Stappenplan Stedelijk Kompas. Intensivering van de aanpak van dakloosheid
Strategische Planning
1. lokaal sociaal beleid
Strategische planning voor het lokaal sociaal beleid
Strategische planning
voor het lokaal sociaal beleid
een handleiding
2. lokaal sociaal beleid
Strategische planning
voor het lokaal sociaal beleid
een handleiding
3. Samenstelling
Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap
Administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn
Afdeling Inspectie en Toezicht Welzijn
Gert Willems
Ve r a n t w o o r d e l i j k e u i t g e v e r
Marc Morris, directeur-generaal
Administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn
Productie
Afdeling Inspectie en Toezicht Welzijn
Druk
Gevaert Printing nv, Zwevezele
Depotnummer
D/2002/3241/108
4. Voorwoord
Het lokaal sociaal beleid omvat alle acties op lokaal niveau die erop gericht
zijn de inwoners een menswaardig leven te laten leiden.
Vele actoren zijn hierbij betrokken: het gemeentebestuur, het OCMW, de cen-
tra voor het algemeen welzijnswerk, het opbouwwerk en tal van andere orga-
nisaties die zich inzetten voor het welzijn van de mensen.
Tot voor enkele jaren werkten deze organisaties meestal vanuit een eigen
finaliteit. Vandaag tonen de samenwerkingsverbanden op lokaal vlak aan dat
synergieën mogelijk zijn. Met het lokaal sociaal beleid wil de Vlaamse regering
de lokale actoren stimuleren om op de ingeslagen weg verder te gaan.
Om die synergieën op lokaal vlak te realiseren, krijgen de lokale besturen een
rol als coördinator toegewezen. Dit betekent dat de lokale besturen de
inspanningen van al de betrokken partijen zo veel mogelijk in dezelfde rich-
ting moeten stuwen.
Strategische planning is één van de instrumenten die lokale besturen voor
deze coördinatieopdracht kunnen aanwenden. Strategische planning houdt in
dat de lokale besturen in overleg met andere lokale actoren aangeven welke
doelstellingen ze nastreven en hoe ze deze doelstellingen willen realiseren.
Het strategisch plan dient als baken waarop andere organisaties hun werking
kunnen oriënteren.
Deze handleiding maakt lokale politici, ambtenaren en medewerkers van wel-
zijnsorganisaties duidelijk hoe een strategisch plan tot stand komt. De hand-
leiding beschrijft de verschillende stappen die u op weg helpen bij de opmaak
van het strategisch plan. De vele voorbeelden en tips maken de handleiding
tot een instrument dat direct aansluit bij en ook toegepast kan worden in de
praktijk.
Het ontwikkelen van een strategisch plan voor het lokaal sociaal beleid is
belangrijk maar het is slechts de eerste stap. Het lokaal sociaal beleid kan maar
vorm krijgen als aan dat strategisch plan ook invulling gegeven wordt. Het is
aan de lokale besturen om samen met de organisaties uit het welzijnsveld hun
verantwoordelijkheid op te nemen.
5. Inhoud
Inhoudsopgave
Voorwoord 2
Inhoudsopgave 3
DEEL I ACHTERGRONDEN BIJ STRATEGISCHE PLANNING
Inleiding 6
1. Waarom strategisch plannen? 7
2. Wat is strategische planning? 9
3. De plaats van strategische planning binnen het beleidsproces 12
4. Het opmaken van een strategisch plan als proces 15
DEEL II STAPSTENEN VOOR HET ONTWIKKELEN VAN EEN STRATEGISCH
PLAN
Inleiding 18
1. Voorbereiding 19
1.1 Doel en reikwijdte van het plan bepalen 19
1.2 Een planningsteam samenstellen 19
1.3 Afspraken over werkwijze en tijdpad 20
2. Een missie formuleren 24
2.1 Definitie van een missie 24
2.2 Hulpmiddelen om een missie te formuleren 24
6. Inhoud
3. De omgevingsanalyse 27
3.1 Diensten/doelgroepen-matrix als uitgangspunt 27
3.2 Analyse van de externe beleidsomgeving 29
3.3 Analyse van de interne organisatie 30
3.4 Analyse van medespelers-actoren 32
4. Doelstellingen formuleren 34
4.1 Kenmerken van adequate doelstellingen 34
4.2 Doelstellingen formuleren 35
4.3 Soorten doelstellingen binnen het strategisch plan 36
4.4 Uitweiding : toelichting bij enkele begrippen 37
4.5 Analyse van de formulering van enkele praktijkvoorbeelden 40
5. Doelstellingen concretiseren aan de hand van indicatoren 41
5.1 Wat zijn indicatoren? 41
5.2 Eisen aan indicatoren 42
5.3 Soorten Indicatoren 43
5.4 Omgaan met indicatoren 45
5.5 Afspraken maken rond indicatoren 46
6. Redactie van het strategisch plan 49
7. Een balanced scorecard als algemeen raamwerk ? 50
7.1 Ontstaan en doelstellingen 50
7.2 Inhoud 50
8. Woordenlijst 53
9. Literatuur 56
10. Relevante websites 57
8. 7
deel 1
Achtergronden
bij strategische planning
Inleiding
IIn het eerste deel willen we u vooral stimuleren en motiveren om van start te gaan met het
opmaken van een strategisch plan. Het opmaken van zo'n plan wordt vaak als een last erva-
ren. Nochtans zijn er ook heel wat 'lusten' die bij het realiseren van het lokaal sociaal beleid
zeker van pas komen.
Het lijkt ons ook nuttig om in het eerste deel even stil te staan bij de term strategische plan-
ning. Het is een begrip met militaire roots dat in het bedrijfsleven geïntroduceerd werd en sinds
10 jaar ook bij overheidsorganisaties gebruikt wordt. Omdat begrippen vaak een verschillende
betekenis krijgen, spreken we af wat we onder strategisch planning precies verstaan. We zul-
len strategische planning ook kaderen in het beleidsproces zodat het helemaal duidelijk is wat
een strategisch plan moet inhouden en tot wie het zich richt.
Aan het einde van dit eerste deel werpen we al een blik op het tweede deel en beschrijven we
de verschillende fases bij de ontwikkeling van een strategisch plan. Hierdoor krijgt u al een
indruk van wat volgt.
9. 8
1 . Wa a r o m s t r a t e g i s c h p l a n n e n ?
Er zijn heel wat redenen om te starten met strategische planning. Het kaderdecreet lokaal soci-
aal beleid legt het opmaken van een plan als verplichting op. De decretale verplichting mag
echter niet de enige drijfveer zijn. Het uitschrijven van zo’n plan kost immers tijd en energie.
Het zou dus jammer zijn om deze verplichting niet te zien als een opportuniteit waar de orga-
nisatie beter van wordt. Enkele concrete voordelen van strategische planning worden hieron-
der opgesomd.
Inspelen op verandering
Beleid kan omschreven worden als het streven naar het bereiken van bepaalde doelstellingen
met bepaalde middelen in een bepaalde tijdsvolgorde. Dit is een klassieke definitie. Beleid komt
echter niet zomaar tot stand maar is ingebed in een maatschappelijke omgeving. Die omgeving
is voortdurend aan verandering onderhevig. Toegepast op het lokale sociaal beleid betekent dit
dat het lokale niveau tegelijk rekening moet houden met trends uit de externe omgeving (bij-
voorbeeld vergrijzing, economische groeivertraging), verwachtingen van andere overheden (bij-
voorbeeld opvang van asielzoekers) en met vragen van de eigen bevolking (bijvoorbeeld kwa-
liteit dienstverlening).
Het lijkt voor het lokale niveau steeds moeilijker om de vele, weinig gecoördineerde opdrach-
ten van andere overheden te combineren met de eigen doelstellingen en dat alles bovendien
nog in een samenhangend beleidspakket vorm te geven.
Planning geeft de mogelijkheid afstand te nemen van datgene waar lokale overheden dag in,
dag uit mee bezig zijn en om te analyseren wat er in de omgeving en in de eigen organisatie
gaande is. Door vanop afstand naar het beleid en de organisatie te kijken krijgen de dagelijk-
se handelingen een beleidskader en komt er meer samenhang in de acties.
Afstemming en samenwerking
Bij het lokaal sociaal beleid zijn op het terrein zelf verschillende partijen betrokken. Niet alleen
de gemeenten en OCMW’s maar ook het algemeen welzijnswerk, het opbouwwerk, de zie-
kenfondsen en andere lokale actoren. Elk van deze organisaties vervult in het lokale beleidsveld
een eigen rol en speelt in op specifieke noden. Hierdoor ontstaat een lokaal sociaal beleidsveld
dat door de hoeveelheid organisaties die erin actief zijn, vrij complex is. Vaak richten die orga-
nisaties zich tot dezelfde doelgroep of leveren ze vergelijkbare diensten. Strategische planning
is dan een instrument om te komen tot meer afstemming en op termijn meer samenwerking.
Via een strategisch plan maakt een organisatie immers bekend, wat ze wil doen en tot wie ze
zich richt. Dit kan ook voor de andere actoren handig zijn bij het bepalen van hun prioriteiten.
Op die manier fungeert het plan als communicatie-instrument. Ook binnen de organisatie zelf
is het strategisch plan een instrument om de middelen en energie te kanaliseren.
10. 9
Een houvast voor de leiding
Het opmaken van een strategisch plan doet de beleidsmakers nadenken over het beleid en
dwingt hen om de politieke wensen zo concreet mogelijk te vertalen in doelstellingen.
Wanneer de doelstellingen voldoende duidelijk geformuleerd zijn, worden ze voor de leiding
van de organisatie een instrument om hun beleid op te volgen en bij te sturen. Om de doel-
stellingen te kunnen opvolgen worden in de plannen indicatoren opgenomen aan de hand
waarvan u kunt vaststellen of de het beleid in de richting van het vooropgestelde doel evolu-
eert. Als het blijkt dat het vooropgestelde doel niet dichterbij komt, dan is dit een signaal voor
de beleidsmakers om het beleid bij te sturen. Dit betekent ook dat een plan geen statisch ins-
trument is, maar aangepast moet kunnen worden aan de veranderende context.
Betrokkenheid vergroten
Het lokaal bestuursniveau en ook organisaties die op lokale schaal werken zijn het best
geplaatst om de noden van de bevolking te kennen en inspraak te ontwikkelen. Vaak is er een
kloof tussen wat de inwoners nodig hebben en wat de politici denken dat de burgers nodig
hebben. Strategische planning is een instrument om de betrokkenheid van de klanten, de bur-
gers te vergroten en dus die kloof te dichten. Dit kan op verschillende manieren. Als onderdeel
van een omgevingsanalyse kunnen de behoeften van de burgers en klanten (bv. via een bevra-
ging) expliciet mee opgenomen worden. Ook bij het uitwerken van prioriteiten kan via allerlei
kanalen, zoals bewonersgroepen, adviesraden inspraak georganiseerd worden. Ten slotte is het
planningdocument, als resultaat van een planningsproces, ook geschikt om aan de burger of
klant duidelijk te maken welke richting de organisatie uit wil. Voorwaarde is wel dat het plan
toegankelijk en vlot leesbaar is voor elke gebruiker.
2 . Wa t i s e e n s t r a t e g i s c h e p l a n n i n g ?
De term strategie komt van het Griekse ‘strategia’. Dit betekent krijgskunst of de kunst om alle
militaire, economische en politieke middelen te combineren om een oorlogsdoel te bereiken. In
de loop van de jaren zestig verloor dit begrip stilaan zijn uitsluitend militaire betekenis en werd
het ook in het bedrijfsleven geïntroduceerd. Vanaf de jaren negentig begonnen ook de over-
heden te denken in termen van klanten en producten en deed het begrip ook daar zijn intre-
de. De oorspronkelijke terminologie lijkt ver te staan van de rol die bedrijven, overheden en
organisaties vandaag vervullen. Toch moeten ook zij vandaag elk op hun manier overleven vaak
in moeilijke situaties, met schaarse middelen en hoge verwachtingen. In het algemeen is stra-
tegie het antwoord op welke positie de organisatie kiest in het maatschappelijk krachtenveld,
welke koers ze daarop uitzet en hoe ze de gekozen koers realiseert. Strategische planning is
een instrument dat organisaties wapent in hun strijd.
11. 10
Definitie
Een veel gebruikte definitie van strategische planning geven we hieronder.
Strategische planning is een continu en systematisch proces waarbij de organisatie:
• keuzes maakt over de toekomstige prioriteiten van een organisatie;
• de werkwijzen en procedures aangeeft om deze prioriteiten te realiseren;
• preciseert hoe succes gemeten wordt.
In de context van het lokaal sociaal beleid is een strategisch plan een instrument voor de poli-
tieke en ambtelijke (dagelijkse) leiding om de organisatie te sturen. Het wordt formeel goed-
gekeurd door de raden. De lokale politici en burgers kunnen het vervolgens gebruiken om de
leiding ter verantwoording te roepen.
Een strategie komt tot stand op een spanningsveld tussen drie componenten. De strategische
driehoek die hieronder wordt weergegeven, illustreert dat goed.
willen
v
strategie
v
v
Mogen/moeten Kunnen
(extern)
Figuur 1: strategie op het spanningsveld van drie componenten
12. 11
Een strategie is steeds het resultaat van drie krachten: willen, moeten, kunnen.
Wat de organisatie wil, is in de context van lokale overheden dikwijls neergelegd in een
bestuursakkoord tussen verschillende politieke partijen. Nochtans is dat willen vaak erg vaag
omschreven en staat het open voor verschillende interpretaties door bestuurders en ambtena-
ren. Wat ieder individueel wil, levert bij elkaar genomen eerder tegenstrijdigheden op dan een
duidelijk beeld van de koers van de organisatie. Dat het ‘willen’ van de organisatie een belang-
rijk uitgangspunt is bij het opmaken van een strategisch plan is wel duidelijk.
Om ervoor te zorgen dat de strategie geen dromerij wordt, moet de wilscomponent afgetoetst
worden aan het moeten/mogen enerzijds en aan het kunnen anderzijds.
De component moeten/mogen wordt ingevuld aan de hand van een externe analyse. Dit houdt
in dat de organisatie naar buiten kijkt om te zien welke relevante ontwikkelingen zich voordoen
in een bepaald beleidsdomein of bij een bepaalde doelgroep. Deze component houdt ook in
dat een analyse gemaakt wordt van de medespelers of dat er blinde vlekken opgespoord wor-
den.
De component kunnen komt neer op het maken van een interne analyse. Bij een interne ana-
lyse kijkt de organisatie naar zichzelf. Waar is de organisatie goed in? Wat zijn de sterke en
zwakke punten? Kan ze waarmaken wat ze wil?
Deze drie componenten verschaffen het materiaal voor de synthese waarin de uitkomsten van
de eerdere stappen met elkaar geconfronteerd. In deze stap worden de echte beslissingen
genomen, komen de keuzes boven water. Kunnen wij wat we willen? Moeten wij ons willen
aanpassen of zorgen dat wij meer gaan kunnen? En ten slotte, zit de omgeving nu wel te
wachten op hetgeen wij willen?
Die synthese wordt vertaald in strategische doelstellingen die de grote opties aangeven. Die
algemene opties worden verder vertaald in concrete of operationele doelstellingen die aange-
ven hoe de organisatie de globale prioriteiten of strategische doelstellingen zal trachten te reali-
seren. Het resultaat is een strategisch plan.
13. 12
Wa t i s e e n s t r a t e g i s c h b e l e i d s p l a n n i e t ?
Om het begrip strategische planning duidelijk te situeren, kan het helpen om even op
te sommen wat strategische planning niet is. Hiervoor baseren we ons op de hand-
leiding ‘het beleidsplan voor uw gemeente’, een publicatie van de VVSG.
Geen jaarverslag
Een strategisch beleidsplan geeft een beeld van de toekomst. Het is in geen geval een
jaarverslag dat vermeldt wat er in de afgelopen tijd gerealiseerd is. Wel kan een jaar-
verslag gebruikt worden bij het opmaken van de omgevingsanalyse. Die omgevings-
analyse is een belangrijke component van de strategische planning (zie verder).
Geen opsomming van vage wensen
Een beleidsplan mag zeker niet vaag of onduidelijk zijn. Strategische planning gaat
juist over het maken van keuzes die neergelegd worden in concrete strategische doel-
stellingen. Een goed beleidsplan geeft duidelijk de gewenste richting aan, als baken
voor de organisatie.
Een goed beleidsplan werkt motiverend en stimulerend. De doelstellingen die in het
beleidsplan geformuleerd worden, moeten daarom ambitieus maar toch realistisch
zijn. Wie de lat te laag legt, bereikt niets. Wie ze te hoog legt, ontmoedigt mede-
standers en geeft argumenten in handen van wie tegenstand wil bieden. Het komt
erop neer te weten wat budgettair en organisatorisch haalbaar is.
Geen louter ambtelijk werkstuk
Al te dikwijls schrijven leidinggevende of beleidsadviserende ambtenaren de sectora-
le beleidsplannen zonder echte participatie van de zogenaamde stakeholders (stake-
holders zijn belanghebbenden bijvoorbeeld politiek verantwoordelijken, de doelgroep
van het beleid, het personeel dat bij de uitvoering betrokken is…) Beleidsplanning
mag geen windowdressing zijn. Het stopt niet met het schrijven van een mooi, con-
sistent verhaal. Dit leidt onvermijdelijk tot problemen bij de beleidsuitvoering en het
beheer achteraf.
Geen keurslijf
Een beleidsplan wordt voor een hele beleidscyclus (minimum 3 jaar) opgemaakt.
Daardoor ontstaat al gauw de indruk dat er niets meer aan gewijzigd kan worden.
Beleidsplanning is echter niet statisch. Het periodiek evalueren van het beleid en waar
nodig bijsturen, is zelfs een belangrijk onderdeel van het strategische planningspro-
ces. Zulke aanpassingen moeten uiteraard wel duidelijk gecommuniceerd worden.
Geen gedetailleerde planning
Een strategisch plan legt wel de grote lijnen vast voor een langere periode. Het bevat
echter geen overvloed aan cijfermateriaal of details. Een geïnteresseerde leek begrijpt
het plan zonder veel moeite en krijgt daarmee een klare kijk op hetgeen er voor de
komende jaren gepland werd. Een goed plan kan op dertig pagina’s neergeschreven
worden.
14. 13
3. De plaats van de strategische planning
binnen het beleidsproces
Het tot stand komen van beleid kan op veréénvoudigde wijze voorgesteld worden aan de hand
van een cirkel. Die cirkel maakt het iteratief karakter van beleid duidelijk. We maken een onder-
scheid tussen drie grote fasen: planning – uitvoering – evaluatie. Hieronder worden de ver-
schillende fasen kort toegelicht.
Beleidsbepaling
Strategische planning
v
Tactische planning
v
(budgettering)
Operationele
planning
Beleidsevaluatie
Jaarlijkse rapportage Beleidsuitvoering
v
Monitoring
Figuur 2: beleid als proces
Beleidsbepaling
Het bepalen van de doelstellingen van het beleid is uiteraard de eerste stap in de beleidscyclus.
Nu is het gemakkelijk om aan te voelen dat er nogal wat verschil is tussen doelstellingen. Een
doelstelling zoals ‘het verminderen van de kansarmoede van alleenstaande ouders’ verschilt
fundamenteel van een doelstelling zoals ‘het inrichten van opvang voor kinderen van alleen-
staande ouders in juli en augustus 2002’. De ene doelstelling is vooral interessant voor de lei-
ding of de Raad terwijl de andere doelstelling een opdracht is voor een specifieke dienst.
Omdat er doorheen de organisatie op de verschillende niveaus nood is aan een ander soort
informatie maken wij een onderscheid tussen drie planningsniveaus.
De strategische planning gaat over het bepalen van de algemene beleidsprioriteiten en geeft
ook in grote lijnen aan hoe die prioriteiten gerealiseerd zullen worden. Met andere woorden
het WAT staat centraal en het HOE wordt in grote lijnen aangegeven. Belangrijk hierbij is dat
de strategische planning in relatie staat tot de beschikbare financiële middelen. Beleid moet
immers ook realistisch zijn.
15. 14
De strategische planning is een instrument voor de politieke en de ambtelijke leiding om de
organisatie te sturen in de richting van het gewenste doel. Het wordt formeel goedgekeurd in
de raad of raden. De lokale poltici en de burgers gebruiken het plan om de dagelijkse leiding
ter verantwoording te roepen.
Bij de tactische planning wordt het HOE van de strategie verder uitgewerkt en vertaald in
gewenste outputs en beheerseffecten. De jaarlijkse budgettering kan beschouwd worden als
het financiële luik van de tactische planning. De budgettering omvat enerzijds een planning van
de inkomsten of baten en anderzijds een planning van de kosten. De focus ligt hier wel nog
steeds op de producten, diensten en prestaties die nodig zijn om de beleidsdoelstellingen te
realiseren.
De tactische planning is een instrument voor het ambtelijk management om de afdelingen of
de departementen binnen de organisatie aan te sturen. Het wordt opgemaakt voor een depar-
tement of afdeling. Het tactisch plan wordt goedgekeurd door de dagelijkse leiding en ze
gebruikt het tactisch plan om de ambtelijke managers ter verantwoording te roepen.
De operationele planning omvat het uitwerken van een (gedetailleerd) activiteitenplan. In het
operationele plan wordt de WIE, WAT, WANNEER en HOE vragen in detail beantwoord. Het
operationele plan is de concrete uitwerking van het tactisch plan.
In principe is de operationele planning een intern proces voor het eigen management en voor
de teams en medewerkers binnen het betrokken organisatieonderdeel. Voor communicatie met
het politiek bestuur is er normaal geen behoefte aan een dergelijk gedetailleerd operationeel
plan. Het operationeel plan wordt opgemaakt op niveau van een team of dienst en wordt
goedgekeurd door een ambtelijk management.
In de praktijk is het vaak moeilijk om een strikt onderscheid tussen de drie niveaus van plan-
ning te maken. Dit geldt voornamelijk voor relatief kleine organisaties. Het strategische en tac-
tische planningsniveau overlappen er voor een groot stuk. Een onderscheid is van belang omdat
er op deze verschillende niveaus andere informatiebehoeften zijn.
Strategische planning
v
RAAD
BELEID
v
Dagelijkse leiding
Tactische planning
BEHEER
v
Ambtelijk management
Operationele
UITVOERING
v
planning
Ambtelijk personeel
Figuur 3: planningsniveaus
16. 15
Beleidsuitvoering
In deze fase komt het beleid werkelijk tot uitvoering. Alle betrokkenen zetten de plannen om
in de praktijk. De leiding kan de beleidsuitvoering maar verantwoord organiseren, als zij
beschikt over de nodige informatie. De boekhouding genereert in deze fase de financiële gege-
vens die toelaten om de kostprijs van een bepaald project of activiteit te berekenen. Daarnaast
is ook inzicht nodig om te weten in welke mate de vooropgestelde resultaten (uit de operatio-
nele plannen) ook werkelijk gerealiseerd worden. Een monitoringsysteem genereert dit soort
informatie.
Jaarlijkse rapportage
De jaarlijkse rapportage toetst de uitvoering aan de begroting en het overeengekomen tactisch
plan. Uit de jaarlijkse rapportage moet duidelijk worden of de uitvoering in de richting van de
vooropgestelde doelstellingen evolueert en welke middelen hiervoor gebruikt werden.
Beleidsevaluatie
In de klassieke en meest gangbare opvatting richt een beleidsevaluatie zich primair op de vraag
in welke mate de doelstellingen van het beleid ook door dit beleid gerealiseerd zijn. Dit is de
vraag naar de effectiviteit van het beleid. Tijdens de uitvoering wordt enkel nagegaan in welke
mate de uitvoering van het beleid evolueert in de richting van hetgeen vooropgesteld werd. Een
monitoringsysteem genereert hieromtrent informatie. Een evaluatie geeft aan in welke mate
het bereiken van de doelstellingen aan het gevoerde beleid kan worden toegeschreven. Met
andere woorden de oorzaak-effect relatie wordt onderzocht. Daarnaast kan een evaluatieon-
derzoek uiteraard ook betrekking hebben op de efficiëntie en kwaliteit van het gevoerde beleid.
Essentieel is dat de organisatie tijd vrijmaakt om op een gestructureerde wijze het gevoerd
beleid te analyseren. Dit is een belangrijke stap met het oog op de beleidsbepaling voor de vol-
gende cyclus. Met andere woorden beleidsevaluatie laat de organisatie toe om te leren uit het
verleden. Die kennis kan dan vervolgens mee opgenomen worden bij de beleidsbepaling.
17. 16
4. Het opmaken van een strategisch plan
als proces
Het is goed om in het achterhoofd te houden dat de strategische planning een belangrijke
schakel is in de beleidscyclus. In deze handleiding staat het opmaken van een strategisch plan
voor het lokaal sociaal beleid centraal. Het opmaken van zo’n plan kan ook als proces
beschouwd worden. Grosso modo kunnen we hier vier fasen onderscheiden. Die vier fasen lich-
ten we verder ook toe.
• De voorbereidende fase
• De analysefase
• De beleidsbepalende fase
• De afronding
De voorbereidende fase
Het opmaken van een strategisch plan is een proces dat heel wat tijd en energie vraagt. Een
goede voorbereiding waarin duidelijk afspraken worden gemaakt, kan ervoor zorgen dat dit
proces vlot verloopt.
Het resultaat van deze fase is:
- De oprichting van een planningsteam;
- Duidelijkheid over inhoud, doel en reikwijdte;
- De bepaling van werkwijze en tijdpad.
Essentieel voor het slagen van het strategische planningsproces is het engagement van de lei-
ding van de organisatie. De leiding moet tijd en ruimte geven om het planningsproces tot een
goed einde te brengen. In de voorbereidende fase kunnen hierover ook afspraken gemaakt
worden, tussen plangroep en de leiding van de organisatie. Om ook politiek draagvlak te krij-
gen voor het plan is het goed om een aantal mandatarissen aan de plangroep toe te voegen.
Daarnaast is regelmatige terugkoppeling naar de raad tijdens het planproces ook van belang.
De analysefase
Om adequate prioriteiten te kunnen bepalen, is er logischerwijze inzicht nodig in het beleids-
veld. Het beleidsveld is een deel van de maatschappij waarop de organisatie actief is met de
bedoeling bepaalde probleemsituaties op te lossen. Om ervoor te zorgen dat er geen overbo-
dige informatie verzameld wordt, is het belangrijk het beleidsveld duidelijk af te bakenen. Dit
kan via een missie. Een missie geeft aan wat de bestaanreden van een organisatie is, tot wie ze
zich richt en wat ze wil doen voor de doelgroep.
Als het beleidsveld voor iedereen duidelijk is, kan gestart worden met het verzamelen van infor-
matie. Traditioneel wordt informatie verzameld en geanalyseerd vanuit drie invalshoeken: de
brede omgeving (welke ontwikkelingen op economisch, technologisch, sociaal vlak hebben een
invloed op ons beleid), de medespelers (wie is er nog actief op ons beleidsveld en wat is hun
taak, waar zijn zij goed in) en ten slotte de organisatie zelf (welke mogelijkheden heeft de orga-
nisatie).
18. 17
Het resultaat van deze fase is:
- een duidelijke missie of afbakening van het beleidsveld
- een overzicht van de relevante ontwikkelingen in de omgeving, binnen de organisatie en
bij de medespelers
De beleidsbepalende fase
In deze fase worden de prioriteiten vastgelegd. Hierboven hebben we gesteld dat het bepalen
van prioriteiten een synthese is van drie krachten (zie figuur 1). In de analysefase hebben we
onderzocht wat de organisatie moet of mag doen (externe omgevingsanalyse) en wat ze kan
doen (interne analyse). De wilscomponent is al min of meer in de voorbereidende fase aanbod
gekomen en kan nu verder geduid worden door terugkoppeling naar de leiding of de raad.
De prioriteiten die op die manier tot stand komen, worden vastgelegd in de strategische doel-
stellingen. Strategische doelstellingen geven de grote contouren aan van de doelstellingen die
de organisatie wil bereiken. Dit is de eerste stap van de beleidsbepalende fase. In een volgen-
de stap wordt aangegeven hoe de organisatie die strategische doelstellingen zal realiseren. Dit
wordt vastgelegd in operationele doelstellingen. Ten slotte moet voor beide types doelstellin-
gen ook nog aangegeven worden hoe het al dan niet bereiken van de doelstelling zal vastge-
steld worden. Hiervoor worden indicatoren gebruikt.
Het resultaat van deze fase is:
- een algemeen overzicht van de globale prioriteiten;
- een overzicht van meer concrete doelstellingen om deze prioriteiten te bereiken;
- indicatoren om doelstellingen op te volgen.
De afronding
Deze fase komt neer op het samenvoegen van de elementen uit de vorige fase tot een samen-
hangend document. Dit strategisch plan geeft op een overzichtelijke wijze aan welke richting
de organisatie uitgaat, hoe ze dit zal aanpakken en op welke manier de realisatie zal opgevolgd
worden. Eén persoon van de plangroep wordt normaal gezien belast met de redactie van dit
document. De overige leden van de plangroep doen na de redactie een laatste check-up om te
zien in welke mate het plan voldoet aan de verwachtingen die in de voorbereidende fase wer-
den vooropgesteld.
Het resultaat van deze fase is:
- een uitgeschreven strategisch plan.
20. 19
deel 2
Stapstenen voor het ontwikkelen
van een strategisch plan
Inleiding
In dit tweede deel gaan we concreet aan de slag. We reiken een aantal 'stapstenen' aan waar-
mee u een strategisch plan kan ontwikkelen. Elk hoofdstuk kan opgevat worden als een stap-
steen. Het beschrijft een aantal technieken en methoden die de planners op weg kunnen hel-
pen. De voorbeelden en praktische tips zijn bedoeld om de theorie zo concreet mogelijk te
maken.
Hoewel de verschillende hoofdstukken van dit tweede deel logisch in elkaar overvloeien, willen
we toch benadrukken dat het ontwikkelen van een strategisch plan geen lineair proces is. Bij
elke stap krijgt het plan meer vorm. Elke stap kan evenwel aanleiding geven om terug te keren
naar een vorige stap en een aantal zaken opnieuw te bekijken. Op die manier legt de organi-
satie ook een leerproces af dat uiteindelijk zal resulteren in een onderbouwd antwoord op de
vraag: wat willen we als organisatie verwezenlijken en hoe willen we dat gaan doen.
De bedoeling van de handleiding is de planners bij de hand te nemen en op weg te helpen. De
verschillende stapstenen zijn hierbij enkel een richtsnoer. Het staat de planners vrij om zelf nieu-
we stapstenen toe te voegen, bestaande stapstenen op maat te kneden of om bepaalde zaken
weg te laten. Op die manier ontstaat er een effectieve en efficiënte werkwijze die specifiek is
voor de organisatie en rekening houdt met haar waarden, gewoonten en cultuur.
21. 20
1 . Vo o r b e r e i d i n g
Het succes van een strategische planning ligt voor een groot stuk in het verkrijgen van ‘com-
mitment’ doorheen de organisatie. Het is in de voorbereidende fase dat de nodige garanties
ingebouwd moeten worden om dat draagvlak te creëren. Dit betekent dat er een evenwichtig
planningsteam wordt samengesteld en dat er duidelijke afspraken gemaakt worden over het
doel, de reikwijdte en de rol van de verschillende stakeholders bij de opmaak van het plan. Ten
slotte kan ook best een duidelijk tijdschema afgesproken worden waarbinnen het plan gereali-
seerd wordt. De verschillende deelaspecten worden hieronder verder uitgewerkt.
1.1 Doel en reikwijdte van het plan bepalen
Een eerste vraag die de politieke en ambtelijke top zich moet stellen bij de start van het stra-
tegisch plan is: wat willen we bereiken met het maken van een strategisch plan? Maken we
een strategisch plan enkel omdat de subsidiërende overheid dit vraagt of zijn er een aantal
belangrijke issues die in de komende jaren om een antwoord vragen.
Hierbij kan u als volgt te werk gegaan.
• Maak een opsomming van de verwachtingen: wanneer is het planningsproces geslaagd en
wat is het streefdoel van het proces; Het is goed om duidelijke criteria aan te geven waar-
aan het plan moet voldoen: bondigheid, betrokkenheid van stakeholders, deadline enz.
• Maak een overzicht van algemene of specifieke thema’s, vragen of keuzes die aangepakt
moeten worden tijdens het planningsproces. Hiervoor kan/moet inspiratie gezocht worden
bij bestuursprogramma’s of gemeentelijke beleidsplannen die in steeds meer lokale bestu-
ren opgesteld worden. Het komt erop neer om de politieke hoofddoelstellingen, uit-
gangspunten en randvoorwaarden van het beleidsprogramma bondig te beschrijven en
mee op te nemen.
• Geef kort aan waarom deze thema’s van belang zijn en wat de gevolgen zijn wanneer deze
thema’s niet aangepakt worden.
• Maak een onderscheid tussen thema's die van strategisch belang zijn en thema’s die op
korte termijn om aandacht vragen.
Het is niet bedoeling dat de thema’s in deze fase al op gedetailleerde wijze uitgewerkt worden.
Ze kunnen nog relatief vaag en overlappend opgesteld zijn. De volgende fasen in het proces
zullen niet alleen meer duidelijkheid verschaffen maar ook antwoorden geven.
Het bepalen van het doel van de planning heeft heel wat gevolgen voor de wijze waarop het
planningsproces aangepakt moet worden, wie erbij betrokken moet worden en in welke mate
dit moet gebeuren.
22. 21
1.2 Een planningsteam samenstellen
Een strategisch plan voor het lokaal sociaal beleid heeft een integraal karakter. Het geldt niet
alleen voor het OCMW, maar ook voor een aantal gemeentelijke (sociale) diensten. Het politiek
bestuur bepaalt de algemene beleidslijnen en neemt de uiteindelijke beslissingen. De ambtelij-
ke top adviseert het politieke niveau hierbij.
Engagement van de top is niet voldoende. Strategische planning kan maar slagen als ook de
medewerkers uit de lijndiensten, die rechtstreeks met de burger/klant in contact komen, het
proces ondersteunen en mee willen uitdragen. Voor lokale besturen kan het bovendien ook
nuttig zijn om de burgers erbij te betrekken. Daarnaast zijn er ook personen of instellingen die
de implementatie van het plan kunnen bevorderen of hinderen. Al deze groepen mensen wor-
den ook vaak stakeholders of belanghebbenden genoemd.
Hoe meer stakeholders betrokken worden, hoe meer het planningsproces vertraagd zal worden.
Anderzijds is het wel nuttig om ook andere meningen aan bod te laten komen. Dit objectiveert
het planningsproces doordat informatie vanuit verschillende bronnen wordt geraadpleegd. Een
evenwichtig samengesteld planningsteam kan ervoor zorgen dat er voldoende vaart in het plan-
ningsproces zit en laat ook toe dat er verschillende meningen aan bod komen. Het samenstel-
len van de plangroep is de taak van de politieke verantwoordelijken en de ambtelijke top.
Hieronder volgen een aantal richtlijnen bij het samenstellen van een evenwichtig team. Voor de
kwaliteit van het planningsproces is het van belang hier voldoende aandacht aan te besteden.
• De centrale plangroep is best niet te groot in omvang: 10 à 15 personen is een maximum.
Te grote groepen maken het moeilijk om discussies te houden. Voor grote of complexe
structuren kan gebruik gemaakt worden van werkgroepen die elk een afgevaardigde heb-
ben in de centrale plangroep.
• Voldoende variatie in persoonlijkheden is ook van belang: een mix van denkers en doeners
is ideaal. Denkers zijn personen die inzicht hebben in de opportuniteiten en een richting
kunnen aangeven. Doeners zijn mensen die ervoor zorgen dat de doelstellingen realistisch
en haalbaar zijn. Zij staan dichter bij de praktijk.
• Om weerstanden of moeilijkheden tijdens de implementatie van het plan te vermijden, is
het goed om in het team informele leiders op te nemen. Wanneer zij in het team opge-
nomen worden, moeten zij in een latere fase niet meer overtuigd worden.
• Waarborgen voor objectiviteit en het doorbreken van patronen kunt u creëren door men-
sen in te schakelen die de situatie vanop iets meer afstand kunnen beoordelen. Zij stellen
vragen over jargon, taboes en vanzelfsprekendheden die misschien niet door iedereen op
dezelfde manier geïnterpreteerd worden.
• De deelnemers aan de plangroep moeten bereid zijn om samen te werken en te zoeken
naar oplossingen in het algemeen belang. Er moet dus vermeden worden dat de leden van
de plangroep alleen de belangen verdedigen van de dienst of groep die zij vertegenwoor-
digen.
23. 22
• De teamleden moeten over voldoende maar niet onbeperkte tijd beschikken om hun
opdracht uit te oefenen.
• Het politieke niveau moet uiteindelijk zijn goedkeuring verlenen aan het plan. Zorg er dus
voor dat het politieke niveau zeker vertegenwoordigd is binnen het planningsteam.
• De deelnemers moeten over een basiskennis beschikken in verband met strategische plan-
ning.
1.3 Afspraken over werkwijze en tijdpad
De politieke verantwoordelijken en het planningsteam moeten bij de start weten waarom het
proces wordt opgestart, hoe het in grote lijnen zal verlopen en wat hierin van hen verwacht
wordt. Ook binnen het planningsteam moeten er afspraken gemaakt worden over de werk-
wijze en de verantwoordelijkheden. Tegelijk moet ook een tijdpad uitgezet worden. Deze
aspecten worden best besproken bij de eerste samenkomst van het planningsteam. Hieronder
geven we een overzicht van de elementen die vastgelegd moeten worden.
Afspraken tussen de leiding en het planningsteam
Om zich te verzekeren van het draagvlak van de politiek verantwoordelijken kan het voor het
planningsteam nuttig zijn om de instemming schriftelijk vast te leggen. Dit document
omschrijft.
• het doel van de strategische planning;
• het tijdskader van het proces;
- de deadline waarop het proces afgerond moet zijn;
- de tijdstippen waarop tussentijds verslag moet worden uitgebracht;
• de organisatorische omkadering van het proces (samenstelling planningsteam en eventu-
eel andere werkgroepen, overzicht van doelgroepen die betrokken, bevraagd zullen wor-
den);
• afspraken over de praktische organisatie van het secretariaat en de administratieve onder-
steuning;
• de engagementen voor de financiële middelen waarover het team kan beschikken;
• de taken van (eventuele) externe begeleiders.
Afspraken binnen het planningsteam
Ook binnen het team moeten van begin af een aantal duidelijke afspraken gemaakt worden.
Dit kan gaan over:
• de verantwoordelijkheden binnen het team. Er moet een persoon zijn die het proces trekt.
Dit houdt onder andere in de agenda opstellen, de timing in het oog houden, de terug-
koppeling naar de (politieke) leiding verzorgen, de verslaggeving opvolgen… Daarnaast is
een evenwichtige taakverdeling tussen de leden van het team ook wenselijk. Het kan niet
de bedoeling zijn dat de trekker van het proces het plan schrijft;
24. 23
• een gedetailleerde timing waarbij het planningsteam aangeeft welke fase op welk tijdstip
voltooid zal zijn;
• de wijze waarop en de mate waarin bepaalde doelgroepen, die niet in het planningsteam
vertegenwoordigd zijn, bij het planningsproces betrokken zullen worden;
• de terminologie die gebruikt wordt: termen als missie, visie, doelstellingen, effecten, pres-
taties en resultaten kunnen voor verwarring zorgen als er geen consensus is over de bete-
kenis van deze termen. Via een bondige vormingssessie kunnen de teamleden afspraken
maken over de planningstaal (deze handleiding kan hierbij een hulpmiddel zijn);
• de principes die tijdens het proces gehanteerd worden. Dit kan gaan over de bereidheid
om samen te werken, de bereidheid om informatie te delen, de bereidheid om het alge-
meen belang boven dat van de afdeling of dienst waartoe men behoort te plaatsen;
Naast deze aandachtspunten die specifiek zijn voor het planningsproces geldt hier ook dat de
leden van het planningsteam heel wat tijd kunnen besparen door efficiënt te vergaderen.
Hieronder sommen we een aantal kenmerken van efficiënte vergaderingen op:
- Door te werken met een duidelijke, tijdig bezorgde agenda.
- Door aan het eind van iedere bijeenkomst af te spreken wie, wat tegen volgende keer
schriftelijk voorbereidt, opzoekt, samenvat, meebrengt.
- Door taken te verdelen.
- Door teksten die op de bijeenkomst ter sprake komen op voorhand te bezorgen zodat de
leden van het team zich aan de hand hiervan kunnen voorbereiden.
25. 24
Een externe consultant inhuren?
Hoewel het inhuren van een externe consultant in geen geval een must is, kan het
bijvoorbeeld in de volgende gevallen toch nuttig zijn.
1.De organisatie heeft nog nooit een strategisch plan opgemaakt.
2.Vorige strategische planningsprocessen zijn, om welke reden dan ook, mislukt.
3.Er zijn een aantal fundamenteel verschillende ideeën, meningen zijn die aanleiding
kunnen geven tot conflicten.
4.Er is niemand binnen de organisatie die over voldoende capaciteiten beschikt om
de rol van trekker van het proces (facilitator) waar te nemen.
5.De leiding is ervan overtuigd dat het proces onvoldoende garanties biedt om alle
stakeholders aan bod te laten komen.
6.De leiding vindt dat er nood is aan een objectieve derde die een input kan geven
voor de discussie.
7.Er is behoefte aan voorbereidend onderzoek dat veel tijd vraagt of waarmee men
niet vertrouwd is. (hierbij kan gedacht worden aan het organiseren van enquêtes
en focusgroepen zie luik omgevinganalyse)
Als er beslist wordt om te werken met een externe begeleider, kan het goed zijn om
de volgende tips in het achterhoofd te houden.
• Neem altijd contact op met meer dan een consultant voor u een opdracht toewijst
(in het kader van de wet op de overheidsopdrachten zijn lokale besturen hiertoe
ook verplicht). Dit laat ook toe om verschillende aanpakken te bekijken en bepaal-
de ideeën over te nemen.
• Vraag voor omvangrijke projecten steeds referenties op en laat de prijs vaststellen
op papier.
• Omschrijf de opdracht duidelijk en maak afspraken over de verantwoordelijkheden,
zowel van de consultant als van het planningsteam.
• Geef de consultant tijdens het uitvoeren van de opdracht feedback over zijn aan-
pak.
• Verwacht niet van een consultant dat hij beslissingen zal nemen over fundamente-
le zaken. Het is de organisatie die uiteindelijk beslist. De consultant kan wel helpen
om alternatieven duidelijk te stellen.
26. 25
2. Een missie formuleren
2.1 Definitie van een missie
Een missie is een kernachtige uitdrukking van de bestaansreden van een organisatie. Een mis-
sie is een relatief permanent en geeft de identiteit van een organisatie weer.
Een helder geformuleerde missie is een krachtig en inspirerend instrument dat duidelijk maakt
zowel voor de omgeving als voor de medewerkers duidelijk maakt wat de essentie van de orga-
nisatie is. Een missie creëert een baken waarop u de structuur en de werking van de organisa-
tie kunt richten en oriënteren. Een breed gedragen missie stimuleert de medewerkers en richt
hun energie in dezelfde richting.
Verklaring aan de
omgeving waar
de organisatie voor staat
Oriëntatiepunt
voor de leden
van de organisatie
Figuur 4: de missie
Vaak is het nodig om voor het strategisch plan een visie te ontwikkelen. De visie is nauw ver-
want met de missie. Een visie geeft een toekomstbeeld, expliciteert het ambitieniveau en de
normen en waarden van de organisatie. Een visie gaat per definitie uit van een aantal wensen
die in de toekomst gerealiseerd moeten worden. De visie overstijgt dus de huidige realiteit en
werpt een blik op de toekomst.
Het onderscheid tussen missie en visie is soms moeilijk te maken. In het kader van de meerja-
renplanning maken we dan ook geen onderscheid en spreken we enkel van een missie. Zoals
hieronder blijkt, kan een missie elementen van een visie bevatten.
27. 26
2.2 Hulpmiddelen om een missie te formuleren
De volgende vragen zijn richtinggevend bij het formuleren van een missie.
• Waarom en voor wie bestaat de organisatie?
• In welk werkingsgebied opereert de organisatie?
• In welke fundamentele behoeften wordt door de diensten voorzien?
• Wat maakt de organisatie onmisbaar?
• Welke waarden worden gehanteerd als uitgangspunt?
Tips en valkuilen
• Heel vaak beschikt een organisatie al over een missie. Om overbodig werk te voorkomen
kunt u het best nagaan of die nog opgaat en of u er op voorwaarde van enkele nuances
nog steeds achter staat. Hierbij kunt u de bovenstaande vragen gebruiken.
• Een missie mag niet louter instrumentgericht geformuleerd zijn. U bent weinig met een
missieformulering die zich enkel richt op de middelen of op het bestaande takenpakket.
Als de Post bijvoorbeeld haar missie zou formuleren als "het verdelen van brieven", dan
zou dat het digitale tijdperk (e-mail) waarin we vandaag leven serieuze consequenties voor
het voortbestaan van de organisatie hebben. Daarom is het beter om te zeggen dat de
missie van de post erin bestaat communicatie mogelijk te maken.
• Bij het formuleren van een missie worden decretale bepalingen vaak als uitgangspunt
gebruikt. Dat kan verstarring in de hand werken. Er moet expliciet over gewaakt worden
dat de missie op de toekomst gericht blijft.
• Soms bevat de missie lange en onsamenhangende zinnen. Vaak is het mogelijk de missie
krachtiger en kernachtiger te formuleren.
• De missieformulering kan het best uit niet meer dan 3 à 5 regels bestaan.
• Daarnaast kan het zinvol zijn om in een of meer afzonderlijke rubrieken een toelichting
bij de missieformulering uit te werken, bijvoorbeeld een aanvullende precisering van een
aantal termen die gebruikt worden, of een toelichting bij de principes en waarden van
de organisatie (ook hier moet niet overdreven worden – 1blz. is zeker voldoende).
• Het is heel belangrijk om de missie te expliciteren. Dat is het begin van een goede dialoog
met de stakeholders (of belanghebbenden zowel binnen als buiten de organisatie).
Een organisatie waarvoor u geen concrete en overtuigende missie kunt formuleren heeft geen
reden van bestaan..
28. 27
Voorbeelden van missies
St. Paul’s Cathedral in London
"To proclaim the Christian gospel according to the practices and traditions of the
Church of England, and, in an environment of excellence and beauty, to uplift the
minds of men, women and children to the things of the spirit."
EHSAL:
"We willen een unieke vorming in de toegepaste economische wetenschappen aan-
bieden: sterk business-georiënteerd én universitair. Daarbij vertrekken we vanuit een
christelijke inspiratie en staat het vormingsproces van de student centraal. Om dit te
realiseren streven we naar een zo groot mogelijke didactische kwaliteit, dienstverle-
ning en flexibliteit."
OCMW Kortenberg
"Het OCMW van Kortenberg wenst een professionele, cliëntgerichte dienst te zijn die
instaat voor de eerste opvang en het onthaal van alle mensen met een hulpvraag en
in het bijzonder voor de bewoners van de gemeente Kortenberg. Zij werkt als eer-
stelijnsdienst door in te spelen op de behoeften van de mensen en daarnaast moge-
lijkheden tot doorverwijzing aan te bieden. Dit veronderstelt een actieve betrokken-
heid van beide kanten. Bovendien wil het OCMW coördinerend optreden opdat de
nodige welzijnsvoorzieningen aanwezig zijn. Hiervoor zal reactief en proactief infor-
matie verzameld en verwerkt worden."
Voor het bepalen van de missie werd Art. 1 van de OCMW-wet als uitgangspunt genomen:
"Elke persoon heeft recht op maatschappelijke dienstverlening. Deze heeft tot doel
eenieder in de mogelijkheid te stellen een leven te leiden dat beantwoordt aan de
menselijke waardigheid."
SENSOA
"Sensoa stelt zich tot doel om veilig seksueel genieten te bevorderen … ook voor
mannen met homoseksuele contacten. Als diensten- en expertisecentrum rond hiv en
soa wil sensoa ook de kwaliteit van leven met hiv bevorderen."
KIND en GEZIN
"Kind en Gezin wil, samen met haar partners, voor elk kind waar en hoe het ook
geboren is of opgroeit, zoveel mogelijk kansen creëren."
De voorbeelden die hier opgenomen zijn, beschrijven heel bondig de kernopdracht. Vaak is ver-
duidelijking nodig. Die verduidelijking wordt in een aantal toegevoegde paragrafen gegeven.
29. 28
3. De omgevingsanalyse
Een omgevingsanalyse is een analyse van de eigen organisatie in relatie tot de verschillende
krachten en spelers uit de omgeving.
Informatie uit de omgeving en de eigen organisatie systematisch verzamelen en analyseren is
een belangrijke stap die het uitgangspunt vormt om de beleidsprioriteiten te bepalen. Hierdoor
krijgt u immers inzicht in de problemen en mogelijkheden van het beleidsveld. U ontdekt hoe
er op dit ogenblik mee wordt omgegaan en – weliswaar met minder zekerheid – hoe de situ-
atie in de toekomst zal evolueren.
Een omgevingsanalyse kan de volgende elementen omvatten:
• diensten/doelgroepen-matrix als uitgangspunt;
• analyse van de brede en de directe omgeving waarbinnen het beleid zich afspeelt;
• analyse van de eigen organisatie;
• analyse van de medespelers / actoren.
3.1 Diensten/doelgroepen-matrix als uitgangspunt
De diensten/doelgroepen-matrix (DDM) is een bijzonder relevant concept om te gebruiken als
ingang voor de analyse van de omgeving. Een DDM geeft een geïntegreerd beeld van welke
producten/diensten de organisatie aan welke doelgroepen levert. Een diensten/doelgroepen-
matrix splits het beleidsveld op in deelgebieden die dan vervolgens elk afzonderlijk kunnen
geanalyseerd worden.
Een diensten/doelgroep-matrix laat helder zien waar het accent van de werkzaamheden van de
organisatie ligt en laat ze onduidelijkheden in het patroon naar voor komen. In relatie tot de
(voorlopige) missie is het concept ook bijzonder relevant. Zijn er discrepanties, dan zal de mis-
sie of de DDM aangepast moeten worden.
Door te denken in een DDM komen we tot de volgende vaststellingen:
• In elk van de diensten/doelgroepen-combinaties doen zich andere ontwikkelingen voor-
doen;
• De organisatie in elk van de diensten/doelgroep-combinaties een andere positie inneemt;
• In elke diensten/doelgroepen-combinatie zijn er andere medespelers/ actoren zijn.
Daarnaast kan een ingevulde DDM aanwijzingen geven over de ontwikkeling van het taken-
pakket.
• Het eenvoudigst voor de organisatie is om de huidige diensten/doelgroepen-combinatie te
behouden of verder te ontwikkelen.
• Daarna komt het ontwikkelen van nieuwe diensten bij bestaande doelgroepen of het aan-
spreken van nieuwe doelgroepen voor bestaande diensten.
• De grootste stap in termen van kosten en moeite voor de organisatie is nieuwe diensten
ontwikkelen voor nieuwe doelgroepen.
Als een organisatie één specifieke dienst aan één specifieke doelgroep levert zonder dat er ver-
wantschappen zijn met andere diensten of doelgroepen, is het mogelijk dat het de organisatie
veel moeite kost om in een bepaalde combinatie actief te blijven.
30. 29
Het is echter niet makkelijk om een DDM te definiëren. Het komt erop aan om de juiste seg-
mentatie te vinden van diensten en doelgroepen. De volgende richtlijnen kunnen hierbij van
pas komen.
• De diensten moeten beschreven worden in termen van directe output van de organisatie.
• De diensten moeten zo veel mogelijk in termen die elkaar uitsluiten geformuleerd worden.
• Bij de doelgroepen zijn er verschillende indelingen mogelijk. De kunst is om die indeling te
kiezen die het meeste inzicht oplevert.
• De matrix blijft best beperkt tot 7*7 segmenten. Dat impliceert dat er voor grote organi-
saties submatrices gemaakt moeten worden waarin bepaalde segmenten worden uitge-
werkt.
• De matrix kan verrijkt worden door per segment het belang voor de organisatie te duiden
(uitgedrukt in omvang van middelen, tijd, personeel dat ingezet wordt of cliënteel dat
bediend wordt)
Voorbeeld Diensten/Doelgroepenmatrix en submatrix voor een fictief OCMW
Informatie Financiële Materiële Residentiële Begeleiding &
Hulp Hulp Opvang Bemiddeling
Inwoner
Oudere
Asielzoeker
Werkzoekende
Service Flats Bejaarden
huis RVT
Licht –zorgbehoevende bejaarden
Zorgbehoefende bejaarden
Zwaar-zorgbehoevende bejaarden
Deze matrix zou volgende aandachtspunten kunnen opleveren:
- informatieaanbod voor werkzoekenden wordt weinig gebruikt – afstoten ?
- er is geen geschikte opvang voor licht–zorgbehoevende bejaarden
- migranten komen als doelgroep niet aan bod
- samenwerking met ander ocmw rond opvang asielzoekers ?
31. 30
3.2 Analyse van de externe beleidsomgeving
De bedoeling is om relevante ontwikkelingen, zowel in de brede als in de directe omgeving, op
het spoor te komen en te ordenen.
Een organisatie opereert niet vanuit een vacuüm maar bestaat alleen in relatie tot haar omge-
ving. Het is dus belangrijk om informatie uit de omgeving te verzamelen en te analyseren.
De DESTEP-checklist is een handig hulpmiddel. DESTEP staat voor Demografische,
Economische, Sociale, Technologische, Ecologische en Politieke (of wetgevende) ontwikkelin-
gen. Het spreekt voor zich dat deze opsomming niet limitatief is.
Hieronder vindt u de werkwijze.
• Breng door middel van kerncijfers, deskresearch, onderlinge discussie of het raadplegen van
deskundigen in kaart wat de grote en belangrijke demografische, economische, sociale, tech-
nologische, ecologische en politieke ontwikkelingen zijn in het (lokale) beleidsveld.
• Maak een selectie op basis van de relevantie van de ontwikkelingen voor de organisatie.
• Geef aan wat de relevantie is van deze ontwikkelingen voor de organisatie (met betrek-
king tot de aard van de invloed op de organisatie, de intensiteit van de invloed, de waar-
schijnlijkheid).
• Tracht patronen te ontdekken in deze ontwikkelingen.
• Formuleer conclusies in termen van kansen en bedreigingen.
Voorbeeld van relevante informatie voor het beleidsdomein 'ouderen'
Demografische ontwikkelingen
- aantal 80-plussers -verhouding 80- plussers t.o.v. 60-plussers -
procentuele vergelijking met het gemiddelde in de regio, Vlaams Gewest
- samenstelling van de groep 80-plussers - verhouding man/ vrouw,
percentage alleenstaanden, percentage thuiswonenden, percentage
migranten
Economische ontwikkelingen
- inkomens- en vermogenstoestand van 80-plussers - percentage bejaarden
die afhankelijk zijn van een overlevingspensioen
Sociale ontwikkelingen
- Is er vereenzaming? Zijn er veel sociale contacten via wijkwerking,
sociaal-cultureel verenigingsleven - zijn er binnen de gemeente
concentraties van ouderen in bepaalde wijken ?
- Individualisering -minder opvang in familieverband- vraag naar
kwalitatieve opvang
- onveiligheidsgevoel bij ouderen ?
Politieke ontwikkelingen
- Welk ouderenbeleid voert de federale, Vlaamse, provinciale overheid?
Welk beleid voeren de omliggende lokale besturen? Welke normen,
kwaliteitseisen worden opgelegd - welke subsidies zijn verkrijgbaar ?
- Zijn er voorstellen, standpunten vanuit de adviesraden?
32. 31
3.3 Analyse van de interne organisatie
Bij de interne analyse gaat de organisatie voor de spiegel staan om een zo gericht mogelijke
diagnose van de huidige sterke en zwakke kanten te maken. De beslissingen die de organisa-
tie in principe zelf kan nemen worden onder de loep genomen. De bedoeling is dat de organi-
satie een inschatting maakt van haar mogelijkheden van de organisatie.
Het onderzoek van de interne werking kan gebeuren op het niveau van de organisatie, maar
ook hier geldt dat de diensten/doelgroepen-combinaties opnieuw als uitgangspunt gebruikt
kunnen worden. Het komt erop aan informatie of opvattingen te verzamelen over de volgen-
de organisatieaspecten:
• financiële mogelijkheden waarover de organisatie beschikt;
• human resources (personeelsbehoeften, capaciteiten binnen de organisatie, vorming);
• uitrusting (huisvesting, kantooruitrusting, …);
• kwaliteit van bestaande diensten (toegankelijkheid, klantvriendelijkheid);
• organisatiestructuur (formeel, informeel; aantal lagen);
• informatiesystemen (systematische gegevensverzameling ivm cliënten, problematieken,
personeel);
• …
Hieronder vindt u de werkwijze.
• Breng door middel van onderlinge discussie of het raadplegen van deskundigen in kaart
wat de grote en belangrijke ontwikkelingen binnen de organisatie zijn. Onderbouw uw
vaststellingen met cijfermateriaal.
• Maak een selectie op basis van de relevantie van de ontwikkelingen voor de organisatie.
• Formuleer conclusies in termen van sterke en zwakke punten van de organisatie.
Voorbeeld van relevante informatie voor het beleidsdomein 'ouderen'
Financiële mogelijkheden
- Welke financiële mogelijkheden heeft de organisatie? Moet er bespaard
worden of hoort een uitbreiding van de middelen tot de mogelijkheden?
- Wat zijn de kosten van de bestaande dienstverlening - is dit efficiënt in
vergelijking met andere vergelijkbare organisaties - Welke bijdrage kan
van de cliënten (bijkomend) gevraagd worden?
Human resources
- Is er voldoende personeel- is het personeel voldoende gekwalificeerd - is
er bijscholing
- Hoe ervaren de personeelsleden de werkdruk- wat is het takenpakket van
bepaalde categorieën (verpleegkundigen) - is dit de afgelopen jaren
gewijzigd? is er een groot personeelsverloop? Werkverzuim?
- Vindt er een jaarlijks functionerings- of evaluatiegesprek plaats?
- Welke rol spelen de vakbonden?
33. 32
Uitrusting
- Zijn er bepaalde gebouwen aan vervanging toe? Zijn grote
onderhoudswerken nodig? Voldoen de rust- en verzorgingstehuizen nog aan
de normen?
Kwaliteit van de dienstverlening
- hoe ervaren de ouderen het niveau van de dienstverlening?
- wordt er voldaan aan de normen uit het kwaliteitsdecreet?
- zijn er nog onvervulde behoeften?
3.4 Analyse van medespelers-actoren
Hierboven werd al gesteld dat een organisatie niet in een vacuüm opereert maar alleen bestaat
in relatie tot de omgeving. In die omgeving zijn er ook andere actoren (organisaties) actief. Met
de analyse van de medespelers-actoren verwerft u inzicht in hun activiteiten en doelgroepen.
Dat inzicht is van belang omdat het toelaat om de eigen dienstverlening in de toekomst beter
te positioneren (specialiseren) en afstemming mogelijk te maken. Het analyseren van de mede-
spelers-actoren maakt de omgevingsanalyse compleet.
Ook voor de analyse van de medespelers-actoren geldt dat de diensten/doelgoepen-combina-
ties een goed uitgangspunt zijn.
Hieronder vindt u de werkwijze.
• Maak per diensten/doelgroepen-combinatie of per type dienstverlening een inventaris van
de medespelers.
• Geef een bondig overzicht van de belangrijkste verschilpunten ten aanzien van de eigen
organisatie (sterke zowel als zwakke punten bijvoorbeeld op vlak van organisatie, perso-
neel, financiële middelen, cliënteel, methoden…).
• Geef aan in welke mate samenwerking of overleg mogelijk is Onderzoek eventueel welke
obstakels samenwerking in de weg staan.
• Formuleer conclusies.
Voorbeeld van relevante informatie over de medespelers in beleidsdomein 'ouderen'
- Welke ouderenvoorzieningen zijn er in de eigen en omliggende gemeenten?
- Gaat het om openbare of private initiatieven? Wat zijn hun sterke en zwakke
punten?
- Wat zijn hun plannen? Uitbreiding? Stopzetting ?
- Zijn er nieuwkomers op de markt?
- Is er nog vraag naar nieuwe diensten?
- Bestaat er vrijwilligerswerking?
- Zijn er samenwerkingsverbanden ? Hoe functioneren die ?
34. 33
Waar kunnen we informatie vinden?
Er zijn heel wat bronnen die organisaties kunnen aanspreken bij het opmaken van een
omgevingsanalyse. We geven hier een beknopt overzicht en geven ook aan op welke
wijze de informatie of gegevens verzameld kunnen worden.
Kerncijfers op lokaal niveau
Het betreft hier socio-economische cijferreeksen die door overheidsorganisaties be-
schikbaar zijn gesteld tot op het gemeentelijke niveau. Dit laat lokale overheden toe om
de eigen situatie te vergelijken met gemeenten uit de regio of met Vlaamse gemiddel-
de. Deze datareeksen worden bijgehouden door verschillende overheidsinstellingen of
onderzoekscentra. De administratie planning en statistiek (APS) zorgt voor de versprei-
ding via haar website. In de bijlage achteraan in deze brochure vindt u een korte hand-
leiding die aantoont hoe u gegevens kan opvragen. Naaste de website van APS zijn er
nog een aantal relevante instellingen die cijferreeksen verspreiden.
Administratie Planning en Statistiek >> http://fred.vlaanderen.be/statistieken/statistiek.htm
Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling >> http://www.vdab.be Steunpunt
Werkgelegenheid Arbeid en Vorming >> http://www.kuleuven.ac.be/wav
Kerncijfers op organisatieniveau
Met kerncijfers op organisatiegebied, bedoelen we de cijfers die door de organisaties
zelf worden bijgehouden. Lokale overheden registreren zelf heel wat gegevens. Deze
gegevens bevatten een schat aan informatie die bij het opmaken van een omgevings-
analyse vaak onvoldoende benut worden. Het volstaat te kijken naar jaarverslagen om
hier inzicht in te krijgen.
Opinies van experten of ervaringsdeskundigen
Experten kunnen zijn: ambtenaren, wetenschappers, vertegenwoordigers uit koepelor-
ganisaties, mensen uit de politiek of het bedrijfsleven. Ervarinsgsdeskundigen zijn de
mensen die daadwerkelijk de gevolgen van het beleid ondervinden: de doelgroep van
het beleid maar ook de ambtenaren belast met de uitvoering.
Deze mensen beschikken heel vaak over bijzonder relevante informatie over een speci-
fiek beleidsthema. Om hun meningen, kennis of gevoelens op een systematische wijze
te verzamelen, kan gebruikt gemaakt worden van diepte-interviews of groepsgesprek-
ken.. Beide methoden laten toe om diepgaand op een bepaalde problematiek in te
gaan en oorzaken en gevolgen in kaart te brengen.
In het handboek 'Tevredenheid over de lokale dienstverlening gemeten' vindt u op een
eenvoudige wijze uitgelegd hoe u zo'n groepsgesprek of interview best aanpak. Deze
handleiding kan u downloaden op:
http://binnenland.vlaanderen.be/sifma/PDF/tevredenheid.pdf
Opinies van gebruikers, inwoners
Om de mening van grote groepen gebruikers of inwoners te weten, kan men een
enquête opzetten. Het verzamelen van informatie via een enquête vergt meer tijd, heeft
een hogere kost maar geeft wel genuanceerde informatie. Een groepsgesprek vertolkt
immers altijd de mening van enkelingen. Om een betrouwbare enquête volgens de
regels van de kunst op te maken kan u eveneens terecht in het downloadbare hand-
boek.
35. 34
4. Doelstellingen formuleren
Doelstellingen maken duidelijk wat het beleid is, waar u naartoe wilt. Bij het formuleren is het
belangrijk de link met de omgevingsanalyse uit de vorige fase voor ogen te houden.
Doelstellingen bestaan niet in het ijle maar bieden een antwoord op de uitdagingen uit de
omgeving en binnen de eigen organisatie. Bovendien moeten ze congruent zijn met de missie.
Het definiëren van doelstellingen heeft o.a. de volgende functies:
• wensen van de organisatieleiding omzetten in duidelijk en concreet beleid;
• duidelijkheid brengen voor de stakeholders (Vlaamse overheid, klanten, andere actoren..);
• duidelijkheid brengen voor personeel binnen de organisatie;
• een uitgangspunt vormen om het succes van het gevoerde beleid te toetsen (zijn de doel-
stellingen gerealiseerd…).
Doelstellingen moeten dus vooral duidelijkheid brengen. Als u wilt bereiken dat doelstellingen
deze functie kunnen waarmaken, dan moeten ze voldoende concreet geformuleerd worden.
Dit betekent dat er (fundamentele) keuzes gemaakt moeten worden. Dat dit in de praktijk vaak
moeilijk is, blijkt uit de vaak vage formulering van doelstellingen.
4.1 Kenmerken van adequate doelstellingen
Deze kenmerken kunnen samengevat worden met het letterwoord SMART. SMART staat voor:
Specifiek
Een doelstelling vereist specifieke en herkenbare resultaten. Dit betekent dat de doelstelling
slechts één richtfactor mag hebben. De doelstelling mag bovendien geen veralgemening zijn,
want die is moeilijk te implementeren. Het komt er dus op aan de doelstellingen zo concreet
mogelijk te formuleren.
Meetbaar
Een doelstelling beschrijft het resultaat dat bereikt moet worden. Het resultaat moet een direc-
te, herkenbare verbetering inhouden en is dus per definitie meetbaar of tenminste vaststelbaar.
Aanvaard
Een doelstelling vereist instemming en acceptatie van alle betrokken actoren. Doelstellingen moe-
ten dus aansluiten bij de belevingswereld van de betrokkene. Ze moeten passen in de waarden
en normen van de organisatie en de betrokkene en ze moeten als legitiem aanvaard worden.
Dialoog tussen de beleidsbepalende en de beleidsuitvoerende instantie is daarom een prioriteit.
Realistisch
Een effectieve doelstelling houdt rekening met de realiteit, de mogelijkheden, de belemmerin-
gen en de veranderende omstandigheden. Het gestelde doel moet haalbaar zijn. Toch moet het
ook nog een uitdaging inhouden als u verbeteringen wilt realiseren,.
Tijdgebonden
Een effectieve doelstelling omvat altijd een tijdstip waarop het doel bereikt moet zijn.
36. 35
4.2 Doelstellingen formuleren
Deze voorwaarden in de praktijk brengen, is niet altijd even gemakkelijk. De onderstaande for-
mule om doelstellingen te formuleren kan hierbij een hulpmiddel zijn.
werkwoord dat de richting van de verandering aangeeft + situatie die moet
veranderen + doelgroep + mate van verandering + tijdschema
U moet vermijden dat doelstellingen verwijzen naar activiteiten die de organisatie uitvoert. Op
die manier worden doelstellingen en activiteiten door elkaar gehaald. Bovendien geeft een der-
gelijke formulering van de doelstelling te kennen dat het aanbieden van de activiteit het uit-
eindelijke doel is en de legitimatie wordt van de organisatie die het beleid uitvoert.
• Doelstellingen die verwijzen naar activiteiten beginnen hun formulering gewoonlijk met
"het implementeren, het ontwikkelen, het opzetten van, het toepassen van, het realiseren."
• Effectief geformuleerde doelstellingen verwijzen naar veranderingen die door het uitvoe-
ren van activiteiten bij bepaalde doelgroepen of in een bepaald beleidsveld teweegge-
bracht worden. Dat soort doelstellingen begint gewoonlijk met "het verhogen van …, het
verminderen van…".
4.3 Soorten doelstellingen binnen het strategisch plan
Een doelstelling maakt duidelijk wat u wil bereiken. Het is een concrete formulering van een
gewenste situatie. Die gewenste situatie kan zowel betrekking hebben op de externe omge-
ving als op de interne organisatie (personeel, financiën, interne organisatie, kwaliteit…).
Eerder hebben we toegelicht dat op de verschillende planningsniveaus binnen de organisatie
andere informatiebehoeften bestaan. Op het hoogste niveau (beleidsniveau) krijgen wij alleen
samengebalde informatie. Voor meer gedetailleerde informatie moeten wij naar een lager plan-
ningsniveau afdalen.
Naast de hiërarchie van planningsniveaus kan er binnen elk planningsniveau ook een hiërarchie
van doelstellingen bestaan. In het inleidend deel hebben we gesteld dat een strategisch plan
aangeeft WAT de organisatie wil bereiken en ook in grote lijnen HOE zij dat wil gaan doen. Om
beide aspecten van het strategisch plan aan te duiden maken we gebruik van twee soorten
doelstellingen.
Strategische doelstellingen
De doelstellingen op dit niveau geven in grote lijnen aan wat de organisatie door haar optreden wil
bereiken. Deze strategische doelstellingen zijn geformuleerd in termen van beleidseffecten die de
organisatie zowel in de externe omgeving als binnen de organisatie wenst te realiseren. Ze zijn het
gevolg van keuzes van het politieke niveau. Ze creëren duidelijkheid tegenover de klanten of bewo-
ners. Voor de ambtenaren gelden deze doelstellingen als verduidelijkingen van de politieke wensen.
Voorbeelden
Personen in financiële moeilijkheden maken een ontwikkeling door waardoor zij zelf-
redzaam worden;
Inwoners kunnen waardig oud zijn in de eigen gemeente
37. 36
Operationele of concrete doelstellingen
De operationele doelstellingen beschrijven hoe de organisatie deze strategische doelstellingen zal
trachten te realiseren. Ze geven een zo breed mogelijk beeld van wat het bestuur op de verschil-
lende deelaspecten wil bereiken. Bij het formuleren van operationele doelstellingen vraagt de
organisatie zich af welke beleidsinstrumenten (= een verzameling van activiteiten of projecten) zij
wenst in te zetten, en vooral welke beheerseffecten hieruit moeten voortvloeien om de hogere
doelstellingen te realiseren. Hier wordt ook de link gelegd met de middelen.
Voorbeelden
Cliënten verwerven zo snel mogelijk de capaciteiten om tenminste gedeeltelijk in het
eigen inkomen te voorzien;
Zwaar zorgbehoevende bejaarden kunnen terecht in een aangepaste omgeving
Deze doelstellingen op het strategisch planningsniveau fungeren als een input voor het tactische
planningsniveau van een bepaald departement. Ook op dat niveau kan er een hiërarchie van doel-
stellingen bestaan. Tenslotte kan ook tactische planning verder geconcretiseerd worden tot op het
niveua van de uitvoering (= operationele planning )
Belangrijk blijft dat de doelstellingen op de verschillende niveaus geformuleerd worden in termen
van te bereiken resultaten.
4.4 Uitweiding: toelichting bij enkele begrippen
Aan de hand van het doelmatigheidsschema proberen we duidelijk te omschrijven wat wij precies
verstaan onder een aantal begrippen die in de vorige paragrafen aan bod kwamen.
Het doelmatigheidsschema beschrijft op eenvoudige wijze hoe de uitvoering van het beleid
verloopt. De redenering achter het doelmatigheidsschema is als volgt: beleid komt tot stand als
antwoord op bepaalde behoeften die zich in de omgeving manifesteren. Als de leiding van de
organisatie een goed antwoord wil formuleren op die behoeften moet ze aangeven wat ze met
dat beleid wil bereiken. Dat kan vastgelegd worden in doelstellingen op verschillende plannings-
niveaus. Op het strategische planningsniveau spreken wij van strategisch en concrete of
operationele doelstellingen. Deze doelstellingen kunnen op de lagere planningsniveaus verder
verduidelijkt worden.
38. 37
Behoeften
v
v
Doelstellingen
v
Output/ Beheers- Beleids-
Middelen Activiteiten
Prestaties effecten effecten
ð
ð
ð
Operationele Tactische Strategische
Planning Planning Planning
Figuur 5: doelmatigheidsschema
39. 38
Om deze doelstellingen te realiseren zet de overheid middelen (personeel, materieel, infrast-
ructuur enz…) in. Met die middelen worden allerlei activiteiten of handelingen uitgevoerd en
hieruit vloeien prestaties of outputs voort. Die prestaties brengen dan op hun beurt effecten
teweeg. Effecten duiden op een situatieverandering bij bepaalde doelgroepen of bij een
bepaald fenomeen. We maken een onderscheid tussen twee soorten effecten: effecten die
door de organisatie beheersbaar zijn (soms ook impacts genoemd) en effecten die zich eerder
op beleidsniveau voordoen. Beheerseffecten vloeien rechtstreeks voort uit de prestaties. De
effecten op beleidsniveau worden beïnvloed door factoren uit de omgeving. Hier heeft de orga-
nisatie minder vat op.
Wanneer we nu de link leggen met de planningsniveaus dan kunnen we aan de hand van dit
schema duidelijk maken welk soort informatie op welk niveau vereist is. Op het strategische
planningsniveau zijn we vooral geïnteresseerd in de beleids- en beheerseffecten die de organi-
satie door haar optreden teweegbrengt. De beleidseffecten worden normaliter weergegeven in
de strategische doelstellingen, de beheerseffecten vindt men terug in de concrete doelstellin-
gen. Op het tactische niveau worden de beheerseffecten opnieuw opgenomen, maar worden
ook de prestaties opgevolgd. Op het operationele niveau wordt de uitvoering van de activitei-
ten opgevolgd en worden de prestaties uit het tactische niveau ook overgenomen.
Het onderscheid tussen prestaties, beheerseffecten en beleidseffecten is in de praktijk vaak erg
moeilijk te maken en is tot op zekere hoogte ook steeds arbitrair.
In deze handleiding spreken we ook vaak over resultaten. Resultaten kunnen we omschrijven
als alle gevolgen (dus zowel rechtstreekse, onrechtstreekse als korte- en langetermijngevolgen)
die voortvloeien uit de activiteiten. In feite doet de term resultaten dienst als koepelterm die
zowel prestaties, beheerseffecten als beleidseffecten omvat.
Voorbeeld
Laten we uitgaan van de volgende strategische doelstelling: de integratie van nieuw-
komers verhogen. Die doelstelling geeft een beleidseffect aan dat nagestreefd wordt
op lange termijn. Om dat beleidseffect te kunnen bereiken moeten een aantal ope-
rationele of concrete doelstellingen ingevuld worden. Het kan bijvoorbeeld gaan om
het "verhogen van de Nederlandse taalvaardigheid bij nieuwkomers". Om die doel-
stelling te bereiken kan een organisatie een "cursus NT2" organiseren voor nieuwko-
mers. Dat kunnen we dan als activiteit omschrijven (die kernactiviteit veronderstelt
ook nog andere activiteiten - bijvoorbeeld opmaken en laten drukken van een vor-
mingsbrochure, organiseren van een infosessie) De deelname van nieuwkomers aan
die cursus, kunnen we omschrijven als de prestatie die voorvloeit uit die activiteit. Die
deelname zou in eerste instantie moeten leiden tot verhoogde taalvaardigheid bij de
nieuwkomers. De verhoogde taalvaardigheid is een situatieverandering bij nieuwko-
mers die voortvloeit uit het volgen van de cursus (beheersbaar effect ). Op langere
termijn en ook onder invloed van andere maatregelen -bijvoorbeeld spreiding van
nieuwkomers over verschillende gemeenten- kan dan de integratie van nieuwkomers
verhoogd worden. Dit beleidseffect kan gemeten worden door bijvoorbeeld na te
gaan in welke mate nieuwkomers, werk hebben, lid zijn bij een vereniging enz. Bij
die laatste soort effecten op beleidsniveau speelt de omgeving een belangrijke rol. De
organisatie zelf kan echter niet borg staan voor een hoger percentage nieuwkomers
onder de werkende bevolking.
40. 39
Om aan te tonen welke elementen uit dit voorbeeld thuishoren in het strategische dan wel in
het tactische of operationele plan, geven we bovenstaand voorbeeld als volgt weer:
Strategische Planning
Strategische doelstelling: integratie van nieuwkomers verhogen
Beleidseffecten: nieuwkomers hebben na 1 jaar (betaald)werk
nieuwkomers zijn lid van een vereniging
Concrete doelstellingen: Nederlandse Taalvaardigheid van nieuwkomers verhogen
Beheerseffecten: nieuwkomers hebben basiskennis Nederlands
Tactische Planning
Concrete Doelstelling: Nederlandse Taalvaardigheden van nieuwkomers verhogen
Subdoelstellingen: nieuwkomers informeren over vormingsinitiatieven
Prestatie: nieuwkomers zijn op de hoogte over vorming
organisatie beschikt over een kwalitatief lesaanbod op maat
Prestatie: nieuwkomers wonen lessen bij
het aantal afhakers blijft beperkt
Operationele Planning
Subdoelstelling: nieuwkomers informeren over vormingsinitiatieven
Taken:
opmaken van een vormingsbrochure
laten drukken van vormingsbrochure
infosessie voor eerstelijns hulpverleners
41. 40
4.5 Analyse van de formulering
van enkele praktijkvoorbeelden
Aan het einde van dit hoofstuk sommen we een aantal doelstellingen op zoals die in de praktijk
geformuleerd werden. We doen hieronder een aantal suggesties om deze doelstellingen op een
meer correcte wijze te formuleren.
Het uitbreiden van de hulpverlening voor jonge cliënten.
Deze doelstelling verheft de activiteit hulpverlening tot doel. Er wordt niet aangegeven
welke veranderingen men met die hulpverlening voor de doelgroep wil realiseren. Ook
een norm en tijdsaanduiding ontbreken. Een betere formulering zou zijn: ‘het opheffen
van de achterstellingssituatie van X aantal jonge cliënten tegen 2003’.
Door middel van vorming komen tot een professioneel kader van hulpverleners
Deze doelstelling lijkt de activiteit vorming als doel aan te geven. Deze doelstelling zou
duidelijker geformuleerd worden als ‘Het professionele gehalte van het kader van hulp-
verleners verhogen tegen einde 2002’.
Het aanbod van kwaliteitsvolle en betaalbare woningen voor kansarmen ver-
hogen
Deze doelstelling verwijst naar een prestatie die de organisatie wil realiseren. Hoewel
een concrete norm ontbreekt, is deze formulering voor een operationele doelstelling
aanvaardbaar.
Effectieve schuldbemiddeling realiseren
Deze doelstelling verwijst opnieuw naar een activiteit en niet naar het effect dat de
organisatie nastreeft. Anders geformuleerd: "de schuldomvang van 20% van de cliën-
ten is significant verbeterd tegen 2002." Wat significant precies inhoudt kunnen de
hulpverleners per cliënt afzonderlijk bepalen.
Kansarmoede op het niveau van het individu bestrijden
Dit is een strategische doelstelling die erg vaag geformuleerd is. Hier moet zeker nog
aangegeven worden wat onder het begrip (situatie) kansarmoede verstaan wordt en tot
welke doelgroep de organisatie zich richt. Ook een norm en tijdsschema ontbreken.
Volgende formulering is duidelijker: "Het aantal cliënten dat afhankelijk is van een ver-
vangingsinkomen tegen 2010 met 5 % verminderen."
Het investeringsklimaat in de gemeenten tegen 2001 op een peil brengen dat
vergelijkbaar is met dat van de omliggende gemeenten
Deze strategische doelstelling is goed geformuleerd. Er wordt duidelijk melding
gemaakt van een tijdsperspectief en er zijn indicaties over de norm die bereikt moet
worden.
42. 41
5. Doelstellingen concretiseren
aan de hand van indicatoren
Een organisatie geeft met een strategisch plan op basis van de omgevingsanalyse en haar mis-
sie in de eerste plaats aan wat ze wil bereiken en welke doelstellingen prioritair zijn. Hier stopt
het planningsproces echter niet. Een ander essentieel element is het meten van het succes. Hoe
kan een organisatie weten of haar acties en haar beleid in de richting van de vooropgestelde
doelstellingen evolueren? Indicatoren kunnen hiervoor de geschikte instrumenten zijn. Toch
moeten ze met de nodige voorzichtigheid benaderd worden.
5.1 Wa t z i j n i n d i c a t o r e n ?
Een indicator is een meeteenheid (kwantitatief of kwalitatief) die verwijst naar een fenomeen
dat niet rechtstreeks gemeten kan worden.
Voorbeelden
Klantentevredenheid als ‘fenomeen’ wordt gemeten met de indicator aantal
klachten.
Het aantal klachten kan een aanwijzing zijn voor de mate van klantentevredenheid.
Over de geschiktheid van deze indicator doen we nu nog geen uitspraak.
Werkloosheid als ‘fenomeen’ wordt gemeten met de indicator het percentage
UVW’ers.
Het percentage Uitkeringsgerechtigden Volledig Werklozen kan een indicatie geven
van het aantal werklozen. Toch moeten we opmerken dat deze indicator het feno-
meen werkloosheid niet rechtstreeks meet. Bepaalde categorieën werklozen, zoals
bruggepensioneerden en jongeren in wachttijd, behoren niet tot de categorie
UVW’ers maar zijn wel werkloos. Dit laatste neemt niet weg dat het % UVW’ers een
goede indicator kan zijn .
De grote kracht van indicatoren is dat ze in een oogopslag relevante informatie kunnen weer-
geven. Die kracht is tegelijk ook een zwakte. Een indicator kan immers ook een verkeerde
indruk geven.
Naast de term indicatoren worden ook de termen kengetallen en maatstaven vaak gebruikt.
Kengetallen verwijzen naar absolute waarden of een verhoudingscijfer (bv. v de verhouding
Teller/Noemer), terwijl maatstaven het fenomeen rechtstreeks en ondubbelzinnig meten. We
maken dit onderscheid echter niet.
Het is absoluut niet noodzakelijk dat de indicator het fenomeen statistisch juist meet.
Wel moeten we met de indicator een beeld krijgen van de omvang van een bepaald
fenomeen, of moet het mogelijk zijn bepaalde ontwikkelingen objectief waar te nemen
43. 42
5.2 Eisen aan indicatoren
Hieronder vindt u een aantal criteria waaraan geschikte indicatoren moeten voldoen.
Validiteit
Dit betekent dat de indicatoren datgene moeten meten wat ze beweren te meten.
Voorbeelden
Zegt de indicator ‘aantal klachten’ iets over klantentevredenheid? Als dit het geval is
dan is het aantal klachten een valide indicator. U kan evenwel ook opwerpen dat
klachten enkel negatieve uitlatingen zijn en daardoor geen geldig beeld geven van de
klantentevredenheid.
Betrouwbaarheid
De indicator moet toelaten om consistent en nauwkeurig te meten.
Voorbeeld
De kostprijs per prestatie lijkt op zich een valide indicator voor de doelmatigheid voor
het leveren van een product of dienst. Het kan evenwel heel moeilijk zijn om die prijs
vast te stellen. Er moeten keuzen gemaakt worden over hoe overheadkosten worden
toegerekend aan de verschillende diensten. Als de procedure niet nauwkeurig
beschreven wordt, bestaat het gevaar van manipulatie.
Relevantie
Een indicator is relevant als hij tijdig beschikbaar is en de juiste informatie biedt. Als de indica-
tor relevant is, kan de organisatie zinvolle conclusies trekken uit de meting. Om relevante indi-
catoren te verkrijgen is het van belang dat de geselecteerde indicatoren gedragen worden door
die personen die ermee werken of er op beoordeeld worden. De personen die met indicatoren
werken of erop beoordeeld worden, moeten bij het selectieproces betrokken worden. Als dit
niet gebeurt dan gaan ze vaak disfunctioneel gedrag vertonen.
Voorbeeld
We gaan ervan uit dat het aantal klachten een valide indicator is voor het meten van
klantentevredenheid. Die indicator kan zijn relevantie verliezen, als het personeel niet
langer systematisch laat weten (bv. via posters in de wachtzaal) ) aan de cliënten hoe
zij klachten kunnen indienen.
Het zoeken van geschikte indicatoren is een proces van veel wikken en wegen dat
voor elke situatie en organisatie anders is. Het vergt vaak enige verbeeldings-kracht.
De vuistregels die u hierboven vindt, laten toe om geschiktheid van een bepaalde
indicator in te schatten. Deze criteria bieden evenwel geen enkele garantie. De prak-
tijk zal uitwijzen of de indicator al dan niet geschikt is.
44. 43
5.3 Soorten Indicatoren
De indicatoren die we in het kader van de strategische planning willen gebruiken, zijn afgeleid
uit de doelstellingen van de organisatie. Net zoals er een onderscheid bestaat tussen de ver-
schillende soorten doelstellingen, zijn er ook verschillende soorten indicatoren.
- Beleidseffectindicatoren
Dit zijn indicatoren die gebruikt worden om strategische doelstellingen op te volgen. Deze doel-
stellingen geven aan welke veranderingen in de omgeving of binnen de organisatie worden
nagestreefd. Strategische doelstellingen worden geformuleerd in termen van beleidseffecten.
Deze effecten komen tot stand op langere termijn en onder invloed van de beleidsomgeving.
Beleidseffectindicatoren geven inzicht in de mate waarin de strategische doelstellingen gereali-
seerd worden.
- Beheerseffectindicatoren
Beheerseffectindicatoren worden binnen de strategische planning gebruikt op het niveau van
de concrete of operationele doelstellingen. Deze doelstellingen geven aan hoe de organisatie
de strategische doelstellingen zal trachten te realiseren. Deze doelstellingen beschrijven ook
effecten die wijzen op een situatieverandering bij de doelgroep, in de omgeving of binnen de
organisatie. Maar het zijn effecten waar de organisatie zelf vat op heeft en die zich ook op kor-
tere termijn voordoen.
Beheerseffectindicatoren geven inzicht in de mate waarin de concrete doelstellingen van het
strategisch plan gerealiseerd worden.
- Andere indicatoren
Naast deze indicatoren zijn er natuurlijk ook nog andere indicatoren zoals: input-, proces-en
prestatie-indicatoren. Deze indicatoren horen echter niet thuis in het strategisch plan.
Inputindicatoren geven aan hoeveel middelen (personeel, financieel) ingezet worden.
Procesindicatoren beschrijven de activiteiten die uitgevoerd worden in het kader van een doel-
stelling. Prestatie-indicatoren zijn afgeleid uit de prestaties en die verwijzen vaak naar de
omvang of het bereik van een bepaalde activiteit. Vaak gaat het om volumegegevens.
Enkele voorbeelden van indicatoren
Strategische doelstelling: Hulpverlening toegankelijk maken voor jongeren
Concrete doelstelling: Jongeren zijn op de hoogte van werking centrum
Middelen: geld, personeel -> Ind. ingezette middelen in euro
Activiteiten: infosessies -> Ind. aantal infosessies
Prestatie: jongeren nemen deel -> Ind. aantal jongeren die deelnemen
Beheerseffect: jongeren in hulpverlening -> Ind. % jongeren in cliënteel
Beleidseffect: minder zelfdoding bij jongeren -> Ind.% zelfmoorden
45. 44
Strategische doelstelling: Structurele verbetering van de mij. positie van cliënten
Concrete doelstelling: Omvang van de schuldproblematiek bij cliënten vermin-
deren
Middelen: geld personeel -> Ind. ingezette middelen in euro
Activiteiten: trajectbegeleiding -> Ind. aantal uren begeleiding / cliënt
Prestatie: cliënten volgen traject -> Ind. aantal cliënten in begeleiding
Beheerseffect: succesvolle begeleiding -> % succesvolle begeleidingen
Beleidseffect: minder personenen hebben schulden -> Ind.% personen met schuldprobe-
lamtiek
In het kader van de strategische planning zijn we voornamelijk geïnteresseerd in de onder-
streepte indicatoren. Effectindicatoren op beleidsniveau zijn heel sterk onderhevig aan de
invloed uit de omgeving.
Het gaat hier alleen om voorbeelden die tot doel hebben de verschillende soorten indicatoren
te verduidelijken. Het is erg waarschijnlijk dat deze indicatoren binnen een concrete organisa-
tiecontext niet valide, betrouwbaar of relevant geacht worden. Het selecteren van indicatoren
is immers maatwerk.
46. 45
5.4 Omgaan met indicatoren
Als doelstellingen specifiek en meetbaar of evalueerbaar geformuleerd worden, dan geldt per
definitie dat in de doelstelling een of andere norm is opgenomen. Die norm kan gebaseerd zijn
op het prestatieniveau van dezelfde organisatie-eenheden in het verleden, op het prestatie-
niveau van andere vergelijkbare eenheden binnen de organisatie, op onderzoek dat hierom-
trent gevoerd werd en op het prestatieniveau van andere vergelijkbare organisaties.
In het algemeen zijn er drie mogelijke reacties van de organisatie wanneer het resultaat afwijkt
van hetgeen afgesproken werd. De drie reacties worden hieronder bondig besproken:
De afwijking negeren
Deze optie is in principe enkel een theoretische mogelijkheid. Als een indicator afwijkt van wat
er vooropgesteld dan moet de leiding van de organisatie actie ondernemene. De afwijking
negeren is geen optie.
Signaal tot afrekenen
De leiding beschouwt het afwijken als een signaal dat de organisatie ten opzichte van een
bepaalde doelstelling onvoldoende heeft gepresteerd en besluit tot het treffen van maatrege-
len. In feite wijst deze manier van omgaan met indicatoren op een kortsluiting in de commu-
nicatie binnen de organisatie. Een dergelijke opstelling doet bovendien weinig recht aan het
feit dat beide partijen gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de goede uitvoering van bepaal-
de opdrachten.
Signaal tot diagnose stellen
De leiding beschouwt het afwijken als een signaal dat er wellicht iets mis is en besluit tot nader
onderzoek of overleg om de oorzaak van het afwijken te weten te komen en daarna eventu-
eel nadere maatregelen te nemen. In principe is dit de enige juiste reactie op een afwijking van
de norm. Indicatoren zijn immers nooit 100% valide en betrouwbaar Om die reden kan het
goed zijn een marge rond de norm te specificeren. Als de organisatie binnen de marge blijft
dan is er geen reden tot actie, in het andere geval volgt nader onderzoek. De volgende aspec-
ten kunnen bij dat nader onderzoek aan bod komen:
• Wat is de oorzaak van de afwijking? Is die structureel of eenmalig?
• Wat is het effect van de toepassing van de beschikbare maatregelen?
• Eventuele afspraken over verbeteringen?
Langzamerhand krijgt de organisatie ervaring met de marges, die niet te nauw en niet te ruim
mogen zijn. In het eerste geval wordt er te veel energie gestoken in nadere diagnostiek, in het
tweede geval worden onaanvaardbare afwijkingen te laat ontdekt.