas de homicidio o desaparición
forzada-. (2) En segundo lugar, se derivan de la exposición de menores de
edad a los actos criminales de impacto general cometidos en el marco del
conflicto armado – tales como actos terroristas, combate y fuego cruzado,
confinamientos y bloqueos de comunidades, masacres o amenazas de cometer
crímenes. (3) Tercero, también contribuyen sustancialmente a este fenómeno
los riesgos especiales a los que están expuestos los menores de edad en el
marco del conflicto armado –v.g. los riesgos (i) de ser víctimas de crímenes
individual y deliberadamente cometidos contra su vida e integridad personal
por los actores armados, (ii) de reclutamiento forzado por los grupos armados
ilegales, (iii) de ser víctimas inusitadamente frecuentes de minas antipersonal
y material bélico sin explotar, (iv) de ser incorporados a los comercios ilícitos
que soportan a los grupos armados ilegales, (v) de ser víctimas de los
alarmantes patrones de violencia sexual contra niñas y adolescentes –y
también contra niños-, y (vi) de soportar las estrategias de control social de los
grupos armados ilegales que operan en amplias zonas del país, las cuales
llevan implícitas pautas de control que restringen y ponen en riesgo a los
menores de 18 años-, riesgos que a su vez obran como causa del
desplazamiento forzado suyo, de sus familias y sus comunidades, según se ha
demostrado en forma prístina ante esta Corporación.
5. El altísimo número de menores de edad presentes en la población
desplazada causa, a su vez, mayores niveles de dependencia al interior de las
familias en situación de desplazamiento forzado, lo cual contribuye
directamente a acentuar su vulnerabilidad. En forma correlativa, también va
aparejada a una alta frecuencia, dentro de la población desplazada, de niños o
niñas huérfanos, desprotegidos o abandonados como consecuencia del
conflicto armado.16
15
Comité de los Derechos del Niño – 42º período de sesiones: “Examen de los informes presentados por los
Estados Partes con arreglo al artículo 44 de la Convención – Observaciones finales: Colombia”. Documento
de Naciones Unidas CRC/C/COL/CO/3, 8 de junio de 2006.
16
Se explica en la Encuesta Nacional de Verificación en este sentido: “(…) los hogares desplazados
incluidos en el RUPD se conforman en promedio por 5,1 personas. Esta proporción dista del promedio
nacional para el total de población colombiana, que según el Censo General 2005 es de 3,9. (…) En estas
condiciones, resulta lógico afirmar que el mayor número promedio de personas detectado en los hogares
desplazados incluidos en el RUPD frente al registrado en los hogares de todo el país se explica
principalmente por una mayor presencia de hijos o hijas en los primeros, cosa que, como se verá adelante,
implica también una mayor presencia de menores de edad en los hogares desplazados y, por ende, una tasa
de dependencia económica mayor.”
13. 13
B. IMPACTO CUALITATIVAMENTE DIFERENCIAL Y AGRAVADO
DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO SOBRE LOS MENORES DE
EDAD.
1. Para un bebé, niño, niña o adolescente, la experiencia vital del
desplazamiento forzado es intrínsecamente distinta de lo que puede ser para un
hombre o una mujer adultos. El desplazamiento forzado afecta de manera
diferencial a las personas menores de 18 años, por lo cual la respuesta del
Estado ha de ser igualmente diferencial, además de prioritaria.
2. La afectación diferencial del desplazamiento forzado sobre niños, niñas y
adolescentes se manifiesta de tres maneras.
2.1. En primer lugar, por el paso apremiante del tiempo durante fases críticas
del desarrollo de los menores en situación de desplazamiento, que genera la
pérdida irremediable de etapas fundamentales en su proceso de crecimiento,
con lo cual el impacto perverso del desplazamiento se proyecta y multiplica
hacia el futuro en cada uno de sus cursos individuales de maduración.
2.2. En segundo lugar, porque los menores desplazados son afectados por una
serie de problemas transversales diferenciados comunes a la niñez y
adolescencia en situación de desplazamiento. Estos problemas son diferentes
de los que afectan a la población desplazada adulta, bien sea porque se trata de
factores específicos que impactan únicamente a las personas menores de edad,
o porque golpean a niños, jóvenes y adultos de manera distinta dependiendo
de su edad.
En síntesis, los menores de edad en situación de desplazamiento en Colombia
se ven afectados por los siguientes ocho tipos de problemas transversales
diferenciados: (a) problemas graves de desprotección frente a diversos riesgos
y peligros que amenazan directamente sus derechos en las esferas del maltrato;
la violencia; la explotación; la trata; la mendicidad y la vida en la calle; la
utilización en comercios ilícitos; el control social por los actores armados
ilegales; y la presencia de pandillas y grupos delincuenciales en sus lugares de
asentamiento; (b) problemas graves de hambre y desnutrición; (c) problemas
graves y mayormente prevenibles en el campo de la salud, derivados tanto de
los problemas de alimentación que sufren, como de sus condiciones insalubres
de existencia y de la precariedad en la respuesta estatal; (d) problemas graves
en el campo de la educación, principalmente en los ámbitos de cobertura y
acceso, permanencia, flexibilidad y adaptabilidad del sistema; (e) problemas
graves de índole psicosocial; (f) problemas graves en el campo de la
recreación; (g) problemas graves en los campos de la capacidad de
participación y de organización; y (h) problemas graves en el ejercicio de sus
derechos como víctimas particularmente indefensas del conflicto armado y del
delito.
14. 14
2.3. A su vez, estos problemas transversales resultan acentuados y
profundizados en ciertos ámbitos críticos, en los que se retroalimentan
perversamente entre sí para obstruir con especial fuerza el ejercicio de los
derechos fundamentales. Tales ámbitos críticos de intensificación de los
problemas transversales son los siguientes: (a) el ámbito de la etapa de
emergencia del desplazamiento forzado; (b) el ámbito de la primera infancia;
(c) el ámbito de la adolescencia; (d) el ámbito de las niñas y las adolescentes
desplazadas; (e) el ámbito de los niños, niñas y adolescentes pertenecientes a
grupos étnicos -indígenas o afrodescendientes- desplazados; y (f) el ámbito de
los menores de edad con discapacidad en situación de desplazamiento.
3. El común denominador tanto de los problemas transversales diferenciados
de la niñez y adolescencia en situación de desplazamiento, como de los
ámbitos críticos de intensificación de dichos problemas transversales, es la
conjunción de graves falencias en la respuesta estatal a su situación –derivadas
en parte de la invisibilidad del problema en sus dimensiones reales ante el
Estado, a pesar de los avances logrados en aspectos generales de la atención a
la población desplazada-, y graves falencias en el entorno de sus grupos
familiares y sus cuidadores, referentes a (i) la unidad familiar, (ii) la
dispersión y reunificación familiar, y (iii) las capacidades efectivas de
protección de sus familias o cuidadores.
4. El impacto diferencial del desplazamiento forzado sobre niños, niñas y
adolescentes debe generar, necesariamente, una respuesta igualmente
diferencial de parte del Estado. Al interior de dicha respuesta diferencial, es
decir, del enfoque diferencial etáreo de la política pública de atención a la
población desplazada, debe tenerse siempre en cuenta la marcada diversidad
del grupo hacia el cual tal política se dirige; en efecto, la categoría “menores
de edad” abarca una gran diversidad en términos de etapas del desarrollo,
adscripción étnica y cultural y necesidades especiales, que ha de ser
necesariamente reconocida por las autoridades encargadas de diseñar e
implementar el enfoque diferencial en cuestión. Tal como se ha explicado a la
Corte, “es preciso tener en cuenta que la niñez no es una categoría
homogénea, es un sector poblacional de una gran diversidad, con múltiples
identidades, donde entra en juego tanto lo material como lo simbólico, así
como también lo cultural, lo socioeconómico, la dimensión de género, lo
político, lo étnico y lo religioso, factores que se conjugan en un momento
histórico determinado.”17
C. SUBVALORACION DE LAS CLAUSULAS CONSTITUCIONALES
DE PROTECCION ESPECIAL DE LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA,
Y DEL CARÁCTER PREVALECIENTE DE SUS DERECHOS
FUNDAMENTALES.
17
Universidad Nacional, Plan Internacional - “PRIMERA INFANCIA, NIÑEZ Y ADOLESCENCIA EN
SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO - PROPUESTA DE INDICADORES DE GOCE EFECTIVO DE
DERECHOS” – presentada a la Corte Constitucional en mayo de 2007.
15. 15
La alarmante situación de los niños, niñas y adolescentes colombianos en
situación de desplazamiento forzado, se erige sobre la base de una
contradicción elemental que, en criterio de la Sala, existe entre la protección
jurídica reforzada y prioritaria de la que son objeto indiscutido por mandato de
la Constitución Política, por una parte, y la dramática realidad de la vida
cotidiana de mucho más de un millón de menores de edad individuales que
han sido víctimas indefensas y manifiestamente vulnerables del
desplazamiento en todo el territorio colombiano, por otra.
El desfase protuberante que existe, así, entre el ámbito del derecho y el ámbito
de la realidad fáctica, se nutre a su vez de una falencia social y estatal que ha
sido igualmente identificada por la Corte, a saber, el hecho de que los
menores de edad en situación de desplazamiento forzado en el país no son
tratados en la práctica como sujetos de derechos en sí mismos, ni por las
autoridades ni por los demás actores sociales y familiares, mucho menos
como sujetos de especial protección constitucional titulares de derechos
prevalecientes y de aplicación inmediata. Por el contrario – el tratamiento
del que comprobadamente son objeto, revela que a los niños, niñas y
adolescentes en situación de desplazamiento se les visualiza en general como
meros “dependientes”, “beneficiarios”, “receptores”, “cargas” o “accesorios”
de uno o más sujetos de derecho adultos dentro de cada núcleo familiar en
situación de desplazamiento.18 Para la Sala, tal denegación generalizada de su
derecho a la protección especial por el Estado, la familia y la sociedad, por
una simple falta de reconocimiento práctico de su status de sujetos de especial
protección constitucional, es una afrenta a la dignidad humana de cada uno de
estos menores.
El impacto práctico de esta falencia social y estatal en la aproximación a los
niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento, consiste en que
por no ser tratados materialmente de manera acorde con su condición de
sujetos de especial protección, quedan invisibilizados -es decir, igualmente no
18
Esta gravísima falencia, presente en la aproximación de autoridades, organizaciones, familias y cuidadores
por igual hacia los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento, ha sido denunciada y explicada
por diversas organizaciones ante la Corte Constitucional. Así, la Fundación Dos Mundos explica que “existe
una disociación entre lo que se entiende como una mirada de género y generacional, así como psicosocial en
los documentos generales de política y la respuesta articulada desde diferentes sectores del Estado para
garantizar a niños, niñas y adolescentes la atención que en situación de vulnerabilidad como el
desplazamiento forzado requieren.” [Fundación Dos Mundos - “Niños, niñas y adolescentes en situación de
desplazamiento: por un presente de oportunidades y un futuro de posibilidades.” Informe presentado a la
Corte Constitucional en junio de 2008]. De allí que en el estudio presentado por la Universidad Nacional,
CODHES y Plan Internacional, se insista en que “…los niños y niñas no son simples receptores de servicios o
beneficiarios sino sujetos de derechos” [Universidad Nacional de Colombia – CODHES – Plan Internacional:
Proyecto “Estudio de la situación de derechos de la niñez y adolescencia en comunidades desplazadas
habitantes de los municipios de Medellín, San Onofre, Montería, Florencia, Cúcuta, Pereira, Buenaventura, El
Charco y Samaniego”. Aportado a la Corte Constitucional el 3 de junio de 2008]. En igual sentido, Plan
Internacional explica en su informe de mayo de 2007 que “Existen fuertes argumentos a nivel mundial que
justifican la priorización de acciones e inversiones para la niñez; de allí la necesidad de reevaluar cuáles son
las acciones que se están realizando y las concepciones que de la infancia se tienen, ya que si se sigue
pensando en las inversiones a la infancia como gasto, nunca se dimensionará el papel de inversión en el
desarrollo humano y socio económico de una Nación.” [Universidad Nacional, Plan Internacional - “Primera
infancia, niñez y adolescencia en situación de desplazamiento - propuesta de indicadores de goce efectivo de
derechos” – presentada a la Corte Constitucional en mayo de 2007.]
16. 16
reconocidos- tanto sus riesgos, necesidades y vulnerabilidades específicas,
como sus potencialidades de desarrollo hacia el futuro, y las responsabilidades
y deberes correlativos de sus familias, cuidadores y del Estado. En ausencia de
un reconocimiento sustantivo de su carácter de sujetos titulares de derechos
fundamentales prevalecientes, es imposible incorporar un enfoque diferencial
etáreo dentro de la política pública de atención a la población desplazada, ya
que tal incorporación de un enfoque diferencial presupone una labor decidida
de autoridades, familias, cuidadores y otros actores sociales en el sentido de
identificar dichos riesgos, necesidades, vulnerabilidades y potencialidades, y
responder oportuna y efectivamente a los mismos.
Los mandatos de la Carta Política exigen de la Corte, en este contexto, la
adopción de decisiones de mayor alcance para lograr que el reconocimiento de
los menores de edad como sujetos de derechos prevalecientes sea más que una
vaga abstracción del discurso jurídico. Es necesario asegurar que las garantías
constitucionales de la infancia y adolescencia en situación de desplazamiento
trasciendan el ámbito del lenguaje normativo, para permear la realidad y
materializar, en la vida cotidiana de estos niños, niñas y adolescentes, los
diversos reconocimientos y salvaguardas jurídicos de los que son titulares y
que hasta ahora, por diversas y complejas razones, no han recibido la
valoración ni tenido la trascendencia que constitucionalmente merecen. No es
admisible para la Corte Constitucional que las cláusulas constitucionales que
amparan a los menores de edad desplazados -las cuales se soportan y
complementan a su turno con amplias y fortísimas disposiciones del Derecho
Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos-, se reduzcan a formulaciones abstractas de principio, sin mayores
repercusiones objetivas y en franca oposición a lo que sucede realmente en
muchos lugares del país –a pesar de los avances logrados por las entidades
gubernamentales para la población desplazada en general-.
La Corte constatará en el presente Auto la falta de tratamiento de los menores
de edad en situación de desplazamiento como sujetos de protección especial
en sí mismos, titulares de derechos fundamentales prevalecientes, y
merecedores de atención y protección prioritaria y vigorosa; afirmará en los
términos más enfáticos dicho status de especial protección; y se apoyará en su
reconocimiento decidido para impartir órdenes de amplio alcance a diversas
autoridades, orientadas a asegurar la primacía de los derechos fundamentales
prevalecientes que están siendo masiva y continuamente desconocidos (arts. 5
y 44, C.P.).
D. INVISIBILIDAD DE LA SITUACION DE LOS MENORES DE
EDAD EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO, Y DE SUS REALES
DIMENSIONES FACTICAS.
Se ha demostrado ante la Corte que, como consecuencia directa de la falta de
reconocimiento real y efectivo de los menores de edad en situación de
17. 17
desplazamiento como sujetos de especial protección constitucional con
derechos fundamentales prevalecientes, la gravísima situación de la infancia y
adolescencia desplazada por el conflicto armado es, en sus dimensiones
cualitativas reales más allá del registro de menores desplazados, invisible para
las autoridades y para la sociedad. La invisibilidad del problema se genera, en
criterio de la Corte, por una serie de factores de invisibilización diferenciables,
que se examinarán en las secciones subsiguientes. Tal invisibilidad se traduce
en dos consecuencias primordiales: la inadecuación de base de cualquier
actuación estatal destinada a responder a la apremiante situación de los niños,
niñas y adolescentes en situación de desplazamiento, al desconocerse la
magnitud real del problema; y la exclusión de los menores de edad víctimas de
dicha invisibilización como destinatarios específicos y prioritarios de los
distintos beneficios provistos por el sistema estatal de protección.
E. INSUFICIENCIA DE LA RESPUESTA ESTATAL A LA
SITUACION. AUSENCIA DE UN ENFOQUE DIFERENCIAL DE
EDAD EN LA POLITICA PÚBLICA DE ATENCION A LA
POBLACION DESPLAZADA.
La respuesta de las autoridades a la situación de niños, niñas y adolescentes en
situación de desplazamiento ha sido marcadamente insuficiente. Si bien se han
efectuado algunos esfuerzos puntuales por proporcionar atención a este grupo
poblacional en ciertos ámbitos concretos y específicos, tales esfuerzos se
quedan cortos ante la dimensión del problema a resolver, y no equivalen a la
incorporación de un enfoque diferencial etáreo integral a lo largo de las
distintas fases de la política – enfoque que hasta el momento es claro que no
existe. Tampoco recibió la Corte, a pesar de haber efectuado una solicitud
expresa al respecto19, una demostración de que dicho enfoque diferencial era
19
En el Auto 169 de 2007, proferido el 4 de julio del mismo año, la Corte señaló que en el curso de la sesión
pública de información técnica del 28 de junio, la Directora del ICBF “manifestó claramente que dicha
entidad, salvo en lo atinente a algunas medidas específicas (exoneración de cuotas y comisiones temporales)
no cuenta con programas específicamente dirigidos a la atención de los menores de edad desplazados, por
considerar innecesario distinguir entre los niños beneficiarios de sus componentes ordinarios de atención.
Esta afirmación llama la atención de la Corte, por cuanto aparentemente contradice lo afirmado en informes
precedentes aportados por el ICBF y por Acción Social, y riñe con lo dispuesto en la Constitución Política
(art. 44), en la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia- (arts. 20 y 41) y en la Ley 387 de
1997 (art. 10-7), así como en los pronunciamientos previos de la Corte Constitucional sobre la materia
(particularmente en la sentencia T-025 de 2004 y el Auto 218 de 2006)”; por ello, la Corte le ordenó a la
Directora del ICBF que explicara su afirmación y, en caso de mantenerla, justificara las razones para ello. En
el mismo sentido, en el Auto 167 de 2007, proferido algunos días después de la realización de la sesión
pública de información técnica sobre la protección de los derechos de los menores de edad en situación de
desplazamiento interno, la Corte expresó, entre otras, que “llama particularmente la atención de la Sala el
que la Directora del ICBF hubiese manifestado, en el curso de la sesión técnica de información, que dicha
entidad no cuenta con programas específicamente dirigidos a la atención de los menores de edad
desplazados, por considerar innecesario distinguir entre los niños beneficiarios de su scomponentes
ordinarios de atención. Si bien esta afirmación y sus implicaciones han sido objeto de otro Auto adoptado en
la fecha por la Sala, es necesario que Acción Social, en tanto entidad coordinadora del SNAIPD, se
manifieste sobre el particular y aclare a la Corte si existen o no existen programas o componentes de
programas específicamente dirigidos a la atención de la niñez desplazada, especialmente teniendo en cuenta
que en los informes precedentes aportados por esta misma entidad coordinadora a la Corte Constitucional se
hacen afirmaciones que, en principio, contradicen lo expresado por la Directora del ICBF. En caso de
confirmar la inexistencia de estos programas o componentes específicos, el Director de Acción Social deberá
informar qué se está haciendo desde la coordinación del sistema para solventar esta carencia, y por qué se
han hecho afirmaciones aparentemente contradictorias en los anteriores reportes sometidos a consideración
18. 18
innecesario porque las políticas generales responden eficaz y oportunamente a
los problemas específicos que aquejan a los menores desplazados y que
representan graves violaciones de sus derechos constitucionales.
Según se ha demostrado a la Corte, la respuesta estatal a esta situación ha sido
insuficiente por siete razones concretas: (i) es una respuesta puntual en
determinados aspectos de la política y hacia ciertos grupos de edad, y no
sistemática ni integral, (ii) no ha sido una respuesta específica para los
menores de edad desplazados, sino una mera facilitación formal de su acceso a
los programas gubernamentales ordinarios ya existentes para la población
vulnerable, (iii) ha sido una respuesta fragmentada y desorganizada, en la cual
brilla por su ausencia un centro coordinador y unificador de las acciones
realizadas, (iv) la respuesta ha sido tardía, carente de la asignación de recursos
específicos para menores desplazados y de los funcionarios requeridos para
materializarla debidamente, (v) en gran parte ha sido una reacción jurídico-
formal a través de planes de acción y declaraciones de buena voluntad, (vi) ha
sido desnaturalizada por sus resultados reales; y (vii) carece de un enfoque de
prevención específico frente a las causas concretas del impacto
desproporcionado del desplazamiento forzado sobre niños, niñas y
adolescentes.
Las especificidades de la respuesta estatal tanto en el ámbito de la prevención
del desplazamiento, como en el de la respuesta a cada uno de los problemas
transversales a la niñez y adolescencia desplazada y a sus ámbitos de
intensificación, se precisará en las secciones correspondientes de esta
providencia. Sin embargo, es relevante en este punto explicar, desde una
perspectiva general, las razones por las cuales la política pública carece de un
enfoque diferencial etáreo, y por qué resulta en consecuencia insuficiente para
hacer frente a un problema de esta magnitud y gravedad.
1. Síntesis de la respuesta estatal a la situación
El informe presentado por el Director de Acción Social a la Corte
Constitucional el 16 de julio de 2007, que se transcribe en su integridad en el
Anexo I de la presente providencia, provee en su parte inicial una descripción
sinóptica de la respuesta estatal ante la situación de niños, niñas y
de la Corte Constitucional”. En consecuencia, se ordenó al Director Social que en un término de cinco (5)
días, “se pronuncie ante la Corte Constitucional sobre la afirmación efectuada por la Directora del ICBF
durante la sesión técnica de información del 28 de junio, en el sentido de que esta última entidad no cuenta
con programas específicamente dirigidos a la atención de los menores de edad desplazados, por considerar
innecesario distinguir entre los niños beneficiarios de sus componentes ordinarios de atención, con el fin de
que manifieste cómo, en su condición de coordinador de la Acción Social respecto de los desplazados, ha
cumplido sus responsabilidades en relación con el ICBF”. En el informe presentado subsiguientemente por el
Director de Acción Social se desvirtúa lo afirmado por la directora del ICBF ante la Corte, presentándolo
como un malentendido, y se afirma que sí existen programas y componentes específicamente diseñados para
la atención de los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento.
19. 19
adolescentes en situación de desplazamiento. Tal descripción se puede resumir
así:
1. En primer lugar, en respuesta a las diversas afirmaciones efectuadas ante la
Corte Constitucional el 28 de junio de 2007 en el sentido de que no ha sido
asignado un lugar prioritario a la atención de los menores de edad en situación
de desplazamiento dentro del SNAIPD y los programas que éste adelanta, se
hacen una serie de consideraciones genéricas en las que se resalta (i) el rol
preponderante del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar dentro del
SNAIPD en el ámbito de la protección de los menores de edad, y (ii) la
importancia que se otorga formalmente a la familia dentro de lo que se
concibe como un enfoque de protección de la niñez.20
20
Afirma el Director de Acción Social: “Al proferirse la Ley 387 de 1997 (…) se crea el Sistema Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia – SNAIPD, el cual contempla dentro de las
instituciones comprometidas en la atención a la Población Desplazada, al Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar quien, en cumplimiento de este mandato, cuenta con espacios prioritarios para la atención de
menores en situación de desplazamiento y en efecto, programas con doble propósito: la protección de la
niñez y su vinculación al proyecto de asistencia social familiar y comunitaria en las zonas de asentamiento de
los desplazados. // El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar es la entidad del Gobierno Nacional que
tiene como objeto liderar y articular la ejecución de políticas sociales enfocadas a la atención a niños y
menores de edad, que incluye, la población en situación de desplazamiento, tanto a nivel nacional como
territorial, procurando garantizar condiciones de dignidad dada la vulnerabilidad a que son expuestos los
niños por el mismo hecho del desplazamiento, así como fortalecer el núcleo familiar al cual pertenece. // En
ese orden de ideas, al hacer parte del SNAIPD el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, se
busca la inclusión de políticas públicas direccionadas a la atención de los infantes y adolescentes en
situación de desplazamiento, desarrollados a través de programas ejecutados, no solo por esta entidad, sino
por otras entidades que igualmente hacen parte del sistema y en especial, que se encuentran comprometidas
con el desarrollo de acciones en prevención y atención humanitaria de emergencia, vgr. el caso de Acción
Social, a través de la atención coordinada con este instituto en la entrega de ayudas de emergencia, en la
cual se tienen en cuenta la composición del hogar y de los menores que hacen parte del núcleo familiar. //
No obstante, debe tenerse en cuenta que la atención de los menores de edad en situación de desplazamiento,
no contempla únicamente programas específicos direccionados a niños y adolescentes, sino, se brinda dentro
del contexto de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, bajo la perspectiva del derecho
constitucional prevalerte de los niños a tener una familia y no ser separado de ella, como ordena el artículo
42 de nuestra Constitución Política y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Lo anterior en armonía
con la Ley de Infancia 1098 de 2006 por medio de la cual se pretende garantizar el desarrollo integral de los
niños, niñas y jóvenes en el seno de su familia y de la comunidad. // Por lo tanto, los programas
desarrollados por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y las demás instituciones del SNAIPD para
la atención y protección de niños, niñas y jóvenes en situación de desplazamiento, se implementan en
consideración, no solo de la edad, sino también de las familias desplazadas como tal y dada la vulnerabilidad
de los menores y de la pareja que la conforman, implementándose esquemas de atención a la unidad familiar
a través de asistencia alimentaria y nutricional, apoyo psicosocial, procesos de sensibilización, educación,
formación y participación a los niños, niñas y jóvenes y programas de generación de ingresos para las
familias. // Desde la perspectiva de la familia, cada uno de los miembros influyen en los demás y a su vez las
reacciones de los otros influyen en cada uno de los individuos que conforman el grupo familiar. // Los niños,
niñas y adolescentes deben encontrarse en un medio familiar que pueda favorecer su desarrollo físico, social
y psicológico. Reconocemos que quienes pueden ofrecer estas condiciones saludables en primera instancia,
son los padres y otros adultos que formen el grupo familiar (abuelos, tíos) quienes permanecen constante y
permanentemente con los menores. ES por esto que al ofrecer una atención integral donde se pretenda
ofrecer la atención a adultos y menores de cada una de las familias en situación de desplazamiento, estamos
construyendo condiciones saludables para el desarrollo de los menores en situación de desplazamiento y
propendiendo por su reintegración social. // Dentro de esta perspectiva, en la formulación del Plan de
Desarrollo 2006-2010, al tenor de lo dispuesto en el artículo 6 Numeral 2.2. relativo al ‘Desplazamiento
Forzado, derechos humanos y reconciliación’ se dispuso que el esquema de atención para la población
desplazada debe pasar ‘de una atención individual por entidad, a una atención coordinada y articulada de
las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada
(SNAIPD); de una acción enfocada en el individuo, a una orientada a la familia, en donde el desplazado no
sea visto como un receptor de servicios, sino como un ciudadano participativo e integrado de su propio
proceso’ a efectos que la misma sea integral y efectiva para mitigar los efectos del desplazamiento forzado.”
20. 20
2. A continuación, se afirma que el SNAIPD “cuenta en la actualidad con
programas dirigidos a menores de edad en situación de desplazamiento y con
componentes específicamente dirigidos a la población desplazada dentro de
los programas ordinarios adelantados por las entidades”, y se procede a
explicar brevemente el alcance de los programas y los componentes en
mención.
2.1. Los programas “direccionados directamente a la población desplazada”,
se agrupan en dos categorías: (a) los programas desarrollados por el ICBF, y
(b) las acciones de provisión de Ayuda Humanitaria de Emergencia bajo la
coordinación de Acción Social.
(a) El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar desarrolla cuatro programas
que el Director de Acción Social describe como “direccionados directamente
a la población desplazada”: (1) las Unidades Móviles de Atención21; (2) la
Operación Prolongada de Socorro y Recuperación - OPSR22; (3) la entrega de
Raciones Alimentarias de Emergencia para niños23; y (4) los Centros de
Atención Integral a la Familia - CAIF24.
(b) En cuanto a la fase de atención humanitaria de emergencia, el Director de
Acción Social presenta, como uno de los programas ““direccionados
directamente a la población desplazada”, una descripción general de las
ayudas humanitarias entregadas a familias desplazadas bajo la coordinación de
Acción Social hasta abril de 2007, y de sus distintas modalidades de
implementación, indicando que las familias beneficiarias de estas ayudas
incluyen menores de edad.25
21
Programa descrito así en el informe del Director de Acción Social: “Unidades Móviles de Atención para
realizar brigadas en los departamentos y municipios del territorio, con un aumento progresivo y creciente de
beneficiarios atendidos por año por las Unidades Móviles, desde 2003 a la fecha 2007, así: En el año 2003 se
atendieron 96.925; En el año 2004 se atendieron 310.863; En el año 2005 se atendieron 130.446; En el año
2006 se atendieron 236.807; En el año 2007 proyectado 350.000. Total de beneficiarios 1.125.041”
22
Descrita así en el informe del Director de Acción Social: “Operación Prolongada de Socorro y
Recuperación – OPSR, el ICBF en coordinación con Acción Social ha invertido durante los años 2001 a
2007 la suma de $53.460.156.051, para atender a 1.178.448 personas en situación de desplazamiento, entre
otros, a niños y jóvenes y ha entregado 140.646.755 raciones para la atención de los componentes: Materno
Infantil, Atención Preescolar, Atención Escolar y Riesgo Nutricional.”
23
Descritas así en el informe del Director de Acción Social: “Raciones Alimentarias de Emergencia para
niños, en la fase de atención humanitaria el ICBF ha invertido la suma de $2.297.000.000 para atender a
51.713 familias durante desde el año 2004, hasta el 22 de mayo de 2007.”
24
Se describen así en el informe del Director de Acción Social: “Nueva modalidad Centro de Atención
Integral a la Familia CAIF la cual opera en el Departamento de Santander y en el municipio de Soacha y
Cundinamarca.”
25
Enuncia el Director de Acción Social, en este sentido, lo siguiente: “En la Fase de ATENCION
HUMANITARIA DE EMERGENCIA, ACCION SOCIAL por medio de la OPSR ha atendido en la fase de
urgencia con atención alimentaria a 39.488 familias que están en proceso de valoración e inclusión en el
registro, a través de la entrega de raciones alimentarias en las UAO (Unidades de Atención y Orientación),
con corte a 30 de abril de 2007. // A través de Convenios con Alcaldías, Gobernaciones e Iglesia, de
acuerdo con los reportes de las Unidades Territoriales de Acción Social, en lo corrido de este año y con corte
a mayo de 2007, la fase de Urgencia se atiende, en coordinación con los municipios, alcaldías e iglesia, así:
// En Bogotá se han atendido 1582 familias. En Huila, el Municipio de Neiva ha atendido 50 familias, en los
componentes de Atención Humanitaria de Emergencia, valor $60.000.000. GOBERNACION DEL HUILA
Convenio Gobernación – Pastoral Social Neiva, por valor de $80.600.000, para brindar atención inmediata
a la población que llega a esta capital, en coordinación con la UAO de Neiva, cubre adicionalmente,
municipios aledaños de la zona norte del departamento. En Caquetá, la Alcaldía cuenta con un recurso de
$30.000.000 el cual se acordó fuera utilizado para la atención de urgencia. En el municipio de Curillo en el
21. 21
2.2. En cuanto a los “programas ordinarios con componentes dirigidos a la
población en situación de desplazamiento”, éstos se presentan en tres grupos:
Comité Municipal de Atención a Población Desplazada realizado el 30 de mayo, la Alcaldía informó que
cuenta con un rubro de $5.000.000 para la Atención de Urgencia. En Morelia el municipio atendió a 15
familias por Urgencia. Cartagena del Chairá reportó 20 familias atendidas en la fase de urgencia. En
Santander, se asignaron 60 millones. En Caldas, se ha establecido un presupuesto total de 543.820.000 que
se han distribuido así: 470.000.000 para Prevención y Protección, 50.000.000 para Ayuda Humanitaria de
Emergencia. En Antioquia, con presupuesto propio y a través de la Unidad de Atención y Orientación a la
Población Desplazada UAO, ha atendido hogares en situación de desplazamiento. En Atlántico para la
vigencia 2007 se destinaron recursos para la Atención de Urgencia así: el Distrito de Barranquilla a través
del Convenio con el Secretariado de Pastoral Social aprobó la atención de Urgencia para 25 con un Total
asignado $75.600.000. De igual forma el municipio de soledad realizó un convenio para la Atención de
URGENCIA con el Secretariado de Pastoral Social por $17.000.000. El municipio de Sabanalarga aprobó
para la Atención de Urgencia y Emergencia $15.000.000. El Municipio de Baranoa ha dispuesto para la
atención de URGENCIA y Emergencia $14.500.000, y lo definirán de acuerdo a la dinámica que se presenten
en la atención en el municipio. // Atención de urgencia por operador humanitario. Las familias que no son
atendidas por las autoridades locales, la iglesia u otra entidad, pueden ser atendidas por los operadores
humanitarios (convenios que se suscribieron con CHF Internacional). Los apoyos ofrecidos en la Atención de
Urgencia o Atención Inmediata, son: Hospedaje, y comida servida: Hospedaje: Hasta 2 salarios mínimos por
persona por día, es decir hasta $28,913 para el año 2007. Comida servida: Hogares de 5 personas o menos:
Hasta 3 salarios mínimos diarios, es decir hasta $43.370 para el 2007. Hogares de más de 5 personas: hasta
4 salarios mínimos diarios, es decir hasta $57.826 para el 2007. // A nivel nacional, por los convenios con
CHF se han atendido a 1.142 familias durante la urgencia entre junio 2.005 y abril de 2.007. // Atención de
Emergencia Para la prestación de esta atención, ACCION SOCIAL cuenta con distintas estrategias: // Con
el Comité Internacional de la Cruz Roja – CICR se suscribió un documento de entendimiento el 13 de enero
de 2006 a través del cual se obtienen beneficios en términos de atención. Por medio de este entendimiento, se
atienden desplazamientos individuales recientes (no mayor a tres meses de desplazamiento) que reciben kit
alimentarios y no alimentarios durante los tres primeros meses. Durante el período de diciembre de 2006 a
30 de abril de 2007 se han atendido mediante dicha estrategia a 14.205 hogares correspondiente a 59.664
personas. // Operación Prolongada de Socorro y Recuperación – OPSR: como se mencionó, la OPSR-10366
es un acuerdo operativo suscrito entre Acción Social, ICBF y el Programa Mundial de Alimentos, para la
cooperación y asistencia a la población desplazada por la violencia. Dentro de la OPSR, los componentes a
favor de los niños y menores, son: 1. Riesgo nutricional 2. Materno Infantil 3. Atención Preescolar 4.
Atención Escolar. // Para el año 2007, dentro de los componentes de la operación que ha venido
desarrollando Acción Social, se ha atendido a 343.814 personas en situación de desplazamiento, dentro de
las cuales tenemos: 26.729 menores atendidos por el componente de Riesgo Nutricional; 27.379 madres y
recién nacidos atendidos por el componente Materno Infantil; 21.069 niños atendidos por el componente de
Atención Preescolar y 119.728 menores atendidos por el componente de Atención Escolar, para un total de
194.905 niños y jóvenes en situación de desplazamiento atendidos por la OPSR. // Mediante proveedor
nacional se atiende población en situación de desplazamiento (individual o masivo), a través del suministro
de kits alimentarios y no alimentarios durante las etapas de urgencia (una entrega) y/o emergencia (tres
entregas) prorrogables según las necesidades de la familia en situación de desplazamiento. // En el presente
año con corte a mayo de 2007 se han atendido por el Proveedor Nacional: 10914 familias, se han entregado
23896 kits alimentarios y no alimentarios, los primeros por valor de $6.359.256.790,00 y los segundos por
valor de $1.715.621.377,50. // Pagos de apoyos de alojamiento por resolución se entrega por tres meses,
prorrogable por otros tres meses más o de acuerdo con las necesidades valoradas. Este apoyo va dirigido a
la población desplazada individualmente incluida en el RUPD hasta el 31 de diciembre de 2005 o antes del
01 de enero de 2006, población que amerita prórroga y población incluida a partir de enero de 2006 en
regiones no cubiertas por el mecanismo de operador humanitario. // Desde el 2004 a mayo de 2007 han
recibido apoyo de alojamiento 84.971 familias que han representado una inversión de $22.827.011.877. //
Atención por Operador Humanitario: La Red de Solidaridad Social – RSS hoy Acción Social, en acción
coordinada con CHF Internacional desarrolló Programas de Asistencia Humanitaria y Asistencia Económica
para Población en Situación de Desplazamiento, mediante la construcción del plan de vida de los
beneficiarios, con énfasis en la orientación ocupacional, además de la atención de sus necesidades de
alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica,
transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas. // A través de la alianza con CHF
se han atendido entre junio de 2005 y abril de 2007 a 51.215 familias, las cuales han participado en diversas
acciones y procesos orientados a significar su plan de vida e iniciar su proceso hacia la estabilización socio
económica. Las familias beneficiadas de dicha estrategia se encuentran focalizadas en las ciudades de:
Cartagena, Santa Marta, Cali, Bucaramanga, Barranquilla, Bogotá, Valledupar, Ibagué, Neiva, Armenia,
Cartago, Pereira, Manizales, Medellín, Sincelejo, Cúcuta, Villavicencio, Florencia, Pasto, Riohacha, Mocoa,
Puerto Asís, Buenaventura, Barrancabermeja, Montería, Popayán, San José del Guaviare, Apartadó, Arauca
y el municipio de Soacha, Cundinamarca. De otra parte no se atiende solamente en las ciudades sino en
municipios aledaños, de tal manera que realmente se tiene la posibilidad de atender en 126 municipios.”
22. 22
(a) los programas que desarrolla el ICBF, (b) los programas que desarrolla el
Ministerio de Educación Nacional, y (c) el Programa Familias en Acción y el
Programa Batuta.
(a) Los programas desarrollados por el ICBF “con componentes dirigidos a la
población en situación de desplazamiento”, incluyen según el Director de
Acción Social: (i) la exención para los menores desplazados del pago de
cuotas compensatorias en algunos programas ordinarios26; y (ii) la prioridad
en el acceso a tales programas por parte de los niños, niñas y adolescentes en
situación de desplazamiento27. Luego se efectúa una descripción sintética de
los programas ordinarios del ICBF.28
(b) Los programas desarrollados por el Ministerio de Educación Nacional
“con componentes dirigidos a la población en situación de desplazamiento”
se resumen brevemente así en el informe del Director de Acción Social, que
transcribe a su vez lo reportado por el Ministerio de Educación: “Para dar
alcance a lo previsto por la Ley 387 de 1997, el Ministerio de Educación y la
Red de Solidaridad Social expidieron conjuntamente una circular en julio del
2000, la cual dispone que: las secretarías de educación departamentales,
distritales y municipales ofrecerán el servicio educativo a la población
desplazada en cualquier momento del año, sin exigir documentos, en el caso
de que estos no puedan suministrarlos. Prevé además que las instituciones
educativas expedirán las certificaciones académicas sobre grados cursados
de la población en edad escolar desplazada que no cuente con ellas y la
eximirán del pago de costos educativos”.
(c) Finalmente, se presentan brevemente los programas Familias en Acción29 y
Batuta como programas ordinarios “con componentes dirigidos a la población
en situación de desplazamiento”.30
26
Lo explica así el Director de Acción Social: “Reconocimiento y pago por parte del ICBF de las cuotas de
participación y tasas compensatorias en las modalidades de hogar comunitario de Bienestar, almuerzo
escolar y hogar infantil, lo cual permite que esta población acceda de manera gratuita a los programas, toda
vez que está establecido que para ser un beneficiario de estos servicios debe haber un aporte de cuota de
participación (Resolución No. 1094 del 24 de junio de 2005).”
27
Se explica así: “Atención prioritaria y prevalente que conlleva a no ser incluidos en listas de espera;
adicionalmente no es condición para ser beneficiario de los programas, el estar identificado como
desplazado por el Sistema de Registro, ya que es suficiente que los niños y las niñas y las mujeres gestantes y
lactantes se identifiquen como tal.”
28
Se expresa así el Director de Acción Social: “El ICBF desarrolla Programas de Prevención mediante los
cuales se promueve, fomenta y garantiza el cumplimiento de los derechos de la niñez, con el enfoque de
protección integral, que se fundamenta en considerar a la niñez como sujeto de derechos, diferenciados por
edad y ciclo vital. Para la Familia: Educador familiar; Escuela para familias; Fortalecimiento a familias de
áreas rurales dispersas; Prevención y Atención Violencia Intrafamiliar. Para la Primera infancia: menores
de 6 años: Hogares Comunitarios de Bienestar (FAMI, múltiples, 0-7); Hogares infantiles; Desayunos
infantiles; Recuperación Nutricional; Materno infantil: apoyo a madres gestantes, lactantes, niños menores
de dos años. Para niños, niñas y adolescentes entre 6 y 17 años: Asistencia nutricional al escolar y
adolescente; Clubes pre-juveniles y juveniles; Ludotecas. // El ICBF también desarrolla programas de
atención especializada para restablecimiento de derechos vulnerados cuando un niño, niña o adolescente sea
víctima de cualquier acto que vulnere sus derechos de protección o su integridad personal.”
29
Descrito así por el Director de Acción Social: “Familias en Acción: Un millón de familias se encuentran
inscritas en el sistema de información del Programa Familias en Acción, incluidas de la siguiente forma: 1.
307.184 (30.5%) familias a través de Internet desde los municipios (Procesos de Medellín, Valledupar,
Cúcuta, La Dorada y 131 municipios en las últimas 5 semanas). 2. 360.232 (35.8%) familias migradas del
23. 23
2. Valoración constitucional general de la respuesta estatal
Para la Sala es evidente, a partir del informe del Director de Acción Social,
que la política pública de atención a la población desplazada carece por
completo de un enfoque diferencial de edad que responda a las necesidades
urgentes de los niños, niñas y adolescentes que forman parte de esta
población. Ninguno de los programas que se describen en dicho informe
constituye una respuesta específica a la apremiante situación de los menores
de edad en situación de desplazamiento.
En criterio de la Corte, y desde una perspectiva general, la respuesta estatal a
las necesidades de los niños, niñas y adolescentes en situación de
desplazamiento ha sido, como ya se dijo, (i) puntual y fragmentada, no
sistemática ni integral, (ii) no específica, (iii) tardía, (iv) carente de la
asignación de recursos para atender los derechos de los menores desplazados
y de los funcionarios necesarios para lograr los objetivos trazados, (v)
jurídico-formal y sin materialización práctica, y (vi) carente de un enfoque de
prevención; cada uno de estos atributos se explica a continuación.
(i) La respuesta estatal ha sido puntual y fragmentada, y no sistemática ni
integral. No se ha incorporado un enfoque diferencial etáreo integral a lo
largo de la política pública de atención al desplazamiento, en todas sus fases –
prevención, atención humanitaria de emergencia, estabilización
socioeconómica, y retorno y restablecimiento-.
sistema anterior de 221 municipios Sisben 1 y desplazados inscritos en todo el país y 3. 339.608 (33.7%)
familias de inscripciones de procesos en papel que ya están digitadas en el sistema. // Total de 1.007.024
familias registradas en el sistema de información. De estas familias 138.451 (13.7%) son familias en
situación de desplazadas y el resto de ellas 868.573 (86.3%) son familias del Sisbén 1. // De las Familias en
situación de desplazamiento inscritas en el Programa, 115.019 niños menores de 7 años han sido
beneficiarios del subsidio para nutrición entregado a la madre Jefe de Hogar. 89.489 menores en cursos de
primaria. 55.814 jóvenes en cursos de secundaria. Para un total de 260.322 niños y jóvenes en situación de
desplazamiento beneficiarios de Familias en Acción (Anexo cuadro estadístico Familias en Acción), con una
inversión de $64.334.255.”
30
Descrito por el Director de Acción Social así: “Batuta: Proyecto ‘Educación Musical para niños y jóvenes
en los Centros Orquestales Batuta’, ‘DEJATE TOCAR POR LA MUSICA. FASE VII’ dirigido a ofrecer
educación musical en la etapa inicial de formación (pre-orquesta), a 28.180 niños y jóvenes en situación de
desplazamiento y vulnerables, dando continuidad a los procesos iniciados en las fases anteriores y
vinculando nuevos niños y jóvenes donde ello sea posible. Este proyecto se realizará en los centros
orquestales de la Fundación Batuta, ofreciéndoles un espacio de socialización y uso creativo del tiempo libre.
Tiene un cubrimiento en todo el territorio nacional. En efecto, para el año 2007 se cuenta con ciento treinta y
cinco (135) centros orquestales en sesenta y nueve (69) ciudades. // Para el año 2007, Acción Social
suscribió con la Fundación Batuta el Convenio 08073/07 por el cual destinó la suma de once mil setecientos
cincuenta mil millones de pesos (sic) para la ejecución del proyecto ‘DEJATE TOCAR POR LA MUSICA.
FASE VII’, adquisición de instrumentos y ampliación de cobertura de los cupos para 26.550 niños y jóvenes
adicionales, con el objeto de que desarrollen una labor artística en los Centros encargados directamente del
proyecto con los niños, niñas y jóvenes beneficiarios. // Con este programa se pretende mitigar los efectos
negativos que la situación de desplazamiento forzado genera en menores y jóvenes, volcando sus
pensamientos, sentimientos y propósitos a la explotación de sus habilidades artísticas. // En ese sentido, la
mayoría de la población beneficiaria son niños y jóvenes que han sufrido desplazamiento (se estima una
proporción del 80% PD y 20% PV), así como a niños y jóvenes vulnerables. // Dentro del primer semestre de
2007 se matricularon al proyecto Batuta 24.045 menores y jóvenes de los 26.550 cupos asignados.”
24. 24
Por el contrario, se ha acreditado que las actuaciones estatales se han enfocado
en tres campos principales: el suministro de apoyos de nutrición y atención
psicosocial en fase de emergencia, la adopción de medidas jurídicas de
facilitación del acceso a la educación en la fase de estabilización
socioeconómica, y algunas acciones puntuales en el ámbito de la salud
materno-infantil. Sin restar importancia a los resultados –igualmente
puntuales- que estas acciones hayan podido surtir, es claro que ellas
constituyen, en su conjunto, una respuesta parcial o fragmentada en ámbitos
restringidos, que no forma parte de una aproximación integral a la grave
situación de los menores de edad en situación de desplazamiento en el país.
Diversas organizaciones han alertado a la Corte Constitucional sobre las fallas
de la respuesta estatal a la situación, por ser ésta meramente puntual, y carecer
de la sistematicidad e integralidad exigidas por el problema a resolver.31
31
Así, ACNUR ha explicado a la Corte: “A pesar de (…) los importantes esfuerzos de las instituciones y el
gobierno colombiano, la política pública de desplazamiento carece aún de un enfoque de edad explícito,
integral y coherente que garantice la protección y atención de los niños(as) y los(as) adolescentes en todas
las fases del desplazamiento. (…) Persisten problemas de desarticulación y énfasis entre diferentes fases,
políticas sectoriales y edades entre 0 y 17 años. (…) Paradójicamente y de acuerdo con lo que los niños(as)
han expresado hoy, en general la atención está centrada en programas puntuales de protección, con énfasis
sectoriales en nutrición y atención psicosocial durante la fase de emergencia y educación durante la
estabilización socioeconómica. También existen acciones afirmativas puntuales en salud. (…) La respuesta
sigue siendo parcial y no responde necesariamente a los retos y principios de protección integral de los niños
y las niñas reconocidos por la normativa colombiana. (…) Pese a los esfuerzos, es urgente reconocer que las
necesidades de protección de los niños, las niñas y los adolescentes desplazados desbordan la necesaria
protección de sus derechos fundamentales a la salud, a la nutrición y a la educación; derechos en los que ha
hecho énfasis la política pública y que aún no han sido integralmente restablecidos. // Ello implica
incorporar de manera integral y multisectorial en todas las fases de la atención, la visión de protección,
prevista en el Código de Infancia y Adolescencia. Esto es, la aplicación de los principios del interés superior
del niño y la prevalencia de sus derechos, para ser protegidos contra: // i) el abandono físico, emocional y
psicoafectivo; ii) la explotación económica y las peores formas de trabajo infantil; iii) el consumo de tabaco,
sustancias psicoactivas o alcohólicas; iv) la oferta de niños en actividades de promoción, producción,
recolección, tráfico, distribución y comercialización; v) la violación y la explotación sexual; vi) el secuestro,
la trata y cualquier otra forma de esclavitud; vii) el reclutamiento forzado; viii) la tortura; ix) la
desaparición forzada y la detención arbitraria; x) las minas antipersona y xi) la transmisión del VIH-SIDA y
otras infecciones de transmisión sexual. // Para ello, es indispensable la consolidación de un proceso
sistemático de caracterización del impacto diferencial del desplazamiento y las inequidades sobre los niños y
niñas, que permita identificar las necesidades particulares de protección, las vulnerabilidades y riesgos de
discriminación, y priorizar el diseño de criterios diferenciales para el desarrollo de acciones afirmativas en
las distintas fases del desplazamiento.” [Soporte escrito de la Intervención del ACNUR en la Audiencia de la
Corte Constitucional sobre el Enfoque Diferencial de Edad desde la Perspectiva de los Niños(as) y
Adolescentes Desplazados(as)]. En igual sentido, la Fundación Dos Mundos ha señalado: “La Fundación Dos
Mundos considera que existe una disociación entre lo que se entiende como una mirada de género y
generacional, así como psicosocial en los documentos generales de política y la respuesta articulada desde
diferentes sectores del Estado para garantizar a niños, niñas y adolescentes la atención que en situación de
vulnerabilidad como el desplazamiento forzado requieren. En lo que respecta a niños, niñas y adolescentes,
hasta el momento solamente se cuenta con algunos programas puntuales y con la concesión de preferencias
en el acceso a programas diseñados originalmente para poblaciones vulnerables.” [Fundación Dos Mundos -
“Niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento: por un presente de oportunidades y un futuro de
posibilidades.” Informe presentado a la Corte Constitucional en junio de 2008]. En igual sentido, en el
Balance de ACNUR 2004-2007 se enfatiza: “A pesar de los efectos perversos del desplazamiento sobre los
niños, las niñas y los jóvenes, la política pública carece de un enfoque de edad explícito, que garantice su
atención y protección integral. La atención se limita a programas puntuales y énfasis sectoriales en materia
de nutrición y atención psicosocial en la fase de emergencia, y educación en la fase de estabilización
socioeconómica, con acciones afirmativas puntuales en salud. Lo anterior, implica una respuesta parcial y
atomizada que no responde a los principios de protección integral de los niños y las niñas reconocidos por la
normativa colombiana. …En síntesis, no obstante las acciones que desarrollan las diferentes instituciones en
procura de la protección de la población desplazada, en materia de la aplicación del enfoque diferencial de
edad, persiste la ausencia de una mirada integral. Se presentan diversos e importantes programas de
atención, algunos de ellos diseñados originalmente para atender otras realidades, que al evaluarse en su
conjunto no logran responder a las diferentes dimensiones de afectación del desplazamiento y, en
25. 25
Nota la Sala que el único esfuerzo por asumir un enfoque diferencial en la
atención a los menores de edad en situación de desplazamiento, ha sido del
ICBF en la formulación del Plan Nacional Institucional para la Atención de la
Población Desplazada. Sin embargo, la adopción de este Plan no trasciende el
ámbito del ICBF, que es solo una de las múltiples entidades públicas que
forman parte del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada, y a nivel del cual se debe efectuar la incorporación del enfoque
diferencial que exige la Constitución Política en consonancia con las
obligaciones internacionales del Estado colombiano, y en respuesta a una
situación tan grave como la que se ha demostrado ante esta Corporación.32 De
ahí que ACNUR reconozca la importancia de este esfuerzo, pero concluya que
“pese a los avances del Plan, la ausencia de una caracterización integral de
la magnitud de la problemática del desplazamiento desde un enfoque de edad,
y la identificación actualizada y participativa de las necesidades especiales de
protección y atención integral de niños, niñas, jóvenes y adultos(as) mayores,
y las posibles desigualdades, en todas las fases del desplazamiento, así como
la invisibilización de la integralidad de los derechos de estos sectores de
población, y la ausencia de un Plan Interinstitucional de Acción, no permiten
aún garantizar el conjunto de los derechos a la dignidad e integridad física,
psicológica y moral, a la familia y a la unidad familiar de la población
desplazada.”33
En forma concomitante a la carencia de un enfoque diferencial etáreo integral,
las acciones puntuales desarrolladas en el marco de la política pública de
atención a la población desplazada se han caracterizado por su falta de
coordinación recíproca; brilla por su ausencia un centro unificador y
coordinador de las acciones emprendidas a favor de los niños, niñas y
adolescentes desplazados por las distintas entidades que integran el SNAIPD.
(ii) La respuesta estatal ha sido dada a través de los programas ordinarios
pre-existentes, y no ha sido específica ni diferencial. Es claro que la política
pública de atención a la población desplazada carece de programas diseñados
consecuencia, no ofrecen una respuesta integral a los derechos de los niños las niñas, y los jóvenes, que les
permitan contar con alternativas reales para el desarrollo de su personalidad y retomar su proyecto de
vida.”
32
Así lo explica ACNUR en su Balance 2004-2007: “El mayor esfuerzo por incorporar un enfoque
diferencial de edad en la política de atención al desplazamiento forzado en Colombia ha sido realizado por el
ICBF. Como se mencionó, el ICBF movilizó su estructura organizativa en la formulación de un Plan
Nacional Institucional para la Atención de la Población Desplazada, el cual incorpora acciones puntuales
para niños(as), jóvenes y adultos(as) mayores y sus necesidades especiales. [El Plan destaca para la Fase de
AHE: i) el apoyo nutricional y psicosocial a niños y niñas desplazados (as); ii) el programa de raciones
alimentarias; y iii) las Unidades Móviles. En la fase de estabilización socioeconómica el programa de
Operación Prolongada de Socorro y Recuperación (OPSR) brinda recuperación nutricional a niños (as)
menores de cinco años y alimentación escolar y preescolar, y a madres gestantes y lactantes entre los meses
cuatro y seis.] // Este Plan establece como líneas de política la promoción de la convivencia familiar y la
prevención, detección y atención de la violencia intrafamiliar, la violencia sexual, la explotación y el
maltrato infantil. A pesar de que esta perspectiva a la fecha no se ha desarrollado en un programa
comprehensivo de implementación en el marco del Programa Haz Paz, el esfuerzo constituye un importante
intento por garantizar a los niños y niñas desplazados(as) el derecho a la familia y a la unidad familiar. // El
Plan del ICBF contempla la flexibilización de la oferta de los servicios de la institución hacia la población
desplazada, avanzando hacia el diseño de un enfoque diferencial de edad…”
33
Id.