Curso online de Administração Pública para concurso de Auditor Fiscal

CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO
PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI
1 – APRESENTAÇÃO
Olá, caro estudante:
Dando continuidade à preparação para o concurso de Auditor Fiscal do
Ministério do Trabalho, vou ministrar um curso sobre a disciplina
Administração Pública.
Vou fazer uma breve apresentação, já que sou também responsável
pelo curso de Sociologia do Trabalho, iniciado no dia 5 de maio.
Psicóloga por formação, há 34 anos, quase toda a minha vida
profissional se deu na Universidade Federal de Minas Gerais – instituição
onde fui professora por vinte e cinco anos. Desde 90, também sou
docente do curso de especialização em Engenharia de Segurança do
Trabalho da UFMG.
Como consultora e instrutora em programas e cursos de treinamento
para empresas públicas e privadas, tive a oportunidade de conviver
com os problemas vividos por seus dirigentes, servidores e empregados.
Constatei que essas empresas, no dia-a-dia, não são tão diferentes,
como pensamos. Em ambas há disputas políticas, muito trabalho,
pessoas esforçadas e algumas negligentes. Há lealdade e deslealdade.
Existem pessoas bem preparadas e competentes nas duas.
A maior diferença é quanto à natureza dos problemas que se
apresentam e o tempo que se leva para solucioná-los. Enquanto as
empresas privadas são rápidas e decidem sem muito planejamento, as
empresas públicas são lentas, planejam muito antes de decidir.
Com relação ao concurso, vemos que, com a publicação do edital, a
expectativa é de que a prova seja realizada ainda na primeira quinzena
de junho. Temos, portanto, pouco tempo para a preparação. Minha
proposta é que o curso seja bastante objetivo e curto, englobando os
tópicos do programa de maneira concisa e simples.
Devido a essa exigüidade de tempo, não terei como tratar cada tópico
do edital de forma muito profunda. Procurarei abordar os temas mais
importantes, que têm sido reiteradamente cobrados pela ESAF em
provas de Administração Pública.
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2 – PROGRAMA
No edital, a disciplina Administração Pública possui peso 1, com 10
questões. Há uma mudança em relação à última prova, realizada pela
ESAF em 2003, quando foram cobradas 20 questões, com peso 2. Já a
matéria é a mesma, não houve nenhuma alteração. São oito tópicos,
mas optei por desenvolvê-los em três aulas (além desta aula
demonstrativa), da seguinte maneira:
Aula 0 – Visão geral sobre a Administração Pública. Convergências e
diferenças entre a gestão pública e a gestão privada.
Aula 01 – A gestão tradicional. As novas tecnologias gerenciais:
reengenharia e qualidade. Impactos sobre a configuração das
organizações públicas e sobre os processos de gestão. Excelência nos
serviços públicos. Gestão de resultados na produção de serviços
públicos. O paradigma do cliente na gestão pública.
Aula 02 – Gerência de recursos humanos e gestão estratégica. As
trajetórias de conceitos e práticas relativas ao servidor público.
Aula 03 – Tecnologia da informação, organização e cidadania.
Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais.

AULA 0: VISÃO GERAL SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Você, que já está estudando para concursos públicos, deve possuir uma
boa base para o estudo da disciplina, já que seus fundamentos estão
presentes em todo curso de Direito Administrativo.
O que o edital está cobrando são suas convergências e diferenças com a
administração privada e alguns tópicos que tratam da modernização do
serviço público, considerado lento, burocratizado, ineficiente.
A ESAF está cobrando tópicos - excelência nos serviços públicos,
paradigma do cliente na gestão pública, gestão de resultados na
produção de serviços públicos – que, até há bem pouco tempo, não
eram sequer discutidos ou aceitos em nosso meio.
1. INTRODUÇÃO
Imagine um rapaz, recém-formado em Direito, com o idealismo de seus
26 anos, em 1831, visitando uma nação, que está se constituindo como
um Estado, cinqüenta anos depois de se tornar independente.
Eis o que ele relatou de sua viagem, em seu livro: A Democracia na
América, alguns anos depois:
“Os funcionários públicos, nos Estados Unidos, ficam confundidos em
meio à multidão dos cidadãos, não têm nem palácios, nem guardas,
nem trajes cerimoniais. Essa simplicidade dos governantes não se deve
unicamente a uma tendência particular do espírito americano, mas aos
princípios fundamentais da sociedade. Aos olhos da democracia, o
governo não é um bem, é um mal necessário.
...Admiro essa atitude natural do governo da democracia, dentro
daquela força interior que se prende mais que ao funcionário ao homem,
mais que aos sinais exteriores do poder, percebo qualquer coisa de viril
que admiro.
...Nenhum dos funcionários públicos dos Estados Unidos tem uma
vestimenta característica, mas todos recebem um salário” (pg. 157).
Imagine se aquele jovem voltasse hoje à América. Ele descobriria que
ainda existe uma democracia. Descobriria que os poucos funcionários
daquela época passaram a 13 milhões de americanos, em 1970,

servindo aos governos nacional, estadual e municipal. Seu número era
igual ao da população de 1831. Ficaria ainda mais impressionado com
seu país - a França - e a maioria dos países do mundo. Quase todos se
tornaram democracias, com milhões de servidores públicos para fazê-las
funcionar bem.
É a Administração Pública a responsável pela máquina do Estado. Se a
máquina não anda, o povo fica insatisfeito, ameaçando a democracia.
De fato, conforme Alexis de Tocqueville observou, o governo é um mal
necessário à democracia. A maioria do povo só vê o governo pelos
impostos, os serviços públicos ruins, ou, então, pelos grandes
escândalos. Mas vê também o carteiro, a professora do filho, o médico
do serviço público. Desconhece o verdadeiro papel de uma
Administração Pública eficiente: zelar pela imagem do governo e do
Estado, oferecendo bons serviços à população, cumprindo as políticas
públicas estabelecidas, executando o que deve ser feito. Calados e
reservados, os milhões de servidores públicos cumprem o seu dever
para com o povo e para com o governo, seja no nível nacional, estadual
ou municipal.
Os servidores públicos são aqueles trabalhadores diretamente
envolvidos na prestação de serviços governamentais básicos, fazendo
funcionar a Administração Pública: a atividade ligada à implementação
das políticas públicas e/ou a realização das metas públicas. Cabe-lhes
executar as leis e realizar os objetivos do Estado.
Mas o que é o Estado e o Governo?
O Estado pode ser entendido como uma nação: o Estado Brasileiro. Para
ser reconhecida como um Estado, pelas outras nações, é preciso que
uma nação exerça o poder e a autoridade. Não basta que o chefe da
nação decida fechar uma empresa estrangeira e expulsá-la de seu
território. Para fazer isso, essa nação precisa se tornar um Estado forte,
ter poder ou soberania. Só pela força política será reconhecido pelos
outros Estados constituídos. O Estado (com letra maiúscula) é, portanto,
o conjunto de poderes políticos que constituem uma nação: um
organismo político administrativo que tem ação soberana, ocupa um
território, é dirigido por um governo próprio e se constitui pessoa
jurídica de direito público internacionalmente reconhecida.
Uma nação precisa governar, pois sem capacidade de governo, o povo
não torna legítimo esse governo, não aceita sua autoridade. Assim, o
Estado precisa de Governo: a Administração superior, o poder
executivo.

Tanto o Estado como o Governo precisam de leis, de fazê-las cumprir e
executá-las.
Desse modo, nascem os poderes Legislativo, Judiciário e Executivo. E o
Governo precisa da Administração Pública, para fazer funcionar a
máquina ou o aparelho do governo, executando aquilo que deve ser
feito.
Há três níveis do poder executivo: federal, estadual e municipal. Desse
modo, em cada um deles se repetem as estruturas administrativas: a
alta administração federal, estadual e municipal, a média, baixa e os
funcionários.
Portanto, os administradores públicos ocupam variadas posições nos
órgãos do governo. A alta administração federal, no Brasil, é composta
pelo Presidente, Vice-Presidente, ministros, ocupantes de cargos de
natureza especial, secretários nacionais, presidentes e diretores de
fundações, autarquias, empresas públicas e estatais. Ao todo, são 1.312
autoridades, regidas pelo Código de Conduta da Alta Administração,
aprovado em 2.000, sob o zelo da Comissão de Ética Pública da
Presidência da República.
Contudo, nem todos os dirigentes ou ocupantes de funções públicas são
servidores do quadro permanente de funcionários. Isso ocorre em vários
países. Pessoas de fora da Administração Pública, sem passar por
concursos abertos, ocupam cargos no governo (cargos de confiança).
Enquanto ocupam oficialmente cargo ou função pública, mesmo sem
pertencer ao quadro do funcionalismo, são considerados servidores
públicos, devendo se pautar pelos mesmos princípios éticos em sua
conduta, podendo ser punidos por atos considerados impróprios
(improbidade administrativa.)
A Administração é também uma atividade política, porque não se pode
governar sem a divisão de poder e acordos com lideranças políticas. Há
impossibilidade de uma administração estritamente técnica e
profissional. Muitas vezes, isso pode gerar desvios nos objetivos e
perda de eficiência, pela interferência nos planos e programas
estabelecidos, alterando as prioridades e corrompendo a Administração.
Com certeza, você deve conhecer fatos que falam muito alto sobre os
escândalos nas administrações de vários países, em virtude de escolhas
das pessoas erradas para compor o Governo.

2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A ADMINISTRAÇÃO
PRIVADA – DIFERENÇAS
Administração é também chamada Gestão, assim como administradores
ou gestores são usadas como sinônimos. Do latim Administratione, a
Administração significa um conjunto de princípios, normas e funções
com o objetivo de ordenar os fatores de produção e controlar sua
produtividade e eficiência, para se obter determinado resultado
(segundo definição do dicionário Aurélio).
Uma definição da Administração ou Gestão Pública, segundo a
abordagem legal, é “a gestão de bens e interesses qualificados da
comunidade, no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo
os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum”
(segundo Hely Meirelles).
Desse modo, os preceitos do direito e da moral significam que ela seja
feita dentro da lei (legalidade), dirigida igualmente para todos
(impessoalidade), correta (moralidade), transparente (publicidade) e
adequada, segundo os meios para atingir os fins (eficiência), em todos
os níveis de poder: nacional, estadual ou municipal, seja direta ou
indiretamente ou feita por meio de uma fundação ligada a algum órgão
do Estado.
Alguns autores consideram tão diferente a empresa pública da empresa
privada que não aceitam utilizar o nome “empresa” para as primeiras.
Este nome, na verdade significa empreender, empresariar, o que dá
idéia de negócio e de lucro. Deve-se usar instituição ou organização
pública, de acordo com essa opinião. Preferimos, contudo, utilizar a
denominação de empresas públicas e privadas, apesar de suas
limitações.
A Administração pode ser pública ou privada. Neste último caso,
significa que ela não é direcionada a todos, mas é voltada para o que
não é público, aquilo que não se refere ao povo da nação ou cidadãos de
um Estado. Ela se preocupa com os interesses do particular, seja o dos
proprietários ou dos acionistas de uma empresa.
Podemos entender melhor esta diferença entre a Administração Pública
e a das Empresas, pelos princípios gerais que regem os administradores
públicos:
1 – Legalidade: a Administração Pública (AP), e, por extensão, o
agente público, só pode fazer o que a lei permite e aí está uma

grande diferença da Administração privada. Esta pode fazer tudo que a
lei não proíbe.
2 – Impessoalidade: o fim da AP é o interesse coletivo, daí a
necessidade da realização de compra por licitações e recrutamento de
pessoal por concursos públicos. O princípio da impessoalidade também
engloba outro aspecto: os atos praticados pelo agente público são
imputados à entidade administrativa em que ele atua.
A Constituição de 1988 ainda prevê que a publicidade pública deva ser
impessoal - “a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e
campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo,
informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes,
símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades
ou servidores públicos” (art 37, XXI, 1º ).
3 – Moralidade: representa o elemento ético de todo ato
administrativo. Não se reduz à moral comum, e sim à moral jurídica: o
bom administrador deve ser capaz de escolher entre o certo e o errado,
o justo e o injusto, o bem e o mal...
4 – Publicidade: significa a ampla divulgação dos atos praticados pela
AP, seja através de diários oficiais, jornais, publicação de avisos de
licitação e editais, etc. O princípio da publicidade também assegura, aos
cidadãos, o direito de receber, dos órgãos públicos, informações de
interesse particular, geral ou coletivo, ressalvadas “aquelas cujo sigilo
seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado” (art 5º,
XXXIII, CF).
5 – Eficiência: neste princípio, podemos observar uma convergência
com a gestão privada, buscando critérios de maior rapidez e presteza no
atendimento ao público. Busca-se, com este princípio, uma alternativa à
burocracia da AP.
A Administração de empresa privada não tem princípios tão bem
definidos como os que regem a Administração Pública. Cada uma
segue sua própria filosofia, geralmente orientada por seus fundadores
ou por critérios de responsabilidade social.
Portanto, há uma diferença fundamental na natureza das duas
administrações: enquanto uma é voltada para o bem público, a
outra é voltada para o bem privado, como já falamos. A primeira
representa os interesses do Estado, lidando com recursos que são
gerados pelo contribuinte (através de impostos), portanto, o cuidado ao
lidar com eles representa, na verdade, o zêlo pelo patrimônio de todos.

As empresas privadas lidam com recursos dos próprios donos e
acionistas, ou seja, o cuidado é voltado para o interesse de algumas
pessoas (ou milhares, se acionistas), que se dispuseram ao risco de um
negócio. O contribuinte, contudo, não pode escolher onde seus impostos
serão aplicados, ele é obrigado a aceitar as decisões que o afetam.
Portanto, há uma diferença fundamental na natureza da Administração
pública e privada.
A terceira diferença é quanto ao objetivo das empresas e das
organizações públicas. Enquanto as primeiras são empresas, isto é,
empreendimentos que visam lucros, as segundas, não buscam
resultados econômicos em suas atividades. Mesmo que empresas
ligadas ao governo, como as estatais ou autarquias, tenham lucro com
suas operações, como é o caso de exploração e refino de petróleo,
energia elétrica, atividades bancárias, entrega de cartas e encomendas
(todas altamente lucrativas), este resultado se dá por serem monopólios
estatais, mas elas não podem, a rigor, visar lucros em suas atividades.
Mesmo que o mercado as desfavoreçam, elas têm de continuar
operando. No entanto, tal mentalidade tem se modificado bastante nos
últimos anos.
A quarta diferença é quanto ao alcance das decisões públicas e
privadas. Se uma empresa privada lança um produto que prejudica os
consumidores, que podem ser milhões de pessoas, uma decisão pública
equivocada, como, por exemplo, ficar dependente de um único
fornecedor de energia, ou remédio, afetará não só as pessoas, mas
indústrias, ou todo o sistema de saúde e assistência à população,
prejudicando-a a longo prazo. Do mesmo modo, se deixar de executar
um serviço, como a manutenção das estradas ou fiscalização do
transporte ou saneamento, toda a população de uma região inteira e a
economia sofrem. Sempre as necessidades coletivas devem guiar as
decisões na administração pública, ao contrário das empresas, cujo
principal foco é a racionalidade econômica e técnica. A autoridade das
decisões públicas está baseada nesta diferença: o interesse coletivo.
A quinta diferença entre elas é a transparência. Enquanto aceita-se
que os negócios de uma empresa possam ser protegidos, por questões
de competição ou de segredos industriais, o mesmo não ocorre na
administração pública, salvo naquelas áreas de segurança do Estado.
Outra diferença importante é a avaliação do resultado ou
desempenho da organização pública e privada. Se uma empresa
privada der prejuízo ou não conseguir margens de lucro que compensem
seus investimentos, ela irá à falência ou será vendida pelo preço que

cubra parte desses investimentos. Portanto, seus objetivos podem ser
avaliados pelos retornos sobre os investimentos, lucratividade etc.
No entanto, uma organização pública pode funcionar dezenas de anos
com déficits. O resultado econômico ou financeiro é uma medida de seu
desempenho, de sua eficácia, porém, não diz se ela atingiu seus
objetivos. Como avaliar se ela é efetiva? Ela tem de considerar os fins a
que se propõe, porém isso é bastante difícil.
Avaliar objetivos públicos é uma tarefa difícil. Saber se os alunos de
uma escola aprenderam a ler é mais espinhoso do que ler os balancetes
mensais, ou dizer se foi lucrativa. Em segundo lugar, medir a
produtividade e dizer se uma empresa é eficiente é simples: basta
avaliar quanto ela produziu em tantas horas de trabalho ou qual a sua
fatia de mercado. Existem várias maneiras. Nas organizações públicas
isso é muito difícil. Pode-se avaliar o número de atendimentos feitos
pelo número de médicos ou o número de alunos atendidos por
professor. Os alunos podem não ter aprendido nada.
Outro ponto de divergência é quanto à natureza dos empregos
que elas oferecem. Os trabalhadores das empresas privadas são
empregados assalariados, regidos por leis trabalhistas. Na empresa
pública, são servidores públicos, com códigos de conduta e previsões de
punição se agirem de forma imprópria.
Outras diferenças existem: a forma de recrutamento e seleção de
pessoal, as estruturas mais verticalizadas e burocratizadas nas
organizações públicas, as carreiras e promoções, a remuneração.
Contudo, as diferenças abaixo são as mais importantes:
As regras para seu funcionamento, a natureza dos objetivos, os
objetivos, o alcance e a profundidade das decisões, a transparência, a
avaliação de seus resultados, a natureza dos empregos.

3. SERVIDORES PÚBLICOS E ADMINISTRADORES PÚBLICOS
Já esboçamos na Introdução as diferenças e características de ambos.
No entanto, é bom nos aprofundarmos nesta questão, para
compreendermos os limites da Administração Pública.
Existem as expressões cargo, emprego e função pública, mas elas não
são sinônimos.
Os cargos públicos não podem ser criados aleatoriamente. Eles são
criados por leis específicas. Pode-se ocupar um cargo por concurso ou
por recrutamento direto (se for cargo de confiança).
Empregos são regidos pela Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) e
são temporários ou podem ser transformados em estáveis, por lei.
Assim, um concurso pode estar recrutando para cargos públicos e para
empregos.
Os servidores públicos são aqueles que seguem uma carreira já definida,
com planos de carreira, promoções e aumentos salariais de acordo com
essas promoções. Além disso, são regidos por sistema jurídico próprio, e
não pela CLT, ao contrário dos empregos. Há, portanto, servidores e
empregados públicos, participando da administração pública, mas
regidos por contratos diferentes.
O cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades
cometidas a um servidor, com as características essenciais de criação
por lei, denominação certa, número certo, pagamento pelos cofres
públicos e provimento em caráter efetivo ou em comissão. Cargos em
comissão são os cargos de confiança.
Os cargos públicos só vagam quando o servidor se afasta por algum
motivo (aposentadoria, morte, exoneração, promoção etc.) e, neste
caso, pode ser substituido por outro servidor. Os pagamentos são
chamados vencimentos ou remuneração (vencimentos mais vantagens
permanentes ou temporárias) e têm um teto.
Portanto, o servidor público ocupa um cargo público e está sob um
regime especial de trabalho, juridicamente definido. Esse regime pode
ser nacional, estadual ou municipal.
Quem são os servidores? São todos aqueles que trabalham para os
níveis de governo (federal, estadual, municipal), incluindo os militares e
funcionários administrativos dos poderes legislativo e judiciário,

ocupando determinado cargo e submetendo-se a um regime de leis
específicas em sua conduta como funcionário, podendo sê-lo por
concurso ou nomeação em confiança.
3.1. Direitos e deveres do servidor público civil e militar
Ao ser nomeado para um cargo público, os servidores públicos passam
por um estágio probatório de três anos, no qual serão avaliados em seu
desempenho e só então serão efetivados no cargo.
Isso não significa que os servidores sejam intocáveis e não possam ser
demitidos.
Se cometer falta grave, terá direito a se defender em um processo
administrativo. Poderá ainda ser demitido se houver sentença judicial
transitada em julgado (quando não cabe mais recurso), no caso de
algum delito. Duas novidades, para o serviço público, foram criadas com
a avaliação periódica dos servidores públicos e o corte de despesas,
para se obter maior eficiência. Se o desempenho for considerado de
forma negativa e o servidor não puder se defender justamente, poderá
ser demitido, assim como quando houver necessidade de cortar
despesas com pessoal.
Servidores civis e militares diferem em seu regime jurídico, cada um
tem o seu. Isso porque a administração pública voltada para a
sociedade civil é bastante diferente da administração militar e do serviço
que esta presta à sociedade. São questões de segurança, preparação de
jovens para defender a nação, proteção de fronteiras etc.
Seus direitos e deveres são, por isto, diferentes, como é o direito de se
organizar em sindicatos e participação em greves. Enquanto o servidor
civil é livre para se associar aos sindicatos, ou participar de movimentos
grevistas, mas dentro de lei que limita esta participação, o mesmo não
ocorre com os militares. A greve é considerada uma falta gravíssima no
meio militar, porque coloca em risco a segurança pública.
Acumular cargos remunerados é também proibido aos servidores civis,
em qualquer tipo de empresa pública. As exceções permitidas são nos
cargos de médicos e professores, desde que sejam dois empregos de
médicos, ou dois cargos de professores, ou no caso destes, houver
acumulação com um cargo de natureza técnico-científica com a de
professor, sempre considerando a compatibilidade de horários.
A aposentadoria dos servidores públicos se dá por: tempo de serviço,
voluntariamente, por invalidez ou compulsoriamente aos 70 anos. A
Constituição lhes assegura a possibilidade de acumular a aposentadoria

do serviço público, dentro do Regime Próprio de Previdência Social, com
outra, formada pela contribuição dos servidores ativos, aposentados ou
pensionistas. São os Regimes de Previdência Complementar -
conhecidos como Fundos de Pensão.
3.2. Tipos de empresas públicas, relações com outras
empresas e usuários de seus serviços
Para você ter uma idéia da complexidade da Administração Pública, há,
segundo o SIORG (serviço que centraliza as informações sobre a
estrutura dos órgãos do poder executivo, ligado ao Ministério de
Planejamento, Orçamento e Gestão), 53 mil órgãos governamentais,
com 49.500 pessoas responsáveis, em 1400 cidades do país.
Diretamente ligadas à Presidência da República, existem 49 órgãos,
entre Ministérios, Secretarias, Conselhos, Gabinetes e assessorias. O
próprio governo ignora quantos funcionários tem.
Quanto aos tipos de empresas públicas, existem os órgãos
governamentais (como os ministérios, por exemplo), as autarquias, as
empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações.
As sociedades de economia mista (por exemplo, a Petrobrás e a Cemig)
caracterizam-se pela propriedade mista entre governo (que detém a
maior parte do controle acionário) e acionistas particulares. Existem
ainda as fundações ligadas aos órgãos do governo, como por exemplo, a
Fundação Getúlio Vargas, que é muito conhecida. Elas têm maior
liberdade de captar recursos e oferecer serviços remunerados, mas
ainda assim são empresas públicas, funcionando graças ao órgão
federal, estadual ou municipal ao qual está ligada.
As autarquias são entidades autônomas, auxiliares e descentralizadas da
administração pública, sujeita à fiscalização e tutela do Estado, com
patrimônio constituído por recursos próprios e com os objetivos de
executar serviços importantes para a coletividade. Por exemplo, a Caixa
Econômica, as Universidades Federais, os Institutos de Previdência.
Do mesmo modo que os cargos públicos, as entidades da Administração
Pública Indireta (empresas públicas, sociedades de economia mista,
autarquias ou fundações pública) só podem ser criadas por leis
específicas. Do mesmo modo, suas subsidiárias (empresas filiadas) ou
participação de algum órgão público em sociedade privada, só podem
ser criadas por lei específica. Tal conduta visa o bem do patrimônio
público e sua proteção.

As relações com outras empresas, como é o caso de contratos de
compras, obras, serviços e vendas de algum bem, passam por uma lei
de licitação pública, com exceção de alguns casos especificados em lei.
Isso é feito para seguir os princípios que regem a Administração Pública.
A licitação é o processo administrativo pelo qual se seleciona a
proposta mais vantajosa para um contrato, podendo ocorrer por
pregão - que é um leilão de preços - por concorrência pública,
por tomada de preços, convite ou concurso. Cada uma dessas
formas tem seu próprio regulamento. Todas essas regras visam
salvaguardar os recursos públicos e os orçamentos.
Contudo, sabemos por vários fatos veiculados na imprensa que muitas
licitações são burladas por cartéis e quadrilhas que combinam preços e
serviços, tornando extremamente difíceis os controles sobre os
resultados.
As relações com os usuários ou clientes dos serviços públicos também
são objeto de lei constitucional, visando proteger o cidadão ou
contribuinte em seu direito a receber uma boa prestação de serviços. O
Código de Defesa do Consumidor representa uma definição deste direito
na prática.
Os usuários podem reclamar, buscar informações sobre atos do governo
e devem ser ouvidos sobre a qualidade dos serviços, periodicamente.
Cabem ações disciplinares sobre aqueles que se mostram negligentes ou
que abusam de sua autoridade no exercício do cargo.
3.3. Contratos de gestão
Em virtude da dificuldade de o Estado poder atender à complexidade de
funções e serviços exigidos por uma população tão grande, distribuida
por um enorme território e uma sociedade cada vez mais consciente de
seus direitos, são feitos contratos com outras empresas para prestar
serviços. Um dos exemplos é o contrato com as Pioneiras Sociais, que
gerenciam os Hospitais Sarah Kubistcheck. Outra situação em que
cabem contratos de gestão, por exemplo, é a coleta de lixo e limpeza de
uma cidade ou transportes coletivos. São difíceis de administrar,
exigindo equipamentos, grande número de trabalhadores, uniformes,
treinamento etc. Desse modo, quase todas as prefeituras têm contratos
com empresas licitadas.
Esses contratos tornaram-se possíveis constitucionalmente, através de
uma emenda que garante autonomia gerencial, orçamentária e

financeira dos órgãos da administração pública para fazê-lo, obedecendo
a certos critérios regidos pela lei (Emenda Constitucional número 19, de
1988).
A fixação de metas de desempenho, criando a figura do agente público -
aquele que dirige ou trabalha na empresa que possui um contrato de
gestão pública - permite que estas empresas sejam acompanhadas e
vigiadas, de modo que, se cometerem atos de improbidade
administrativa, não seguindo os princípios da administração pública,
podem ser punidos severamente, do mesmo modo que qualquer
administrador público, assim como as pessoas jurídicas de direito
público e privada prestadoras de serviços públicos.
É bom lembrar que o agente público pode ser acionado,
simultaneamente, nas três esferas: administrativa, civil e criminal. As
três responsabilidades são independentes.
Isto ocorre porque o Estado tem uma responsabilidade objetiva, fazendo
com que a Fazenda Pública seja obrigada a reparar o dano causado a
terceiros por agentes públicos.
Depois de mostrar as diferenças entre a Gestão Pública e Privada e os
fundamentos legais da Administração Pública, gostaria de finalizar com
os desafios da Administração Pública brasileira.
Recomendo a vocês uma atenção especial aos artigos da Constituição
Federal que se referem à Administração Pública - artigos 37 a 43 - que
interessam, sobretudo, ao Direito Administrativo.
4. OS DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
Segundo Guerreiro Ramos, o maior desafio da Administração Pública, no
Brasil, é sair do formalismo: a diferença entre o que está no papel e o
que acontece na realidade. A Administração Pública brasileira é um
conjunto de prescrições, por meio de leis. Ela se desenvolveu sem
considerar as características próprias da sociedade brasileira, por
inspirar-se em outros modelos, completamente distantes da nossa
história.
De fato, muitas idéias, programas e modelos de serviços públicos são
considerados os melhores do mundo, como, por exemplo, o da
Previdência Social. Contudo, na aplicação prática, o que se vê são filas,
pessoas que esperam dez anos por uma aposentadoria, fraudes e
desvios.

O Brasil, por ser uma sociedade complexa e um país imenso, com
grandes desigualdades regionais, procurou constituir-se como um
Estado unificado, centralizado. Os Estados Unidos, ao contrário,
procuraram descentralizar suas decisões, constituindo-se em uma
federação de Estados independentes. Desse modo, sua Constituição é
simples e pouco detalhada. Nós, ao contrário, detalhamos em excesso a
Constituição Federal, exatamente para criar um pensamento único. O
cipoal de leis e seu excessivo detalhamento criam esse formalismo.
Neste sentido, o formalismo, em seus diversos significados, mostra uma
Administração Pública criada como uma expressão das elites
dominantes, com o deslocamento de objetivos sociais, e um excessivo
controle baseado em leis. Há uma nítida discrepância entre a conduta
concreta e as normas prescritas, pois estas normas parecem querer
prever tudo, controlar tudo e todos.
Em minha opinião, o excesso de leis que regulam a Administração
Pública brasileira é retrato da falta de confiança na sociedade. O
formalismo brasileiro é a representação dessa desconfiança.
Embora vários autores o tenham detectado desde as primeiras
iniciativas de constituir-se o Estado brasileiro, nenhum deles mostrou
como isto afetou ou afeta o desenvolvimento nacional.
O formalismo não é uma doença ou patologia própria do nosso país. Em
geral, acontece com países colonizados, como foi o nosso (mas não
aconteceu com nossos vizinhos americanos), como uma estratégia na
relação com o mundo externo. As colônia antigas são receptivas às
influências dos colonizadores, apesar de sua realidade estar abaixo do
nível histórico de tais influências.
Isso faz surgir uma dualidade: o que é verdade e o que parece verdade,
mas ninguém acredita. São dois opostos que continuamente criam
efeitos mútuos.
A modernização da Administração Pública, por esse motivo, constitui um
problema difícil, exigindo-se uma ação administrativa e política
combinada, com o esforço de todos para a superação dos obstáculos.
A modernização, transformação ou mudança da Administração das
empresas públicas, qualquer que seja o nome que se dê ao seu
aperfeiçoamento, terá de ser um processo voluntário e político para
superar este passado, marcado por grande decepção de todos os
brasileiros com grande parte dos serviços prestados ao povo. É claro
que temos água, luz, educação, serviços de saúde, segurança, coleta de

lixo, aposentadoria, muitos dos quais não tínhamos até meados do
século XX.
Mas qual a qualidade deles? O que pagamos em impostos está sendo
bem retribuído com serviços?
Existem no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão vários
projetos, a cargo do Conselho de Reforma do Estado (criado pelo
decreto 1.738, de 1995). Fazem parte desses projetos o Programa de
Qualidade e Participação na Administração Pública e a Rede Governo,
visando a criação de uma infra-estrutura integrada de comunicação e
serviços.
A busca de qualidade e excelência na gestão pública poderá dar
resultados porque foca o usuário ou cliente. A gestão da
qualidade cria uma perspectiva diferente da tradicional, pois
torna-se importante conhecer esses clientes, quem são e o que
eles necessitam ou desejam.
Teremos que passar de uma administração tradicional para uma gestão
de qualidade, para buscar maior satisfação do cidadão com os serviços
prestados e a maior eficiência no uso dos recursos.
A gerência tradicional que tolera erros, compactua ou cala sobre eles
não poderá mais ser praticada. O modelo burocrático, com seus
departamentos trabalhando isoladamente, obedecendo a uma estrutura
verticalizada já não funciona mais no mundo onde todos se consideram
poderosos. Assim, cidadãos insatisfeitos quebram guichês, agridem
funcionários sem saber que estes não podem fazer mais do que fazem
por falta de recursos, pessoal ou materiais. Será preciso dar poder de
decisão àqueles que estão na linha de frente do balcão e lidam
diretamente com os clientes. Mudar as estruturas de poder e fazê-lo
baixar do topo para as bases será verdadeiramente o desafio que espera
a Administração no Brasil.
Você que fará parte, em breve, da Administração Pública, terá de
conhecer esses desafios e participar dessa transformação. Só assim
teremos um país melhor e mais humano, onde o indivíduo mais simples
e humilde seja tratado como cidadão respeitado.
E, se por acaso, um jovem estrangeiro, de 26 anos, visitar o país, no
futuro, que ele possa se admirar e escrever em seu livro: “existe aqui
uma democracia e o governo não é um mal, mas um bem.”

Questões de concurso
(AFT – ESAF – 2003) – Assinale a opção correta:
a) As organizações da iniciativa privada são criadas por lei,
destinadas a produzir bens e/ou prestar serviços, tendo como finalidade
gerar lucro, atuando num mercado competitivo.
b) As organizações públicas são criadas pelo poder público,
destinadas a produzir serviços, bens e utilidades para a população, bem
como organizar a realização de atividades públicas.
c) As organizações públicas se constituem de entes com
personalidade jurídica própria, como os estados-membros, sociedades
anônimas, sociedades limitadas, fundações.
d) As organizações privadas se constituem de entes com
personalidade jurídica própria, como autarquias, sociedades de
economia mista, fundações.
e) A administração pública se estrutura em conselho de
administração e conselho fiscal; e a administração privada em
administração direta e indireta.
Resposta correta: letra B. De fato, esta é a própria definição de uma
organização pública que deve ser criada por lei específica, pelo poder
público.
(AFT – ESAF – 2003) – As opções a seguir apresentam características
das organizações da administração pública e do setor privado. Assinale a
opção correta:
a) As organizações do setor privado se regem por regulamentos e
normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que “só podem fazer o
que a regra permite”. Já as organizações da administração pública
podem “fazer tudo, exceto o que as regras coíbem”. Portanto, seus
regulamentos e normas podem ser mais simples.
b) São princípios das organizações do setor privado a legalidade,
impessoalidade, publicidade e eficiência, exigindo dos seus gestores a
observância de regulamentos e normas.

c) As organizações da administração pública se regem por
regulamentos e normas dispostos de forma genérica e simples, exigindo
de seus gestores criatividade e flexibilidade. Já as organizações do setor
privado se regem por regulamentos e normas dispostos de forma
exaustiva, exigindo de seus gestores capacidade de administração.
d) As organizações da administração pública se regem por
regulamentos e normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que “só
podem fazer o que a regra permite”. Já as organizações do setor privado
podem “fazer tudo, exceto o que as regras coíbem”. Portanto, seus
regulamentos e normas podem ser mais simples.
e) São princípios das organizações da administração direta a
competitividade, a conquista de mercados e a responsabilidade social,
exigindo dos seus gestores criatividade e flexibilidade.
Resposta correta: letra D.
Pela natureza dos “negócios” da administração pública e privada, as
regras sobre eles e como conduzí-los são bastante diferentes, como
explicamos na Introdução. A Administração Pública sujeita-se ao
princípio da legalidade e só pode fazer o que a lei permite. A
Administração Privada, ao contrário, pode fazer tudo o que a lei não
proíbe.
FONTES DE CONSULTA
CARR, David K. & LITTMAN, Ian. Excelência nos Serviços Públicos.
Qualitymark, 1992.
GUERREIRO RAMOS. Administração e contexto brasileiro. FGV,1983.
TOCQUEVILLE,Alexis de. A Democracia na América. USP, 1987.
LAPALOMBARA, Joseph. A Política no Interior das Nações. UNB, 1982.
CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA de 1988.
ESTATUTO DO SERVIDOR PúBLICO - site do MPO.

AULA 1 - OS DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
PARADIGMAS ANTIGOS E NOVOS
Tópicos: Introdução. A gestão tradicional. Os novos paradigmas
na gestão. Impactos sobre a configuração das organizações
públicas e nos processos de gestão. Gestão de resultados.
Excelência nos serviços públicos. O paradigma do cliente. As
novas tecnologias gerenciais: Qualidade e Reengenharia.
Conclusões.
Olá. Espero poder ajudá-lo a compreender bem os assuntos acima,
para que você tenha um bom desempenho no concurso.
Hoje, vou começar a aula com um pequeno questionário. Responda-o
mentalmente. O objetivo é facilitar o entendimento sobre a questão da
Qualidade e da Reengenharia.
Questionário
Avalie se você está estudando dentro de uma filosofia da Qualidade
total, respondendo sim ou não às perguntas abaixo:
A - Liderança e visão
1. Você está criando uma visão sobre o seu futuro?
2. Está procurando melhorar continuamente o seu desempenho?
3. Está buscando fortalecer a sua capacidade de influenciar outras
pessoas e envolvê-las com sua visão sobre o futuro?
B - Informação e Análise
4. Busca dados suficientes para dizer em quê pode melhorar?
5. Seu nível de conhecimento hoje é melhor do que há 1 ano?
6. Você acha que está melhor ou pior do que os outros candidatos?

C - Planejamento estratégico
7. Você estabeleceu objetivos para os seus estudos?
8. Você conhece as forças que o impulsionam positivamente para
ajudá-lo a atingir os objetivos?
9. Você conhece suas fraquezas que bloqueiam sua aprendizagem?
10. Ao traçar um plano para seus estudos, considerou estas forças
e fraquezas?
D - Utilização de Recursos Humanos
11. Todos à sua volta estão apoiando seus esforços?
12. Você procura um trabalho em equipe para aprender?
13. Você confia nas pessoas que lhe prestam ajuda?
E - Satisfação do cliente
14. Você tem clareza sobre suas expectativas?
15. Você está satisfeito com o modo como estuda ou aprende?
F - Resultados
16. Você definiu indicadores para avaliar seu desempenho?
17. Como sabe que está no caminho da Qualidade total?
G - Processos de aprendizagem
18. Existe alguma maneira de você simplificar mais seus estudos?
19. Você já pensou em mudar radicalmente seu modo de estudar e
aprender, “reengenheirando” tudo?
20. Seus processos de aprendizagem são adequados aos objetivos?
Espero que ao avaliar as 20 questões acima, de acordo com os itens
de qualidade, você possa compreender melhor como melhorar os
resultados de seu próprio processo de aprendizagem.
Este pequeno questionário é um exemplo de como as empresas são
avaliadas para certificação ou para premiação da qualidade. É claro

que os questionários são bem mais complexos e são testados antes.
Apenas escolhi alguns itens da qualidade, como exemplo.
Como você verá, a organização dos tópicos no texto não é a mesma
do programa. Eles serão encontrados no decorrer da leitura. Fiz esta
modificação para que você desenvolva um raciocínio sobre o assunto e
não precise decorar. É bom fazer fichas com os conceitos. Assim, você
pode fazer uma leitura rápida, na véspera do concurso.
Vamos passar agora a compreender os diversos paradigmas sobre a
Administração Pública.
Um paradigma é um padrão ou um quadro de referência.
Na primeira parte, vou falar do paradigma patrimonialista, na
segunda, do paradigma burocrático, na terceira, do paradigma
gerencial e na quarta, do pós-burocrático.
1. INTRODUÇÃO
Qual a relação entre conduzir um barco e a administração de um
governo?
Segundo Karl Deutsch, a idéia de governo é como o timoneiro de um
navio. Ele precisa saber dirigir os negócios do navio e de auxiliares que
o ajudem a navegar, contando com mapas e idéias sobre o mundo a
ser percorrido.
A política, como a navegação, é a arte do possível e da aprendizagem
de um mundo, para estabelecer prioridades e corrigir as ações. Pela
política, um governo coordena o processo de aprendizagem da
sociedade, de modo que ela possa autodirigir-se, mudando suas
prioridades, seja pela via representativa, seja pela revolução, em
casos extremos.
A centralização excessiva, a erosão da autoridade governamental, a
defasagem entre objetivos e resultados geram a contestação e a
articulação entre segmentos sociais insatisfeitos. Quanto maior o nível
intelectual e educacional, tendo como contraponto as dificuldades
financeiras governamentais, a ineficácia e a desorganização da
administração pública, maior sua tendência às ações revolucionárias.
O desempenho decadente das elites governamentais nos períodos de
quase-ruptura - como a corrupção, a ineficácia, a falta de
adaptabilidade e de auto-confiança - somam-se às bases: está
formada a idéia revolucionária, segundo Samuel Huntington, um
estudioso da política.

Desse modo, torna-se importante, aos administradores públicos, o
domínio de técnicas e conhecimentos teóricos sobre a Administração, o
desenvolvimento de suas habilidades, papéis e comportamentos,
assim como a leitura dos ambientes sociais e políticos, o
“conhecimento do mundo e das idéias”, a que se referiu Deutsch.
AS IDÉIAS SOBRE O MUNDO ADMINISTRATIVO
Entre 1880 e 1930, a maioria dos países ocidentais estava em
processo de industrialização, iniciado com a Revolução Industrial.
Neste mundo, a natureza do trabalho humano havia se transferido da
produção agrária para a produção fabril. A riqueza das nações passou
a ser gerada pela produção de bens materiais. A visão predominante
sobre a natureza humana era a de um ser racional e econômico. Neste
mundo recém-inaugurado, a tarefa do gerente era pouco mais que ser
um capataz, controlando os comportamentos e o desempenho dos
trabalhadores, para obter produtividade.
As idéias sobre a Administração desenvolveram-se de forma coerente
com esta visão de mundo e das pessoas.
A ESCOLA CLÁSSICA (ou teoria da Administração ou Universal),
representada principalmente por Henry Fayol, um industrial francês,
considerava, como funções básicas de todos os administradores, o
planejamento, a organização, a direção, o controle e a coordenação,
seguindo alguns princípios:
1º - O trabalho deve ser dividido em especializações, para se obter
controle e eficiência;
2º - Deve haver autoridade e responsabilidade, isto é, uma empresa
precisa do poder de dar ordens e de obediência, de acordo com o nível
de autoridade e de responsabilidade;
3º - Deve existir unicidade de comando, ninguém deve ter mais de um
chefe;
4º - Cada indivíduo deve receber uma remuneração justa;
5º - Deve existir o espírito de equipe (esprit de corps), pela
comunicação e união, elevando o moral e o desempenho.
Como consequência de tais princípios, a maioria das empresas adotou
uma estrutura dividida em departamentos especializados (por
exemplo, finanças, produção), criando uma escala de autoridade

(hierarquia) em forma de pirâmide, com um organograma
(representação gráfica da empresa) onde se desenhavam as funções
organizacionais e os cargos, com os responsáveis e os tipos de
comunicação vertical e horizontal entre eles.
A ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO CIENTÍFICA (O TAYLORISMO),
representada por Frederick Taylor, um consultor americano, que
havia sido operário, considerou, como a principal atividade gerencial,
agir pelo princípio da exceção, isto é, apenas quando as coisas saissem
das normas e procedimentos. Observando e medindo o trabalho dos
operários, planejou cuidadosamente como cada tarefa (o quê, como,
por quem) deveria ser realizada. Em seguida, selecionava a pessoa
certa para o lugar certo, treinava-a, inclusive no uso dos movimentos
corretos, distribuindo a carga de trabalho entre os trabalhadores, de
modo que cada gerente pudesse acompanhar e controlar o
desempenho individual e coletivo.
Se você já viu o filme de Charles Chaplin, “Tempos Modernos”,
compreende bem as idéias tayloristas, através daquela sátira.
A ESCOLA ESTRUTURALISTA - O MODELO BUROCRÁTICO. Max
Weber, um dos fundadores da Sociologia, é o principal representante
da escola chamada estruturalista, cujo nome vem da ênfase dada à
estrutura organizacional.
Para ele, a empresa e o gerente devem se comportar de modo
racional, baseando-se em uma autoridade técnica-profissional
(racional-legal) para obter a eficiência, sendo esta a maneira ideal de
administrar uma empresa.
Ser racional, ter racionalidade, significa que as ações humanas são
coerentes com os fins a que se propõem. Somos seres racionais,
portanto, buscamos aquilo que nos parece ter maior chance de
sucesso. Este tipo de racionalidade formal ou instrumental, contudo,
difere da racionalidade substantiva ou moral, na qual o sucesso de
uma ação não é importante (por exemplo, se alguém precisa decidir se
faz ou não uma prova, sua racionalidade formal lhe dirá que sim, pois
acha que terá sucesso. Mas, sua racionalidade moral lhe dirá que sim,
apesar de não estar bem preparado, devido ao compromisso e ao
dever como estudante).
Para Weber, as empresas públicas ou privadas buscam a racionalidade
instrumental. Elas desejam o sucesso, a eficiência, os resultados.
Portanto, deve utilizar a autoridade racional-legal, pois esta é baseada
no profissionalismo, no saber (há ainda a autoridade tradicional, que é

a obediência, pelo costume e a autoridade carismática, baseada na
personalidade e no carisma de uma pessoa).
A burocracia é um modelo de organização ideal para qualquer
empreendimento, devido ao seu grau de racionalidade, construida
pelos seguintes princípios:
1º - Os cargos devem ser regidos por normas, de acordo com funções
específicas de competência e responsabilidades (divisão do trabalho e
especialização);
2º - A empresa deve ser organizada em uma estrutura de cargos
hierarquizados, com cargos superiores controlando os de menor
responsabilidade (hierarquia de autoridade);
3º - As normas de conduta devem ser padronizadas (padronização);
4º - Deve haver separação clara entre a propriedade dos donos e a da
administração (impessoalidade);
5º - Todas as ações devem ser documentadas e arquivadas
(formalização).
Portanto, o que é a burocracia? É a instituição administrativa que usa
os princípios da racionalidade, impessoalidade, formalidade, etc.
Assim, ela encontra na área pública e privada um de seus elementos
principais, pois é o tipo de organização apta a realizar, de modo
eficiente, as tarefas administrativas, em grande escala, mediante o
trabalho organizado racionalmente de muitos indivíduos. Ela cria a
profissionalização de seus empregados, porque é baseada na
competência e no mérito, não em favores a uma pessoa.
Há, contudo, um sentido pejorativo na palavra burocracia, que passou
a ser sinônimo de papelada, perda de tempo, ineficiência. De fato, as
disfunções (efeitos negativos) da burocracia são a dificuldade em
encontrar respostas rápidas, adaptar-se às mudanças de qualquer
natureza. Outra é o corporativismo (esprit de corps na união de
categorias profissionais) e a oligarquização (poder nas mãos de poucas
pessoas) das cúpulas dirigentes, que passaram a multiplicar os orgãos
e normas para reforçar o poder dos burocratas. Outro problema
apontado é o relacionamento funcional, baseado em atributos
pessoais, a utilização de sinais de status social, o conformismo e a
resistência à mudança. Ou seja, os burocratas tendem a “puxar-sacos”,
tornam-se cegos ao que é certo, como foi, por exemplo, o caso
dos nazistas que executaram pessoas, porque tinham de “seguir as
normas”.

A burocracia, como qualquer sistema social, não é neutra. Há uma
superioridade técnica nela, mas não uma neutralidade. Os conflitos de
valores que surgem em qualquer empresa pública exigem
posicionamento e compromisso, não a obediência cega.
As três escolas da Administração têm muito em comum. Elas vêem o
mundo empresarial como uma máquina ou uma estrutura física a ser
controlada e “engrenada” pela administração, com as pessoas passivas
e obedientes, mas agindo com grande eficiência técnica.
De 1930 a 1960, começaram a proliferar as idéias sobre a
Administração, pois esta havia se tornado uma função importante e
valorizada na sociedade industrial. Surge uma reavaliação sobre a
natureza humana, com a descoberta de que os seres humanos não são
totalmente racionais: são motivados por necessidades e desejos de
participar socialmente. Nascia o homem social, logo superado pelo
homem auto-realizador.
A ESCOLA NEOCLÁSSICA. Esta escola inclui a chamada ESCOLA DE
RELAÇÕES HUMANAS E A ESCOLA COMPORTAMENTAL (ou
Behaviorista). Ambas reconhecem a importância dos indivíduos na
organização.
A primeira, representada por Elton Mayo, com seus experimentos em
Hawthorne (um bairro americano) descobriu, entre 1927 e 1933,
através de efeitos da iluminação no desempenho de grupos de
trabalhadores, que o sistema social – a comunicação, a relação de
amizade dos grupos informais, as relações humanas - tinha forte
influência na produtividade, ao contrário do que supunham os teóricos
anteriores.
A escola comportamental inclui as idéias de Maslow (que considera as
necessidades humanas escalonadas em 5 níveis – sobrevivência,
segurança, sociais, auto-estima ou competência e auto-realização), as
idéias de Douglas McGregor (na qual as expectativas da
administração determinam o comportamento dos empregados: se são
negativas, eles se comportam de forma indolente - a teoria X. Se são
positivas, eles respondem com alto compromisso, conforme a teoria
Y), de Likert (para quem existem sistemas de participação
autoritários, o sistema 1 até o sistema de total participação, o sistema
4, dentro das organizações), de Chris Argyris (que descobriu como a
comunicação educada e formal, aprendida na infância, pode gerar
comportamentos defensivos e perigosos em uma empresa), de F.
Herzberg (para quem os fatores higiênicos, que satisfazem as
necessidades de sobrevivência, segurança, sociais não motivam os

empregados, que só se motivam pelas necessidades mais elevadas de
auto-estima e auto-realização, através de fatores motivacionais) e as
idéias arrojadas de David McClelland (para quem o desenvolvimento
econômico está relacionado a alta necessidade de realização dos
membros de uma sociedade).
De acordo com todas estas descobertas, viu-se que o trabalho dos
administradores é compreender os individuos como seres humanos,
agindo em função de necessidades e do clima organizacional, cálido ou
negativo, existente dentro de qualquer empresa. Além disso, passou a
caber-lhes a tarefa de criar oportunidades, incentivos, desenvolver um
bom clima e permitir a participação dentro das organizações.
De 1960 a 1980, o mundo começou a mudar suas paisagens. A
sociedade engatinhava em direção à economia pós-industrial, onde a
riqueza não é somente gerada pela produção de bens industrializados,
mas, sobretudo, por conhecimento e serviços.
Surge a ESCOLA MODERNA DE ADMINISTRAÇÃO, na qual se inclui
a TEORIA DA CIÊNCIA ADMINISTRATIVA e a Pesquisa Operacional,
que utilizam a informação, os modelos matemáticos para tomar
decisões, com o uso de ferramentas quantitativas, a simulação no
computador, mostrando aos gerentes que não lhe bastam somente o
conhecimento social e organizacional: seria preciso compreender e
saber usar a tecnologia e a informação.
A TEORIA DOS SISTEMAS é também uma teoria moderna. A
compreensão da cibernética trouxe consigo uma visão da empresa
inserida em um sistema maior, o ambiente formado por concorrentes e
outros interessados na empresa. Seja esta percebida como um
sistema vivo, aberto, em interação e trocas com o ambiente, buscando
um contínuo equilíbrio (homeostase) interno e externo, seja vista
como um sistema cibernético, viu-se a importância de compreender a
relação com o que está fora das fronteiras de uma empresa. Embora
seja considerada uma teoria muito abstrata e conceitual, de difícil
compreensão a situações gerenciais, ela facilita a compreensão das
organizações e seus fenômenos. A empresa é um sistema aberto, com
comportamentos probabilísticos (tem alguma chance de ocorrer). Elas
não são sistemas determínisticos, devido às interações ambientais.
A TEORIA CONTINGENCIAL OU SITUACIONAL segue a idéia de um
sistema em um ambiente. As organizações sofrem as influências
ambientais, principalmente porque não têm poder para controlar as
mudanças ou incertezas, as contingências às quais está sujeita. Estes
fatores situacionais são variáveis independentes, atuando sobre as
estruturas organizacionais ou os estilos de liderança de uma empresa (
variáveis dependentes). Por exemplo, se o ambiente de uma empresa

é muito dinâmico, com muitas mudanças, competição, incerteza, as
estruturas devem se tornar adaptativas ou orgânicas. Neste caso, a
empresa deve ser menos burocratizada, ter uma estrutura mais
horizontal. Ao contrário, se é estável e pouco sujeito a incertezas,
como é o caso dos monopólios estatais, ela pode se tornar
burocratizada, com uma estrutura rígida e vertical.
Do mesmo modo, suas lideranças devem mudar os estilos de acordo
com as situações dos grupos liderados e com a tarefa a ser realizada.
A liderança pode ser mais democrática, se os grupos são maduros e se
a tarefa não for urgente. Do contrário, ela deve caminhar para um
estilo mais autoritário. Um estilo laissez-faire (solto, que deixa fazer),
por exemplo, pode ser mais produtivo em um grupo de pesquisadores.
Esta teoria mostra que não há um único modelo organizacional que se
adapte a qualquer empresa.
A teoria da Aprendizagem Organizacional surgiu após os anos 80, com
a aplicação da teoria dos sistemas. Peter Senge acredita que as
organizações também devem aprender para inovar. O aprendizado
organizacional tenta romper com a orientação para o controle e a
obediência, como forma de criar a inovação e de lidar com as
constantes de cenários. Para ele, existem 5 disciplinas a serem
aprendidas, sendo a mais importante, o pensamento sistêmico. O
individuo deve aprender o autoconhecimento, clarificando e
aprofundando seus objetivos de modo a concentrar esforços para
realizá-los. O grupo aprende pelo diálogo, propondo idéias e
participando de uma lógica comum. A organização aprende pelo
pensamento sistêmico, integrando o conjunto de teorias e das práticas
administrativas, promovendo um entendimento amplo de todos.
A Qualidade Total e a Reengenharia trouxeram novas idéias sobre
o envolvimento dos empregados, o trabalho em equipe, o trabalho
flexível, com as mudanças nas estruturas das empresas,
principalmente a redução e seu achatamento horizontal (downsizing).
A visão da organização de Morgan, através de metáforas, facilitou a
perspectiva de como elas funcionam. Assim, as empresas podem ser
vistas como prisões, cérebros, máquinas ou mini-estados. Nesta
última, a metáfora política, as empresas são arenas de luta pelo
poder, onde a divisão do poder e da autoridade levam a divergência ou
convergência entre interesses. Há algumas organizações autoritárias,
outras, democráticas, porém todas são políticas, buscando ordem e
direção na questão dos conflitos pelo poder. Onde a estrutura de poder
é pluralista, em que há diversos interesses envolvidos, os membros
passam a lutar por interesses variados. Na estrutura de poder única, o

conflito é considerado um fenômeno passageiro, com base na
autoridade.
Novas preocupações passaram a fazer parte do mundo da
Administração, atualmente. O stress, a psicopatologia do trabalho, o
mal-estar no trabalho, a corrosão do caráter e da identidade dos
empregados em atividades precárias, surgem com as mudanças nas
empresas, nos empregos e na organização do trabalho.
As velhas certezas em Administração parecem estar ruindo. Seu eixo
central tem girado cada vez mais rápido nos últimos 50 anos, tanto
nas práticas, como nas teorias.
Fala-se muito em visão e liderança, atualmente. Porém, elas não
substituem a administração correta e responsável, que inclui a
capacidade de se comprometer e se envolver pessoalmente com os
fins e objetivos.
2 - O PARADIGMA DA ADMINISTRAÇÃO PATRIMONIALISTA
A Administração Pública, em sua constituição histórica, sofreu as
influências de uma monarquia escravista, na qual o Estado era uma
extensão do soberano e seus auxiliares possuiam a posição de uma
nobreza servil e favorecida.
Neste tipo de Administração Pública, os cargos eram prebendas ou
sinecuras (cargo ou ocupação dadas de favor, rendosas e que não
exigem trabalho). A coisa pública (res publica) não era diferente da
coisa privada. Foi o período da Administração patrimonialista, em que
buscava-se, pelo cargo, aumentar o próprio patrimônio e não cuidar do
patrimônio público, como seria naturalmente esperado. A corrupção e
o empreguismo de parentes, o nepotismo eram quase habituais e
feitos sem constrangimentos.
Tal comportamento, “hoje considerado um escândalo”, não o seria
tanto naquela época, onde só os escravos trabalhavam e as pessoas
“de bem” mandavam ou tinham trabalhos de fachada. Os moços iam
estudar na Europa, onde conheciam a civilização e um ou outro livro,
voltando para as fazendas, onde os coronéis logo lhes conseguiam,
com alguém, o favor de um cargo público. É claro que havia aquela
classe média e pobre que trabalhava, comerciantes, professores,
escriturários, operários, etc. No entanto, a classe dominante se
apoderava dos cargos políticos e da Administração Pública, fazendo
desenvolver o clientelismo: a prática de obter favores.

O Estado constituiu-se, nestes primeiros momentos, como uma
instância superior, favorecedora e provedora, quase um pai para os
filhos de brasileiros bem apessoados, criando-se valores culturais que
favoreciam a passividade e a dependência, a expectativa de que tudo
deveria ser provido pelo Estado. A vida administrativa acabou por
atender a necessidade de absorver o excedente de mão-de-obra,
crescendo de forma artificial, vinculando-se aos mecanismos de trocas
políticas para legitimá-lo. Este elemento histórico fez com que às suas
atribuições normais fossem somadas funções vicárias (que se fazem
por delegação de outros, conto do vigário) e compensatórias
(patrimoniais).
Cabia à Administração Pública encarregar-se do aparelho do Estado,
fazendo o trabalho necessário, sendo que um deles, era o de prover
empregos e cargos públicos para a elite e seus indicados.
3. O PARADIGMA BUROCRÁTICO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A História da República no Brasil mostra o esforço para modernizar a
AP e aparelhar tecnicamente o Estado. A partir do início do século XX,
houve momentos mais inflexivos, acompanhando a trajetória do
processo de industrialização nacional. A indústria de base e bens de
capitais trouxe consigo o fortalecimento do mercado interno. O Estado
assumia um papel intervencionista, indutor do processo de
industrialização, com orientação nacionalista, ao mesmo tempo que
procurava modernizar–se, expandindo a Administração Pública direta,
criando órgãos , organizando os ministérios e normas administrativas.
1º - de 1930 a 1950: O ciclo clássico da Administração Pública
Seguindo Carlos César Pimenta, que fez um histórico sobre a
Administração Pública no Brasil, o período de 1930 a 1950 foi o ciclo
clássico da Administração Pública, quando se organizou o setor
público, com forte predomínio da administração direta (subordinação
direta ao centro do governo), servidores estatutários e criação do
orçamento ligado ao planejamento, formal e permanente.
Com a criação do Dasp (Departamento de Administração do
Serviço Público), em 1938, criou-se uma estrutura própria para a
administração pública (a data de sua criação varia de autor para autor,
podendo ir de 1936, 1937 a 1938). O Dasp é, portanto, um marco na
história administrativa do Brasil, atuando como centro irradiador de
renovação. Ele impulsionou o interesse pelas ciências administrativas e
melhorou a qualidade dos funcionários públicos. Privilegiou a
racionalização na administração, criando normas para admissão de

pessoal, aquisição de materiais, elaboração de orçamento e
administração orçamentária, revisão das estruturas organizacionais e
racionalização de métodos.
O objetivo foi criar uma administração profissional para romper com o
modelo anterior, tradicional e marcado pelo patrimonialismo.
Para isto, adotou-se o paradigma burocrático e uma administração
científica, inspirada nas idéias de Taylor. Esta concepção mecanicista
do Estado (governo visto como uma máquina) não considerou,
contudo, as relações entre as organizações públicas e o universo
cultural e político. Desprezou comportamentos cristalizados no país,
considerando apenas os aspectos formais, de maneira autoritária.
Outros países europeus já haviam adotado os princípios burocráticos,
baseados na autoridade racional-legal, no final do século XIX. Embora
limitado, este modelo tem uma clara vantagem sobre a administração
anterior, separando o público do privado, o político da administração.
Concentra-se no processo, na criação de procedimentos para gestão
do Estado em todas as suas atividades e no controle desses
procedimentos. Por isto, a burocracia é lenta, cara, auto-referida (só
olha para si mesma), pouco orientada para o cidadão.
2º - De 1950 a 1980: A expansão da burocracia indireta
Neste segundo momento, a Administração Pública Brasileira expande
enormente sua burocracia.
Nos anos do governo JK, de 50 a 60, criou comissões especiais para
tentar superar a rigidez burocrática, com o planejamento e o
orçamento como peça principal de racionalidade administrativa. A
Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, criada em seu
governo, além da Comissão de Simplificação Burocrática, buscaram a
simplificação dos procedimentos, processos e a reforma ministerial
Crou-se também um processo de descentralização do governo, com a
expansão da administração indireta, desvinculada do controle direto do
governo central, com a entrada de empregados celetistas na
administração, trabalhando nas empresas da administração indireta.
Nesse período, apenas 6% dos servidores continuavam a ser
estatutários, 94% eram celetistas.
O DASP continuava atuante, mas havia ainda uma Secretaria de
Administração Federal, ligada diretamente à Presidência da República,
a SEDAP. Em 1975, foi criada a Secretaria de Modernização e Reforma
(SEMOR) existindo, portando três órgãos de orientação e coordenação
da Administração Pública.

A crise fiscal, a dificuldade em honrar os compromissos do governo,
estimulou uma tentativa de romper, de certo modo, o modelo
burocrático. Isto se deu pela criação da administração indireta.
O grande marco deste período foi o decreto-lei 200, em 1967, na
época do regime militar, onde se aparelhou a administração pública
indireta, fazendo surgir o aparato estatal. Sendo um período
conturbado politicamente, a Administração Pública tornou-se muito
mais complexa, dando um salto quantitativo e qualitativo em termo de
aparelhamento do Estado.
Para alguns autores, este decreto introduziu uma nova visão gerencial
à administração, superando a rigidez burocrática, desmobilizando a
burocracia política, centralizada em torno do governo central. No
entanto, este ponto de vista é controvertido, pois o que se observou
foi o crescimento das instâncias modernas, separadas do governo
central, com formas arcaicas da administração central. Além disso, os
escalões superiores das empresas estatais criadas foram ocupados no
regime militar.
Outro marco importante deste momento foi o PND – Programa
Nacional de Desburocratização, de 1979 a 1980, para implementar
reformas administrativas, visando maior eficiência operacional. Uma
característica distintiva desse programa foi mobilizar a opinião pública,
através dos meios de comunicação, enfatizando o interesse do cidadão
e da pequena empresa, fazendo ampla divulgação de seus princípios.
Procurou focalizar o usuário do serviço público, mas concentrou nas
mudanças de comportamento e atuação da burocracia política.
As experiências de reforma administrativa, no Brasil, foram
atravessadas por impasses e contradições. Muitas visaram só ganhos
políticos de curto prazo. Houve resistências às mudanças. Um dos
elementos que melhor caracterizam estas tendências identifica-se com
o esforço em apresentar a modernização administrativa como um
ajuste organizacional ou adoção de novas normas, métodos e
procedimentos, simplificando a idéia de reforma, como foi o PND.
Pode-se dizer que entre os anos 30 e 70, o Estado e as empresas
governamentais tiveram um importante papel no sentido de
impulsionar, estruturar e alimentar o desenvolvimento brasileiro. Isto
pôde ser observado pelo crescimento da economia, que foi maior que
7% ao ano, caindo para 3% ao ano, a partir dos anos 80.
No entanto, a burocracia não foi capaz de romper com o
patrimonialismo. A formação do Estado Brasileiro constituiu-se
historicamente com o clientelismo político, políticas de subsidios e
incentivos fiscais, pobreza e serviços de péssima qualidade à

população, apesar dos tributos elevados. Ao mesmo tempo, o Estado
passou a interferir e exercer controle sobre a economia, regulando as
empresas por portarias e normas. A burocracia tornou-se imensa,
dificultando a abertura de novos negócios, as soluções para as
dificuldades empresariais, emperrando a vida das pessoas com filas
intermináveis para obter serviços, em forma de um quase favor. O
sucateamento das empresas governamentais e dos serviços públicos
aconteceu, não porque o país não crescesse, neste período, mas por
conta da ineficiência de uma burocracia que queria controlar, gerenciar
e prover tudo, mas de uma forma ineficiente e distante dos princípios
de uma burocracia profissional.
4. O PARADIGMA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL
A partir de 80, há uma tentativa de mudar radicalmente a
Administração pública, reduzindo o Estado ao mínimo, decorrente da
racionalização dos gastos públicos. Com a crise, a partir desta época, o
esgotamento dos estilos burocráticos dos dirigentes e gestores
públicos, novas lideranças ganharam espaço no setor público. Regra
geral, associaram-se ao progresso científico, aos conhecimentos das
ciências administrativas, à visão empreendedora, para estimular as
mudanças e dinamizar a Administração Pública. Estas novas
lideranças, definidas pela preocupação em atuar a partir de problemas
reais, enfatizar a cooperação, desenvolver a capacidade de manejar
situações complexas, buscando permanente articulação entre a
dimensão técnico-científica e política, contudo, os efeitos ainda são
difíceis de avaliar.
Vamos dar uma olhada no que aconteceu.
Em 1986, foi extinto o DASP, incorporando-o à SEDAP e, em 1989,
juntou-se à SEPLAN (Secretaria de Planejamento e Coordenação da
Presidência), que foi transformada na SAF (Secretaria de
Administração Federal), em 1990, como órgão do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão. A SAF tornou-se o órgão
coordenador de políticas de pessoal, modernização administrativa e
tecnológica e de serviços gerais, com função de planejar, coordenar,
supervisionar e controlar os assuntos referentes ao pessoal civil da
administração pública federal, modernizar as organizações públicas e
criar sistemas informatizados.
Houve, entre os anos 80 a 95, várias tentativas de aperfeiçoar a
Administração Pública e reformar o Estado. No governo Collor, foi
criado o PBQP (Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade),

mas com pouco resultado na administração direta, sendo adotado nas
empresas estatais, de sociedade mista.
O modelo neoliberal, que privilegia o afastamento do papel do Estado
sobre a economia, favorecendo a competição e o fortalecimento do
mercado, a livre iniciativa e a propriedade privada, foi adotado no
país. Seguindo as idéias de reforma inglesa de Thatcher, em 1979,
quando se buscou maior eficiência na Administração pública,
terceirizando serviços públicos, reduzindo o número de funcionários
públicos e implantando sistemas informatizados para controle
financeiro, minimizou o papel do Estado na economia. No Brasil,
tentou-se o mesmo, com o número de servidores caindo de 713 mil
para 580 mil, de 88 a 94. No entanto, com a Constituição de 88, os
gastos com pessoal subiram principalmente nos municipios. No
governo federal, estes gastos aumentaram de 2,89% para 3,17% do
PIB. Houve também um aumento significativo do número de inativos
em relação aos ativos, quase igualando-os em número.
O PDRE (Plano diretor de reforma do Estado), adotado em 1995, a
partir de um diagnóstico inicial sobre a Administração Publica
brasileira, mostrando as dificuldades em manter os serviços públicos,
propôs a introdução de uma Administração Gerencial, com mudanças
de valores e comportamentos para prestar serviços mais eficientes,
dando maior atenção ao cidadão. Pretendia-se seguir um paradigma
pós-burocrático, para eliminar a lentidão e a ineficiência. O aparelho
público degradara-se, a escola pública estava falida, assim como a
saúde, as estradas, a segurança, pelos desequilíbrios orçamentários,
pelo clientelismo, corporativismo, corrupção, recessão. O Estado
falido, esgotara seu papel de condutor do processo econômico e social.
Contudo, a Constituição de 88 representou um retrocesso na idéia de
criar um novo paradigma gerencial. Ela enrijeceu a burocracia, pelo
regime jurídico único, estabilidade, fortalecimento da subordinação às
regras de controle da administração central. A idéia de ajustar as
organizações aos novos tempos, simplificar os processos decisórios,
flexibilizar a pirâmide hierárquica e manter a estrutura organizacional
aberta a modificações foi, portanto, bastante obstaculizada.
O Plano Diretor de Reforma do Estado criou uma série de propostas
para o Estado brasileiro.
O novo paradigma surgiu em um mundo diferente do de 30, 40 anos
atrás, no mundo pós-industrial. O Plano Diretor de Reforma do Estado,
criado em 1995, criou uma série de propostas para a Administração
Pública. Multiplicou as organizações complexas, com fins específicos,
buscando consolidar uma nova idéia de gerência, baseada no
conhecimento e não no controle dos subordinados.

A Administração Pública Gerencial pode ser definida como uma
nova idéia de gerência que se concentra mais na aplicação de
conhecimentos do que no controle das atividades dos
subordinados. São conceitos renovados de administração e
eficiência. Emerge como resposta à crise dos Estados e
proteção do patrimônio público contra os interesses do rent-seeking
ou corrupção aberta.
Em diversos países do mundo, aumentou a insatisfação dos cidadãos e
a frustração por não conseguirem relacionar os impostos pagos aos
serviços prestados. Esta proposta de uma Administração gerencial
concentra-se nos resultados, modificando as relações dentro do
governo e do governo para com a sociedade. Embora controvertida,
uma administração orientada para resultados, possibilita o
estabelecimento de uma relação mais equilibrada entre quantidade,
qualidade e custo dos serviços, levando os administradores a se
concentrarem na efetividade de suas ações.
A administração gerencial caracteriza-se por:
- Orientação para o cidadão;
- Obtenção de resultados;
- Descentralização e incentivo à criatividade e inovação;
- Utilização de contratos de gestão como instrumento de controle de
gestores públicos;
- Pressupõe funcionários e políticos dignos de confiança.
O desenvolvimento de programas de privatização, expondo as
agências à competição com a iniciativa privada, ou a parcerias com o
setor privado em organizações sociais e não-governamental fazem
parte deste novo paradigma.
A idéia de uma reivenção dos governos, pelas experiências de vários
países, disseminadas por David Osborne e Ted Gaebler,
influenciaram este novo modelo de Administração Pública.
Estas idéias vinham ao encontro de uma economia pós-industrial, em
que a máquina burocratizada já não funcionava mais. Se uma
entidade estatal padece de problemas burocráticos, financeiros,
técnicos e pressões políticas, causando falhas na qualidade nos
serviços prestados pode-se extinguí-la e fazer com que os beneficiários
adquiram os serviços, pagando-os diretamente, com subsidios diretos
do governo. Pode-se privatizá-la ou fomentar atividades no 3º setor.
O empreendedorismo governamental surge como uma proposta capaz
de solucionar os problemas advindos desta nova economia.

O empreendedorismo do governo é a adoção de novas formas de
utilizar recursos, de modo a maximizar a produtividade e a eficiência,
buscando sistemas participativos descentralizados, com base na
mobilização de setores da comunidade.
O governo empreendedor caracteriza-se por decidir e não em executar
(catalisador), gerar a participação da população em comunidades
locais, criar competição nos serviços públicos, pela definição de
serviços exclusivos e não-exclusivos do Estado, orientar-se por
missões, por resultados, com sistemas de avaliação, para os clientes e
pelo empreendedorismo, buscando receitas e oportunidades.
Assim, o governo orientação por missões, mantém o foco sobre os
objetivos, estabelecendo metas que permitem maior alinhamento
entre valores e práticas, facilitando a modernização dos sistemas
orçamentários e de pessoal e mobilizando os funcionários, através de
incentivos.
As mudanças atuais – migrações, mudança na composição da
população, dificuldade em manter os sistemas de bem-estar social, as
redes mundiais de negócios, o crescimento da miséria e da exclusão
social - em face do fim dos empregos industriais, criam os desafios
para uma nova Administração Pública.
As propostas de reforma do Estado, principalmente a redução de seu
tamanho - a visão quantitativa: reduzir a remuneração dos servidores,
demitir, eliminar órgãos, privatizar e combater o corporativo, foram as
respostas encontradas por muitos países. Contudo,as estruturas
material e conceitual do Estado são profundamente afetadas.
5. AS NOVAS TECNOLOGIAS GERENCIAIS
O PBQP - o Programa Brasileiro de Qualidade e Participação - veio
como uma resposta a este anseio de melhores serviços.
Contudo, uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado,
em bases gerenciais deve considerar as assimetrias patrimonialistas,
excessos formais e anacronismo do modelo tradicional burocrático. A
Administração gerencial torna-se realista, quando mais capaz de
promover o aumento da qualidade e eficiência, significando uma nova
cultura e técnicas gerenciais modernas.
A reforma do Estado, proposta em 1995, através do Plano Diretor,
mencionado antes, buscou garantir a governança (capacidade de
funcionamento da máquina administrativa ), tornando mais eficientes

as atividades exclusivas do Estado e tornar os serviços sociais
competitivos em organizações públicas não-estatais.
Seus objetivos foram limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe
são próprias (exclusivas), passando os serviços não-exclusivos para a
propriedade pública não-estatal, a produção de bens e serviços para o
mercado e para a iniciativa privada, transferindo da União para os
estados-membro e municípios as ações de carater local. Só caberá
ação direta da União em casos de emergência, transferindo para os
estados as ações de caráter regional, criando maior parceria entre
união e estados, dando maior autonomia e maior responsabilidade os
dirigentes do setor público não-estatal.
O GOVERNO É UM SERVIÇO?
Esta pergunta, feita por um especialista em Qualidade, Karl Albrecht,
foi respondida por ele, da seguinte forma:
“Se o governo é um serviço, ele é ineficaz e ineficiente. Os servidores
públicos são indiferentes, preocupados apenas com seus empregos. O
governo não precisa oferecer bons serviços, porque não depende deles
para sobreviver, como as empresas privadas. Não há nenhuma
ameaça à sobrevivência das empresas públicas. Querer ensinar a elas
uma administração voltada para a qualidade dos serviços aos clientes
é como ensinar um elefante a dançar. É um sonho esperar que algum
administrador público diga: “Nossa tarefa é proporcionar o serviço de
qualidade mais elevada possível”. E seria necessário que alguém
responsável se interessasse em eliminar os pecados do serviço: a
apatia, a frieza, o paternalismo, as respostas automáticas. A qualidade
exige tempo, perseverança e recursos, o que falta aos governos.”
Contudo, ao contrário dessas palavras, o discurso dos governantes, a
partir das últimas décadas, é exatamente este: qualidade, excelência,
serviços aos cidadãos, eficiência, custos baixos, etc. A ameaça às
empresas públicas não é ficção, mas realidade. A reivenção dos
governos, através da excelência dos serviços, é uma resposta às
dificuldades encontradas, diante dos inúmeros desafios atuais.
No Brasil, isto não é menos verdadeiro. A partir da Constituição de 88,
importantes alterações foram introduzidas na gestão dos recursos pela
Administração Pública. A descentralização de recursos e de grande
parte dos serviços públicos para os estados e municípios torna mais
próxima a Administração Pública dos cidadãos-eleitores-clientes-contribuintes.
Esta proximidade torna a qualidade do serviço mais
visível e mais facil de ser avaliada.
Outra mudança, introduzida pela Constituição, foi o acréscimo do
princípio da eficiência aos demais princípios da Administração Pública.

O governo federal terá mais empenho em controlar os resultados dos
recursos repassados.
Outro fato importante que influencia a mentalidade voltada para a
melhor qualidade dos serviços públicos foi o reconhecimento, pelo
Banco Mundial, em 1997, sobre a importância de uma administração
eficaz, capaz de oferecer uma infra-estrutura básica, lei e ordem,
saúde pública, educação. O melhor desempenho nos serviços públicos,
evita ações arbritárias e corruptas, de modo a favorecer a condição
para o desenvolvimento econômico e social sustentado. A participação
e as parcerias com os cidadãos, na implantação e monitoramento das
políticas públicas tornam-se necessárias, ouvindo e buscando conhecer
seus níveis de satisfação com os serviços prestados.
Tanto a agenda criada pela Constituição de 88, como os anseios da
população brasileira, assim como as sugestões dos organismos
internacionais, reforçam a idéia de uma Administração Pública mais
eficiente e voltada para melhoria dos bens e serviços para atender as
necessidades dos cidadãos.
Podemos, portanto distinguir entre a Administração pública tradicional
e a Administração Pública gerencial, orientada para a Qualidade Total.
Características da Gerência Tradicional (paradigma
burocrático):
- As estruturas organizacionais são verticalizadas e centralizadas,
visando um forte controle sobre as atividades;
- As necessidades dos usuários/clientes são definidas por especialistas;
- As decisões são baseadas em pressupostos e intuições;
- Planejamento é feito de acordo com o orçamento;
- A relação com os fornecedores é baseada no preço e de curto prazo;
- Vários fornecedores provendo o mesmo tipo de produto, ignorando-se
o controle de qualidade dos fornecedores, sem acordos sobre
normas e especificações, porque os contratos são de curto prazo e
baseados em um sistema de concorrência;
- Os controles e melhorias são feitos pelas chefias e especialistas;
- As melhorias feitas são abruptas, com progressos isolados, como a
computação ou um novo procedimento;
- Tolera erros, desculpando-os, embora haja um limite para que
ocorram;

- As inspeções e o controle da qualidade são feitos após o serviço ou o
produto;
- Os produtos e serviços são feitos individualmente, na sequência
planejada, por departamentos ou seções separadas;
- Não se considera o interesse do cliente, uma vez que ele não poder
de escolha.
Características da Administração Pública Gerencial (paradigma
pós-burocrático, do cliente ou da qualidade):
- Estruturas tornam-se horizontais e descentralizadas, pelo trabalho
interfuncional;
- As decisões são baseadas em fatos, porque busca-se conhecer
detalhadamente cada processo;
- A relação com os fornecedores é de longo prazo, em parcerias, para
melhorar o desempenho, é baseada no valor (não em preço), com a
concordância mútua entre normas e especificações;
- Busca-se minimizar o número de fornecedores, exigindo-se deles a
certificação em qualidade;
- Tolerância zero a erros, defeitos ou falhas, porque adota-se a
prevenção aos problemas;
- Ênfase no trabalho em equipe, inclusive entre fornecedores e
instituições interligadas,
- Identificação das expectativas dos usuários e clientes, estes passam
a ter vital importância: os clientes têm alto poder de escolha, podendo
trocar de produto ou serviço (mesmo no serviço público);
- Busca de melhoria contínua dos processos e do atendimento.
5.1 - A QUALIDADE TOTAL
Existem vários nomes para a qualidade. Pode ser TQM = Total Quality
Management, a Administração da Qualidade Total ou TQC = Total
Quality Control = Controle Total da Qualidade. Embora um pouco
diferentes, estas expressões podem ser usadas como sinônimas.
Vamos usar aqui a denominação acima, mais simples, Qualidade total.
O que é qualidade?
Há vários sentidos e visões sobre a qualidade. Podemos encontrar esta
expressão como sinônimo de EXCELÊNCIA, algo que é o melhor, por

exemplo, o melhor serviço de transporte. Este conceito deriva-se de
estudos sobre as melhores empresas em seus ramos de atividade,
buscando conhecer os padrões que as tornava melhores. Estas
empresas excelentes têm um padrão de classe mundial, servindo como
referência para outras. Esta descoberta originou o benchmarking,
que é tentar conhecer, analisar e compreender as melhores práticas
empresariais ,inclusive dos concorrentes, para copiá-las ou imitá-las.
Excelência nos serviços públicos significa que eles possuem padrões
superiores, em decorrência de adoção das filosofias gerenciais da
qualidade, valorizando os recursos humanos e incorporando a
perspectiva de cidadania. A idéia que expressa melhor esta questão é
que avanços significativos em termos de qualidade e excelência
dependem do controle social, ou seja, da criação de mecanismos que
promovam a integração dos cidadãos no processo de definição,
implementação e avaliação da ação pública.
Um segundo sentido de qualidade é o de produto bem feito, em
CONFORMIDADE com as expectativas dos clientes. De acordo com este
conceito, o serviço ou produto deve seguir uma norma.
Um terceiro sentido é o de MELHORIA CONTÍNUA dos processos
produtivos, isto é, do modo como fazemos determinada coisa. Este
significado da qualidade está relacionado ao melhoramento
permanente dos processos (kaizen), de modo que possamos fazer bem
feito da primeira vez, com zero defeitos.
Um quarto sentido é o relacionado com o sentido de valor. Qualidade é
algo que tem valor para outra pessoa. Desse modo, uma empresa
pública buscará conhecer o que o usuário de seus serviços esperam:
qualidade material, prazos, quantidade, preço, etc. É a qualidade como
ADEQUAÇÃO AO USO. Um serviço, neste sentido, não precisa ser o
melhor, mas ser adequado aos clientes. É o que preconiza o
especialista J. Teboul.
Podemos definir a Qualidade Total também de várias maneiras.
Ela é uma filosofia de administração, a ser implantada em uma
empresa, criando uma mentalidade diferente da tradicional.
Valoriza-se o cliente ou o usuário de um serviço e procura-se
administrar para atendê-lo corretamente, desde a primeira vez.
Isso implica em mudança de mentalidade das equipes de
prestação dos serviços públicos.
Pode significar um programa a ser instalado na Administração, como o
Programa de Qualidade e Participação, para mudanças de valores e
comportamentos no setor público, quanto ao cidadão-cliente.

Pode significar um processo de mudança e melhorias dentro das
organizações, com uma série de esforços, geralmente com a ajuda de
consultores contratados. Nesta visão, a qualidade deve ser vista como
um processo, com uma fase inicial, uma fase de conscientização e
mudança até a fase de consolidação da qualidade. É um processo lento
porque implica na aprendizagem de ferramentas, planejamento e
envolvimento de todos os participantes.
A definição de Qualidade Total, neste sentido, significa um conjunto de
princípios, ferramentas e procedimentos aprendidos, que fornecem
diretrizes para controlar e melhorar continuamente a maneira como os
trabalhos são realizados (os processos produtivos), com o
envolvimento de todos os participantes, para atender as expectativas
dos clientes.
Ela pode ser definida também como sistema permanente e de longo
prazo, voltado para alcançar a satisfação do cliente, por meio da
melhoria contínua de serviços e produtos, fazendo parte de seus
elementos básicos: visão organizacional de melhoria contínua,
avaliação e treinamentos contínuos, comunicação e empowerment
(poder assimilado) pelo trabalhador.
Um exemplo: uma empresa ganha uma concorrência para
determinada obra do governo. Com o andar do trabalho, descobre que
o orçamento inicial não previu determinados gastos com mão-de-obra.
Uma administração tradicional aceita um aditivo no contrato,
aumentando o valor inicial orçado. Na abordagem da qualidade, fará
reunir o contratado, os empregados e fornecedores até encontrarem
uma solução, dentro do valor contratado. A solução pode ser uma
mudança no fluxo do trabalho, uma parceria com os fornecedores ou
uma redução dos custos da mão-de-obra.
Veja-se a importância desta forma de administrar, considerando os
recursos escassos e as limitações legais de preços, além de não
favorecer expedientes escusos, como preços baixos para ganhar as
concorrências e depois aumentá-los por aditivos contratuais.
A HISTÓRIA DA QUALIDADE começa com princípios desenvolvidos por
Walter Shewart, na década de 20, que criou o CEP (controle estatístico
de processos), e o PDCA – Plan, Do, Check, Act - planejar, fazer,
checar e agir, duas ferramentas básicas para diagnosticar problemas
na produção e criar melhorias nos processos. Estes princípios foram
ensinados aos militares durante a 2ª guerra e, depois de 1950, foram
levados aos japoneses por um estatístico, Deming, encarregado de
ajudar o Japão a reconstruir sua indústria de telecomunicações. Vários
autores desenvolveram as idéias iniciais. Juran aplicou os princípios às
empresas, Feingebaun criou o CQT (Controle Total de Qualidade) para

a empresa toda, Ishikawa desenvolveu os CCQ - Círculos de Controle
da Qualidade - e Taguchi desenvolveu o conceito de QFD - o
Desdobramento da Função Qualidade - para o desenvolvimento de
produtos.
Após os anos 80, o sucesso dos produtos japoneses, graças à
qualidade e aos custos, garantia e manutenção, fez despertar o
interesse pelo assunto que havia sido abandonado no pós-guerra.
A JUSE, associação de engenheiros e cientistas japoneses disseminou
o conceito de TQC no Brasil, com a Fundação Christiano Ottoni, ligada
à UFMG, nos anos 90, quando se criou o PBQP - Programa Brasileiro
de Qualidade e Produtividade. No entanto, apenas as empresas
estatais se preocuparam em implantar programas de qualidade, além
das grandes empresas privadas.
5.2 - O CLIENTE COMO PARADIGMA
Na Administração tradicional, o paradigma principal é “o processo de
trabalho burocratizado, de acordo com a norma”. A pergunta que
orienta as ações do servidor, no dia-a-dia é: “o que faço e considero
ser bom está de acordo com as normas?”
Na Administração gerencial, com enfoque na Qualidade Total, o
paradigma é “o cliente”, sendo este o usuário de um serviço ou
cidadão. Neste, o servidor deve se perguntar: “o que faço é
considerado bom pelo meu cliente?”
Por exemplo, imagine que uma escola ou secretária pública demora 4
meses para emitir um diploma escolar. Este tempo está de acordo com
as normas. Porém, este tempo satisfaz às necessidades dos clientes?
O foco no cliente modifica toda a Administração Pública.
Devemos lembrar que cliente não é apenas o cliente externo ou
usuário final de um serviço público. Há ainda os clientes internos da
própria organização, que dependem dos serviços prestados pelos
colegas e chefes. Também os clientes externos fornecem serviços para
o governo. Quando preenche um formulário e paga um imposto, ele
emite informações e se torna um fornecedor de informação para o
cliente que é o governo.
Desse modo, no paradigma do cliente, somos ao mesmo tempo,
fornecedores e clientes e todos vivemos em uma sociedade de serviço.
Esta mudança de perspectiva é muito importante. Veja um exemplo:
“Numa repartição, onde as pessoas aguardavam ser atendidas, o
calor, a falta de informação de alguém a quem se dirigir, a longa

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