El caso Enseñanzas de la implementación de la Gestión Social Integral (GSI) en Bogotá., 2010-2011, presentado por Román Vega Romero, profesor de la Pontificia Universidad Javeriana, tuve como objetivo el análisis de la implementación de la estrategia de Gestión Social Integral en siete localidades de la ciudad de Bogotá, Colombia. La investigación se utilizó de talleres, entrevistas y documentos y observó la relación entre el discurso y la práctica de gestión del municipio. Entre los resultados, se observó que los presupuestos ideológicos del método de planeamiento estudiado no se traducen en la práctica, con un potencial no desarrollado de emporar la población. Se verificaron conflictos entre racionalidades institucionales de los servidores públicos y de representantes de la comunidad, con la predominancia del discurso oficial sobre lo de los ciudadanos, lo que los sujeta à verticalización del planeamiento/gestión. Esta presentación es parte del Taller sobre la Gobernanza de la Salud, del Ambiente y del Desarrollo Sustentable, organizada por ISAGS en conjunto con IDRC, de Canadá. The case Project Learning with the experience of GSI/APS/EPCVS in Bogotá, presented by Román Vega Romero, professor at the Pontificia Universidad Javeriana, aimed to analyze the implementation of the Comprehensive Social Management (GSI in Spanish) in 7 localities of Bogotá, Colombia. Workshops, interviews and documents were used as a method of investigation, which also aimed to observe the relation between speech and practice in the management field of the municipality. Among the results, it was observed that the ideological premises of the method studied (GSI) do not translate into practice, with a non-developed potential to empower the population. Conflicts between the civil servants and the citizen´s rationalities were verified, as well as that the former´s speech was the predominant one, what subject the population to the verticalization of the planning/management. This presentation was part of the Workshop on Governance of Health, Environment and Sustainable Development, organized by ISAGS in partnership with the IDRC, from Canada.

1. ENSEÑANZAS DE LA IMPLEMENTACIÓN
DE LA GESTIÓN SOCIAL INTEGRAL (GSI)
EN BOGOTÁ D.C., 2010-2011
Román Vega Romero
Rio de Janeiro, septiembre de 2012

2. PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y
ADMINISTRATIVAS
Convenio 2896 PUJ-SDIS de Enero 2010
PROYECTO APRENDIENDO DE LA
EXPERIENCIA DE GSI/APS/EPCVS EN
BOGOTÁ

3. EQUIPO DE INVESTIGACIÓN
Director del Proyecto
Román Rafael Vega
Investigadores
César Mauricio Junca R
Paola Andrea Mosquera
Jinneth Hernández Torres
Asistentes de investigación
Diana Goretty Oviedo
Mónica Peña Osorio
Ingrid Robles

4. Objetivo
• Analizar el proceso de implementación de la
Gestión Social Integral – GSI - en siete
localidades de Bogotá - Bosa, Ciudad Bolívar,
Kennedy, San Cristóbal, Suba Tunjuelito y
Usme – para determinar las fortalezas y
debilidades de sus procesos y componentes.

5. METODOLOGÍA

6. • Análisis cualitativo, crítico y arqueológico, de la praxis de
implementación de la GSI en microterritorios de 7
localidades de la ciudad de Bogotá en el período 2010 –
2011.
• Praxis: relación dialéctica entre discursos y prácticas,
expresión de la teoría en la práctica y de la práctica en la
teoría
• Los métodos incluyeron talleres, análisis de documentos y
entrevistas abiertas a los actores institucionales y
comunitarios involucrados
• Los entrevistados en los micro-territorios fueron:
funcionarios(as) directivos(as), funcionarios(as) de campo,
gestores(as) comunitarios(as) y comunidad beneficiaria
• Para la organización y análisis de la información se utilizó
Atlas Ti
• Triangulación de la información de talleres, revisión
documental y entrevistas

7. Categorías de análisis:
• contenido valorativo de los principios, racionalidad
política del diseño de la estrategia y metodología
de operación
• actores involucrados
• procesos y componentes involucrados en la
implementación
• modelo de gestión desarrollado
• factores del contexto y contenido de las políticas
institucionales que influyen en los éxitos o fracasos
de la implementación de la estrategia

8. ¿QUÉ ES LA GSI?

9. • Definición: metodología de planeación estratégica,
sistémica y participativa, en la gestión pública
• Orígenes: Planes de desarrollo del Gobierno distrital 2004-
2007 y 2008-2012
• Organización responsable: SDIS, creada en el 2008 para
gestionar la acción intersectorial
• Problemas a resolver: Estado Mínimo (focalización,
tecnocracia) vs. Estado social de derecho (justicia social,
reconocimiento, participación); Dispersión de las respuestas
estatales según sectores; Carácter puntual de las respuestas
sin responder a una mirada "integral" del sujeto y de los
determinantes históricos; Gestión centrada en lo que falta y
sin reconocer lo que existe (capacidades); Escasa perspectiva
de derechos (ciudadanía y participación, responsabilidad y
corresponsabilidad); Paso del comunitarismo y
neoliberalismo (Uribe) a la solidaridad y los derechos
(Garzón, Samuel)

10. • Objeto: construcción e implementación integrada de políticas
públicas, planes y programas en un marco de descentralización
y participación; coordinación entre gobierno, sector privado y
sociedad civil para la integración social (reducción pobreza,
inequidades, exclusión social)
• Fin: Garantizar obligaciones del estado sobre los derechos;
Mejorar condiciones de calidad de vida y salud, con énfasis en
los más pobres, vulnerables y excluidos
• Valores, principios y enfoque: derechos sociales; equidad,
universalidad, integralidad; determinantes sociales
• Esferas de acción: Individual (autonomía), colectiva (equidad),
institucional (transectorialidad, integralidad, democracia),
ambiental (desarrollo sostenible) y subjetiva (imaginarios
sociales)

11. Categorías para la implementación de la GSI:
• Procesos
– Lectura de necesidades
– Núcleos problematizadores
– Respuestas integrales
• Componentes
– Abordaje de la población en el territorio
– Trabajo transectorial
– Participación decisoria en la políticas públicas
– Desarrollo de capacidades
– Presupuesto ajustado a necesidades

14. RESULTADOS

15. PROCESOS
• Los procesos de lectura de realidades,
construcción de núcleos problematizadores y
formulación de soluciones integrales han
permitido que las instituciones logren articular
sus miradas y acercamiento a los territorios,
identificar la mirada de las comunidades y
grupos sociales en los territorios y fortalecer la
relación con las comunidades

16. • Las comunidades aprenden que su participación en
los procesos de implementación de la GSI se
concentra en gran parte en aportar información
para que los funcionarios puedan priorizar las
necesidades y problemas de cada territorio,
tramitarlas ante las instituciones del Estado y del
mercado (empresas, por ejemplo), y responderlas
según las ofertas del portafolio de servicios
institucional en el marco de las líneas de análisis
definidas en la estrategia: derechos y ciclo vital.

17. Lectura de necesidades
 La lectura es la constitución de un discurso con el poder
de crear un proceso de planificación/acción sobre la
realidad con la intención de transformarla.
 Esa constitución discursiva se hace desde el subconjunto
ideológico que define la práctica de la GSI (núcleos de
derechos, ciclos vitales y territorios) que, sin embargo, no
alcanza a explicar cómo son socialmente determinadas
las desigualdades y discriminaciones de posición social –
riesgo, fragilidad (vulnerabilidad) y daño - desde las
relaciones económicas y de poder.

18.  Por otro lado, ese discurso no recupera el saber popular
de las comunidades sobre su realidad.
 La interacción social que como ciudadanos - funcionarios y
vecinos - realizan, es lo que se valora del proceso.
 Es la capacidad de contar con la presencia de un “otro” con
quien conversar y compartir, con quien reconocer y recorrer un
territorio, con quien soñar y proyectar, lo que tanto funcionarios
como comunidad valoran.

19. Núcleos problematizadores
 Los núcleos se convirtieron en matrices de sistematización
(ordenación) de las necesidades sin que se pudiera
avanzar decididamente en la explicación de las
vulneraciones del derecho, las relaciones de desigualdad y
discriminación, y en la construcción de alternativas de
acción que transformen las condiciones de vida desde los
intereses y perspectiva comunitaria.

20. Respuestas integrales
 Las respuestas, presentadas como una lista de demandas, potencian
tres dinámicas negativas que reproducen el marginamiento
económico, social, político e histórico del sector popular:
 No reconocer el impacto de las determinaciones sociales delas condiciones
de vida;
 No considerar la relación de fuerzas y poder en la ciudad en la explicación de
la injusticia y discriminación social;
 No profundizan en la capacidad de acción y decisión de las comunidades.
 Las acciones se limitan a lo que algunas entidades, en ciertas
condiciones y bajo la buena voluntad o discrecionalidad del
funcionario de turno, puedan adelantar.

21.  Las acciones, formuladas en clave de solicitud o
demanda, contradictoriamente refuerzan una
cierta lógica de mercado entre instituciones e
individuos - entendidos como agentes
económicos/ clientes/servidores - vinculados por
una relación de intercambio de bienes/servicios.

22. • “ …nosotros nos encontramos con gente que, que
está peleando, y tiene su proyecto … de vida
alrededor de la quebrada que pasa por la mitad del
barrio y que genera unos problemas; y eso es una
visión territorial, sí, además, es integral. Porque
para ellos, su territorio tiene que ver con salud, con
medio ambiente, …tiene que ver con seguridad,
…con lo de educación, …con recreación, ….con
zonas verdes; o sea, para ellos la integralidad que
nosotros ahora, está… el, el bum de la
integralidad.” (Taller Funcionarios. CO: Territorio P.
268)

23. COMPONENTES
• La implementación de la GSI incluye la
aplicación de sus componentes y la manera en
que éstos influyen en (orientan, dirigen) y son
transformados por las acciones, se hacen
práctica social activa.

24. Territorio
 El abordaje de la población en el territorio se configura como un
ejercicio que es, a la vez, de desterritorialización de las dimensiones
comunitarias en el lugar de vida y de trabajo, y de
reterritorialización institucional de las relaciones, los sujetos y el
poder.
 Responde a la lógica de funcionalidad institucional, es decir, a las
posibilidades que las entidades identifican para la operación de sus
servicios, en coordinación con las características que Planeación
Distrital ha determinado para la constitución de las Unidades de
Planeación Zonal

25. • Los territorios responden a las necesidades
actuales de un factor de poder, el gobierno; son los
territorios para los intereses del gobierno y, en
tanto tal, determinan que los sujetos se instituyen
en relación con las políticas y programas de ese
gobierno; así, la pertenencia o no a un cierto
territorio afecta en cuanto determina la posibilidad
de relación con el gobierno y sus programas.

26. Transectorialidad
 El proceso de recolección y organización de la información de los
territorios permitió fortalecer el trabajo transectorial. Sin embargo,
dicho proceso se ha dado en medio de una concepción atomizada e
individualizadora de la gestión y acción del gobierno en relación con
los ciudadanos.
 “[…] La otra es la fragmentación, que en parte son culpables las instituciones.
Las instituciones vienen aquí a querer mandar, a convertirse en dueños y
gestores de los procesos sin importarles la comunidad, y empiezan a hacer
reuniones de la misma metodología, de la misma estructura, de la misma
cosa, y fragmentan procesos” P1: Taller Comunidad Kennedy.rtf – (546:546)

27.  El trabajo transectorial no logra permear las
tradicionales formas segmentadas y fragmentadas
de organización de la gestión pública por no incidir
de manera decisiva en aspectos determinantes para
la gestión transectorial como la toma conjunta de
decisiones, definición participativa de los
presupuestos y asignación de los recursos, ni en la
manera en que está institucionalmente organizado
el Estado, con un alto de grado de sectorización y
centralización.

28. Participación comunitaria
 Los procesos de participación se conviertan en escenarios
de expresión de demandas y veeduría sobre la atención.
No se reconoce que podría haber otro modo de
participación, es decir, uno en el cual los ciudadanos de
forma vinculante participen en los procesos de
estructuración y aplicación de soluciones.

29.  En los procesos de participación la comunidad termina
informando y siendo consultada sobre los análisis que los
funcionarios, revestidos de su saber técnico institucional,
hacen de su realidad. Por fuera de esos procesos la
participación termina siendo un ejercicio de acompañamiento
tutelado por los funcionarios en la comprensión y solución de
sus necesidades.
 “La participación termina siendo un ejercicio de consulta …. en manos
de la institucionalidad. La consulta es amplia, pero se convierte en un
instrumento legitimador de procesos que parten de otro mundo
ideológico, busca hacerlos sentido común, ideología dominante. La
participación es consultiva sobre las decisiones que, de hecho, ya se
han orientado o tomado en otras instancias”

30. • Hace falta una transformación en la forma de
pensar y hacer de las instituciones en lo que
hace a las decisiones y la gestión que
transforme su tradicional concepción de
democracia, representativa y tecnocrática, por
otra cuyas reglas sean la participación y la
autogestión
– “ …yo digo que las instituciones de alguna manera
abusan de las comunidades, porque no tienen una
cultura, y una educación medianamente que les
permita ser, tener una visión…” (Taller Comunidad.
CO: Participación P. 129)

31. Desarrollo de capacidades
 Los actores sociales son adiestrados para que ejerzan una forma de
entender y explicar la realidad, y de gestionar la transformación de la
misma: funcionarios y comunidades reciben información donde se aclara
cuáles son los conceptos, los procesos, componentes y metodología de la
estrategia.
 Los procesos de adiestramiento son informativos y no alcanzan a ser
educativos porque lo que se busca es la difusión y aceptación de
contenidos y actividades y no la construcción de saberes, concepciones y
acciones socialmente compartidos.
 Los contenidos de la estrategia no se cuestionan, se difunden para su
información y aplicación; se dan por sentados, no se disponen para la
discusión colectiva ni la confrontación social en vía a la construcción
conjunta.

32.  El desarrollo de capacidades, entendido como la difusión de una
herramienta de uso, descuida la dimensión histórico/política en la
que se enmarca y los límites y direcciones a las que apunta.
 Por fuera de las coordenadas del modelo de desarrollo, y de las
contradicciones que representa y reproduce, la difusión de la
estrategia no logra dar la suficiente fuerza participativa, crítica,
creadora y transformadora que podría, al quedarse como una
herramienta para su aplicación.

33. Presupuesto ajustado a necesidades
 El componente de presupuesto, que de participativo pasó a
llamarse “ajustado a necesidades,” es el que menos elementos de
desarrollo ha tenido; sin embargo, en las dinámicas de las mesas es
al que con mayor frecuencia se refieren las comunidades y
funcionarios para mencionar los límites y preocupaciones.
 Los funcionarios y las comunidades reconocen que es en el
presupuesto, en su definición, asignación, administración, ejecución
y veeduría, donde reside la verdadera posibilidad de materializar la
toma de decisión democrática a la que puede ayudar la estrategia.

34.  Las comunidades se resisten a seguir aceptando que el manejo
de los recursos de la ciudad sea de carácter puramente técnico y
especializado, discrecional de ciertas instituciones y autoridades
e inaccesible para el ciudadano promedio; se consideran
competentes para aprender a definir, asignar, manejar y
controlar la ejecución de las finanzas de las localidades y
territorios.
 “Hay un detalle: que aquí empezamos a priorizar algo de lo que el Estado ya
sabía, que ya estaban definidos y orientados los rubros para lo que la gente
quería priorizar. Entonces empezaron por el revés, o empezamos porque todos
antes de sentarnos allá debíamos decir: hombre yo voy a eso, será que hay plata
para eso o dónde está la plata para lo que yo voy a decir. No. Si nos hubiéramos
enterado que no, que ese presupuesto ya estaba definido, asignado, para qué?”
(Taller Comunidad P.361 a 369 – CO:presupuesto {1-0} –>Q:1:100)

35. CONCLUSIONES

36. • La GSI tiene la oportunidad de empoderar a
las comunidades para incidir en las políticas
sociales del Distrito siempre y cuando
reconozca que el sector popular cuenta con
un poder/saber sobre la ciudad y que las
entidades debieran someter sus procesos
institucionales a las necesidades de las
comunidades.

37. • El universo ideológico de las reglas discursivas
de la GSI no se traduce en su práctica (núcleos
de derechos, ciclos vitales y territorios), ni
recoge el saber popular.

38. • Un doble discurso se manifiesta en la
implementación de la GSI en los territorios: de una
parte, el discurso oficial que atiende a las lógicas
institucionales de contenido neoliberal y , de otra,
el discurso que expresan funcionarios públicos y
ciudadanos que se reconocen como iguales en una
ciudadanía activa de clara connotación
sociopolítica.
• Sin embargo, es el discurso oficial el que
predomina, el que señala el camino a seguir; el
otro, el no oficial, no alcanza la fuerza suficiente
para de-construir las relaciones económicas,
sociales y políticas propias del modelo imperante.

39. • Así, el sujeto central del ejercicio, el ciudadano y la
ciudadana, es constituido en sujeto pasivo que atiende las
instrucciones de los servidores públicos, quienes a su vez,
atienden las indicaciones del nivel central de la SDIS: las
lógicas verticales de planeación pública se perpetúan en
los territorios gracias a la GSI.
– “…si lo que se busca es transformar la gestión pública
para hacerla más humana e incluyente en una
perspectiva de derechos, la clave está en una
ciudadanía activa, que trascienda los límites de la
participación legitimadora del estado que ha sido
promovida históricamente”
Funcionaria de la Secretaría Distrital de Integración Social. Dirección de Análisis y Diseño Estratégico.
Centro de Investigación para la Gestión y Evaluación de Políticas Públicas