1. EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS
Concepto y requisitos
El acto administrativo puede ser conceptuado como una decisión unilateral ejecutoria
de la Administración, en la que se concreta el ejercicio de una potestad administrativa.
Zanobini lo definió como “cualquier declaración de voluntad, deseo, conocimiento o
juicio, realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una
potestad administrativa”.
Ahora bien, no debe confundirse acto administrativo con el modo de manifestación de
la entera actividad administrativa, por lo que debe depurarse su concepto al objeto de
diferenciarlo de otros actos jurídicos de la Administración, como los reglamentos, los
contratos o los actos que se someten al derecho privado. En este sentido, pueden
señalarse los siguientes requisitos:
1. El acto es un acto jurídico, y no una mera ejecución material, que supone en la
mayor parte de los casos una declaración de voluntad de la Administración Pública,
pero también de simple conocimiento (p.ej, un certificado) o juicio (p.ej, un informe).
2. El acto procede de un órgano administrativo integrado en una Administración
Pública. De aquí se excluyen los contratos o convenios que son consecuencia de un
acuerdo de voluntades en el que concurren la Administración y los particulares.
Tampoco son actos administrativos, aunque sí actos jurídicos sometidos a Derecho
Administrativo, los actos de los administrados en las relaciones con la Administración
Pública.
También pueden excluirse los actos materialmente administrativos realizados por los
órganos integrantes de los poderes judicial y legislativo, que son actos instrumentales,
dirigidos, en última instancia al ejercicio de las funciones legislativa y judicial.
3. El acto se dicta en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la
reglamentaria y de la de dirección política del Gobierno (art. 97 CE), aunque ello no
implica la exención de control judicial de los reglamentos y los actos políticos del
Gobierno.

2. Se somete al Derecho Administrativo: también se excluyen, por tanto, todos aquellos
actos producto del ejercicio de potestades no sujetas al Derecho Administrativo sino al
Derecho Privado.
Clases
Existen muchas clasificaciones doctrinales. Entre ellas, se pueden señalar las
siguientes:
a) Actos definitivos y actos de trámite: Dentro del procedimiento administrativo se
producen muchos pasos conducentes a obtener el acto final. Esos pasos intermedios
suelen dar lugar a actos de trámite. El final es el acto definitivo, que se plasma en la
Resolución. Actos de trámite, como ejemplo, son informes, dictámenes, actos de
prueba, propuestas de resolución.
En principio, sólo los definitivos son objeto de control y posible revisión, excepto los
actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o
produzcan indefensión Por ejemplo, la lista de aprobados de un ejercicio de una
oposición. (Artículo 37.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso‐ Administrativa ‐LJCA‐ y 107.1 de la LRJPAC).
b) Actos que agotan la vía administrativa (o que causan estado) y los que no: Los
primeros sólo son susceptibles de recurso contencioso‐administrativo (sin perjuicio del
recurso de reposición y el extraordinario de revisión), mientras que frente a los
segundos es posible interponer recurso administrativo ante el órgano superior del que
dictó el acto (alzada).
Los que agotan la vía administrativa se relacionan en el artículo 109 de la LRJ PAC y la
disposición adicional decimoquinta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de
Funcionamiento y Organización de la Administración General del Estado (LOFAGE).
c) Actos discrecionales y actos reglados: Son los que responden a las potestades del
mismo nombre.
d) Actos firmes y consentidos y actos confirmatorios: Los primeros son aquellos actos
que por el transcurso de los plazos establecidos ya no son susceptibles de
impugnación, aunque lo pudieron ser en su momento.

3. En este sentido, el artículo 28 de la LJCA señala que “no es admisible el recurso
contencioso‐administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros
anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber
sido recurridos en tiempo y forma”.
e) Actos favorables y de gravamen: Actos favorables son los que amplían la esfera
jurídica de los ciudadanos y los de gravamen los que la restringen.
Los favorables se identifican con los actos declarativos de derechos, por ejemplo
admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones, dispensas, etc. Son
irrevocables y excepcionalmente pueden tener efectos retroactivos, siempre que en la
fecha a que se retrotraen sus efectos se diesen las condiciones establecidas para
otorgar dicho acto y éste no suponga lesión para otras personas (art. 57 LRJPAC)
Los actos de gravamen son los que restringen la libertad o derechos de los individuos o
les imponen sanciones. Exigen un rango mayor en la habilitación normativa, deben ser
motivados y son irretroactivos (artículo 9.3 de la CE). Constituyen ejemplos las
órdenes, expropiaciones, confiscaciones, sanciones.
f) Actos unilaterales, bilaterales o plurales: Según que los interesados sean uno, dos o
varios.
También se denominan actos singulares o generales. A estos últimos se refieren los
artículo 33, 34 y 59.6 de la LRJPAC.
Ejemplo típico de los plurales son un concurso u oposición. De acto bilateral, una
expropiación forzosa. Y de unilateral, el reconocimiento de un trienio.
g) Actos expresos y presuntos: Por el modo en que se exterioriza la resolución, el acto
puede ser expreso, cuando se formaliza por escrito u oralmente y presunto cuando no
se emite resolución alguna y entra en juego el silencio administrativo.
A estos efectos se recuerda que el artículo 42 de la LRJPAC, establece la obligación de
resolver de la Administración de modo expreso, es decir que la Administración debe
dictar una resolución, formalizada en un documento escrito que debe ser notificado
personalmente a los interesados, bajo sanción de responsabilidad del órgano
administrativo en caso de no hacerlo así.

4. Elementos del acto administrativo
Están contenidos en el artículo 53 de la LRJPAC:
1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a
instancia de interesado, se producirán por el órgano competente, ajustándose al
procedimiento establecido.
2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y
será determinado y adecuado a los fines de aquellos".
• Sujetos
El sujeto activo es siempre una Administración Pública que actúa a través de sus
órganos, que tienen como titulares a personas físicas (funcionarios o personal al
servicio de las Administraciones).
Este requisito de imputación a una Administración Pública, que engarza con el
requisito de la competencia, ha sido recogido por la Jurisprudencia para calificar como
nulos de pleno derecho por manifiesta incompetencia los actos que invaden las
funciones jurisdiccionales o legislativas atribuidas a otros poderes del Estado
(Sentencia de 20 de mayo de 1982).
El fundamento de la competencia de cada órgano, de su aptitud para dictar actos
administrativos, radica en la existencia de una potestad administrativa de la que
aquellos actos son su concreción. Esa potestad imputada a una Administración se
distribuye entre los órganos que la integran, atribuyendo a cada uno de ellos una
porción de ella, una determinada esfera de
actuación.
La competencia es, pues, la medida de potestad que corresponde a cada órgano
(artículos 12 y siguientes de la LRJPAC). La extensión de la misma está en función del
territorio, de la materia y de la jerarquía. Además la competencia puede limitarse
también temporalmente.
Concretamente, el artículo 62.1.a) de la LRJPAC establece la nulidad de pleno derecho
de los actos “dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la
materia o del territorio”. Y el artículo 67 (“Convalidación”) señala que “si el vicio
consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá

5. realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el
acto viciado”.
Por tanto, aunque no todos los vicios de incompetencia tiene los mismos efectos, para
que un órgano sea competente han de concurrir todos los requisitos citados: previa
potestad, materia, territorio, jerarquía y tiempo.
Por otro lado, en relación con los sujetos, también se requiere que los titulares del
órgano administrativo no estén incursos en causas de abstención y recusación
previstas por la ley para garantizar la objetividad de su actuación, excluyendo a
quienes estén personalmente relacionados con el caso que debe decidirse. La LPC se
refiere a la abstención y a la recusación en los artículos 28 y 29 respectivamente.
En cuanto a los sujetos pasivos son los interesados, regulados en los artículos 31 y
siguientes de la Ley, y que son aquellos que reciben los efectos, favorables o
perjudiciales, del acto administrativo.
• Objeto
a) El supuesto de hecho hace referencia a las circunstancias fácticas, a las que, al
aplicarles una norma, siguen una o varias consecuencias jurídicas.
La LRJPAC se refiere a ellos en el art. 80.1. "los hechos relevantes para la decisión de
un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en
Derecho".
Por ejemplo, el presupuesto de hecho de una jubilación sería el que un funcionario
hubiera alcanzado la edad fijada por la norma para que aquella se produzca.
El de una oposición, el que hubiera plazas libres a cubrir en varios Departamento o
Unidades Administrativas.
b) El contenido debe ser: Posible (artículo 62.1.c), lícito (artículo 53.2. y 62.1 b) y
determinado (artículo 53.2). Si falta alguno de estos requisitos el acto puede ser nulo
de pleno derecho o anulable.
c) En cuanto al fin dice la Ley: "el contenido de los actos será determinado y adecuado
a los fines de aquellos" (artículo 53.2). El fin es lo que se propone conseguir el órgano
al dictar el acto. Consecuentemente los móviles o fines han de ser siempre públicos,
tendentes a conseguir el interés general (Constitución: artículo 106.1).

6. Cuando una autoridad o funcionario pretende conseguir un fin privado estamos ante la
desviación de poder que dará lugar siempre a la anulabilidad del acto administrativo
(artículo 63.1).
d) La causa: la doctrina no es unánime sobre el concepto de causa. Para alguno autores
se alude a las circunstancias que originan el acto y otros a la finalidad concreta por la
que se dicta, frente al fin genérico. Otros niegan incluso su existencia como elemento
del acto. El Tribunal Supremo ha identificado los motivos con la causa.
• Forma
Es el modo de manifestar el acto. Este siempre ha de realizarse siguiendo un
procedimiento determinado, lo que se verá con detalle en el Modulo II. La doctrina y la
jurisprudencia han venido distinguiendo entre formas de producción, de consignación
y de notificación.
a) La forma de producción (artículo 55 LRJPAC) tiene como regla general la exigencia
de la forma escrita, en contraste con los actos privados y asemejándose más a los actos
judiciales.
Y ello es así porque los actos administrativos, van dirigidos a los ciudadanos, que
deben ser conscientes de su existencia, por eso deben notificarse o publicarse, porque
crean derechos o deberes para los particulares, con fuerza ejecutoria. Por ello la forma
escrita es una garantía.
No obstante, existen también actos administrativos orales (bandos de los Alcaldes,
órdenes policiales) o los que se adoptan por medio de signos o gestos como los de
Tráfico.
Pero aun en los casos en que de ordinario se admite otra forma de producción la forma
escrita será inexcusable cuando una disposición expresa así lo establezca.
b) La distinción entre forma de producción y forma de constancia o consignación
aparece en el artículo 55 LRJPAC. Tratándose de actos que no precisan de su
producción por escrito, su constancia, sin embargo, pudiera exigir tal forma bien por
no existir otra más adecuada para ello (art. 55.1) bien por ser actos verbales para los
que el artículo 55.2 exige específicamente aquella forma.
En supuestos muy excepcionales, en especial los actos tácitos o los presuntos, es
posible una constancia no escrita de los actos.

7. c) En cuanto a la forma de la notificación, el artículo 59.1 de la LRJPAC prevé la
notificación por cualquier medio que permita tener constancia de su recepción.

8. Los actos administrativos de gravamen:
a)Son los que amplían la esfera jurídica de los ciudadanos.
b)Son los que no amplían la esfera jurídica de los ciudadanos.
c)Son los que restringen la esfera jurídica de los ciudadanos.