20080627 a formacao_do_estado_reg

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20080627 a formacao_do_estado_reg

  1. 1. Paulo Todescan Lessa Mattos RESUMO Este artigo sustenta que as características da formação do Es- tado regulador brasileiro, antes de se apresentarem relacionadas a disputas entre economistas neoclássicos e econo- mistas keynesianos, estariam vinculadas a disputas entre interpretações do Brasil que tomam como foco de análise a dinâmica política da relação entre Estado e sociedade. PALAVRAS-CHAVE: Estado regulador;interpretações do Brasil;Celso Furtado;Fernando Henrique Cardoso. SUMMARY This article suggests that the formative particularities of the Brazilian regulatory State,before being understood as disputes between neoclassical and Keynesian economists,would be related to disputes between interpretations of Brazil which take as a guideline the political dynamics of the relation between State and society. KEYWORDS: RegulatoryState;interpretationsof Brazil;CelsoFurtado; Fernando Henrique Cardoso. NOVOS ESTUDOS 76 ❙❙NOVEMBRO 2006 139 [1] Agradeço a todas as críticas e co- mentários que recebi,especialmente de Marcos Nobre, Jean Paul Rocha, TiagoCortez,JoséRodrigoRodriguez, JoséArthurGiannottieCharlesSabel. [2] VerFranciscodeOliveira,“Aeco- nomia brasileira:crítica à razão dua- lista”. Estudos Cebrap,nº 2,1972,pp. 3-82;JoséLuísFiori,Ovôodacoruja— para reler o desenvolvimentismo brasi- leiro.Rio de Janeiro:Record,2003,e “O nó cego do desenvolvimentismo brasileiro”.Novos Estudos Cebrap,n.º 40,nov.de1994,pp.125-44. [3] Ver Celso Furtado. Desenvolvi- mento e subdesenvolvimento.3a ed.Rio de Janeiro:Fundo de Cultura,1965, pp.175-85. A existência de um modelo de Estado regulador não constitui uma novidade no Brasil,apesar de muitos preferirem quali- ficá-lo de Estado planejadorouEstado desenvolvimentista.No pro- cessodedesenvolvimentodosistemacapitalista,oEstadoplanejador desenvolvimentista2surgeempaísesperiféricosapartirdanecessidade deindustrialização.Emgeral,essespaísessãodeindustrializaçãotar- diaenãoconseguemcriar,nocontextodeorganizaçãopolíticaeatua- çãodaclasseempresarialnacional,poupançainternaparaodesenvol- vimentodaeconomiadeformanãodependentedocapitalexterno.3 Écertoqueacompreensãodofenômenodoplanejamentoeconô- miconoBrasilimplicaaanálisedaseconomiassubdesenvolvidasque passaram por processos de industrialização tardia e a percepção de suascaracterísticasparticulares.Contudo,énecessárioiralémdeuma explicação vinculada apenas ao fenômeno do planejamento econô- mico e,igualmente,que não se restrinja tão somente à participação diretadoEstadonosetorprodutivodebenseserviçoscomoobjetivo de conduzir o desenvolvimento econômico.Isso porque a principal A FORMAÇÃO DO ESTADO REGULADOR1
  2. 2. [4] A ação regulatória do Estado po- de ser considerada como um con- junto de técnicas administrativas de intervenção sobre a economia. Ao definir o conteúdo da regulação, a Administração pode escolher dife- rentes técnicas para gerar efeitos sobre a economia.Cada técnica tem uma lógica própria que está relacio- nada ao tipo de estrutura ou relação econômicaaserreguladaeaosobjeti- vos da regulação, considerando os efeitosalmejados(políticaindustrial, correçãode“falhasdemercado”,estí- mulo ao desenvolvimento regional, estímulo à concorrência,etc.).Tendo emvistaqueaescolhadetaistécnicas é feita pela Administração (e não li- vremente pelos agentes no mercado) equeconstituemformasdeinterven- ção (externas) sobre a dinâmica (in- terna) de funcionamento da econo- mia, preferi adotar genericamente a expressão“regulação”paracaracteri- zarqualquerformadeintervençãodo Estado sobre a economia.Nesse sen- tido,formas de planejamento econô- micoouformasdecorreçãode“falhas demercado”,porexemplo,podemser consideradas técnicas administrati- vas distintas de regulação da econo- mia.Nomesmosentido,ver:Michael PioreCharlesSabel.TheSecondIndus- trial Divide: Possibilities for Prosperity. NewYork:BasicBooks,1984. característicadoEstadoplanejadornoBrasilédeordempolítica,con- formesugeridoaseguir. Neste trabalho,procurarei contextualizar a formação do Estado regulador no Brasil e em seguida apresentar,em linhas gerais,três modelos de compreensão da organização da burocracia estatal para intervençãodoEstadonaeconomia.Emprimeirolugar,omodelojurí- dico-institucional concebido no âmbito do pensamento autoritário clássico;emsegundo,omodeloanalíticopropostoporFernandoHen- riqueCardoso;e,emterceiro,omodeloanalíticoformuladoporCelso FurtadoesuaaproximaçãocomaanálisedeCardoso,tendoemvistaa reconstruçãolevadaacaboporFranciscodeOliveira.Feitoisso,opró- ximo passo será contextualizar o modelo do novo Estado regulador caracterizado pela reforma do Estado conduzida pelo governo Fer- nando Henrique Cardoso; e, depois, contextualizar os impasses enfrentadospelogovernoLulapornãodispordeummodeloalterna- tivoaosmodelosanteriores. Não é minha preocupação analisar neste trabalho as vantagens ou desvantagens do modelo x ou y de regulação4 da economia brasileira, porquantomeuinteresseprincipalestávoltadoparaaanálisedasinter- pretaçõesdoBrasilqueestariamnabasedaformaçãodaburocraciaesta- talconcebidaparaorganizarsetoresdaeconomiabrasileiranoprocesso históricodeindustrializaçãodopaís.Dessemodo,procurareidefender aseguintetese:ascaracterísticasdaformaçãodoEstadoreguladorbra- sileiro,antes de se apresentarem relacionadas a disputas entre econo- mistasneoclássicoseeconomistaskeynesianos,estariamvinculadasa disputasentreinterpretaçõesdoBrasilquetomamcomofocodeaná- liseadinâmicapolíticadarelaçãoentreEstadoesociedade. Nessaperspectiva,asespecificidadesdocasobrasileirosetornarão maisevidentesse,noestudodaformaçãodoEstadoreguladornoBra- sil,ofocodenossaanálisefordeslocadodastécnicasadministrativas (técnicas econômicas e modelos econômicos para regular) para as condições de exercício de poder no interior dos novos loci de poder decisório institucionalizados com a criação de uma nova burocracia estatal(incluindoaíasempresasestatais).Énessamedidaquepodem serpensadasdeformadinâmicaaorganizaçãodaburocraciaestatalno país e as condições (incluindo os seus aspectos jurídicos) em que foramtomadasasdecisõessobreregulaçãodaeconomia. Esse é o sentido político da análise pretendida. O mesmo sen- tido analítico foi proposto por Celso Furtado em Dialética do desen- volvimento: continuamosafalardeplanejamentoeconômicocomosesetratassedeum problema de opção entre técnicas elaboradas por hábeis economistas, quando o planejamento pressupõe a formulação de política e uma atitude 140 A FORMAÇÃO DO ESTADO REGULADOR ❙❙Paulo Todescan Lessa Mattos
  3. 3. 141NOVOS ESTUDOS 76 ❙❙NOVEMBRO 2006 [5] C.Furtado.Dialética do desenvol- vimento. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura,1964,pp.77-78.Em sentido próximo,ver:F.de Oliveira,op.cit;e JoséLuísFiori,op.cit. [6] VerEliDiniz.Empresário,estadoe capitalismo no Brasil: 1930-1945. Rio de Janeiro:Paz e Terra,1978;Otávio Ianni,Estado e planejamento econômi- conoBrasil(1930-1970).RiodeJanei- ro:CivilizaçãoBrasileira,1971;Carlos Estevam Martis. Capitalismo de EstadoemodelopolíticonoBrasi.Riode Janeiro:Graal,1977. [7] Paraumarelaçãodosórgãoscria- dos entre 1930 e 1968, ver: Alberto Venâncio Filho. A intervenção do Es- tado no domínio econômico: O direito público econômico no Brasil.Rio de Ja- neiro:Renovar,1998.Para uma rela- ção dos órgãos criados entre 1956 e 1985,ver:AdrianoNervoCodato.Sis- temaestatalepolíticaeconômicanoBra- sil Pós-64. São Paulo: Hucitec, 1997, pp.347-49. [8] Ver Luciano Coutinho e Henri- Philippe Reichstul.“O setor produti- voestataleociclo”.In:CarlosEstevam Martins(org.).Estadoecapitalismono Brasil. São Paulo: Hucitec-Cebrap, 1977,pp.58-59. comrespeitoaograuderacionalidadequesedesejaalcançarempolíticaeco- nômica.Ora,não cabe pensar em política senão em termos de fatores que condicionamoexercíciodopoder,oqueexigesuperaros“modelosanalíticos” eabordaraatividadehumanaconcretadentrodeumarealidadehistórica.5 PENSAMENTO AUTORITÁRIO A partir do primeiro governo Vargas,ganha ímpeto o processo de industrializaçãodopaís:adotam-semecanismosdeproteçãodeseto- res da economia nacional,forma-se uma nova burocracia estatal para regularaeconomiabrasileiraecriam-seempresasestataisparaimpul- sionar o desenvolvimento industrial6.Surge nesse quadro uma série deórgãosfederaisdecoordenaçãoeplanejamentoeconômico,autar- quiasespecializadasparaaregulaçãodesetoresespecíficosdaecono- miaeempresasestataisque,articuladasaosórgãosreguladores,cana- lizamosinvestimentosprodutivosnecessáriosàindustrialização.7 De fato,a partir dos anos 1930,o principal aspecto que marca o processo de industrialização brasileiro é a coordenação dos investi- mentos no setor produtivo estatal.A necessidade de tal tipo de coor- denaçãoimplicouaadoçãodenovastécnicasadministrativasderegu- laçãodaeconomia,quenãoselimitavamapenasàsusuaistécnicasde administração fiscal e monetária.Mais do que isso,eram técnicas de criaçãoeacumulaçãodecapitalprodutivo,decentralizaçãoeinterme- diação de capital financeiro,ao lado de técnicas de coordenação dos investimentospormeiodeempresasestataiseprivadas.Desdeentão, osetorprodutivoprivadopassouasedesenvolverestreitamenteenla- çadocomosetorprodutivoestatal.8 Dado esse contexto,cabe observar que,a partir dos anos 1930,o desenvolvimentodaeconomiabrasileiraestevevoltadoparaainstitu- cionalização de processos de industrialização.Assim,o desenvolvi- mento ocorreu centrado,essencialmente,no Estado,ou melhor,com basenaformapelaqualoEstadoplanejouodesenvolvimentoeconô- micoatravésdeempresasestataise,principalmente,pormeiodaarti- culaçãoentrecapitalestatalecapitalprivado. Acompreensãodasespecificidadesdessetipodepolíticaindustrial depende,pois,daanálisedecomoosórgãoseempresasestataiscriados nesse período atuaram no plano político e de como foram tomadas as decisõesrelativasàarticulaçãoentrecapitalestatalecapitalprivadopara arealizaçãodeinvestimentosnosetorprodutivonacional.Ascondições deregulaçãodaeconomiaedodesenvolvimentoeconômicopassarama dependerdaformapelaqualasdecisõessãotomadasou,emoutraspala- vras,decomosedáoexercíciodepodernointeriordaburocraciaestatal. Nosanos1930,aformaçãoeinstitucionalizaçãodoEstadoregu- ladorbrasileiroforammarcadaspelopensamentoautoritárionaciona-
  4. 4. [9] Ver F. de Oliveira, “Viagem ao olho do furacão: Celso Furtado e o desafio do pensamento autoritário brasileiro”.In:F.deOliveira.Anavega- ção venturosa: ensaios sobre Celso Fur- tado.São Paulo:Boitempo Editorial, 2003. pp. 59-82; C. Furtado. Brasil: tempos modernos.Rio de Janeiro:Paz e Terra, 1968; e Fernando Henrique Cardoso. “O regime político brasi- leiro”.Estudos Cebrap,nº 2,out.1972, pp.84-118. [10] Paraumaanálisedasproposições dereformasjurídicasnaEraVargas— principalmente no que diz respeito ao direito público —,período em que se acentuou a intervenção do Estado na economia por meio da criação de órgãos de planejamento e de fiscaliza- ção da implementação de políticas setoriais,ver:BilacPinto.Regulamenta- ção efetiva dos serviços de utilidade pública.Rio de Janeiro:Forense,1941; Francisco Campos.Direito administra- tivo.RiodeJaneiro:ImprensaNacional, 1943;OliveiraVianna,Instituiçõespolíti- cas brasileiras: fundamentos sociais do Estado.SãoPaulo:JoséOlympio,1949. Ver também as propostas de Alberto Torres,que influenciaram intelectual- menteOliveiraVianna:AlbertoTorres. A organização nacional.RiodeJaneiro: Imprensa Nacional, 1914. Para uma análisedasmesmasreformasnoplano da história do direito, ver: José Rei- naldoLimaLopes.Odireitonahistória. São Paulo:Max Limonad,2000.Para uma análise do pensamento político autoritário que está na base da forma- ção do estado regulador na Primeira República do Brasil, ver: Bolivar La- mounier. “Formação de um pensa- mentopolíticoautoritárionaPrimeira República — Uma interpretação”.In: Boris Fausto (dir.).História da civiliza- ção brasileira.O Brasil republicano — 2. Sociedadeeinstituições(1889-1930).Rio de Janeiro:Bertrand Brasil,1997,pp. 345-74. [11] VerE.Diniz,op.cit.,pp.71-72. [12] Nessesentido,RaymundoFaoro descreveuaformaçãodosestamentos burocráticos no Brasil no seu livro clássicoOsdonosdopoder—Formação do patronato político brasileiro (Rio de Janeiro:EditoraGlobo,1958,p.267). [13] “Oprocessopolíticoemumpaís subdesenvolvido com as característi- cas indicadas tende a apresentar-se sob a forma de uma permanente luta pelo poder,entre os grupos que com- lista9.CentralizadonoEstado,omodelodeorganizaçãodaeconomia refletiu,na época,um pensamento autoritário que,ao fazer a crítica dopensamentoliberal,nãorompiacomasrelaçõesdepoderedomi- nação vigentes.Autores como Francisco Campos,Oliveira Vianna, Azevedo do Amaral e Alberto Torres10,entre outros,deram suporte teórico ao modelo de Estado adotado nessa época.Revelando uma concepção autoritária de Estado forte e centralizado11,esse modelo acabou por internalizar no processo político a oligarquia,reprodu- zindorelaçõespatrimonialistas.12 Diferentementedoscasosnorte-americanoeeuropeu,emque,na passagem do Estado liberal para o Estado regulador,houve uma dis- puta ampla de grupos sociais que resultou numa forma particular de organização da burocracia estatal,no Brasil não houve propriamente conflitosocial.Aqui,lutadepoderserestringiuaosgruposdominan- tescomacessoaoscanaisdecirculaçãodepoderpolíticoecontroleda máquinaestatal.13 Defato,aformaçãodaburocraciaestatalbrasileiraeaexpansãodo processo de criação de empresas estatais estiveram diretamente associadas a uma relação de subordinação,ou de aliança,dos tecno- cratascomaburguesiarepresentantedocapitalismolocalemultina- cional14.E esta relação teria se intensificado e se sofisticado com a chegada de uma nova classe social ao poder:os militares associados aostecnoburocratas.15 Esse processo foi descrito por Peter Evans em Dependent develop- ment,estudocríticoquefazumasíntesedodebatesobreoprocessode formação da burocracia estatal desenvolvimentista no Brasil.16 SegundoEvans,oEstadoplanejadornoBrasilnãoseteriaconstituído pormeiodenacionalizações,permitindoasubstituiçãonegociadade uma burguesia industrial nacional pelo Estado (como ocorreu na FrançaenaInglaterra,porexemplo)17.Eleobservaque,nocontextoda industrialização européia,diferentemente do caso brasileiro,houve umadisputapolíticaentregrupossociais,incluindoaíaclassetraba- lhadora organizada em sindicatos de expressiva representação polí- tica.E mais:na Europa,a democracia representativa foi assumida como o melhor sistema político para o desenvolvimento econômico associadoaocrescimentodaintervençãodoEstadonaeconomia.No Brasil,país que adotou uma matriz de desenvolvimento dependente docapitalmultinacional,aassociaçãoentredemocraciaeacumulação capitalistanãoteriacondiçõesdesesustentar.18 Esse argumento pode ser ilustrado,empiricamente,a partir de duas constatações.Em primeiro lugar,o fato de o Estado regulador brasileirotersedesenvolvidodiretamenteassociadoaregimesautori- tários,cujo exemplo culminante foi o regime ditatorial-militar de 1964-1985,períodoemqueseverificaramoenfraquecimentodoCon- 142 A FORMAÇÃO DO ESTADO REGULADOR ❙❙Paulo Todescan Lessa Mattos
  5. 5. põem a classe dominante, em razão da extraordinária importância que tem o controle da máquina estatal. Inexistindo um processo endógeno no sistema,capaz de provocar a for- mação da consciência de classe da massa trabalhadora industrial, este grupo permanece tão disponível quanto os assalariados de classe mé- dia para serem trabalhados por ideo- logias da classe dominante,a serviço de suas facções internas em luta” (C. Furtado,Dialética do desenvolvimento, ed.cit.,p.83). [14] Para uma avaliação da evolução ecoordenaçãodosinvestimentospri- vados nacionais e internacionais, e dos investimentos estatais nos seto- res produtivos da economia brasi- leira,ver:Luciano Coutinho e Henri- Philippe Reichstul, op. cit. Desde o governo Kubitschek,e mais especifi- camentenoperíodomilitar,até1972, há um aumento significativo da dependência dos investimentos pro- dutivos de capital internacional.So- breaevoluçãodarelaçãoentreempre- sariado nacional e Estado no Brasil, ver: Eli Diniz e Renato Raul Boschi. EmpresariadonacionaleEstadonoBra- sil. Rio de Janeiro: Editora Forense Universitária,1978. [15] Para uma análise conceitual da tecnocracia e da tecnoburocracia e do sentidopolíticodasrelaçõesdepoder burocrático nesse momento histó- rico, ver: Carlos Estevam Martins, “Tecnocracia e burocracia”. Estudos Cebrap,nº2,out.de1972,pp.119-46. [16] VerPeterEvans.DependentDeve- lopment—TheAllianceofMultinational, State,andLocalCapitalinBrazil.Prince- ton:Princeton University Press,1979, p.50. [17] Idem,p.47. [18] Idem,p.49. [19] Na linha da análise de Evans,é igualmente útil a caracterização que José Luiz Fiori faz desse modelo de Estado regulador próprio de econo- mias capitalistas dependentes . Ver JoséLuísFiori,op.cit. [20] O Judiciário sofreu também li- mitações na sua capacidade de con- trole da ação regulatória do Estado. Taislimitaçõesdecorreramdascarac- terísticas políticas da centralização no Executivo e,principalmente,dos gresso e a supressão dos direitos políticos.Em segundo,o fato de os canaisdecirculaçãodepoderpolíticoteremseconcentrado,essencial- mente,na figura do presidente da República,tornando-se ele o chefe da administração direta e o responsável pela formulação de políticas públicas a serem executadas pelos órgãos da administração indireta oupelasempresasestatais. Nesse trabalho,Peter Evans focaliza principalmente o advento da relação entre desenvolvimento econômico e autoritarismo.Sua pes- quisaprocuramostrarqueotipodeautoritarismo,defortecunhocen- tralizador,postoempráticapeladitaduramilitarnoperíodode1964- 1985,reforçou no país a dependência econômica e a exclusão social. Issoporqueaspolíticaspúblicas,definidastantonosgabinetesminis- teriais como por uma tecnoburocracia especializada,eram resultado dasrelaçõesdepoderdaaliançaentretecnocratas,eliteslocaisemul- tinacionais,e sempre beneficiaram esses grupos em detrimento das classesexcluídasousemacessoaoscanaisdecirculaçãodopoderpolí- tico.Nesse sentido,os argumentos que davam suporte à formulação depolíticaspúblicasatendiamàracionalidadedelegitimaçãodequal- querconteúdo,desdequeatendesseaosinteressesdosgrupospartici- pantesdaaliança.19 Esse quadro permite a compreensão da enorme centralização de poder decisório na figura do presidente da República,na burocracia ministerialenasautarquiaseempresasestataisaestaúltimasubordi- nadas,fato que caracterizou a implantação do projeto autoritário de EstadoreguladorinauguradoporVargas. Umefeitoclarodessacentralização—paraalémdalimitaçãodos canaisdecirculaçãodepoderpolíticoedeparticipaçãomaisamplano processodecisóriodegruposna“sociedadecivil”—éapoucaimpor- tância que o Poder Legislativo desempenhou nesse modelo.20 Essas constatações seguem uma tendência de análise que se manifestou entrecientistassociaisbrasileiros,especialmentenadécadade1970, quandoanalisaramaorganizaçãodaburocraciaestataleoprocessode industrialização e desenvolvimento econômico no Brasil,buscando, em geral,caracterizar um modelo jurídico-institucional de Estado reguladorautoritário. “ANÉIS BUROCRÁTICOS” Umexemplosofisticadodeanálisecríticadomodelojurídico-ins- titucional do Estado regulador no Brasil é o conceito de “anéis buro- cráticos” do Estado.Formulado por Fernando Henrique Cardoso, esseconceitobuscouanalisaraorganizaçãopolíticadasociedadebra- sileiraeopapeldesempenhadopeloEstadonoprocessodeindustria- lizaçãoenquantoEstadoplanejadordesenvolvimentista. 143NOVOS ESTUDOS 76 ❙❙NOVEMBRO 2006
  6. 6. reflexosdessefenômenonaformade operacionalizaçãodadogmáticajurí- dica, conforme procurei discutir em artigo que trata do conceito de discri- cionariedade administrativa no direito brasileiro (ver:Paulo Todescan Lessa Mattos. O novo Estado regulador no Brasil: direito e democracia.São Paulo: Tesededoutorado,Departamentode Filosofia e Teoria Geral do Direito da Universidade de São Paulo, 2004; e idem, “Autonomia decisória, discri- cionariedade administrativa e legiti- midade da função reguladora do estado no debate jurídico brasileiro”. RevistadeDireitoPúblicodaEconomia, Belo Horizonte,Editora Fórum,vol. 12,out./dez.2005,pp.169-95). [21] Ver Fernando Henrique Cardo- so.O modelo político brasileiro e outros ensaios. 2a ed. São Paulo: Difusão EuropéiadoLivro,1973,p.94. [22] Ver C. Furtado. Dialética do de- senvolvimento,ed.cit.,p.83. [23] VerR.Faoro,op.cit.,pp.261-71. Dopontodevistajurídico-institucional,oEstadoreguladorbrasi- leirorevelounasuaformaçãocaracterísticasdomovimentodefortale- cimento próprias ao modelo de desenvolvimento econômico keyne- siano.Nesse sentido,o crescimento da burocracia estatal com vistas aoplanejamentoracionaldeváriasesferasdavidasociale,emparticu- lar,da economia,também ocorreu no Brasil,especialmente por meio dacriaçãodeórgãosdeplanejamentoeconômico,autarquiasespecia- lizadaseempresasestatais. Todavia,a legitimidade da ação estatal no processo brasileiro de industrializaçãoteriasidojustificadaapartirdopróprioEstadoenão apartirda“sociedadecivil”.ConformeescreveCardoso, no caso brasileiro,desde os primórdios da ação planejadora,no Governo Dutrae,especialmente,nosegundogovernodeVargas,oplanosurgiucomoo resultadodeumdiagnósticodecarênciasformuladoportécnicos,guiadospor valoresde“fortalecimentonacional”,masnumquadrodeapatiada“socie- dadecivil”e,especialmente,dospolíticosprofissionais.21 AformaçãodoEstadoreguladorbrasileirosignificou,pois,acons- tituição de uma nova burocracia e uma nova classe:os funcionários públicos tecnocratas.A partir do próprio Estado,essa nova classe já teriasidomobilizadanoprimeirogovernoVargas.Eosuportepolítico da nova burocracia teria se amparado nas políticas populistas22 que mobilizaramasmassasapartirdodinamismoeconômicoprópriodos resultadoseconômicosgeradospeloEstadoregulador. Dessa maneira,tanto com Vargas no Estado Novo,acentuando- se com Dutra, novamente com Vargas em seu segundo governo, quantocomKubitscheke,depois,comosmilitaresapartirde1964, o apoio político à atuação do Estado dependeu em grande parte de resultados econômicos que garantissem a adesão ou a ausência de questionamento de setores da “sociedade civil” não representados oupoucorepresentados. SegundoCardoso,oEstadoreguladorbrasileiro,pornãoestarfun- dadonarepresentaçãodeinteressesdasociedadecivil,teriarepresen- tado na sua formação uma acomodação apenas dos interesses da administraçãotradicional,clientelista,nosseusváriosníveisdeorga- nizaçãodepoder.Talargumentoestáemlinhacomatônicadaanálise feitaporRaymundoFaoroemOsdonosdopoder,aoafirmarque,diante datecnocracianascentenoplanodeumEstadocentralizadorcomfei- çõesautoritárias,opatrimonialismoteriapermanecidocomocaracte- rística da formação da burocracia estatal brasileira e os estamentos burocráticosteriamseinstitucionalizado.23 OpassoadiantedeCardosoemrelaçãoàanálisedeformaçãodos estamentos burocráticos de Faoro está na idéia de que,com o forta- 144 A FORMAÇÃO DO ESTADO REGULADOR ❙❙Paulo Todescan Lessa Mattos
  7. 7. [24] Ver F. H. Cardoso, op. cit., pp. 99-100. [25] Idem,pp.101-02. [26] Ver idem,Autoritarismo e demo- cratização,RiodeJaneiro:PazeTerra, 1975,p.208. lecimento da nova burocracia estatal planejadora,as alianças entre interesses políticos e econômicos se organizaram de forma mais sofisticada. E essa sofisticação teria ocorrido essencialmente por- queseformaramnointeriordaburocraciaestatal“ilhasderaciona- lidade”quepermitiramjustificarpolíticaspúblicasemnomedecri- térios “meramente” técnicos. Entretanto, como essas “ilhas de racionalidade”seformaramdentrodeumaestruturaadministrativa tradicional, caracterizada pelo clientelismo político, elas acabaram por não servir ao “interesse público”, mas aos interesses privados queseorganizaramnointeriordoEstadoeforamcatalisadosapar- tirdopróprioEstado. Nessa perspectiva,o planejamento econômico,enquanto técnica administrativadeintervençãodoEstadonaeconomia—semafastar ou discutir aqui a sua importância no plano técnico-econômico —, teria tido no Brasil funções políticas importantes na organização de interessespolíticoseeconômicosdasclassesdirigentes.Noentanto, essa organização foi interna ao próprio Estado,estando ausente na formação da burocracia brasileira a representação de partidos de classe,desindicatosedeassociaçõesnão-governamentais.24 A análise que Cardoso faz desse fenômeno dos “anéis burocráti- cos” altera-se quando entra em foco o regime político pós-64.Nesse momento,teria ocorrido uma quebra do populismo como instru- mento de mobilização e sustentação política a partir do Estado e,ao mesmo tempo,surge um novo sistema no qual as decisões políticas passaram a ser tomadas pelas Forças Armadas enquanto corporação (umaburocraciadebasetécnica).25 ApósCasteloBranco,comaperda defunçãodospartidospolíticoseoenfraquecimentodoLegislativo,o sistemade“anéisburocráticos”apresentagraumaiordesofisticação; asrelaçõespolíticascentralizam-seaindamaisnointeriordoEstadoe nafiguradosfuncionáriospúblicostecnocratas. Conforme escreve Cardoso,as qualidades requeridas para fazer partedeum“anel” nãoadvêmdaexistênciadesolidariedadesoudapossibilidadedebuscade recursospolíticoscomunsentrecamadasoufraçõesdeclassemaisamplas,mas dadefinição,nosquadrosdadospeloregime,deuminteresseespecíficoque podeunir,momentaneamenteou,emtodocaso,nãopermanentemente,um “círculodeinteressados”nasoluçãodeumproblema:umapolíticaenergética ourodoviária,oencaminhamentodeumasucessãoestadual,adefesadeuma políticatarifáriaetc.Oqueosdistinguedeumlobbyéquesãomaisabrangen- tes(ouseja,nãoseresumemaointeresseeconômico)emaisheterogêneosem suacomposição(incluemfuncionários,empresários,militares,etc.)e,espe- cialmente,queparatervigêncianocontextopolítico-institucionalbrasileiro, necessitamestarcentralizadosaoredordodetentordealgumcargo.26 145NOVOS ESTUDOS 76 ❙❙NOVEMBRO 2006
  8. 8. [27] Idem,p.213. [28] Idem,p.207. [29] Sobre o papel do Legislativo no contexto político de formação do conteúdo das políticas econômicas durante o governo Kubitschek — antes, portanto, de seu enfraqueci- mento no contexto da ditadura mili- tarde1964-1985—,ver:MariaVicto- riadeMesquitaBenevides.OGoverno Kubitschek: desenvolvimento econômico eestabilidadepolítica,1956—1961.Rio de Janeiro:Paz e Terra,1976;e Celso Lafer.JK e o programa de metas (1956- 1961): processo de planejamento e sis- tema político no Brasil.Rio de Janeiro: EditoraFGV,2002. [30] Ver F.H.Cardoso,Autoritarismo eDemocratização,ed.cit.,p.207. [31] Conforme aparecem nas análi- ses de Gilberto Freyre, Sérgio Buar- que de Holanda ou mesmo de Ray- mundoFaoro. A diferença central entre a organização dos “anéis burocráticos” no EstadoreguladordeorientaçãopopulistaenesseEstadoreguladorauto- ritárioestánumadissoluçãoaindamaiordequalquertipodelegitima- ção das políticas públicas a partir da “sociedade civil”.Se no período anterior já não havia no Brasil uma força legitimadora essencialmente democrática,vistoqueaspolíticaspopulistasinduziamoapoiopopular apartirdoEstado,noregimepolíticopós-64,especialmentede1968em diante,teriahavidoaexclusãoda“representatividadeemgeral,eapopu- laremespecial,comofontelegitimadoradoEstado”.27 Outra diferença importante está no fato de que o regime pós-64 representou a montagem de um modelo de desenvolvimento indus- trial ainda mais dependente do capital multinacional.Assim,novas forças privadas,beneficiárias diretas do regime — “os setores indus- triais exportadores,os setores contratistas de obras,os setores extra- tivo-exportadores,o grande capital multinacional e o capital finan- ceiro mobilizado para sustentar a nova etapa da acumulação e do crescimento econômico”28 —,irão se articular aos funcionários do Estado(civisemilitares)paragarantirseusinteresses.Ouseja,asrela- ções clientelistas que,antes,por meio dos partidos políticos29,ainda tinham alguma força no Legislativo,agora se darão diretamente no interior dos ministérios e das autarquias a eles subordinadas,sob a tutela da Presidência da República no exercício de uma espécie de “funçãomoderadora”.30 A contribuição de Cardoso é importante porque mostra como o autoritarismonoBrasil,legitimadosejaporpolíticaspopulistas,seja poraltosíndicesdecrescimentoeconômico,teriasidoincorporadona basedefuncionamentodosistemapolítico.E,comoconseqüênciado fenômeno do Estado regulador,o crescimento da burocracia estatal teria sido também incorporado como forma de garantia do exercício de poder político autoritário pelas classes dirigentes e por aqueles a elasassociadaspormeiodos“anéis”. Nessesentido,Cardosovaialémdasanálisesculturalistasquepro- curavamidentificarasraízessocioculturaisdoexercíciodopoder:ache- fiaautocráticaepaternalista,afigurado“homemcordial”ouaimagem daculturapatrimonialistalusitana,etc.31.Eleprocurouanalisarcomoo sistemapolíticoseorganizounoBrasilemtornoeapartirdaburocracia estatal,sofisticando-seesetransformandoaolongodotempoconforme mudavamosgruposnopoder.Eoelementocentraldesuaanáliseesteve no modo de articulação de determinados segmentos da “sociedade civil”,incluindotambémaíarepresentaçãodeinteressesdocapitalmul- tinacionalefinanceiro,apartirdaburocraciaestatal.Ouseja,oproblema deixa de ser apenas sociocultural e passa a ser sistêmico,que pode ser descritoapartirdaformapelaqualasinstituiçõespolítico-jurídicassão organizadaseoperadaspelasclassesqueestãonopoder. 146 A FORMAÇÃO DO ESTADO REGULADOR ❙❙Paulo Todescan Lessa Mattos
  9. 9. [32] VerJ.L.Fiori,op.cit. [33] VerJoséEduardoFaria.“Legali- dade e legitimidade — O Executivo como legislador”.Revista de Informa- ção Legislativa de Brasília,a.22,n.86, abr/jun1985. A idéia de “anéis burocráticos” demonstra que não foi a partir do embatena“esferapública”entreforçaspolíticasdistintasevariadasda “sociedade civil” que se deu a formação de uma burocracia concebida para regular as esferas da vida social.Essa burocracia teria se consti- tuídocentradanopróprioEstadoenasforçasquesearticularamemseu interior;um Estado que se modernizou ao longo do tempo,adotando sofisticadas técnicas administrativas de regulação da economia.Esse seria um modelo de Estado regulador,organizado na forma de uma burocraciapoucopermeávelàsdemandasda“sociedadecivil”.Trata-se, essencialmente,de um Estado autoritário,pois apenas os grupos de interesse que dão suporte ao grupo político no poder têm acesso aos canais de comunicação com os burocratas formuladores das políticas públicas.Édessamaneiraquetaisgruposgarantemseusinteresses. O grande problema nessas circunstâncias é a legitimidade das políticas públicas consubstanciadas a partir da ação regulatória do Estado.Dopontodevistasimbólico,oexercíciodopoderpolíticotem desetraduzirnaformadepolíticas“embenefíciodasociedade”.Tenha o governo sido eleito democraticamente ou não,o aspecto central do exercício do poder está na questão de como legitimar o conteúdo das políticasdefinidasemnomedo“interessepúblico”. Nocasobrasileiro,alegitimidadedosgovernospopulistasoudos governosditatoriaisfoisemprebuscadanaformadepolíticasqueten- taramorganizarpartedossetoresda“sociedadecivil”semrepresenta- ção no Estado.Por exemplo,no populismo,a política trabalhista de Vargas;no regime militar,as propagandas do “Brasil Grande” e do “BrasilPotência”.32 A legitimidade,portanto,nunca seria associada a justificativas racionais e públicas do conteúdo das políticas adotadas e tampouco conformadaapartirdarepresentaçãodeinteressesdosváriossetores da“sociedadecivil”.Aspolíticasrepresentaramsobretudoosinteres- ses dos que estavam inseridos na estrutura de relações de poder dos “anéisburocráticos”. Mais importante,contudo,é entender que o Estado regulador se institucionalizounoBrasildetalmaneiraqueconduziuàprevalência deumtecnocratismo,pormeiodoqualassumimosque“questõestéc- nicas” não implicam “questões políticas”.No contexto histórico dos nossos regimes políticos autoritários,essa separação entre técnica e política foi utilizada de modo a justificar no interior da burocracia estatal interesses políticos que,diante da realidade dos “anéis buro- cráticos”,sempreestiverammuitodistantesdeumidealde“interesse público” ou de “bem comum”.É nesse sentido que a noção de poder discricionário,enquanto discricionariedade administrativa,materia- lizou-senaformadepoderarbitrário.33 147NOVOS ESTUDOS 76 ❙❙NOVEMBRO 2006
  10. 10. [34] Ver F. de Oliveira. “Viagem ao olhodofuração...”,ed.cit.,pp.64-65. [35] Idem,p.64. CRÍTICA AO PENSAMENTO AUTORITÁRIO Pareceinevitávelumaassociaçãodiretaentreopensamentoauto- ritáriobrasileirodaprimeirametadedoséculoXXeaconstituiçãodo modelodeEstadoregulador.Noinstiganteensaio“Viagemaoolhodo furacão”,Francisco de Oliveira propõe que Celso Furtado teria man- tidoumdiálogoveladocomosexpoentesdopensamentoautoritário brasileiro,procurando reinterpretar em bases democráticas a forma- çãodoEstadonacionaldesenvolvimentistabrasileiro.34 Segundo Francisco de Oliveira,o pensamento autoritário brasi- leiroteveemsuabaseumadeterminadainterpretaçãodoBrasil,aqual teria influenciado as análises sobre o papel do Estado regulador e, principalmente,a constituição de um modelo jurídico-institucional de organização da burocracia estatal.Para Oliveira,as posições teóri- cas autoritárias da República Velha,que projetaram suas influências sobre o Estado Novo de Vargas,estão em tensão com as inclinações teóricasdeCelsoFurtadonoquedizrespeitoàformaçãodeumaburo- cracia estatal voltada para a organização da ordem econômica.35 Ape- sardenãoexistirnasobrasdeFurtadoreferênciaaosclássicosdopen- samento autoritário,é possível,na reconstrução de seu pensamento político,desvendaro“diálogovelado”queteriamantidocomosrepre- sentantesdaquelacorrentedepensamento. Furtado,ainda de acordo com Oliveira,teria respondido aos clás- sicosdopensamentoautoritáriodeduasformas.Aprimeira,pormeio de seu trabalho intelectual,ao se afastar do estilo bacharelesco,enci- clopédico—nopiorsentido—eopiniáticodosjuristasconservado- res que deram suporte ao modelo do Estado Novo. E, ao mesmo tempo,ao propor uma análise do papel do Estado na economia dis- tantedasanálisesculturalistasquemarcaramaantropologiaeasocio- logiadaformaçãodasociedadebrasileira. A discussão que Furtado propõe sobre a dinâmica dos centros de decisão para a formulação de políticas desenvolvimentistas indica a tentativa de articular análises sistêmicas,considerando a articulação de grupos de interesse no plano do capitalismo internacional e no cenáriodaorganizaçãodomercadointerno.Paraele,as decisõesdeumpaísexportadordeprodutosprimáriossão,necessariamente, reflexas.Ograudeautonomiaélimitado,poisosgruposquecontrolamaeco- nomiamundialdosprodutosprimáriossobrepõemosseusinteressesaosde cada país exportador considerado isoladamente.É natural,em tais casos, queosgruposdedecisãoemcadapaísexportadoratuememsincroniacomo comandointernacional.Oscentrosdedecisãoqueseapóiamnasindústrias ligadasaomercadointernogozam,pordefinição,deelevadograudeautono- mia.[...]NamedidaemqueestesgrupospassaramapredominarnoBrasil, 148 A FORMAÇÃO DO ESTADO REGULADOR ❙❙Paulo Todescan Lessa Mattos
  11. 11. [36] C. Furtado. Desenvolvimento e subdesenvolvimento,ed.cit.,pp.234-36. [37] “As reformas surgem não como uma opção racional, e sim como o abandono de certas posições pelos grupos que controlam o sistema de poder,ou como uma modificação da relaçãodeforçasdosgruposquedispu- tam o controle do sistema de poder. Uma vez introduzidas, as reformas podem modificar fundamentalmente ocomportamentodasvariáveiseconô- micas,sendonecessárioredefinirtoda a estrutura do modelo.Ainda assim,a técnica de modelos pode ser utilizada para demonstrar a incompatibilidade entre objetivos de uma suposta polí- ticadedesenvolvimento,pondoades- coberto a necessidade de reformas estruturais,eparaestabeleceraampli- tudedessasreformas,casohajamsido definidososobjetivosaalcançar.Des- saforma,supera-seodomíniodapolí- tica econômica convencional para abordar o das estratégias, visando transformar as estruturas” (C.Furta- do.Teoria e política do desenvolvimento econômico. 10ª ed. São Paulo: Paz e Terra,2000,p.281) firmou-se a mentalidade “desenvolvimentista”,que possibilitou a formula- ção de uma primeira política sistemática de industrialização [...].Para desenvolver-se é necessário individualizar-se concomitantemente. Em outraspalavras,aindividualizaçãonãoésimplesconseqüênciadodesenvol- vimento.Éfatoautônomo.[...]Asincroniaentreosverdadeirosinteressesdo desenvolvimentoeasdecisõestemcomopré-requisitoasuperaçãodaecono- mia “reflexa”,isto é,exige a individualização do sistema econômico.Essa ideologiatransformouaconquistadoscentrosdedecisãoemobjetivofunda- mental.E,comooprincipalcentrodedecisãoéoEstado,atribuiaesteopapel básico da consecução do desenvolvimento.Assim,para evitar o controle diretoouindiretodegruposestrangeirosnaindustrializaçãodopetróleo,ao Estado foi cometida responsabilidade industrial neste setor.A criação de bancos oficiais de desenvolvimento permitiu canalizar para as indústrias uma parcela adicional de recursos,sem os quais não teria sido possível a necessáriaconcentraçãodecapitaisnossetoresbásicos.36 O Estado e os modelos jurídico-institucionais para o funciona- mentodaburocraciaestatalnaregulaçãodaeconomiaestãonocentro daanálisedeFurtado.Mas,diferentementedopensamentoautoritá- rio,o Estado não é compreendido como a síntese do interesse nacio- nal.O Estado é uma arena de circulação de poder político nos quais grupos de interesse se articulam na definição do conteúdo da regula- çãodemercados. Mas,em vez de definir a priori quais os interesses nacionais a ser perseguidospeloEstado,Furtadoapontaparaanecessidadederefor- mas jurídico-institucionais nos centros de decisão que permitam a institucionalização de políticas desenvolvimentistas a partir da “sociedade civil”.Essa dimensão do pensamento de Furtado aponta para uma forma de justificação racional do conteúdo das políticas e legitimação por meio do incremento da participação de grupos de interesseligadosàindústriarepresentativadomercadointernocapa- zes de canalizar forças econômicas ao desenvolvimento.Nesse sen- tido,Furtadonãofazumameradefesaideológicadeumideárionacio- nalista.A análise é sistêmica e as possibilidades de reforma passam por uma compreensão do funcionamento da burocracia estatal e dos seuscanaisdecirculaçãodepoderpolítico.37 A segunda resposta de Furtado ao pensamento autoritário,igual- mente apontada por Oliveira,foi a criação das bases institucionais da OperaçãoNordesteedaSudene,inseridanocontextodateoriadosub- desenvolvimentodeorigemcepalina.ParaFranciscodeOliveira,Furtado percebeuanecessidadedeumnovopactofederativo,quedescentraliza- riaofluxodeinvestimentosdoeixoSul-Sudeste,natentativadeindus- trializaçãodoNordeste.Maisdoqueumaanálisedofuncionamentoda economiabrasileira,eleteriaoferecidoumainterpretaçãodoBrasilaoper- 149NOVOS ESTUDOS 76 ❙❙NOVEMBRO 2006
  12. 12. [38] F.de Oliveira,“Viagem ao olho dofuração...”,ed.cit.,pp.80-81. [39] Os pontos de aproximação se- riam o foco de preocupação intelec- tual na organização política da buro- cracia estatal brasileira quando da intervenção do Estado na economia, e a adoção de modelos analíticos que procuramformularcríticasaopensa- mento autoritário brasileiro e, ao mesmotempo,seafastardasanálises culturalistas que marcaram a antro- pologiaeasociologiadaformaçãoda sociedadebrasileira. ceberqueaformadeorganizaçãodasforçaspolíticasnointeriordaburo- cracia estatal caracterizaria um modelo centralizado de reprodução do poderpolíticonoeixoSul-Sudestee,conseqüentemente,deconcentra- çãodocapitalnosatoresrepresentativosdaburguesianacionaldoSul- Sudestearticuladacomosinteressesdocapitalmultinacional.38 AsrespostasveladasapresentadasporFurtadoaosclássicosdoauto- ritarismo teriam inovado a forma de interpretar o Brasil.Ao pensar o papeldoEstado,identificandoosproblemasinstitucionaisnaformade organização da burocracia estatal,Furtado responde a figuras como Alberto Torres e Oliveira Vianna,que desconfiavam,por princípio,de qualquer forma institucional que pudesse representar um enfraqueci- mentodopodercentral.DescentralizaraformadeatuaçãodoEstadona organização da economia brasileira,em articulação com os estados da Federação,seriaaceitávelparaopensamentoautoritário,desdequesem autonomia.Furtadoteriapensadoformasdeautonomiadecisóriaede democratização dos canais de circulação de poder político para que representantesdeoutrossetoresdasociedadebrasileirapudessempar- ticiparderedesdeorganizaçãodaeconomiaemníveislocaiseregionais. Por outro lado,Furtado também se afasta das análises culturalis- tas,na medida em que teria formulado uma interpretação do Brasil centrada na forma de organização do fluxo de poder político no inte- riordaburocraciaestatal.OEstadoeapolíticapassaramaseroeixoda interpretaçãofurtadiana. Mas o aprofundamento do pensamento autoritário no regime militarde1964-1985teriaimpedidoaconstituiçãodeumnovomarco jurídico-institucional para uma redefinição da forma de atuação do Estado,especialmente na sua relação com a “sociedade civil”,no pla- nejamento do desenvolvimento econômico brasileiro.Ironicamente, figuras supostamente liberais e antiplanejadoras como Eugênio Gudin,RobertodeOliveiraCampos(sucessordeGudinnaliderança conservadora),Delfim Neto e Mário Henrique Simonsen acabaram porconsolidaromodeloinstitucional autoritáriocentralizadodeor- ganização da economia brasileira (claramenteantiliberal — esta a iro- nia!),reproduzindoopensamentoclássicoeasrelaçõesdepoderpolí- ticoquemarcaramaformaçãodoEstadoreguladorbrasileiro. Contra esse modelo autoritário,uma nova interpretação do Brasil pareceterconstituídoasbasesparaaformaçãodeumnovomodelojurí- dico-institucionaldeorganizaçãodaburocraciaestatal.ApesardeCelso Furtado e Fernando Henrique Cardoso partirem de diagnósticos e modelosanalíticosqueporvezesseaproximam39,parecenãotersidoa interpretação furtadiana a vencedora da corrida por um modelo de Estado regulador alternativo ao modelo autoritário até então vigente, masainterpretaçãodoBrasilquemarcouareformadoEstado,nadécada de1990,duranteogovernoFernandoHenriqueCardoso. 150 A FORMAÇÃO DO ESTADO REGULADOR ❙❙Paulo Todescan Lessa Mattos
  13. 13. [40] Ver Sérgio Henrique Abranches. The Divided Leviathan: State and Econo- mic Policy Formation in Authoritarian Brazil.PhD.Dissertation,Cornell:Uni- versity of Cornell,1978;Lourdes Sola. Idéiaseconômicasedecisõespolíticas.São Paulo:Edusp,1998;LuisCarlosBresser Pereira.Reforma do Estado para a cida- dania.São Paulo:Editora 34,1998;e L. C.Bresser Pereira,Jorge Wilheim, LourdesSola(orgs.).SociedadeeEstado em transformação.São Paulo:Editora Unesp;Brasília:ENAP,1999. [41] Essa intenção foi, inclusive, declarada por Cardoso em ensaio sobre a reforma do Estado (“Notas sobre a reforma do Estado”. Novos EstudosCebrap,n.º50,1998,p.10). [42] Nessesentido,verresultadosde pesquisaempíricaquerealizeisobreo uso de consultas públicas na formula- çãodenormaspelaAgênciaNacional de Telecomunicações (Anatel). Ver PauloTodescanLessaMattos.“Regu- lação econômica e social e participa- çãopúblicanoBrasil”.In:VeraSchat- tanP.CoelhoeMarcosNobre(orgs.). Participação e deliberação.São Paulo: Editora 34,2004,pp.313-43. A política de desmonte do Estado planejador desenvolvimentista easubstituiçãodesteporumnovoEstadoreguladorparecemtersuas bases na interpretação que o próprio Fernando Henrique Cardoso, enquantointelectual,teriadoBrasil,aoladodeoutrosintelectuaisque seguiramamesmalinhadediagnóstico.40 OnovoEstadoregulador—caracterizadopelacriaçãodeagências reguladorasindependentes,pelasprivatizaçõesdeempresasestatais, porterceirizaçõesdefunçõesadministrativasdoEstadoepelaregulação da economia segundo técnicas administrativas de defesa da concor- rênciaecorreçãode“falhasdemercado”,emsubstituiçãoapolíticasde planejamento industrial — representou uma clara descentralização do poder do presidente da República e de seus ministros,ao mesmo tempo em que se tentaram criar novos mecanismos jurídico-institu- cionaisdeparticipaçãodediferentessetoresdasociedadecivilnocon- trole democrático do processo de formulação do conteúdo da regula- çãodesetoresdaeconomiabrasileira.41 Nessesentido,areformadoEstadonadécadade1990nãoteriasido apenasumarespostanoplanotécnico-econômicoàcrisefiscaldoEstado, masresultadodeumclaromovimentopolíticodetransformaçãodofun- cionamentodaburocraciaestatal,tendoporbaseummovimentointelec- tualdeinterpretaçãodoBrasilpostoempráticaapartirdaseleiçõesdeFer- nandoHenriqueCardosoparaaPresidênciadaRepública. Acriaçãodeumaburocraciaestatalpararegulaçãodemercados— especialmente centralizada no modelo de agências reguladoras inde- pendentes — marcou uma redefinição dos canais de circulação de poder político para a formulação de políticas públicas para setores estratégicos da economia,tais como os de telecomunicações,energia elétrica,gásepetróleo,transportes,águaesaneamento,saúdeemedi- camentos,seguros,etc. A formulação de políticas setoriais,antes restrita aos gabinetes ministeriais,aos conselhos institucionalizados no interior da buro- cracia estatal da administração direta,às decisões políticas do presi- dentedaRepúblicaeaojogodebarganhaspolíticascomoCongresso, passou a adotar critérios técnicos e uma forma “negociada”,segundo procedimentosjuridicamenteinstitucionalizados,comopúblicoafe- tadopelasnormaseditadaspelasagências. Dessa forma,criou-se um novo lócus de circulação de poder polí- tico,redefinindoasrelaçõesinternasaoPoderExecutivonaregulação desetoresdaeconomiabrasileiraeascondiçõesdebarganhapolítica entreesteeoLegislativo.Aomesmotempo,asagênciassetransforma- ram em uma nova arena política de participação de atores da “socie- dadecivil”naelaboraçãodoconteúdodaregulação.42 Esse novo arcabouço jurídico-institucional e suas bases concei- tuais,determinadas,ameuver,porumaconcepçãodoquedeveriaser 151NOVOS ESTUDOS 76 ❙❙NOVEMBRO 2006
  14. 14. [43] Além do Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/90) e da LeideDefesadaConcorrência(Leinº 8.884/94), ambos anteriores às reformasrealizadasnagestãodopre- sidenteFernandoHenriqueCardoso, o seguinte quadro de leis compõe o que podemos chamar de “reforma regulatória”:(i) Lei de Concessão de Serviços Públicos (Lei nº 8.987/95); LeideProcessoAdministrativoFede- ral (Lei nº 9.784/ 99);(iii) Lei Geral de Telecomunicações (Lei nº 9.472/ 97) — a qual criou a Agência Nacio- nal de Telecomunicações;(iv) Lei nº 9.427/96 — a qual estabeleceu as regrasparaaprestaçãodeserviçosde geração e transmissão de energia elé- trica e criou a Agência Nacional de EnergiaElétrica;e(v)Leino9.478/97 — a qual estabeleceu regras para a prestação de serviços de gás canali- zado e para o funcionamento da in- dústria do petróleo e criou a Agência Nacional do Petróleo.Posteriormen- te foram criadas a Agência Nacional deVigilânciaSanitária(Leino9.782/ 99), a Agência Nacional de Saúde Suplementar (Lei no 9.961/2000),a Agência Nacional de Águas (Lei no 9.984/2000), a Agência Nacional de Transportes Aquáticos (Lei no 10.233/2001) e a Agência Nacional de Transportes Terrestres (Lei no 10.233/01).Cabemencionartambém a criação da Agência Nacional do Ci- nema (Medida Provisória no 2.228- 1/2001). [44] ComoexemplostemosasEmen- dasnúmero5,6,7e8(todasde15/08/ 95),9(de9/11/95)e19(de4/06/98). A Emenda número 5 estabelece o regime legal de prestação de serviços degásnaturalpelosestados;aEmenda número 6 estabelece o regime de pes- quisaeextraçãoderecursosminerais;a Emendanúmero7estabeleceoregime legal de transportes aéreo,aquático e terrestre;a Emenda número 8 estabe- lece o regime legal de serviços de tele- comunicaçõesedefineacriaçãodeum órgão regulador para o setor;a Emen- da número 9 elimina o monopólio legal de óleo e gás natural e define a uma burocracia estatal de novo tipo,capaz de corrigir os problemas sistêmicosedéficitsdemocráticosdomodeloautoritárioinaugurado por Vargas,teria sido portanto uma tentativa de,na prática,concreti- zaraimagemqueCardosoconstruiudoBrasilenquantointelectual. Luiz Inácio Lula da Silva inicia o mandato como presidente em 2003nãoapenasdiantedessaimagemcomopanodefundonoideá- rio da nova burocracia estatal,mas,principalmente,diante de uma enorme mudança legislativa43 e constitucional44 que deu suporte às reformasdeCardoso. AUSÊNCIA DE UM MODELO ALTERNATIVO O governo Lula procurou contestar e criticar especialmente o modelo de burocracia estatal criado pelo governo FHC na forma das agênciasreguladorasindependentes.Noiníciodoprimeiromandato, emreferênciaàscompetênciasdasagênciasnanegociaçãodascondi- çõesdereajustesdetarifasdeserviçospúblicos(definidasnoscontra- tosdeconcessão),Luladeclarou:“OBrasilfoiterceirizado.Asagências mandamnopaís.[...]Asdecisõesqueafetamapopulaçãonãopassam pelogoverno”.45 Aessadeclaraçãoseseguiuumasériequeculminouemdiscussões públicas — amplamente divulgadas nos jornais ao longo de 2003 — sobreomodelodeagênciasreguladorasadotadonoBrasilesuarelação com o governo (administração direta).Os resultados mais concretos dessasmanifestações,atéjaneirode2004,foramdoisanteprojetosde leidoPoderExecutivosubmetidosàconsultapúblicapelaCasaCivilda PresidênciadaRepúblicae,posteriormente,transformadosemprojeto deleienviadoaoCongresso47.Alémdisso,cabedestacartambém,como medida concreta,o decreto presidencial que,no início de janeiro de 2004,demitiu o presidente da Anatel (Luiz Guilherme Schymura) e indicou para o seu lugar um conselheiro ligado ao governo Lula,colo- candoemxequeaautonomiadecisóriadasagênciasreguladoras. Naprática,oprojetodeleiquealteraomodelodeagênciasregula- dorastemcomoprincipalcaracterísticaacriaçãodeummecanismode subordinação das decisões ao presidente da República (na forma de “contratosdegestão”).Noentanto,nãooferecenenhumnovomodelo jurídico-institucional para a ação do Estado no desenvolvimento de setoresdaeconomiabrasileira. Paraalémdodebatesobreasagênciasreguladoras,ogovernoLula procuroucriarasbasesinstitucionaisparaaarticulaçãodeumretorno aodesenvolvimentodepolíticasindustriaisparadeterminadosseto- resdaeconomia.OprojetodanovaAgênciaBrasileiradeDesenvolvi- mentoIndustrial(ABDI)47,concebidanocontextodosdebatesinter- nosaogovernoLulaecanalizadopeloiníciodenovaspesquisassobre 152 A FORMAÇÃO DO ESTADO REGULADOR ❙❙Paulo Todescan Lessa Mattos
  15. 15. criação de um órgão regulador para o setor; e a Emenda 19, dentre outras alterações,introduzoprincípiodaefi- ciêncianaorganizaçãoeaçãodaadmi- nistração pública e estabelece que mecanismos de participação pública devem ser previstos no processo e em procedimentosadministrativos. [45] Ver “Lula critica agências e diz quefarámudanças”.FolhadeS.Paulo, 20/02/2003,pp.A1 e A4,edição São Paulo. [46] Projeto de Lei nº 3.337,de 2004, do Poder Executivo — dispõe sobre a gestão,a organização e o controle so- cialdasAgênciasReguladoras,acresce ealteradispositivosdasLeisnº9.472, de16dejulhode1997,nº9.478,de6de agosto de 1997, nº 9.782, de 26 de janeiro de 1999, nº 9.961, de 28 de janeiro de 2000, nº 9.984, de 17 de julhode2000,nº9.986,de18dejulho de2000,enº10.233,de5dejunhode 2001,daMedidaProvisórianº2.228- 1,de6desetembrode2001,edáoutras providências. [47] CriadapelaLein.º11.080,de30 dezembrode2004. [48] Daíosecosdepoucaduraçãode figuras como Carlos Lessa,que insis- tiu,enquantopresidentedoBNDES, até ser afastado pelo presidente Lula, noretornoaomodelodeEstadoplane- jador desenvolvimentista anterior às reformasdosanos1990. [49] Na minha tese de doutorado,O novo Estado regulador no Brasil: direitoedemocracia(ed.cit.),procurei fazer uma análise crítica do modelo de Estado regulador constituído a partirdareformadoEstadonosanos 1990. Ver também: Paulo Mattos. “Regulação econômica e social e par- ticipaçãopúblicanoBrasil”,ed.cit. o tema presididas por Glauco Arbix no Instituto de Pesquisa Econô- micaAplicada(IPEA),pareceumesboçodeumnovomodelojurídico- institucionalparaodesenvolvimentoeconômico. A ABDI pretende ser uma nova arena para definir estratégias e linhasgeraisdeaçãoparapolíticasdedesenvolvimentoindustrialem diferentes setores da economia.As decisões são tomadas dentro de um conselho deliberativo formado por representantes governamen- tais e da sociedade civil.Seus objetivos e metas são definidos pelo governofederalpormeiodecontratosdegestão,esuafunção,definida em lei,é a de promover o desenvolvimento tecnológico e econômico emsetoresdaeconomiabrasileira. Nãotemos,nomomento,resultadosconcretosdepolíticasdefini- dasnocontextodaABDIquepossamsermensuradas.Noentanto,até omomento,astentativasdogovernoLuladeoferecerumnovomodelo deEstadoplanejadordesenvolvimentistaparecemcarecerdeumarca- bouçojurídico-institucionaldenovotipo.48 Na “disputa pelas interpretações do Brasil”, o modelo de novo Estado regulador oferecido por Fernando Henrique Cardoso — uma alternativa ao pensamento autoritário — parece ter vencido até o momento.Não apenas porque o grupo de intelectuais que se organi- zou em torno das eleições de Fernando Henrique se apoiou numa interpretação do Brasil alternativa ao pensamento autoritário.Mas essencialmente porque esse grupo conseguiu articular um modelo jurídico-institucionalparadarformalegalaumnovoEstadoregulador, efetivamenteinstitucionalizadocomasreformaslegislativaseconsti- tucionais dos anos 1990 — e aqui não faço nenhum juízo sobre as qualidadesouproblemasdetalmodelo.49 Por outro lado,Furtado teria tentado cunhar um modelo demo- crático de Estado planejador desenvolvimentista — também enfrentando o pensamento autoritário brasileiro. Mas esse novo modelo, como vimos, não chegou a se constituir, tendo sido inter- rompido pela ditadura militar de 1964-1985, que aprofundou o modeloautoritário. O governo Lula parece também não ter conseguido oferecer qual- quernovodebatesobreofuncionamentoeaorganizaçãodaburocracia estatal para a regulação e o desenvolvimento planejado de setores da economiabrasileira.ComexceçãodaABDI—aindaumagrandeincóg- nita—parecenãohaverqualquerarticulaçãoemtornodenovasidéias. CONCLUSÃO Não é minha preocupação discutir a adoção de um modelo xou y deEstadoreguladorparaodesenvolvimentodesetoresdaeconomia brasileira.Ofocodaanáliseestávoltadoparaadimensãopolíticados 153NOVOS ESTUDOS 76 ❙❙NOVEMBRO 2006
  16. 16. [50] Ver C. Furtado. Dialética do desenvolvimento,ed.cit.,pp77-78. [51] Ver Charles Sabel. “Beyond Principal-AgentGovernance:Experi- mentalist Organizations, Learning and Accountability”, draft discus- sion paper prepared for WRR mee- ting,Amsterdam (May 10-14,2004) and revised July 2004,and to appear in Ewald Engelen & Monika Sie Dhian Ho (eds.), De Staat van de Democratie. Democratie voorbij de Staat, WRR Verkenning 3 (Amster- dam:AmsterdamUniversityPress). processosdecisóriosemodelosjurídico-institucionaisparaaregula- çãodemercados. Nesse sentido,sendo a minha preocupação de ordem política e não estritamente econômica,50 cabe discutir quais poderiam ser os termos desse debate,que parece retornar ao cenário político brasi- leiro,a respeito da formulação de um modelo de Estado planejador desenvolvimentista. Emoutraspalavras,oqueestáemjogoésaberquaissãoasalterna- tivas de modelos jurídico-institucionais que poderiam ser adotados para a formação de um modelo de Estado reguladordesenvolvimen- tistademocrático.Quemodelosinformamodebatenocasobrasileiro? Deumlado,temosaexperiênciadoEstadoplanejadordesenvolvi- mentista que vigorou até o final dos anos 1980,marcada,no plano político,pelo pensamento autoritário.De outro,temos a experiência dareformadoEstadorealizadanosanos1990,queprocuroudescen- tralizar o processo de formulação de políticas públicas para o desen- volvimentodesetoresdaeconomia,porémadotandoumregimepolí- ticodeinsulamentodasagênciasreguladorasdoscanaisdecirculação debarganhapolítico-eleitoral,visandocomissolimitaraatuaçãodos “lobbies”clientelistasincrustadosnasburocraciasministeriais. Em linha com a leitura que Francisco de Oliveira faz do pensa- mento político furtadiano,é possível afirmar que,no primeiro caso, teríamos uma concepção negativa da democracia,dadas as bases do pensamento autoritário brasileiro,e,no segundo,uma concepção negativa do Estado,dados os diagnósticos e a crítica ao pensamento autoritárioqueestiveramnabasedaformulaçãodasreformasocorri- dasduranteosoitoanosdegovernoFHC. Poderiamserreconstruídasváriasexperiênciasrecentes,ocorridas fora do Brasil, descritas em trabalhos nas áreas de administração pública,ciência política e direito.Assim como o modelo de agências reguladoras independentes adotado no Brasil na década de 1990 foi importado da experiência norte-americana,também hoje podemos observar a importação de novos modelos de agências executivas,de agênciasdefomentoedemodelosdegestãodeparceriaspúblico-pri- vado.Ao mesmo tempo,podemos observar a adoção de formas de governançanocontroledaexecuçãodepolíticaspúblicasporterceiros (organizações sociais) ou no controle dos empreendimentos basea- dosemcontratosdegestão. Nomundoanglo-saxãoenaEuropaocidentalcontinental,muito setemescritonasúltimasdécadassobreareformadoEstadoeaado- çãodenovosmodelosinstitucionaisparaodesenvolvimentoeconô- mico e a democratização.51 Organismos multilaterais como o Banco Mundial, a OECD, o FMI e a Comissão Européia vêm definindo modelos de reformas institucionais e de diagnóstico do funciona- 154 A FORMAÇÃO DO ESTADO REGULADOR ❙❙Paulo Todescan Lessa Mattos
  17. 17. [52] Ver Christopher Pollitt e Geert Bouchaert.PublicManagementReform. Oxford: Oxford University Press, 2000. [53] Nesse sentido,ver:Dani Rodrik (ed.).In Search of Prosperity: Analytic Narratives on Economic Growth. New Jersey: Princeton University Press, 2003. mento das instituições. Os modelos geralmente advogados pelos organismos multilaterais ou adotados por países que passaram a figurar com força política no cenário econômico internacional têm tido impacto sobre a produção intelectual relacionada à reforma do Estado e têm igualmente condicionado as reformas. Em muitos casos, esses modelos são impostos no contexto de processos de negociaçãodepaísesemcrisecomorganismosmultilaterais,comoo Banco Mundial e o FMI, ou “comprados” acriticamente, como se pudessem ser escolhidos na prateleira de um shopping center e, em seguida,“consumidos”.52 Importarmodelosnãoéumanovidadeenãoéalgocaracterístico apenas de países em desenvolvimento. Os países desenvolvidos também importam e adaptam modelos já utilizados em outros paí- ses. Ocorre que, quando os modelos importados são aplicados, é inerente ao processo político de implementação a sua adaptação à dinâmica interna da burocracia estatal de cada país.Ou os modelos são adaptados assumindo-se inteiramente os pressupostos teóri- cos que lhes deram origem, ou, na adaptação, são tomados apenas como referência e,nesse caso,ganham novo sentido no contexto de análise do processo histórico de formação da burocracia estatal de cadapaís. Recentemente, as experiências institucionais em matéria de desenvolvimento econômico de países que alcançaram altos índices deindustrializaçãoedecrescimentoeconômico,comoCoréia,China eÍndia,chamaramaatençãocomomodelosalternativosaosmodelos domainstreamocidental53. Hoje,oBrasildispõedediferentesinstrumentosúteisàspolíticas defomentoaodesenvolvimentoeconômico,comdiferentesmecanis- mosjurídico-institucionais.Porém,nãopossuímosummodeloúnico de Estado regulador.Aqui,misturam-se modelos institucionais de regulaçãovoltadosparaacorreçãode“falhasdemercado”eparaoestí- mulodaconcorrênciaentreempresas(agênciasreguladorasindepen- dentes,ConselhoAdministrativodeDefesaEconômica,Secretariade Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda,Secretaria deDireitoEconômicodoMinistériodaJustiça,etc.)commodelosde regulação e planejamento econômico voltados para o desenvolvi- mentosetorial,exportação,inovaçãoemmatériadepesquisaepolítica industrial(casosdoBNDES,Embrapa,Finep,Apex-Brasil,Centrode Gestão e Estudos Estratégicos — CGEE,entre outras organizações sociaiscriadascomoincubadorasdeprojetosdeinovaçãotecnológica eindustrial,e,agora,aABDI). EmsetratandodomodeloimplementadoporFernandoHenrique Cardoso,nadécadade1990,pareceterprevalecidoumainterpretação do Brasil marcada por uma noção negativa do Estado, sempre en- 155NOVOS ESTUDOS 76 ❙❙NOVEMBRO 2006
  18. 18. [54] Ver Jürgen Habermas, Between Facts and Norms. Contributions to a Discourse Theory of Law and Demo- cracy. Cambridge: The MIT Press, 1996;eCharlesSabel.“Design,Deli- beration, and Democracy: On the NewPragmatismofFirmsandPublic Institutions”,paper apresentado na Conference on Liberal Institutions, EconomicConstitutionalRightsand the Role of Organizations.European University Institute, Florença, de- zembrode1995. tendido como um órgão “capturado” por “lobbies” incrustados nas burocraciasministeriais. No caso do modelo de Estado planejador desenvolvimentista, para além da experiência varguista e suas variações no período mais autoritário da história política brasileira,parece ter sido relevada a preocupação com o controle democrático dos processos decisórios internos à burocracia estatal,já que aí a preocupação principal era a eficiência econômica, entendida como crescimento econômico e desenvolvimentonacional. Nãohaveria,portanto,naexperiênciajurídico-institucionalbrasi- leira,a compreensão da democracia como princípio regulador54 do processodeformulaçãodepolíticaseconômicaseregulaçãodemerca- dos. Faltaria uma noção positiva do Estado combinada com uma noçãopositivadedemocracianasexperiênciasjurídico-institucionais deintervençãodoEstadonaeconomia.Aexperiênciafurtadiana—no planoteóricoepolítico—poderiatersidooprenúnciodessacombi- nação?Talvez,masinfelizmentenãoseconsolidounoplanoteóricoe tevevidacurtanoplanopolítico. PauloTodescanLessaMattosé advogado,doutoremdireitopelaUSPepesquisadorassocia- doaoCebrap. 156 A FORMAÇÃO DO ESTADO REGULADOR ❙❙Paulo Todescan Lessa Mattos Recebidoparapublicação em20demaiode2006. NOVOSESTUDOS CEBRAP 76,novembro2006 pp. 139-156

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