Los sistemas de planeacion y presupuesto

Los sistemas de
planeación y 1

presupuesto de las
administraciones
públicas en los
ámbitos estatal y
municipal

Por Alberto Haaz D.
Consultor y capacitador
Experto en sistemas de planeación, presupuesto, gestión de la calidad, competitividad y
excelencia.
Instituto Sonorense de Administración Pública (ISAP), A.C.
Hermosillo, Sonora, México
calidad@ahaazd.com

Alberto Haaz | Los sistemas de planeación y presupuesto público

Introducción

En el presente documento expongo una descripción de los rasgos que
considero más relevantes acerca del “deber ser” en los sistemas de 1
planeación y presupuesto, por cada uno de los elementos que los
conforman.

Utilizo el estilo narrativo de una imagen–objetivo o visión del modelo ideal,
aunque muchas de sus partes ya son realidades vivas.

<Así, cuidado al leerlo, muchas cosas no están funcionando en
la actualidad como aquí lo describo: son la visión deseable>.

El propósito es ofrecer un modelo o estándar de referencia con el cual
poder comparar la situación actual de los sistemas presupuestarios y de ahí
derivar líneas de acción para la mejora.

Esto es únicamente con enfoque a lo estatal y municipal.
Para el ámbito Federal ya existe mucha información del modelo en uso (en
guías y manuales que ha emitido la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público y que Usted puede consultar fácilmente en el portal web de esta
dependencia.

Normatividad
Normas Jurídicas
Se cuenta con un marco de disposiciones legales en materia de
planeación adecuadas para el mejor cumplimiento de las necesidades y
aspiraciones de la sociedad, respecto a las estrategias y acciones de
desarrollo integral.
Están actualizadas a las realidades locales y son congruentes con las del
ámbito federal. Asimismo, son acordes al federalismo que ha tenido que
profundizarse cada vez más para dejar atrás las prácticas que lo
obstaculizaron en tiempo atrás; y así se ven fortalecidas las potestades
tributarias estatales y municipales, aunadas a la mayor corresponsabilidad
y honestidad en el gasto público.

Se tienen normas adecuadas para la organización y operación de
mecanismos de participación social en los procesos de planeación estatal


y municipal, así como en la ejecución de acciones para el desarrollo:
desde los núcleos vecinales y sectoriales, hasta el estatal, pasando por los
ámbitos municipales y regionales.

Las normas de la administración presupuestaria y la evaluación de la
gestión pública estatal, se mantienen afinadas para asegurar, entre otros
aspectos, lo siguiente: 1
• Vinculación Plan – Presupuesto
• Elaboración de los POA
• Concertación de estructuras programáticas
• Incorporación de indicadores y otros elementos programáticos
• Programación – Presupuestación regional
• Coordinación sectorial administrativa
• Presupuestación con enfoque de género

En el ámbito municipal, se han aprobado Reglamentos para la
programación, presupuestación, ejercicio, control y evaluación,
especificando así las disposiciones que al respecto contiene la Ley de
Gobierno y Administración Municipal.

Además de los aspectos normativos mencionados se encuentran muchos
otros para el funcionamiento de los sistemas presupuestarios y de
evaluación. Todas las disposiciones legales y reglamentarias tienen
especial énfasis en los fines de lo que tratan y en relación a lo que debe
hacerse o no. Esto es, dejando márgenes adecuados para que las
especificaciones de procedimientos, informes y algunas fechas límite, sean
materia de disposiciones administrativas.

Disposiciones administrativas
Estas se encuentran en manuales, catálogos, instructivos y oficios
cubriendo todos los aspectos que permiten asegurar el óptimo
cumplimiento de las normas jurídicas, así como de los elementos
conceptuales de los sistemas presupuestarios y de evaluación, en su
expresión práctica.

Planeación
Consistencia y persistencia de la planeación como sistema
Tanto en el ámbito estatal como en el de los municipios, se ha consolidado
la planeación participativa para conducir el proceso de desarrollo
económico, social, político y cultural. Esto ha sido posible porque se
efectuaron adecuaciones a los mecanismos de participación social, así
como de la coordinación intergubernamental, tomándose en
consideración las nuevas realidades y necesidades en dichos aspectos.


Se encuentran mejorados los servicios de la infraestructura de apoyo al
sistema de planeación, en lo relativo a sus necesidades de capacitación
de recursos humanos, la articulación de proyectos de inversión con los
objetivos de la planeación estatal o municipal, según sea el caso, y la
generación de información oportuna y adecuada a los requerimientos de
cada etapa del proceso de planeación.
1
Contenido de los planes de desarrollo
Son muy precisos los planes de desarrollo, en relación a los resultados e
impactos que se pretenden lograr. Esto es incluyendo indicadores y
especificaciones que posibilitan sus conversiones a programas anuales.
Los planes municipales y el estatal presentan características de contenido
que denotan congruencias respecto a las necesidades, demandas y
aspiraciones prioritarias de la sociedad sonorense. Esto es porque hubo
acuerdos entre el gobernador electo y los presidentes municipales también
electos, a fin de que sus equipos de colaboradores emprendieran la
formulación de los planes de desarrollo (estatal y de cada municipio) de
manera conjunta. Además, se ha impedido que la formulación de los
planes -tanto estatal como de cada municipio- sea realizada por
despachos de consultores privados únicamente para cubrir el requisito
formal y para usos mediáticos.

Organización institucional para la ejecución de los planes
Están funcionando activamente los organismos de apoyo a la planeación
en los que participan conjuntamente los sectores público, privado y social,
del ámbito estatal y de los municipios.
Asimismo, están actuando los organismos dedicados a la realización de
acciones, obras y servicios, así como para la vigilancia de la función
pública. Esto es desde el nivel de colonias o barrios hasta el estatal.
Las entidades paraestatales y las paramunicipales efectúan sus tareas de
planeación, administración presupuestaria y evaluación, en estrecha
relación con las dependencias coordinadoras de los sectores en los que
están agrupadas.

Vinculación Plan – Presupuesto
Se tiene asegurada la vinculación entre las orientaciones y destinos del
gasto público, respecto a las directrices señaladas en el plan de desarrollo
correspondiente. En este sentido se cumplen los siguientes requisitos:

Instrumentos y metodologías de ensamble entre planes y presupuestos
Los planes de desarrollo contienen grandes directrices, con objetivos,
políticas y estrategias, que constituyen el marco general para las acciones
de los sectores público, privado y social, abarcando el período del
gobierno correspondiente; y en cada rubro se tienen identificados los


indicadores para la programación de metas, el seguimiento, la medición y
evaluación correspondiente.

En el ámbito estatal, los Programas de Mediano Plazo (PMP) que se derivan
del Plan respectivo, contienen metas, proyectos y líneas de acción,
expresando los detalles más relevantes de la política correspondiente. Sin
embargo, mantienen la perspectiva del período sexenal. 1

Consecuentemente, los Programas Operativos Anuales (POA) constituyen
el instrumento principal para vincular la planeación y programación de
mediano plazo con la programación presupuestaria para cada ejercicio
fiscal.

Cada POA cubre acciones de los sectores social y privado, además del
público en sus tres órdenes de gobierno; y satisfacen dos requisitos
fundamentales: Por una parte son la expresión de corto plazo del Plan y
PMP al que corresponden; y por otra parte contemplan las condicionantes
que presenta la coyuntura para la puesta en práctica de las directrices
planificadas.

Del POA se derivan las orientaciones específicas que correspondan a la
administración pública que lo elabora, mismas que se constituyen en el
insumo básico para la programación presupuestaria.

Por lo expuesto, las metodologías de ensamble del Plan – Presupuesto
abarcan dos momentos: 1. Para la elaboración del POA; y 2. Para la
elaboración e integración de los programas presupuestarios.

El primer momento metodológico involucra a los actores de los sectores
público, social y privado; y para ello se utilizan los Consejos Municipales y
el Estatal de Planeación y Participación Social para el Desarrollo (antes
COPLAM y COPLADE).

El segundo se realiza en el ámbito interno de la administración pública
respectiva; y se lleva a cabo mediante procedimientos que permitan
asegurar la cabal conversión del POA a programas presupuestarios de la
administración pública.

Orientaciones programáticas para la asignación de recursos
La Secretaría de Hacienda en el ámbito estatal y las dependencias o
unidades orgánicas en los ámbitos municipales que son responsables de la
planeación, programación y presupuestación, determinan las
mencionadas orientaciones con base en lo siguiente:


a) Políticas para ordenar prioridades sectoriales, regionales o por
comunidades, de servicios públicos y administrativos.
b) Políticas de gasto público; por ejemplo: las relativas al gasto
corriente, de capital y para deuda pública; las concernientes a promover
el desarrollo regional o de comisarías; y las tendientes a asegurar la
equidad del desarrollo ente grupos de población y por género. 1
c) Métodos para calificar las inversiones en obras públicas, a fin de
incluirlas en el presupuesto, atendiendo criterios de costo y beneficio.

Otro elemento básico para determinar las orientaciones referidas, es la
proyección de ingresos públicos para el ejercicio fiscal correspondiente; y
de manera preponderante también se consideran las expectativas del
marco macroeconómico nacional y estatal.

Coordinación entre organismos de planeación y presupuesto
Los Consejos de Planeación y Participación Social, son organismos de
apoyo a los procesos de planeación estatal y municipal; y estos procesos
no se limitan únicamente a la formulación de los planes de desarrollo,
abarcan también las etapas de instrumentación, control y evaluación.

En cada una de las Comisarías de los municipios, existe un organismo
ligado al Consejo Municipal respectivo, que coadyuva también en la
programación y presupuestación anual de sus ámbitos.

Las dependencias de la administración pública utilizan a los organismos de
apoyo a la planeación como medios de consulta a la sociedad para la
elaboración de los POA, con especial énfasis respecto a proyectos y
acciones de la más alta prioridad para el desarrollo estatal, regional y
municipal.

Más aún, los presupuestos aprobados se dan a conocer a los integrantes
de dichos organismos y periódicamente se les informa acerca de los
avances de la ejecución programática y de la situación de las finanzas
públicas correspondientes.

Programación y Presupuestación
Programación
a) Programación global del gasto público
Las administraciones estatal y municipal elaboran el Programa Global de
Gasto Público que les corresponde, de manera que se constituye en el


marco orientador de la programación – presupuestación para el siguiente
ejercicio fiscal.

Este programa global se integra atendiendo lo siguiente:

• Determinación de las variables básicas del gasto público
correspondiente, tanto las macroeconómicas como las específicas 1
inherentes a los recursos comprometidos para amortización e intereses de
la deuda pública, para inversiones en obras en proceso y para
determinados rubros de gasto corriente directo y en transferencias.
• Definición de políticas sectoriales y regionales o por comunidades,
así como por temas especiales. Según correspondan en los ámbitos estatal
y municipales.
• Distribución de recursos en función de prioridades señaladas en las
políticas respectivas del plan de desarrollo y los PMP.

Emprender la programación – presupuestación para determinado ejercicio
fiscal carecería de sentido preciso si no se tiene el Programa Global de
Gasto Público previamente integrado y aprobado por el ejecutivo estatal
o presidente municipal respectivo.

Estructura Programática
La programación de las acciones de la administración pública se formula
en agrupamientos que son Categorías Programáticas establecidas por el
clasificador de las actividades públicas del ámbito estatal o municipal,
según corresponda.

Las categorías superiores son: Función y Sub-función, seguida por la de
Programa que se desagrega en categorías más específicas, las cuales
permiten identificar claramente los diversos tipos de conjuntos de acciones
de la esfera pública respectiva y sus orientaciones:

a) Las actividades institucionales, de naturaleza obligatoria para la
administración pública y que se realizan de manera constante;
b) Los proyectos estratégicos, innovadores y para mejorar o asegurar la
calidad de determinados servicios públicos o de apoyo administrativo, así
como los orientados a cumplir cabalmente con las directrices primordiales
del plan de desarrollo; y
c) Los proyectos de inversión en infraestructura para el desarrollo.

Cada año se revisa dicha estructura y es materia de concertación entre las
dependencias responsables de la ejecución de los programas –
presupuestos y la encargada de la conducción global de la planeación.


b) Elementos Programáticos
Por cada una de las categorías programáticas del nivel más específico, se
tienen los siguientes elementos que constituyen requisitos de contenido de
la programación respectiva, que se presenta en una Cédula programática
para cada actividad institucional o proyecto estratégico, con:

1) Planteamiento de la problemática o descripción de la situación que 1
justifica la propuesta programática en la categoría respectiva (actividad
institucional o proyecto estratégico)
2) Descripción del impacto que se pretende lograr y que refleje el
cambio deseado respecto a la problemática o situación antes planteada.
3) Definición del objetivo, en concordancia con lo anterior.
4) Definición de los beneficiarios correspondientes: quiénes y cuántos
son, dónde están.
5) Determinación de las metas referidas a los resultados que se buscan
lograr.
6) Determinación de las líneas de acción, que representan frentes de
trabajo o procesos de la administración pública con relación a cada una
de las metas preestablecidas.
7) Establecimiento de indicadores relativos -al objetivo, -a las metas y –
a las líneas de acción (que se constituyen en indicadores de -Impacto, de -
Resultados y de -Productos)
8) Establecimiento de valores numéricos (metas) para cada uno de los
indicadores. Esto es en los niveles porcentuales o cantidades que se
buscan lograr al término del año para el que se programa.

c) Programación del ingreso
La Secretaría de Hacienda del gobierno del Estado y las Tesorerías
Municipales, formulan la programación global del ingreso en los ámbitos
que les corresponden, con metodologías que incluyen los siguientes
elementos:

• Análisis histórico del comportamiento de los ingresos públicos
respectivos.
• Métodos de proyección con base en estadísticas
• Análisis macroeconómicos con especial atención a las variables que
inciden en los ingresos públicos respectivos.
• Cálculo de ingresos por los diferentes tipos de fuentes de ingresos.
• Análisis de sensibilidad, relativos a los impactos que pudieran
presentarse en los ingresos previsibles, por factores de diversa naturaleza
tanto del ámbito nacional como del estatal o municipal.


Asimismo, en la programación global del ingreso se toman en cuenta las
proposiciones contenidas en la del gasto público respectivo.

d) Compatibilización de la programación del gasto e ingreso públicos
Una vez formulados los proyectos preliminares de los programas globales
de gasto e ingreso, se procede a cotejar los montos totales y la
composición de los mismos. Consecuentemente, se hacen los análisis de 1
los rubros más importantes para las tomas de decisiones del gobernador
del estado o presidente municipal, según sea el caso.

Estas decisiones tienen por objeto asegurar la viabilidad de la
programación global del gasto e ingreso, lo cual implica la capacidad real
para lograr el equilibrio respectivo. Cuando se observa que el monto total
de gasto proyectado supera al del ingreso, se procede a lo siguiente:

• Reajuste de metas globales;
• Reasignación de recursos en la distribución contenida en el
programa de gasto; y
• Exploración, análisis y evaluación de fuentes de ingreso
complementario.

Hecho lo anterior se integran los documentos de la programación global
del gasto e ingresos públicos, que marcan las pautas básicas para la
programación y presupuestación detallada.

e) Programación por unidades responsables
La Secretaría de Hacienda estatal y las Tesorerías municipales emiten
Políticas, lineamientos, metodológicos, formatos e instructivos y catálogos,
para el trabajo de la programación.

Así se inicia la programación - presupuestación en las unidades orgánicas
de la administración estatal y en la municipal. En los lineamientos se
establece que primeramente debe elaborarse el POA definido con las
características que permitan asegurar la Vinculación Plan – Presupuesto.

También se señala que debe efectuarse la Concertación de Estructuras
Programáticas; esto es:
• Entre las dependencias y la Secretaría de Hacienda en el ámbito
estatal; y
• Entre las dependencias y la Tesorería Municipal o la encargada de la
conducción global de la programación municipal.
• Asimismo, entre las entidades paraestatales y las dependencias
coordinadoras de sectores administrativos en el ámbito estatal. Igualmente
se hace esta concertación en el ámbito municipal.


La concertación de estructuras programáticas tiene por objeto determinar
los programas que estarán bajo la responsabilidad ejecutora de cada
dependencia y entidad paraestatal o paramunicipal.

Esto es precisando también las categorías programáticas más específicas,
con primordial atención a las que tengan una vinculación más directa con 1
los grandes objetivos y lineamientos estratégicos del plan de desarrollo y el
PMP correspondientes.

Una vez concluida la elaboración de los POA y la concertación de las
estructuras programáticas, se procede a lo siguiente:

Las dependencias y entidades formulan los programas presupuestarios.
Esto es abordando primeramente los Elementos Programáticos antes
mencionados.

Esta tarea se hace atendiendo las definiciones previamente establecidas
de la Misión y Visión correspondiente a cada dependencia y entidad, así
como de la administración pública respectiva en su conjunto total.

Durante la programación se hacen también análisis de las fortalezas,
oportunidades, debilidades y amenazas (FODA), relativas a los servicios,
acciones y proyectos a cargo de cada dependencia y entidad.

También se efectúa la evaluación de la vigencia, consistencia y
direccionalidad de las propuestas programáticas. Esto es por cada uno de
los componentes que abarcan, referidos a actividades institucionales,
proyectos estratégicos y proyectos de inversión. De esta evaluación se
derivan decisiones de afinación, reestructuración o supresión de los
componentes referidos, en los casos que lo ameriten; o se confirman los
que satisfagan plenamente los requisitos antes mencionados.

Presupuestación
Determinación de la política presupuestaria
De manera simultánea a la programación global del ingreso y gasto
público, se preparan los lineamientos de la política presupuestaria relativa
a los egresos, con especial énfasis en lo que corresponde a los rubros
principales del gasto corriente y de inversión.

Consecuentemente, una vez integrado el programa global de gasto
público, se procede a la determinación definitiva de la política
presupuestaria y ésta se da a conocer a las dependencias de la
administración pública correspondiente, estatal o municipal.


Criterios de asignación de recursos financieros
Estos criterios son definidos con enfoques relativos a lo siguiente:
1) Estructura económica del gasto (gasto corriente, de capital y para
deuda pública)

2) Asignaciones por programas 1
3) Asignaciones por objeto del gasto
4) Asignaciones por dependencias y
5) Clasificaciones combinadas

En la definición de los criterios referidos, se toman en consideración los
recursos etiquetados en razón de las fuentes y las normas que rigen sus
destinos.

También se consideran las obligaciones de pago derivadas de la deuda
pública y los compromisos públicos asumidos por el Gobernador del Estado
o el Presidente Municipal respectivo.

La aplicación de los criterios referidos, conduce al cálculo de importes
específicos que se asumen como techos financieros, en las distintas
perspectivas consideradas; y se dan a conocer a las dependencias y
entidades correspondientes.

Instrumental técnico para la formulación de los proyectos presupuestarios
La Secretaría de Hacienda en el ámbito estatal y las Tesorerías en los
ámbitos municipales (o los dependencias a cargo de la programación –
presupuestación del gasto municipal), emiten lo siguiente:

• Instructivos para la programación – presupuestación
• Catálogos de programas y de las categorías en que se desagregan
• Clasificadores por objeto del gasto
• Cronogramas de trabajo para la programación y presupuestación
• Compendio de normas y disposiciones aplicables a dicho proceso
• Formatos electrónicos y/o de papel, según sean los casos.

En el ámbito estatal y en la mayoría de los municipios, se tiene en sistema
automatizado el proceso para la programación y presupuestación. Esto es
de manera que en dicho sistema se registre toda la información requerida,
incluyendo lo necesario para la evaluación de la consistencia y
direccionalidad de cada proyecto y actividad institucional que se
proponga.

Formulación de los proyectos presupuestarios


Esto se efectúa primero al nivel de anteproyectos por parte de las
dependencias y entidades; y son basados en las actividades y proyectos
que conforman los programas respectivos.
Se aplican criterios y análisis respecto a costos y beneficios de algunos
servicios y acciones, así como obras públicas, a fin de optimizar la previsible
disponibilidad de recursos.
1
Los titulares de dependencias y los directores de entidades, revisan las
propuestas programáticas y presupuestarias de las unidades responsables
a su cargo, en sesiones donde toman acuerdos y decisiones al respecto,
de manera conjunta.

Integración del proyecto de presupuesto
La dependencia responsable de integrar el proyecto presupuestal, estatal
o municipal, realiza el análisis de los anteproyectos mencionados; y
elabora dictámenes con enfoques programáticos y sobre los montos
presupuestales planteados.

Consecuentemente, informa al Gobernador del Estado o Presidente
Municipal, según corresponda, acerca de dichos anteproyectos y
exponiendo los resultados de sus análisis. Esto es de manera que puedan
ser tomadas las decisiones más convenientes.

Respecto a los ajustes hechos a los anteproyectos presupuestales, se
informa lo que corresponde a cada dependencia y entidad; y en general
a todas se les comunica lo incluido en el proyecto presupuestal definido.

Aprobación del Poder Legislativo y de los Ayuntamientos
Los mecanismos y procedimientos para la revisión, discusión y aprobación
de las iniciativas presupuestarias, se llevan a cabo conforme a las normas
que los rigen y también con apego a acuerdos de los miembros del
Congreso o del Ayuntamiento respectivo, según sea el caso, orientados a
asegurar que la aprobación se obtenga con la mayor calidad posible
respecto a lo que espera la ciudadanía.

Esto es, sin dejar lugar a dudas acerca de la racionalidad que sustenta a la
aprobación correspondiente; lo cual se refleja en el contenido del Decreto
que aprueba el presupuesto de egresos del Estado y en el Acuerdo sobre
el presupuesto de egresos de cada municipio.

En el ámbito de los municipios, también se tiene asegurado el cabal
cumplimiento de las disposiciones establecidas en la Ley de Gobierno y


Administración Municipal, respecto a la presupuestación por comisarías, así
como en relación al clasificador de las actividades públicas (estructura
programática) y por objeto del gasto (capítulos, conceptos y partidas) que
debe aprobar cada Ayuntamiento.

Aprobación de las entidades paraestatales y paramunicipales
Los órganos de gobierno de cada una de estas entidades, proceden a 1
realizar la aprobación de sus respectivos presupuestos, tomando en
consideración las asignaciones de recursos que hayan sido establecidas en
el presupuesto estatal o municipal, según corresponda.
Así, los presupuestos de estas entidades aprobados por sus órganos de
gobierno, son dados a conocer a la legislatura local por medio de la
Secretaría de Hacienda estatal o los ayuntamientos correspondientes.

Los acuerdos que aprueban dichos presupuestos contienen disposiciones
para el ejercicio, control y evaluación con características que permiten
asegurar su congruencia con las políticas para el desarrollo estatal o
municipal, según sean los casos.

Control
Tipos y niveles de control
En las administraciones públicas del Estado y los municipios sonorenses, se
encuentran dos grandes tipos de control:
• El control normativo y administrativo, que vigila el cumplimiento por
parte de las dependencias y entidades, de la normatividad que rige sus
acciones y operaciones. Este control abarca aspectos jurídicos, financieros,
contables, administrativos y también en materia de planeación.
• El control económico y social, que tiene por objeto vigilar la
congruencia entre el Plan y los programas que genera el sistema de
planeación. También está destinado a asegurar que la ejecución de los
programas y presupuestos se dirijan hacia la realización de los objetivos y
las prioridades de la planeación estatal o municipal, según corresponda.

Respecto a los niveles del control, éstos se identifican de acuerdo con los
de las instancias que toman decisiones o realizan lo conducente con base
en el control respectivo:

• Gubernamental, con relación a las políticas para el desarrollo estatal
o municipal, según corresponden. En este nivel se sitúan los poderes locales
y los ayuntamientos;
• Directivo, con relación a los programas presupuestarios en sus
perspectivas globales por dependencias y entidades, y
• Operativo, respecto a las metas y proyectos específicos de los
programas mencionados.


Momentos e instrumentos del control

En la etapa de programación – presupuestación, se aplica el denominado
Control Previo; esto es con medidas que se dan a conocer acerca de la
congruencia que debe existir entre el plan, los programas y el presupuesto
respectivo. Asimismo, a través de la verificación del cumplimiento de tales 1
medidas.

También se examinan las capacidades de las dependencias, entidades y
unidades específicas, para llevar a cabo las propuestas programáticas que
presentan.

El segundo momento del Control es el Concomitante; es decir, durante la
ejecución programática y presupuestaria, que incluye operaciones de
adquisiciones, contrataciones, etc. Entonces se vigila el apego a los
programas y las asignaciones de recursos autorizados, así como el
cumplimiento de las normas aplicables a las operaciones consideradas.
Para ello se efectúan revisiones y auditorias, además del análisis a los
informes mensuales y trimestrales que elaboran las dependencias y
entidades, y otros organismos a los que se transfieren recursos fiscales.

El Control Final, una vez concluido el ejercicio fiscal, tiene por objeto
verificar que lo consignado en reportes e informes de la ejecución
programática y presupuestal, sea real y que hayan sido cumplidas las
normas respectivas. Para ello también se efectúan revisiones y auditorías;
además, investigaciones contables, análisis financieros e inspecciones
físicas.

Organismos responsables del control
En el ámbito estatal, la mayor parte del control normativo y administrativo
es llevado a cabo por la Secretaría de la Contraloría General del Estado; y
el control de carácter económico y social está a cargo de la Secretaría de
Hacienda.

En los ámbitos municipales es similar al estatal el esquema de
responsabilidades institucionales para los dos tipos de control
mencionados.

Evaluación
Tipos y niveles de la evaluación
Son seis tipos de evaluación los que se llevan a cabo en la administración
pública del Estado y de los municipios de Sonora, cada uno con sus
instrumentos respectivos:


1) La evaluación de la consistencia, direccionalidad y congruencia de
las propuestas programáticas antes de incorporarse en los proyectos
presupuestales;
2) La evaluación de la ejecución programática y presupuestaria, a
través de informes mensuales y trimestrales, así como del Informe de
Gobierno y sus Anexos; 1
3) La contable y de resultados socioeconómicos, a través de la Cuenta
Pública;
4) La evaluación de la gestión administrativa en sentido amplio a través
de informes de labores y de la contraloría;
5) La evaluación de la calidad de los servicios, mediante auditorías,
encuestas y trabajos de investigación al respecto; y
6) La evaluación para la planeación, a través de informes anuales de
ejecución del plan de desarrollo y de los PMP y POAS, enfocados a los
impactos logrados en cada ámbito de las políticas preestablecidas, así
como en relación a las estrategias trazadas.

Los niveles de la evaluación se encuentran relacionados con los de
decisión de la gestión pública. Estos son:

• El nivel gubernamental, en el que se deciden las orientaciones y
prioridades de las políticas públicas;
• El nivel directivo, por dependencias y entidades de la administración
pública; y
• El nivel operativo, que es por unidades responsables de las
actividades institucionales y los proyectos comprendidos en los programas
presupuestarios.

Momentos de la evaluación
Son tres momentos en los que se realizan las actividades de evaluación:
• Antes del inicio de cada año fiscal. Específicamente cuando se está
realizando la integración de las propuestas programáticas para la
presupuestación de los egresos. Lo que se hace es la evaluación de la
Consistencia interna de cada propuesta, así como de su Direccionalidad
en relación a los objetivos consignados en el plan de desarrollo y el PMP
correspondiente. También se evalúa la Congruencia de la propuesta
considerada, respecto a las demás del ámbito al que corresponda.
• En el transcurso del año fiscal. Esta es la evaluación concomitante,
mediante monitoreos y análisis de avances en la ejecución física y
financiera de los programas presupuestarios, así como de la prestación de
los servicios públicos en términos de calidad.


• La evaluación una vez concluido el año fiscal; y esta se expresa en:
la Cuenta de la Hacienda Pública y el Informe de ejecución del Plan, los
PMP y los POA.

Indicadores para la evaluación
Son tres tipos de indicadores los que se usan para la evaluación integral de
la gestión pública: 1
1) Indicadores de Impacto, referidos a los efectos socioeconómicos,
políticos y culturales de la gestión pública; y están ligados a los objetivos
establecidos en relación a determinadas problemáticas o situaciones que
se pretenden transformar o superar.
2) Indicadores de Resultados, que son concernientes a logros por
determinados servicios, acciones y obras, que contribuyen a generar los
impactos deseados. Tales indicadores constituyen los focos de atención de
las metas.
3) Indicadores de Procesos; estos son relativos a las líneas de acción
dirigidas a la consecución de las metas preestablecidas.

También hay indicadores construidos para la evaluación con enfoques
acordes a las responsabilidades de diversas instancias públicas y a los
propósitos de intereses de organismos no gubernamentales.

Por otra parte se tienen establecidos indicadores que sirven para medir y
valorar la denominada Transparencia de la gestión pública, así como los
que representan requisitos para la certificación de la calidad, conforme a
las normas ISO 9001 y/u otras aplicables a determinados tipos de servicios
públicos, como los de educación, salud y seguridad pública.

Organismos responsables de la evaluación
En la administración estatal, a la Secretaría de Hacienda le corresponde la
responsabilidad de la evaluación enfocada a la planeación, abarcando
sus dimensiones económica y social y las programáticas y presupuestarias.
Por otra parte, la Secretaría de la Contraloría General del Estado, es
responsable de la evaluación normativa y administrativa, que efectúa
mediante auditorías.

En las administraciones municipales, existen esquemas similares al expuesto
del ámbito estatal, respecto a las responsabilidades de llevar a cabo la
evaluación en el nivel global.

En cada dependencia y entidad también se realizan evaluaciones, con
apego a los lineamientos emitidos por las instancias correspondientes.

Análisis de resultados y realimentación


De las evaluaciones efectuadas se derivan planteamientos y
recomendaciones con relación a medidas correctivas que se consideran
necesarias, en razón de desviaciones, retrasos o incumplimientos que se
han detectado. Esto realimenta al proceso presupuestario.

En las evaluaciones enfocadas a procesos específicos de servicios públicos
y de apoyo administrativo, cuando se observa que de manera constante 1
no se alcanzan los niveles expresados en las metas de los indicadores
respectivos, se procede a la búsqueda de alternativas de mejoramiento o
a la aplicación de la reingeniería de procesos.

Sistemas de apoyo
Continuando con la descripción de las características generales del
modelo ideal de los sistemas presupuestarios y de evaluación, se
consideran los siguientes aspectos agrupados en el componente de
sistemas de apoyo:

Sistema de administración de los recursos humanos
La administración y el desarrollo del personal, se realiza a través de un
sistema que tiene entre sus fines primordiales los siguientes: contar con la
cantidad óptima de personal, bien remunerado y plenamente identificado
con los objetivos del servicio público.

El personal existente desempeña sus labores en los puestos definidos en la
estructura ocupacional correspondiente, que guarda congruencia con los
requerimientos de la estructura orgánica respectiva y ésta a su vez con los
de la estructura programática establecida.

Se tiene funcionando un sistema específico para la evaluación del
desempeño del personal, ligado al escalafonario y apoyado por un
programa de capacitación con esquema curricular acorde a los
requerimientos de conocimientos y habilidades que se tienen precisados
en el manual de puestos. Esto permite impulsar la profesionalización de los
servidores públicos estatales o municipales, según corresponda. Hay
puestos “de carrera” y otros “de libre designación”.

Del citado sistema, se deriva información útil para la programación y
presupuestación en materia de servicios personales.

Sistema de administración de los recursos materiales
Todos los servidores públicos que intervienen en dichos tipos de
operaciones, conocen a detalle las reglas y disposiciones aplicables al
respecto. Asimismo, hay tareas de análisis que se realizan periódicamente
a efecto de buscar y encontrar opciones que mejoren la relación entre


costos y beneficios, respecto a los recursos materiales y servicios generales
comprendidos tanto en el gasto corriente como en el destinado a bienes
muebles e inmuebles, y a las inversiones en infraestructura.

Del sistema referido se obtiene información básica para la programación –
presupuestación de los gastos en materiales, suministros, servicios y
mobiliario y equipo, de la administración pública. Esto es en el sentido de 1
que no necesariamente se asume como piso financiero o monto
irreductible el gasto ejercido en el año anterior al que se va a presupuestar.

Sistema de administración de los recursos financieros
La contabilidad gubernamental se mantiene continuamente actualizada,
de manera que genera información verás y oportuna para los diversos
niveles de decisión, así como los de control y fiscalización.

Las contabilidades gubernamentales del Estado y de los municipios de
Sonora se encuentran armonizadas entre sí y con relación a las del resto
del país.

La red informática en la administración pública, posibilita los registros de
compromisos de gasto y de los pagos efectuados, desde los lugares en
que se originan y realizan. Todo ello supeditado a los controles
presupuestarios, contables y de información que determinan las instancias
respectivas.

Asimismo, en dicho sistema se llevan registros de cuentas consolidadas y
con las diversas clasificaciones que permiten asegurar la vinculación de los
ingresos y egresos reales con los presupuestados.

Esto incluye a los registros de ingresos propios de las entidades
paraestatales o paramunicipales, según corresponda, así como los que
obtienen directamente algunas unidades administrativas por la prestación
de determinados servicios públicos. Por supuesto, también se registran las
erogaciones que se sufragan con tales recursos.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Es recomendable que se efectúe un análisis de la situación actual del
sistema de planeación y presupuesto que se tiene, y que se compare con
relación al modelo ideal descrito, de manera que se identifiquen las áreas de
oportunidad para la mejora. Para ello, ofrezco una matriz que sirve en el
análisis respectivo:


SISTEMAS PRESUPUESTARIOS
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA DE SONORA1
Matriz de aproximación metodológica conceptual ponderada cuantitativamente 1

I. MARCO NORMATIVO II. PLANEACION III. VINCULACION PLAN PRESUPUESTO
15%
10% 15%

1. Normas Jurídicas 75 1. Consistencia y persistencia de la 1. Instrumentos y métodos de ensamble
2. disposiciones administrativas planeación como sistema. entre planes y presupuestos.
25 2. Alcance y contenido de los 40 2. Orientaciones programáticas para la
planes de desarrollo. asignación de recursos.
3. Organización institucional de la 3. Coordinación entre las áreas de
40
planeación. planeación y de presupuesto.
30

40

30

20

Totales % 100 100 100

 Los porcentajes de los temas del I al VII suman 100% (Horizontal)
 A los rubros de cada tema se les asignaron porcentajes, cuyos totales respectivos por columnas (vertical) son 100%.
 Son ponderaciones en función del modelo ideal considerado en el presente trabajo respecto a los sistemas
mencionados.

1
Que puede aplicarse a otro Estado y/o a un Municipio específico. Los valores de ponderaciones pueden ser
determinados de acuerdo con cada caso. Aquí están expuestos los que el autor determinó para el ámbito
estatal y municipal de Sonora en forma consolidada.


IV. PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACION

IV. A Programación IV. B Formulación

1. Programación global del gasto público. 1. Determinación de la política
2. Estructura Programática presupuestaria
3. Elementos del contenido de los 15 2. Criterios de asignación de 20 1
programas recursos
4. Programación del ingreso 3. Instrumental técnico para la
20
5. Compatibilización de la programación formulación de los
del gasto e ingreso proyectos de presupuesto
6. Programación por UR’s 4. Formulación de los 20
proyectos presupuestarios
20 5. integración global del
proyecto de presupuesto
15

10 15

20

25

20

Totales 100 100

VII. SISTEMAS DE APOYO AL
V. CONTROL VI. EVALUACION PROCESO PRESUPUESTARIO Y
DE EVALUACION
15% 15%
15%

1. Tipos y niveles 35 1. Tipos y niveles de la 1. Sistema de administración de
evaluación recursos humanos
2. Momentos e instrumentos 2. Momentos de la evaluación 15 2. Sistema de administración de 25
3. Indicadores para la medición recursos materiales
y evaluación 3. Sistema de administración de
40 20
3. Organismos responsables 4. Responsabilidades de la recursos financieros
evaluación
5. Análisis de resultados y 35
realimentación.
25 30

40

15

20

Totales 100 100 10
0


Nota: si Usted desea el documento completo, que incluye una tabla para
evaluación del sistema de planeación y presupuesto (que aquí no se
encuentra), por favor pídalo a: calidad@ahaazd.com

El presente documento es una versión en síntesis del material que se tiene
elaborado para cursos de capacitación presencial y/o virtual. 1

Su contenido es parte de los conocimientos básicos que deben dominar
quienes desempeñan funciones o aspiran a desempeñar funciones
relativas a la planeación, presupuesto, control y/o evaluación en la gestión
pública estatal o municipal.

Alberto Haaz ofrece la capacitación respectiva, presencial y virtual, según
se requiera.

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Los sistemas de planeacion y presupuesto

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