AUDITOR E ANALISTA FISCAL 
Disciplina: ADM. PÚBLICA 
Professor: CARLOS RAMOS 
MATERIAL DO PROFESSOR 
Administração Pública...
Quanto à forma de Governo adotada pelo Brasil, temos a República, em oposição à Monarquia (conforme enunciado no próprio a...
III - assegurar a defesa nacional; 
IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transi...
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres; 
XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defe...
b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos médic...
X - regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial; 
XI - trânsito e transporte; 
XII - ja...
disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III; 
...
III - juntas comerciais; 
IV - custas dos serviços forenses; 
V - produção e consumo; 
VI - florestas, caça, pesca, fauna,...
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade ...
Assim, a Administração Direta se compõe dos órgãos dos poderes que fazem parte das pessoas jurídicas de Direito Público co...
de serviços públicos. Sua regulamentação se dá pelo Decreto 6.017, de 17/01/2007, que dispõe sobre as normas gerais de con...
mas numa qualificação dada a uma entidade para que a mesma tenha maior flexibilidade e autonomia, mediante um regime juríd...
liberal, exatamente como uma forma de defender a coisa pública contra o patrimonialismo. À medida que o Estado assumia a r...
Uma conseqüência disto é que os próprios controles se tornam o objetivo principal do funcionário. Dessa forma, o Estado vo...
por causa das instituições tradicionais que representam. É o caso dos sacerdotes e das lideranças, no âmbito das instituiç...
Excesso de Regras - Multiplicidade de regras e exigências para a obtenção de determinado serviço. Hierarquia e individuali...
Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelec...
economia. A discussão reside exatamente no processo conhecido como Crise do Estado. Vamos entender em que consiste essa cr...
No Brasil, a principal repercussão destes fatos foi a Reforma do Estado nos anos 90, cujos principais pontos eram: 
1. O a...
Breve Histórico da Administração Pública no Brasil 
a) A Reforma do DASP 
No Brasil, o modelo de administração burocrática...
comissões especiais, como a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, objetivando a realização de estudos para simpl...
c) A Constituição de 1988 
Bresser Pereira, principal teórico da Reforma do Estado de 1995 (e um de seus promotores, à fre...
reforma administrativa assume uma nova dimensão a partir de 1994, quando a campanha presidencial introduz a perspectiva da...
relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economia...
Pública Não-Estatal, constituída pelas organizações sem fins lucrativos, que não são propriedade de nenhum indivíduo ou gr...
agências reguladoras, reestruturação de carreiras no serviço público, fim da estabilidade absoluta do servidor público, et...
Entre as grandes diferenças, a motivação principal dos comandantes do setor público é a reeleição, enquanto os empresários...
Não se trata aqui de comentar ponto por ponto a lista exposta acima, mas de discutir, rapidamente, algumas das idéias do “...
Questões de Concursos 
01 - (2010/ESAF-MTE/AFT) - Um consórcio público, com personalidade jurídica de direito público, com...
e) Administração Indireta e, embora esse tenha sido o lugar-comum até hoje, não são obrigadas a adotar a forma de autarqui...
08 - (2009/ESAF-MOPG/EPPGG) - Considerando o arcabouço racional-legal da administração pública no Brasil, é correto afirma...
e) tal como acontece com o modelo burocrático, o modelo gerencial adotado também se preocupa com a função controle. 
11 - ...
b) a reforma administrativa de 1967 reduziu o fosso que separava as burocracias instaladas nas administrações direta e ind...
16 - (2009/ESAF-RFB/Auditor Fiscal) – O estudo das experiências de reformas administrativas havidas em nosso país permite ...
b) pagamento, a órgãos e entidades que cumpram as metas preestabelecidas, de bônus por desempenho. 
c) pactuação de metas ...
21 - (2012/ESAF-CGU/Analista Financeiro) - Ao realizarmos um balanço da recente trajetória da administração pública brasil...
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  1. 1. AUDITOR E ANALISTA FISCAL Disciplina: ADM. PÚBLICA Professor: CARLOS RAMOS MATERIAL DO PROFESSOR Administração Pública Material de Apoio 01 1. Organização do Estado e da Administração Pública A organização do Estado brasileiro está determinada pela própria Constituição Federal da República, de 1988. O Brasil adota a forma de Estado do tipo Federativa. A forma de Governo, por sua vez, é a Republicana. Conforme o artigo 18 da CF/88, temos: Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. § 1º - Brasília é a Capital Federal. § 2º - Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar. Na forma de Estado do tipo Federação, temos a coexistência de vários centros de poder dotados de autonomia. Esta forma de Estado opõe-se ao chamado Estado Unitário, em que existe somente um poder central detendo todo o poder político. No Estado Unitário temos somente um único sistema judiciário, e uma unidade na produção das normas legais e na própria condução da administração pública. Por outro lado, na Federação temos a existência de vários poderes políticos locais, sendo necessário o estabelecimento de algum tipo de “pacto” de “aliança”, de “união” entre tais centros de poder. Assim, verifica-se uma pluralidade de Estados-membros, ligados numa unidade estabelecida num pacto federativo. O poder político é, assim, compartilhado entre o Governo Nacional e os Governos Subnacionais e Locais. A autonomia dos governos subnacionais e locais é exercida dentro dos limites traçados pela Constituição Federal. Observe-se que a Federação brasileira, conforme nossa Carta Magna, compõe-se destes quatro tipos de entes: União, Estados, Distrito Federal e Município. Todos são dotados de autonomia. Note-se que somente a República (como um todo) apresenta soberania, que compreende a faculdade de se auto- determinar perante outros Estados.
  2. 2. Quanto à forma de Governo adotada pelo Brasil, temos a República, em oposição à Monarquia (conforme enunciado no próprio artigo 18). Ressalte-se que o nosso sistema de Governo é o Presidencialismo, em oposição ao Parlamentarismo. O quadro a seguir ilustra algumas características que diferenciam os dois sistemas de Governo: Parlamentarismo Presidencialismo O Chefe de Estado (Monarca ou Presidente) não participa das decisões de governo; sua função preponderante é a representação do Estado. O Presidente da República é, ao mesmo tempo, Chefe de Estado e Chefe de Governo. O Chefe de Governo (Primeiro-ministro, Chanceler ou equivalente), indicado pelo Chefe de Estado e aprovado pelo Parlamento, assume responsabilidade política; seu mandato não tem prazo determinado. O Presidente é eleito pelo povo, geralmente de forma direta. Seu mandato tem prazo determinado, finito, definido na própria Constituição. Pode perder o cargo se o Parlamento assim decidir. Pode perder o cargo em processo de impeachment. Continuando com o artigo 18 da CF/88, temos: § 3º - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar. § 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. Um detalhe bastante sutil é o uso do plebiscito (consulta prévia) e não do referendo (consulta posterior ao fato) para que a população se manifeste sobre a criação, incorporação, fusão ou desmembramento de Municípios. Note-se que atualmente não há mais Territórios no Brasil. Quanto às competências de cada um dos entes federativos, observe-se que a Constituição Federal estabeleceu de forma expressa os assuntos os quais cabem à União, nos artigos 21 e 22: Art. 21. Compete à União: I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais; II - declarar a guerra e celebrar a paz;
  3. 3. III - assegurar a defesa nacional; IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente; V - decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal; VI - autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico; VII - emitir moeda; VIII - administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada; IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 8, de 15/08/95:) XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 8, de 15/08/95:) b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária; d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;
  4. 4. f) os portos marítimos, fluviais e lacustres; XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios; XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; XV - organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional; XVI - exercer a classificação, para efeito indicativo, de diversões públicas e de programas de rádio e televisão; XVII - conceder anistia; XVIII - planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações; XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso; XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos; XXI - estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação; XXII - executar os serviços de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições: a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional;
  5. 5. b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006) c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização e utilização de radioisótopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006) d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006) XXIV - organizar, manter e executar a inspeção do trabalho; XXV - estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, em forma associativa. Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; II - desapropriação; III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra; IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão; V - serviço postal; VI - sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais; VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores; VIII - comércio exterior e interestadual; IX - diretrizes da política nacional de transportes;
  6. 6. X - regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial; XI - trânsito e transporte; XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; XIII - nacionalidade, cidadania e naturalização; XIV - populações indígenas; XV - emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros; XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões; XVII - organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios, bem como organização administrativa destes; XVIII - sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais; XIX - sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular; XX - sistemas de consórcios e sorteios; XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares; XXII - competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária federais; XXIII - seguridade social; XXIV - diretrizes e bases da educação nacional; XXV - registros públicos; XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza; XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o
  7. 7. disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III; XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e mobilização nacional; XXIX - propaganda comercial. Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo. Posteriormente, no artigo 23 da Carta Magna temos as competências comuns a todos os entes federativos: Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público; II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência; VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar; IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos; XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito. Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006.) As chamadas competências concorrentes estão descritas no artigo 24 da CF/88: Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; II - orçamento;
  8. 8. III - juntas comerciais; IV - custas dos serviços forenses; V - produção e consumo; VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; IX - educação, cultura, ensino e desporto; X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; XI - procedimentos em matéria processual; XII - previdência social, proteção e defesa da saúde; XIII - assistência jurídica e Defensoria pública; XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência; XV - proteção à infância e à juventude; XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis. § 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. § 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. § 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. § 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário. Para os Estados, temos as chamadas competências remanescentes, conforme artigo 25: Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. § 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição. § 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação. § 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. Finalmente, as competências dos Municípios encontram-se elencadas no artigo 30: Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
  9. 9. III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. Atenção para o fato de que os Estados regem-se por Constituição Estadual, enquanto que os Municípios regem-se por Lei Orgânica. Para o Distrito Federal atribuíram-se as mesmas competências dos Estados e Municípios: Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger- se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição. § 1º - Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios. .... Todos esses artigos citados anteriormente tratam da organização político-administrativa de nosso país, quanto à repartição das competências entre os diversos entes federados. O artigo 37 da CF/88 trata da Administração Pública, enunciando os princípios básicos aos quais a mesma deve se submeter: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência. São princípios que devem ser seguidos tanto pela Administração Direta quanto pela Administração Indireta. A Administração Direta é composta por órgãos integrantes dos três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) que possuem atribuições específicas. A Administração Indireta é composta por entidades que possuem personalidade jurídica própria, que pode ser de Direito Público ou mesmo de Direito Privado. Tratemos das mesmas nos tópicos a seguir: a) Administração Direta Compreende as competências e serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios, assim como os órgãos dos poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público da União. Esta definição se aplica também aos Estados, Distrito Federal e Municípios, nas estruturas equivalentes (quando cabível esta analogia).
  10. 10. Assim, a Administração Direta se compõe dos órgãos dos poderes que fazem parte das pessoas jurídicas de Direito Público com capacidade política ou administrativa. Desse modo, tais órgãos não apresentam personalidade jurídica própria, e pertencem ao ente maior ao qual estejam vinculadas (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios). b) Administração Indireta É composta por pessoas administrativas, isto é, entes com personalidade jurídica própria, que pode ser de Direito Público ou de Direito Privado. Os entes da Administração Indireta exercem de forma descentralizada certas atividades administrativas, ou até mesmo realizam certas atividades econômicas, ligadas à produção e circulação de bens e serviços. São exemplos de entidades da Administração Indireta as Autarquias, as Fundações Públicas, as Empresas Públicas, as Sociedades de Economia Mista e os Consórcios constituídos como Associação Pública. A seguir podemos verificar quais são as principais características de cada uma destas figuras: Autarquias – Prestam serviços públicos e executam atividades típicas de Estado de forma descentralizada; são criadas por lei específica; possuem personalidade jurídica de Direito Público; possuem patrimônio e receita próprios; possuem autonomia administrativa e financeira; encontram-se sujeitas ao controle ou tutela do Ministério (ou equivalente) a que se encontram vinculadas; enquadram-se no conceito de descentralização administrativa. Fundações Públicas – Possuem personalidade jurídica de Direito Público ou de Direito Privado; sua instituição é autorizada por lei específica; não têm finalidade lucrativa, e desempenham atividades de interesse público na área social (p. ex. educação e saúde); apresentam-se como patrimônios personificados e possuem autonomia administrativa. Empresas Públicas – São dotadas de personalidade jurídica de Direito Privado; possuem patrimônio próprio, porém o capital social é exclusivamente pertencente ao ente estatal; sua criação é autorizada por lei; exploram atividades econômicas, de produção de bens e serviços para o mercado; podem assumir a forma de sociedades anônimas, sociedades civis, sociedades comerciais ou qualquer outra admitida em direito; embora sujeitas ao Direito Privado, devem observar algumas regras específicas do Direito Público. Sociedades de Economia Mista – São dotadas de personalidade jurídica de Direito Privado; possuem patrimônio próprio; a maior parte do capital social com direito a voto pertence ao ente estatal, que é seu controlador e sócio majoritário; sua criação é autorizada por lei específica; exploram atividades econômicas, porém somente na forma de sociedade anônima. Consórcios Públicos – Criados pela Lei Federal no. 11.107, de 06/04/2005, possuem personalidade jurídica própria, que pode ser de Direito Público (associação pública) ou de Direito Privado (associação civil). Quando um Consórcio Público se constituir na forma de Associação Pública, integrará a Administração Indireta de todos os entes da Federação consorciados. Os Consórcios Públicos são associações formadas por pessoas jurídicas políticas (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios), criadas mediante autorização legislativa, para a gestão associada
  11. 11. de serviços públicos. Sua regulamentação se dá pelo Decreto 6.017, de 17/01/2007, que dispõe sobre as normas gerais de contratação de consórcios públicos. A gestão associada de serviços públicos pode não envolver a prestação de serviços públicos, mas somente atividades de planejamento, regulação ou fiscalização. Como consequência das reformas implementadas nos anos 90 (as quais serão abordadas mais adiante neste texto) surgiram algumas novas figuras na Administração Pública brasileira: Agências Reguladoras - São entidades com alto grau de especialização com a função de regular um setor específico de atividade econômica, ou de intervir de forma geral sobre relações jurídicas decorrentes destas atividades, devendo atuar com maior independência e autonomia possível perante o Poder Executivo e com imparcialidade em relação às partes interessadas: Estado, setores regulados e sociedade. Exemplos atuais: Agência Nacional do Petróleo – ANP; Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL; Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL; Agência Nacional de Águas – ANA; Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS. Embora sujeitas à supervisão ministerial, as agências reguladoras se encontram fora da hierarquia administrativa e da influencia política, exatamente para garantir o cumprimento de suas duas funções básicas: exercer o poder de polícia e controlar (regular) a atividade econômica. Contrato de Gestão - Esse é um instituto ligado à idéia de eficiência na administração dos recursos públicos, e está previsto no parágrafo 8º do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, o qual transcrevemos a seguir: Par. 8o. A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: I – o prazo de duração do contrato; II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes; III – a remuneração do pessoal. Assim, o Contrato de Gestão é um ajuste firmado entre a Administração Direta e alguma entidade da Administração Indireta ou ainda entre órgãos da própria administração direta, em função de um compromisso, assumido por estes, de cumprir determinadas metas obtendo, em troca, mais liberdade em sua atuação administrativa. Há, porém, controle quanto ao atingimento dos resultados buscados. Tais contratos podem ser firmados também com entidades privadas denominadas “organizações sociais”, constituindo-se no instrumento para viabilizar o processo de publicização, conforme concebido desde o PDRAE – Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Agências Executivas - Trata-se de uma qualificação especial que pode ser conferida pelo Poder Executivo às autarquias e às fundações públicas que sejam responsáveis por atividades e serviços exclusivos de Estado, que celebrem Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor. Portanto, a Agência Executiva não se constitui numa nova figura jurídica na Administração Pública,
  12. 12. mas numa qualificação dada a uma entidade para que a mesma tenha maior flexibilidade e autonomia, mediante um regime jurídico especial. A Lei 9.649/98 prevê os requisitos que tais entidades deverão obedecer para poderem se qualificar como Agências Executivas: periodicidade mínima de um ano, estabelecimento de objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade, recursos necessários e critérios e instrumentos para a avaliação de desempenho. A instituição como Agência Executiva ocorre por adesão, ou seja, por iniciativa do próprio órgão que pretenda obter tal qualificação, em comum acordo com o Ministério responsável. Organizações Sociais - Não se constituem em figura jurídica nova, porém trata-se de inovação institucional. As Organizações Sociais são entidades paraestatais dotadas de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades estatutárias sejam dirigidas ao ensino, ao desenvolvimento tecnológico, à pesquisa científica, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e a saúde. A Lei 9.637/98 regulamenta o instituto das Organizações Sociais, que podem celebrar contrato de gestão com órgãos da administração direta, no processo conhecido como publicização. Poderão assim receber recursos orçamentários e utilizar-se de bens públicos, observando-se a necessária contrapartida de obrigações assumidas – resultados esperados na sua atuação, ao disponbilizar serviços ao cidadão. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Coletivo – OSCIP - Esta é uma modalidade de qualificação jurídica que pode ser atribuída a pessoas de direito privado que venham estabelecer parcerias com o poder público. As OSCIP foram criadas na Lei 9.790/99, que instituiu o chamado Termo de Parceria. Este é o instrumento próprio para qualificação destas entidades, que necessitam ainda ter uma das finalidades citadas pela referida lei como, por exemplo, a assistência social, a promoção gratuita da educação ou da saúde, da segurança alimentar e nutricional, da cultura, do voluntariado, etc. A qualificação como OSCIP é muito semelhante ao caso das Organizações Sociais, mas difere basicamente em função do instrumento contratual – o Termo de Parceria, da exigência de documentação contábil-fiscal e ainda em razão da participação de agentes públicos na estrutura da entidade. 2. Modelos Teóricos de Administração Pública: Patrimonialista, Burocrático e Gerencial. A Administração Pública em todo o mundo vem experimentando um processo de profundas transformações, que se iniciou na década de 70, formado por um conjunto amplo de várias correntes de pensamento, que formam a chamada “Nova Gestão Pública” (do original em inglês NPM – “New Public Management”). Esse processo também ocorre no Brasil. Para entender o que é a gestão pública hoje, precisamos retroceder no tempo e analisar sua evolução ao longo de décadas. Assim, partindo-se de uma perspectiva histórica, verifica-se que a administração pública evoluiu através de três modelos básicos: a administração pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Essas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas tenha sido inteiramente abandonada. A administração pública burocrática surgiu no século XIX juntamente com o Estado
  13. 13. liberal, exatamente como uma forma de defender a coisa pública contra o patrimonialismo. À medida que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão (tamanho), os custos dessa defesa passaram a ser mais altos que os benefícios do controle. Por isso, neste século as práticas burocráticas vêm cedendo lugar a um novo tipo de administração: a administração gerencial. Vamos a partir de agora analisar cada uma dessas três formas de administração pública ao longo tempo: a) Administração Pública Patrimonialista Nas sociedades anteriores ao advento do Capitalismo e da Democracia, o Estado aparecia como um ente “privatizado”, no sentido de que não havia uma distinção clara, por parte dos governantes, entre o patrimônio público e o seu próprio patrimônio privado. O Rei ou Monarca estabelecia seu domínio sobre o país de forma absoluta, não aceitando limites entre a res publica e a res principis. Ou seja, a “coisa pública” se confundia com o patrimônio particular dos governantes, pois não havia uma fronteira muito bem definida entre ambas. Nessas condições, o aparelho do Estado funcionava como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuíam status de nobreza real. Os cargos públicos eram considerados “prebendas”, ou seja, direitos à uma certa remuneração, sem nenhum caráter profissional, e sujeitos à total discricionariedade do governante. A corrupção e o nepotismo eram inerentes a esse tipo de administração. O foco não se encontrava no atendimento das necessidades coletivas, mas, sobretudo, nos interesses particulares do soberano e de seus auxiliares. Este cenário muda no final do século XIX, no momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes. Mercado e Sociedade Civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se inaceitável, pois não mais cabia um modelo de administração pública que privilegiava uns poucos em detrimento de muitos. As novas exigências de um mundo em transformação, com o desenvolvimento econômico que se seguia, trouxeram a necessidade de reformulação do modo de gestão do Estado. b) Administração Pública Burocrática Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal. Os controles administrativos implantados visam evitar a corrupção e o nepotismo. A forma de controle é sempre a priori, ou seja, controle dos procedimentos, das rotinas que devem nortear a realização das tarefas. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem suas diversas demandas sociais. Por isso, são empregados controles rígidos dos processos como, por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento aos cidadãos.
  14. 14. Uma conseqüência disto é que os próprios controles se tornam o objetivo principal do funcionário. Dessa forma, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A principal qualidade da administração pública burocrática é o controle dos abusos contra o patrimônio público; o principal defeito, a ineficiência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como “clientes”. Esse defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade. O problema começou a se tornar mais evidente a partir da ampliação da participação do Estado na vida dos indivíduos. Valem aqui alguns comentários adicionais sobre o termo “Burocracia”. Max Weber, importante cientista social, ocupou-se de inúmeros aspectos das sociedades humanas. Na década de 20, publicou estudos sobre o que ele chamou o tipo ideal de burocracia, ou seja, um esquema que procura sintetizar os pontos comuns à maioria das organizações formais modernas, que ele contrastou com as sociedades primitivas e feudais. As organizações burocráticas seriam máquinas totalmente impessoais, que funcionam de acordo com regras que ele chamou de racionais - regras que dependem de lógica e não de interesses pessoais. Weber estudou e procurou descrever o alicerce formal-legal em que as organizações reais se assentam. Sua atenção estava dirigida para o processo de autoridade-obediência (ou processo de dominação) que, no caso das organizações modernas, depende de leis. No modelo de Weber, as expressões “organização formal” e “organização burocrática” são sinônimas. “Dominação” ou autoridade, segundo Weber, é a probabilidade de haver obediência dentro de um grupo determinado. Há três tipos puros de autoridade ou dominação legítima (aquela que conta com o acordo dos dominados): Dominação de caráter carismático Repousa na crença da santidade ou heroísmo de uma pessoa. A obediência é devida ao líder pela confiança pessoal em sua revelação, heroísmo ou exemplaridade, dentro do círculo em que se acredita em seu carisma. A atitude dos seguidores em relação ao dominador carismático é marcada pela devoção. Exemplos são líderes religiosos, sociais ou políticos, condutores de multidões de adeptos. O carisma está associado a um tipo de influência que depende de qualidades pessoais. Dominação de caráter tradicional Deriva da crença quotidiana na santidade das tradições que vigoram desde tempos distantes e na legitimidade daqueles que são indicados por essa tradição para exercer a autoridade. A obediência é devida à pessoa do “senhor”, indicado pela tradição. A obediência dentro da família, dos feudos e das tribos é do tipo tradicional. Nos sistemas em que vigora a dominação tradicional, as pessoas têm autoridade não por causa de suas qualidades intrínsecas, como acontece no caso carismático, mas
  15. 15. por causa das instituições tradicionais que representam. É o caso dos sacerdotes e das lideranças, no âmbito das instituições, como os partidos políticos e as corporações militares. Dominação de caráter racional Decorre da legalidade de normas instituídas racionalmente e dos direitos de mando das pessoas a quem essas normas responsabilizam pelo exercício da autoridade. A autoridade, portanto, é a contrapartida da responsabilidade. No caso da autoridade legal, a obediência é devida às normas impessoais e objetivas, legalmente instituídas, e às pessoas por elas designadas, que agem dentro de uma jurisdição. A autoridade racional fundamenta-se em leis que estabelecem direitos e deveres para os integrantes de uma sociedade ou organização. Por isso, a autoridade que Weber chamou de racional é sinônimo de autoridade formal. Uma sociedade, organização ou grupo que depende de leis racionais tem estrutura do tipo legal-racional ou burocrática. É uma burocracia. A autoridade legal-racional ou autoridade burocrática substituiu as fórmulas tradicionais e carismáticas nas quais se baseavam as antigas sociedades. A administração burocrática é a forma mais racional de exercer a dominação. A burocracia, ou organização burocrática, possibilita o exercício da autoridade e a obtenção da obediência com precisão, continuidade, disciplina, rigor e confiança. Portanto, todas as organizações formais são burocracias. A palavra burocracia identifica precisamente as organizações que se baseiam em regulamentos. A sociedade organizacional é, também, uma sociedade burocratizada. A burocracia é um estágio na evolução das organizações. De acordo com Weber, as organizações formais modernas baseiam-se em leis, que as pessoas aceitam por acreditarem que são racionais, isto é, definidas em função do interesse das próprias pessoas e não para satisfazer aos caprichos arbitrários de um dirigente. O tipo ideal de burocracia, formulado por Weber, apresenta três características principais que diferenciam estas organizações formais dos demais grupos sociais: Formalidade: significa que as organizações são constituídas com base em normas e regulamentos explícitos, chamadas leis, que estipulam os direitos e deveres dos participantes. Impessoalidade: as relações entre as pessoas que integram as organizações burocráticas são governadas pelos cargos que elas ocupam e pelos direitos e deveres investidos nesses cargos. Assim, o que conta é o cargo e não a pessoa. A formalidade e a impessoalidade, combinadas, fazem a burocracia permanecer, a despeito das pessoas. Profissionalismo: os cargos de uma burocracia oferecem a seus ocupantes uma carreira profissional e meios de vida. A participação nas burocracias tem caráter ocupacional. Apesar das vantagens inerentes nessa forma de organização, as burocracias podem muitas vezes apresentar também uma série de disfunções, conforme a seguir: Particularismo - Defender dentro da organização interesses de grupos internos, por motivos de convicção, amizade ou interesse material. Satisfação de Interesses Pessoais - Defender interesses pessoais dentro da organização.
  16. 16. Excesso de Regras - Multiplicidade de regras e exigências para a obtenção de determinado serviço. Hierarquia e individualismo - A hierarquia divide responsabilidades e atravanca o processo decisório. Realça vaidades e estimula disputas pelo poder. Mecanicismo - Burocracias são sistemas de cargos limitados, que colocam pessoas em situações alienantes. Portanto, as burocracias apresentam dois grandes “problemas” ou dificuldades: em primeiro lugar, certas disfunções, que as descaracterizam e as desviam de seus objetivos; em segundo lugar, ainda que as burocracias não apresentassem distorções, sua estrutura rígida é adequada a certo tipo de ambiente externo, no qual não há grandes mudanças. A estrutura burocrática é, por natureza, conservadora, avessa a inovações; o principal é a estabilidade da organização. Mas, como vimos, as mudanças no ambiente externo determinam a necessidade de mudanças internas, e nesse ponto o paradigma burocrático torna-se superado. c) Administração Pública Gerencial Surge na segunda metade do século XX, como resposta à expansão das funções econômicas e sociais do Estado e ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior. Torna-se essencial a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário, resultando numa maior eficiência da administração pública. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. A administração pública gerencial constitui um avanço, e até certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isso não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando alguns dos seus princípios fundamentais, como: A admissão conforme rígidos critérios de mérito (concurso público); A existência de um sistema estruturado e universal de remuneração (planos de carreira); A avaliação constante de desempenho (dos funcionários e de suas equipes de trabalho); O treinamento e a capacitação contínua do corpo funcional. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados. A rigorosa profissionalização da administração pública continua sendo um princípio fundamental. Na administração pública gerencial a estratégia volta-se para: 1. A definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade; 2. A garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados; 3. O controle ou cobrança a posteriori dos resultados.
  17. 17. Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins). A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas não pode ser confundida com esta última. Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público. Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade), a administração pública gerencial não se diferencia da administração pública burocrática. Na burocracia pública clássica existe uma noção muito clara e forte do interesse público. A diferença, porém, está no entendimento do significado do interesse público, que não pode ser confundido com o interesse do próprio Estado. Para a administração pública burocrática, o interesse público é freqüentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como uma espécie de “cliente” dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas. O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada. 3. Experiências de reformas administrativas e o Processo de Modernização da Administração Pública A Administração Pública em todo o mundo vem experimentando um processo de profundas transformações, que se iniciou na década de 70, formado por um conjunto amplo de correntes de pensamento, que formam a chamada “Nova Gestão Pública” (do original em inglês NPM – “New Public Management”). Esse processo também ocorre no Brasil. Para entender o que é a gestão pública hoje, precisamos retroceder no tempo e analisar sua evolução ao longo das décadas. Nos últimos anos assistimos em todo o mundo a um debate acalorado - ainda longe de concluído - sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na
  18. 18. economia. A discussão reside exatamente no processo conhecido como Crise do Estado. Vamos entender em que consiste essa crise: Nos anos 50, o economista Richard Musgrave enunciou as três funções clássicas do Estado: função alocativa (prover os bens e serviços não adequadamente fornecidos pelo mercado); função distributiva (promover ajustamentos na distribuição da renda) e a função estabilizadora (evitar grandes flutuações nos níveis de inflação e desemprego). De fato, entre o período que vai de 1945 (final da segunda guerra mundial) e 1973 (ano do choque do petróleo), a economia mundial experimentou uma grande expansão econômica, levando este período a ser denominado de “era dourada”. Desenvolveu-se a figura do Estado-Provedor de bens e serviços, também chamado de Estado de Bem- Estar Social (welfare state). Houve uma grande expansão do Estado (e, consequentemente, da Administração Pública), logicamente com um crescimento importante dos custos de funcionamento da máquina pública. A partir dos anos 70, o ritmo de expansão da economia mundial diminui, e o Estado começa a ter problemas no desempenho de suas funções, perdendo gradativamente a capacidade de atender às crescentes demandas sociais. Esta situação, aliada a um processo de crescente endividamento público, acarretaria mais tarde, principalmente nos anos 80, a chamada crise fiscal do Estado - a perda de sua capacidade de realizar os investimentos públicos necessários a um novo ciclo de expansão econômica. Da crise fiscal passamos à crise de gestão do Estado, uma vez que a percepção dos cidadãos sobre a disponibilidade de serviços públicos se deteriora gradativamente, à medida em que o Estado perde a capacidade de realizar suas funções básicas, e não consegue acompanhar as pressões crescentes por mais saúde, educação segurança pública, saneamento, etc... Essa crise de gestão implica na tentativa de superar as limitações do modelo de gestão vigente até então, conhecido como “modelo burocrático”, transformando-o em algo novo, mais parecido como o modo de gestão do setor privado, conhecido na área pública como “modelo gerencial”. Assim, a redefinição do próprio papel do Estado é um tema de alcance universal nos anos 90. No Brasil, essa questão adquiriu importância decisiva, tendo em vista o peso da presença do Estado na economia nacional: tornou-se um tema constante a questão da reforma do Estado, uma vez que o mesmo não conseguia mais atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social. Em resumo, a Crise do Estado define-se como: 1. Uma crise fiscal, caracterizada pela deterioração crescente das finanças públicas, sendo o déficit público um fator de redução de investimentos na área privada; 2. Uma crise do modo de intervenção do Estado na economia, com o esgotamento da estratégia estatizante; as empresas públicas não mais teriam condições de alavancar o crescimento econômico dos países; o paradigma do Estado interventor, nos moldes da economia Keynesiana estava cada vez mais ultrapassado; 3. Uma crise da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática, rumo à administração pública gerencial.
  19. 19. No Brasil, a principal repercussão destes fatos foi a Reforma do Estado nos anos 90, cujos principais pontos eram: 1. O ajuste fiscal duradouro, com a busca do equilíbrio das contas públicas; 2. A realização de reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantissem a concorrência interna e criassem as condições para o enfrentamento da competição internacional; 3. A reforma da previdência social, procurando-se dar sustentabilidade à mesma, equilibrando-se os montantes de contribuições e benefícios; 4. A inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; 5. A reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governança", ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas. A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolveria ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da liberalização comercial, o Estado abandonaria a estratégia protecionista da substituição de importações. Nesse contexto, o programa de privatizações levado a cabo nos anos 90 foi uma das formas de se perseguir tais objetivos. Por esse programa, transferiu-se para o setor privado a tarefa da produção, dado o pressuposto de que este, a princípio, realizaria tal atividade de forma mais eficiente. Finalmente, por meio de um programa de publicização, pretendia-se transferir para o setor público não- estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. Portanto, segundo a idéia da reforma, o Estado reduziria seu papel de executor ou provedor direto de serviços, mantendo-se entretanto no papel de regulador e provedor indireto ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, etc. Como promotor desses serviços, o Estado continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade. Nessa nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura. Considerando essa tendência, pretende-se reforçar a governança - a capacidade de governo do Estado - através da transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão, melhorando a capacidade do Estado de implementar as políticas públicas, sem os limites, a rigidez e a ineficiência da máquina administrativa.
  20. 20. Breve Histórico da Administração Pública no Brasil a) A Reforma do DASP No Brasil, o modelo de administração burocrática surge a partir dos anos 30. Emerge no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. A partir da reforma ocorrida no governo Vargas, a administração pública sofre um processo de racionalização que se manifestou no surgimento das primeiras carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma de acesso ao serviço público. A implantação da administração pública burocrática é conseqüência do desenvolvimento de um capitalismo moderno no país. Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1938. Nesse momento, a administração pública sofre a influência da teoria da administração científica de Frederick Taylor, considerado o “Pai” da Administração Científica. No início do século XX, nos EUA, Taylor foi pioneiro ao defender a aplicação de métodos racionais na administração da produção, visando a redução de erros e a otimização das tarefas, levando a aumentos na produtividade e menores custos. Assim, o Taylorismo se constituiu numa verdadeira “escola” da Administração, ao preconizar a substituição de métodos empíricos de gerência por métodos científicos, calcados no estudo de tempos e movimentos, padronização de rotinas e procedimentos, profissionalização e especialização dos trabalhadores. Nas reformas promovidas pelo DASP, percebe-se a influência do Taylorismo na simplificação, na padronização, na aquisição racional de materiais, na revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos. Registra-se que, nesse período, foi instituída a função orçamentária enquanto atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento. No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP representou a tentativa de formação da burocracia nos moldes preconizados por Max Weber, baseada no princípio da competência e do mérito profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à época, tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse efetivamente às necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual a administração pública burocrática se instalara), embora em processo de transformação, mantinha ainda sua própria força no quadro político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo. b) Rumo à Administração Gerencial Diante das inadequações do modelo burocrático, aconteceram diversas tentativas de reforma. Porém, as experiências se caracterizaram, em alguns casos, pela ênfase na extinção e criação de órgãos, e, em outros, pela constituição de estruturas paralelas visando alterar a rigidez burocrática. Na própria área da reforma administrativa esta última prática foi adotada, por exemplo, no Governo JK, com a criação de
  21. 21. comissões especiais, como a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, objetivando a realização de estudos para simplificação dos processos administrativos e reformas ministeriais, e a Comissão de Simplificação Burocrática, que visava à elaboração de projetos direcionados para reformas globais e descentralização de serviços. Porém o marco inicial para a introdução da administração gerencial é apontado como sendo a reforma trazida pelo Decreto-Lei nº 200/67, constituindo-se o mesmo numa tentativa de superação da rigidez burocrática. O decreto-lei 200/67 promoveu a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional. Como princípios de racionalidade administrativa, foram instituidos o planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas superiores (através dos processos de desconcentração e descentralização), a tentativa de reunir competência e informação no processo decisório, a sistematização, a coordenação e o controle. O paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal na área produtiva de bens e serviços, orientou a expansão da administração indireta, numa tentativa de "flexibilizar a administração" com o objetivo de atribuir maior operacionalidade às atividades econômicas do Estado. Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei nº 200/67 não desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administração direta ou central. Na realidade, o núcleo burocrático foi enfraquecido indevidamente através de uma estratégia do regime militar, que não desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto nível, preferindo, ao invés, contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais. Nos anos 70, a criação da SEMOR - Secretaria da Modernização, constitui-se numa nova iniciativa modernizadora da administração pública. Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens administradores públicos, muitos deles com formação em nível de pós-graduação no exterior, que buscou implantar novas técnicas de gestão, e particularmente de administração de recursos humanos, na administração pública federal. No início dos anos 80 a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização - PrND foi uma nova tentativa de reformar a burocracia e orientá-la na direção da administração pública gerencial. Os objetivos eram a revitalização e agilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e simplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência. As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da administração descentralizada, estimulada pelo Decreto- Lei nº 200/67.
  22. 22. c) A Constituição de 1988 Bresser Pereira, principal teórico da Reforma do Estado de 1995 (e um de seus promotores, à frente do extinto MARE – Ministério da Administração e Reforma do Estado) considera este um momento de “retrocesso burocrático”. A transição democrática de 1985 representou uma grande vitória democrática, mas teve como um de seus custos a ocupação dos cargos públicos da administração indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados para os políticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no país. De outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas forças conservadoras, de ser a culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo. A conjunção desses dois fatores levou, na Constituição de 1988, ao chamado “retrocesso burocrático”, conforme a visão de Bresser Pereira. O Congresso Constituinte estendeu aos serviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico, acarretando um engessamento do aparelho estatal. A nova Constituição determinou ainda a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis da União, dos Estados-membros e dos Municípios, e retirou da administração indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias públicas normas de funcionamento idênticas às que regem a administração direta. Estas medidas eram uma reação ao clientelismo que dominou o país naqueles anos. Foi também resultado de uma atitude defensiva da alta burocracia que, sentindo-se injustamente acusada, procurou salvaguardar seus interesses. Na medida em que a transição democrática ocorreu no Brasil em meio à crise do Estado, esta última foi equivocadamente identificada pelas forças democráticas como resultado, entre outros, do processo de descentralização que o regime militar procurara implantar. Por outro lado, a transição democrática foi acompanhada por uma ampla campanha contra a estatização, que levou os constituintes a aumentar os controles burocráticos sobre as empresas estatais e a estabelecer normas rígidas para a criação de novas empresas públicas e de subsidiárias das já existentes. Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono do caminho rumo a uma administração pública gerencial e a reafirmação dos ideais da administração pública burocrática clássica; de outro lado, dada a ingerência patrimonialista no processo, a instituição de uma série de privilégios, que não se coadunam com a própria administração pública burocrática. Como exemplos, a estabilidade rígida para todos os servidores civis, diretamente relacionada à generalização do regime estatutário na administração direta e nas fundações e autarquias, a aposentadoria com proventos integrais sem correlação com o tempo de serviço ou com a contribuição do servidor. As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir. No governo Collor, entretanto, a resposta a elas foi equivocada e apenas agravou os problemas existentes, na medida em que se preocupava em destruir ao invés de construir. O governo Itamar Franco buscou essencialmente recompor os salários dos servidores, que haviam sido violentamente reduzidos no governo anterior. O discurso de
  23. 23. reforma administrativa assume uma nova dimensão a partir de 1994, quando a campanha presidencial introduz a perspectiva da mudança organizacional e cultural da administração pública no sentido de uma administração gerencial. d) A Reforma da Era FHC Para enfrentar os principais problemas que representavam obstáculos à implementação de um aparelho do Estado moderno e eficiente, tornou-se necessário definir um modelo conceitual, que distinguisse os segmentos fundamentais característicos da ação do Estado. Em 1995 foi lançado o PDRAE – Plano Diretor da Reforma do Estado, conduzido pelo citado MARE, no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. Segundo a lógica conceitual do PDRAE, o Estado é visto como a organização burocrática que possui o poder de legislar e tributar sobre a população de um determinado território. O Estado é, portanto, a única estrutura organizacional que possui o "poder extroverso", ou seja, o poder de constituir unilateralmente obrigações para terceiros, com extravasamento dos seus próprios limites. O aparelho do Estado ou administração pública lato sensu, compreende os seguintes componentes: a) um núcleo estratégico ou governo, constituído pela cúpula dos três Poderes, b) um corpo de funcionários públicos; c) uma força militar e policial. O aparelho do Estado é regido basicamente pelo direito constitucional e pelo direito administrativo, enquanto que o Estado é fonte ou sancionador e garantidor desses e de todos os demais direitos. Quando somamos ao aparelho do Estado todo o sistema institucional-legal, que regula não apenas o próprio aparelho do Estado, mas toda a sociedade, temos o Estado. No aparelho do Estado é possível distinguir quatro setores: NÚCLEO ESTRATÉGICO - Corresponde ao governo, em sentido amplo. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e exige o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as decisões estratégicas de governo são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas. ATIVIDADES EXCLUSIVAS - É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar e fiscalizar. Exemplos: cobrança e fiscalização dos impostos, polícia, previdência social, fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, controle do meio ambiente, emissão de passaportes, etc. SERVIÇOS NÃO-EXCLUSIVOS - Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder extroversos. Porém, o Estado está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem "economias externas"
  24. 24. relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos desse setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO - Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando- se necessária, no caso de privatização, a devida regulação. Cada um desses quatro setores referidos apresenta características peculiares, tanto no que se refere às suas prioridades, quanto aos princípios administrativos adotados. No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões sejam as melhores, e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade é mais importante que a eficiência. O que importa saber é, primeiro, se as decisões que estão sendo tomadas pelo governo atendem eficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a sociedade brasileira está voltada ou não. Segundo, se, uma vez tomadas as decisões, estas são de fato cumpridas. Já no campo das atividades exclusivas de Estado, dos serviços não-exclusivos e da produção de bens e serviços o critério eficiência torna-se fundamental. O que importa é atender milhões de cidadãos com boa qualidade a um custo baixo. Como estes setores se relacionam com as diferentes forma de administração pública? Vimos, anteriormente, duas formas principais de administração pública: A Burocrática, que, embora sofrendo do excesso de formalismo e da ênfase no controle dos processos, tem como vantagens a segurança e a efetividade das decisões. A Gerencial, caracterizada fundamentalmente pela eficiência dos serviços prestados aos cidadãos. Nesses termos, no núcleo estratégico, em que o essencial é a correção das decisões tomadas e o princípio administrativo fundamental é o da efetividade, entendido como a capacidade de ver obedecidas e implementadas com segurança as decisões tomadas, é mais adequado que haja um misto de administração pública burocrática e gerencial. Nos setores das atividades exclusivas e de serviços competitivos ou não-exclusivos, o importante é a qualidade e o custo dos serviços prestados aos cidadãos. O princípio correspondente é o da eficiência, ou seja, a busca de uma relação ótima entre qualidade e custo dos serviços colocados à disposição do público. Logo, a administração deve ser necessariamente gerencial. O mesmo se diga, obviamente, do setor das empresas, que, enquanto estiverem com o Estado, deverão obedecer aos princípios gerenciais de administração. Outra distinção importante é a relacionada às formas de propriedade. Ainda que vulgarmente se considerem apenas duas formas, a Propriedade Estatal e a Propriedade Privada, existe no capitalismo contemporâneo uma terceira forma, intermediária, extremamente relevante: a Propriedade
  25. 25. Pública Não-Estatal, constituída pelas organizações sem fins lucrativos, que não são propriedade de nenhum indivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente para o atendimento do interesse público. O tipo de propriedade mais indicado variará de acordo com o setor do aparelho do Estado. No núcleo estratégico a propriedade tem que ser necessariamente estatal. Nas atividades exclusivas de Estado, onde o poder extroverso de Estado é exercido, a propriedade também só pode ser estatal. Já para o setor não-exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade ideal é a pública não-estatal. Não é a propriedade estatal porque aí não se exerce o poder de Estado. Não é, por outro lado, a propriedade privada, porque se trata de um tipo de serviço por definição subsidiado. A propriedade pública não-estatal torna mais fácil e direto o controle social, através da participação nos conselhos de administração dos diversos segmentos envolvidos, ao mesmo tempo em que favorece a parceria entre sociedade e Estado. As organizações nesse setor gozam de uma autonomia administrativa muito maior do que aquela possível dentro do aparelho do Estado. Em compensação seus dirigentes são chamados a assumir uma responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, na gestão da instituição. No setor de produção de bens e serviços para o mercado a eficiência é também o princípio administrativo básico e a administração gerencial, a mais indicada. Em termos de propriedade, dada a possibilidade de coordenação via mercado, a propriedade privada é a regra. A propriedade estatal só se justifica quando não existem capitais privados disponíveis ou então quando existe um monopólio natural. Mesmo nesse caso, entretanto, a gestão privada tenderá a ser a mais adequada, desde que acompanhada por um seguro sistema de regulação. Segue quadro resumo da distribuição dos setores do Estado versus tipos de propriedade: Essa divisão do Estado em setores de atuação e a correspondente correlação com as formas de gestão e formas de propriedade mais adequadas embasou uma série de reformas durante os dois mandatos do Presidente Fernando Henrique Cardoso. Como resultados tivemos uma onda de privatizações, criação de
  26. 26. agências reguladoras, reestruturação de carreiras no serviço público, fim da estabilidade absoluta do servidor público, etc. Introduziu-se na Administração Pública uma série de elementos típicos da administração gerencial, embora o Estado não tenha abandonado de forma alguma muitas das principais características burocráticas. e) Governo Lula e a busca por um novo modelo de gestão As eleições presidenciais de 2002 representaram a substituição do grupo político no poder, com a ascensão de novas lideranças nos níveis mais elevados da burocracia federal. O Partido dos Trabalhadores assumiu o comando do governo federal propondo um modelo de gestão intitulado “Brasil de Todos”, que questionou muitos dos métodos empregados na gestão anterior. Argumentou-se que o diagnóstico contido no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, documento elaborado em 1995, e que deu sustento teórico às reformas da era FHC, era equivocado ao considerar o Estado como um problema, como o elemento causador da crise pela qual o país atravessava. O novo enfoque tratava o Estado como parte da solução, como um elemento que poderia de fato recolocar o país no caminho do desenvolvimento. No entanto, não se advogava o retorno às formas burocráticas; pelo contrário, o governo continuava buscando melhorias na gestão pública, incorporando em grande medida a visão de serviços públicos orientados ao cidadão. O tema da Reforma do Estado cedeu lugar à chamada Reconstrução do Estado, operada mediante a recomposição da força de trabalho, modificações na legislação e estabelecimento de parcerias. O fato é que a administração pública brasileira continua, nos dias atuais, sua trajetória em direção a uma administração pública gerencial, capaz de responder aos novos desafios colocados por um mundo em constantes transformações. 4. Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública A obra de David Osborne e Ted Gaebler, “Reinventando o governo” (1994), é um dos marcos na literatura internacional sobre a nova administração pública, notadamente com relação aos seus reflexos na administração pública norte-americana. Os autores propõem um modelo que incorpora conceitos que estiveram separados no desenvolvimento do modelo gerencial inglês, tais como a implantação de uma administração por objetivos — ou por missões —, a mensuração do desempenho das agências através dos resultados, a busca da qualidade total como método administrativo, a ênfase no cliente, a transferência do poder aos cidadãos, e tentar garantir a eqüidade. Osborne e Gaebler propõem uma redefinição da atividade governamental. “Nosso problema fundamental é o fato de termos o tipo inadequado de governo. Não necessitamos de mais ou menos governo: precisamos de melhor governo. Para sermos mais precisos, precisamos de uma melhor atividade governamental”. A atividade governamental é entendida como algo com uma natureza específica, que não pode ser reduzida ao padrão de atuação do setor privado.
  27. 27. Entre as grandes diferenças, a motivação principal dos comandantes do setor público é a reeleição, enquanto os empresários têm como fim último a busca do lucro; os recursos do governo provêm do contribuinte — que exigem a realização de determinados gastos —, e na iniciativa privada os recursos são originados das compras efetuadas pelos clientes; as decisões governamentais são tomadas democraticamente e o empresário decide sozinho ou no máximo com os acionistas da empresa — a portas fechadas; por fim, o objetivo de ambos é diverso, isto é, o governo procura fazer “o bem” e a empresa “fazer dinheiro”. Estas diferenças implicam, necessariamente, em procurar novos caminhos para o setor público, tornando- o sim mais empreendedor, mas não transformando-o em uma empresa. Ao contrário também da epidemia generalizada contra a burocracia que vigorou nos EUA no começo da década de 80 o “Reinventando o governo” não coloca a culpa dos problemas governamentais em seus funcionários; o problema não está nas pessoas, mas no sistema. É a reforma das instituições e dos incentivos que tornará a burocracia apta a responder novas demandas. A reforma do sistema significa, ao mesmo tempo, a introdução de métodos voltados para a produção qualitativa de serviços públicos com a prioridade dada aos clientes e cidadãos como razões últimas do setor público, o que quer dizer não só que eles devem ser bem atendidos, mas que devem ser também chamados a participar do governo, definindo os destinos de suas comunidades. A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler mostra que a melhor resposta para tornar melhor um serviço público é chamar a comunidade a participar de sua gestão, seja fiscalizando, seja trabalhando voluntariamente na prestação de serviços — constituindo-se numa resposta adequada tanto para a questão da eficiência como para o problema da transparência. Portanto, a modernização do setor público deve caminhar lado a lado com o aumento da accountability. Mas a reinvenção do governo deve ser realizada ainda garantindo o princípio da eqüidade. Desta maneira, a introdução de mecanismos gerenciais, tais como são propostos no livro, não é incompatível com a busca de justiça redistributiva, um conceito que por muito tempo foi abandonado no debate sobre reforma administrativa. Osborne e Gaebler propõem dez princípios básicos para reinventar o governo, listados a seguir: 1. Competição entre os prestadores de serviço; 2. Poder aos cidadãos, transferindo o controle das atividades à comunidade; 3. Medir a atuação das agências governamentais através dos resultados; 4. Orientar-se por objetivos, e não por regras e regulamentos; 5. Redefinir os usuários como clientes; 6. Atuar na prevenção dos problemas mais do que no tratamento; 7. Priorizar o investimento na produção de recursos, e não em seu gasto; 8. Descentralização da autoridade; 9. Preferir os mecanismos de mercado às soluções burocráticas; 10. Catalisar a ação dos setores público, privado e voluntário.
  28. 28. Não se trata aqui de comentar ponto por ponto a lista exposta acima, mas de discutir, rapidamente, algumas das idéias do “Reinventando o governo”. A primeira refere-se ao conceito de governo catalisador, que “navega em vez de remar”. O intuito desse conceito não é tornar o Estado mínimo, mas redirecionar a atividade governamental. Inclusive, os autores renegam o conceitual privatista, típico do neoliberalismo. “A privatização é uma resposta, não a resposta”, afirmam Osborne e Gaebler. O sentido do governo catalisador é reformular as relações Estado/mercado e governo/sociedade. Neste sentido, o governo empreendedor, catalisador, se aproxima das idéias de Pollitt, que conceitualiza a relação pública entre cidadãos e governo como uma parceria e não como uma dependência. Indo para outra discussão do Reinventando o governo, encontramos um referencial interligado ao anterior, qual seja, o tratamento da população como cliente e como cidadão. Cliente dos serviços públicos, que deseja a melhor qualidade possível dos equipamentos sociais. E cidadão que quer e tem como dever participar das decisões da comunidade, e por isso a descentralização da autoridade é um objetivo fundamental para alcançar esse grau de accountability. No que tange à gestão da burocracia, propõe-se a orientação administrativa por missões. A partir dela, o governo pode ser mais flexível, como também torna-se mais fácil a avaliação de cada agência, comparando-se o objetivo inicialmente formulado com o resultado efetivamente alcançado. A orientação por missões, portanto, é um mecanismo que congrega os ideais do Consumerism (flexibilidade) com os da corrente gerencial mais preocupada com a avaliação de resultados. Entretanto, a discussão em torno da avaliação de resultados na obra de Osborne e Gaebler toma um rumo diferenciado daquele proposto pelo gerencialismo puro. Para os dois autores, a avaliação da eficiência não pode ser dissociada da avaliação da efetividade. Pois, se a eficiência mede o custo do que foi produzido, a efetividade mede a qualidade dos resultados. Desta maneira, “quando medimos a eficiência, podemos saber quanto nos custa alcançar uma produção determinada; ao medir a efetividade, sabemos se nosso investimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer com eficiência o que não deveria continuar a ser feito”. Osborne e Gaebler tentam definir a relação entre eficiência e efetividade a partir dos objetivos do governo. E concluem: “Não há dúvida de que o público quer um governo mais eficiente, mas ele deseja ainda mais um governo efetivo”.
  29. 29. Questões de Concursos 01 - (2010/ESAF-MTE/AFT) - Um consórcio público, com personalidade jurídica de direito público, composto por alguns municípios, pelos respectivos governos estaduais e pela União, integra: a) nos municípios e nos estados, a administração direta; na União, a administração indireta. b) nos municípios, nos estados e na União, a administração indireta. c) nos municípios, a administração direta; nos estados e na União, a administração indireta. d) nos municípios, nos estados e na União, a administração direta. e) nos municípios e nos estados, a administração indireta; na União, a administração direta. 02 - (2009/ESAF-RFB/Auditor Fiscal) - Sobre a organização do Estado brasileiro, é correto afirmar que: a) administrativamente, os municípios se submetem aos estados, e estes, por sua vez, submetem-se à União. b) quando instituídas, as regiões metropolitanas podem gozar de prerrogativas políticas, administrativas e financeiras diferenciadas em relação aos demais municípios do estado. c) quando existentes, os territórios federais gozam da mesma autonomia político-administrativa que os estados e o Distrito Federal. d) o Distrito Federal é a capital federal. e) embora, por princípio, todos os entes federados sejam autônomos, em determinados casos, os estados podem intervir em seus municípios. 03 – (2010/ESAF-CVM/Analista) – Partindo-se do pressuposto de que a função política ou de governo difere da função administrativa, é correto afirmar que estão relacionadas(os) à função política, exceto: a) Comando. b) Coordenação. c) Execução. d) Direção. e) Planejamento. 04 - (2009/ESAF-ANA/Analista Administrativo) - Sobre as Agências Reguladoras, é correto afirmar que integram a: a) Administração Direta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia. b) Administração Direta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia em regime especial. c) Administração Indireta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia. d) Administração Indireta e são obrigadas a adotar a forma de autarquia em regime especial.
  30. 30. e) Administração Indireta e, embora esse tenha sido o lugar-comum até hoje, não são obrigadas a adotar a forma de autarquia, muito menos em regime especial. 05 - (2010/ESAF-Prefeitura do Rio de Janeiro/Fiscal de Rendas) - Sobre a organização da administração pública brasileira, é correto afirmar que: a) por serem qualificadas como autarquias de natureza especial, as agências reguladoras integram a administração direta. b) ao contrário do que ocorre em relação às autarquias, a lei não cria empresas públicas, apenas autoriza sua instituição. c) agências reguladoras e agências executivas são categorias de entidades pertencentes à administração indireta. d) a Constituição Federal veda, aos municípios, a criação de autarquias. e) no âmbito federal, as empresas públicas subordinam-se, hierarquicamente, aos ministérios a que se vinculem. 06 - (2009/ESAF-MOPG/EPPGG) - Acerca do modelo de administração pública gerencial, é correto afirmar que: a) admite o nepotismo como forma alternativa de captação de recursos humanos. b) sua principal diferença em relação à administração burocrática reside na forma de controle, que deixa de se basear nos processos para se concentrar nos resultados. c) nega todos os princípios da administração pública patrimonialista e da administração pública burocrática. d) é orientada, predominantemente, pelo poder racional-legal. e) caracteriza-se pela profissionalização, idéia de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo. 07 - (2009/ESAF-MOPG/EPPGG) - Podendo ser identificada como uma perspectiva inovadora de compreensão, análise e abordagem dos problemas da administração pública, com base no empirismo e na aplicação de valores de eficácia e eficiência em seu funcionamento, a Nova Gestão Pública propõe um modelo administrativo dotado das seguintes características, exceto: a) direcionamento estratégico. b) limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários de emprego. c) maior foco nos procedimentos e menor foco nos produtos e resultados. d) desempenho crescente e pagamento por desempenho/ produtividade. e) transparência e cobrança de resultados (accountability).
  31. 31. 08 - (2009/ESAF-MOPG/EPPGG) - Considerando o arcabouço racional-legal da administração pública no Brasil, é correto afirmar que: a) apenas as teorias administrativas com foco nas tarefas e nas estruturas são aplicáveis à gestão pública. b) nos dias atuais, encontramos fragmentos de todas as teorias administrativas nas organizações públicas, quer adaptadas quer em sua forma original. c) nenhuma teoria administrativa pode ser aplicada à gestão pública, pelo simples fato de todas elas terem sido desenvolvidas em ambiente empresarial. d) à exceção das teorias administrativas com foco nas pessoas, as demais são aplicáveis à gestão pública. e) nenhuma teoria administrativa pode ser aplicada à gestão pública, que já dispõe de um modelo gerencial próprio e específico. 09 - (2010/ESAF-MTE/AFT) - As seguintes afirmações espelham entendimentos corretos sobre a Nova Gestão Pública (NGP), exceto: a) a NGP é um movimento cuja origem remonta às mudanças havidas nas administrações públicas de alguns países a partir da década de 1970, principalmente nos Estados Unidos e na Inglaterra. b) o consumerismo consiste em uma reorientação do gerencialismo puro, mais voltada à racionalização e tendo como ponto central a satisfação das necessidades dos cidadãos, consumidores de serviços públicos. c) a NGP nasceu gerencialista nos anos 1980, tendo sido fortemente inspirada nas reformas minimalistas e na proposta de aplicação da tecnologia de gestão empresarial ao Estado. d) nos anos 1990, o Public Service Oriented resgatou os conceitos de transparência, dever social de prestação de contas, participação política, equidade e justiça, introduzindo novas ideias ao modelo gerencial puro. e) desde o início, a experiência brasileira em NGP aponta para uma forte retomada do estado do bem- estar social e do desenvolvimentismo burocrático, ideal reforçado pela recente crise do mercado financeiro internacional. 10 - (2009/ESAF-RFB/Auditor Fiscal) – Considerando os modelos teóricos de Administração Pública, é incorreto afirmar que, em nosso país: a) o maior trunfo do gerencialismo foi fazer com que o modelo burocrático incorporasse valores de eficiência, eficácia e competitividade. b) o patrimonialismo pré-burocrático ainda sobrevive, por meio das evidências de nepotismo, gerontocracia e designações para cargos públicos baseadas na lealdade política. c) a abordagem gerencial foi claramente inspirada na teoria administrativa moderna, trazendo, para os administradores públicos, a linguagem e as ferramentas da administração privada. d) no Núcleo Estratégico do Estado, a prevalência do modelo burocrático se justifica pela segurança que ele proporciona.
  32. 32. e) tal como acontece com o modelo burocrático, o modelo gerencial adotado também se preocupa com a função controle. 11 - (2010/ESAF- MOPG/Analista de Planejamento e Orçamento) – Acerca dos modelos de gestão patrimonialista, burocrática e gerencial, no contexto brasileiro, é correto afirmar: a) cada um deles constituiu-se, a seu tempo, em movimento administrativo autônomo, imune a injunções políticas, econômicas e culturais. b) com a burocracia, o patrimonialismo inicia sua derrocada, sendo finalmente extinto com a implantação do gerencialismo. c) o caráter neoliberal da burocracia é uma das principais causas de sua falência. d) fruto de nossa opção tardia pela forma republicana de governo, o patrimonialismo é um fenômeno administrativo sem paralelo em outros países. e) com o gerencialismo, a ordem administrativa se reestrutura, porém sem abolir o patrimonialismo e a burocracia que, a seu modo e com nova roupagem, continuam existindo. 12 - (2009/ESAF-MOPG/EPPGG) - Ao avaliar o fato de que a Constituição Federal de 1988 agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro, reconhecendo o município como ente federado, é incorreto afirmar que: a) inicialmente, tal processo foi acompanhado por uma imensa descentralização de políticas públicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos pouco coordenados de relação vertical e horizontal entre os entes federativos. b) assuntos que até então eram tratados apenas em nível nacional, ou mesmo estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de muitos municípios. c) os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competências concorrentes para a maior Parte das políticas sociais brasileiras, combinando descentralização fiscal com descentralização de competências. d) a par da descentralização, a ausência de políticas de desenvolvimento regional acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente no país. e) inicialmente, na medida em que os estados se sentiam desobrigados de investir, grande parcela dos encargos acabou sendo assumida, de forma desorganizada, pelos municípios. 13 - (2009/ESAF-MOPG/EPPGG) - Considerando a evolução da administração pública em nosso país, bem como as suas experiências de reforma, é correto afirmar que: a) ao privilegiar o usuário do serviço público, o Programa Nacional de Desburocratização marcou pelo ineditismo, já que nenhum outro antes dele fora dotado de caráter social e político.
  33. 33. b) a reforma administrativa de 1967 reduziu o fosso que separava as burocracias instaladas nas administrações direta e indireta, garantindo a profissionalização do serviço público em toda a sua extensão. c) a reforma dos anos 1990 visava, como um de seus objetivos, fortalecer o Estado de modo a torná-lo responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social. d) a reforma burocrática de 1936 apoiou-se, conceitualmente, em três dimensões: formas de propriedade, tipos de administração pública e níveis de atuação do Estado. e) com a República Velha, deu-se a primeira experiência radical de reforma administrativa, em resposta às mudanças econômicas e sociais que levavam o país rumo à industrialização. 14 - (2010/ESAF-MTE/AFT) - Sobre as experiências de reformas administrativas em nosso país, é correto afirmar: a) a implantação do DASP e a expedição do Decreto-Lei n. 200/67 são exemplos de processos democráticos de reformismo baseados no debate, na negociação e em um modelo decisório menos concentrador. b) ainda que o formalismo e a rigidez burocrática sejam atacados como males, alguns alicerces do modelo weberiano podem constituir uma alavanca para a modernização, a exemplo da meritocracia e da clara distinção entre o público e o privado. c) o caráter ‘neoliberal’ do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado foi a mola propulsora de seu amplo sucesso e da irrestrita adesão pelo corporativismo estatal. d) já nos anos 1980, o Programa Nacional de Desburocratização propunha uma engenharia institucional capaz de estabelecer um espaço público não-estatal, com a incorporação das Organizações Sociais. e) desde os anos 1990, a agenda da gestão pública tem sido continuamente enriquecida, sendo hoje mais importante que as agendas social ou econômica. 15 - (2010/ESAF-MTE/AFT) – A correta análise da modernização da Administração Pública brasileira, havida nas últimas décadas, permite chegar às seguintes conclusões, exceto: a) a despeito de tudo, a administração pública ainda carrega tradições seculares de características semifeudais e age como um instrumento de manutenção do poder tradicional. b) não obstante as qualidades das medidas em prol da profissionalização do serviço público, previstas na Constituição de 1988, parte dessa legislação resultou, na verdade, em aumento do corporativismo estatal. c) uma das ações mais significativas na gestão pública foi a incorporação do governo eletrônico. d) constituiu-se uma coalizão em torno do Plano Purianual - PPA e da ideia de planejamento, com a retomada e o reforço de sua versão centralizadora e tecnocrática adotada no regime militar. e) os programas de renda mínima acoplados a instrumentos criadores de capacidade cidadã, política das mais interessantes na área social, tiveram origem nos governos subnacionais e não na União.
  34. 34. 16 - (2009/ESAF-RFB/Auditor Fiscal) – O estudo das experiências de reformas administrativas havidas em nosso país permite concluir, acertadamente, que: a) a retórica da reforma dos anos 1930 avançou do ponto de vista dos princípios políticos que a orientaram, a saber: participação, accountability e controle social. b) a tentativa de modernização do aparelho de Estado, especialmente a da década de 1960, teve como consequência o fortalecimento da administração direta, em detrimento da administração indireta. c) no sentido weberiano do termo, o Brasil nunca chegou a ter um modelo de burocracia pública consolidada. d) ao contrário de outros países, o modelo de nova gestão pública, adotado a partir dos anos 1990, possuiu inspiração autóctone e em nada se valeu das experiências britânica e estadunidense. e) a partir da década de 1990, caminhamos rumo a uma nova administração pública, de caráter gerencialista, visando consolidar o ideário keynesiano e o estado do bem-estar social. 17 - (2010/ESAF- MOPG/Analista de Planejamento e Orçamento) - A análise da evolução da administração pública brasileira, a partir dos anos 1930, permite concluir acertadamente que: a) com o Estado Novo e a criação do DASP, a admissão ao serviço público passou a ser feita exclusivamente por meio de concurso público, sendo descontinuadas as práticas do clientelismo e da indicação por apadrinhamento. b) a reforma trazida pelo Decreto-Lei n. 200/67 propugnou pela descentralização funcional do aparelho do Estado mediante delegação de autoridade aos órgãos da administração indireta para a consecução de muitas das funções e metas do governo. c) a partir de meados do século XX, com o desenvolvimentismo, deu-se a ampliação e a consolidação da administração direta, principal gestora das políticas públicas implementadas pela administração indireta. d) a partir dos anos 1980, dadas a falência do estado do bem-estar social, a crise fiscal e a redemocratização, as reformas do aparelho do Estado passaram a seguir uma estratégia única e homogênea. e) os ‘50 Anos em 5’ e a construção de Brasília, no período JK, representaram a pedra fundamental do que viria a ser a adoção do gerencialismo no serviço público. 18 - (2010/ESAF- MOPG/Analista de Planejamento e Orçamento) - Com a Emenda Constitucional n. 19/1998, o tema ‘desempenho institucional’, no âmbito da administração pública federal direta e indireta, passou a contar com a possibilidade de incorporação das seguintes inovações, exceto: a) ampliação, mediante contrato, da autonomia gerencial, orçamentária e financeira de órgãos e entidades da administração direta e indireta.
  35. 35. b) pagamento, a órgãos e entidades que cumpram as metas preestabelecidas, de bônus por desempenho. c) pactuação de metas de desempenho entre órgãos e entidades da administração direta e indireta e órgãos centrais do governo. d) autonomia administrativa para o estabelecimento e uso de regras próprias de licitação e de contratação de pessoal sem concurso público. e) pagamento de prêmio de produtividade por economia com despesas correntes. 19 - (2010/ESAF-Prefeitura do Rio de Janeiro/Fiscal de Rendas) - No Brasil, o modelo de administração burocrática: a) atinge seu ápice ao final da década de 1950, com a instalação do Ministério da Desburocratização. b) emerge nos anos 1930, sendo seu grande marco a criação do DASP. c) permanece arraigado, em sua forma weberiana, até nossos dias, sendo esta a razão da falência do modelo gerencial. d) deve-se mais à política do café-com-leite que ao início do processo de industrialização. e) foi completamente substituído pelo modelo gerencial implantado ao final do século XX. 20 - (2012/ESAF-CGU/Analista Financeiro) - Acerca das experiências de reforma da máquina pública havidas em nosso país, é correto afirmar que: a) ao contrário da proposta bresseriana, as principais experiências de reforma anteriores – o modelo daspiano e o Decreto-Lei 200 – deram-se em um ambiente democrático, baseado no debate e na negociação, a despeito de um processo decisório mais concentrador. b) originariamente pensadas desde a edição do Plano de Metas, as parcerias público-privadas (PPPs) não se constituem, por isso mesmo, uma inovação do atual modelo administrativo, apesar de seu grande sucesso e proliferação nos níveis federal e subnacionais. c) o melhor exemplo de um bem sucedido resultado da Reforma Bresser é o caso das agências regulatórias, montadas de forma homogênea calcada na visão mais geral do modelo regulador, condição básica ao que viria a substituir o padrão varguista de intervenção estatal. d) mesmo sem atingir todos os seus objetivos, a proposta bresseriana de reforma deu causa a um "choque cultural", tendo se espraiado pelos governos subnacionais no qual, facilmente, percebe-se a sua influência na atuação dos gestores públicos e em uma série de inovações governamentais. e) a atual proposta de reforma, também calcada na gestão por resultados – porém não mais tachada de "neoliberal" –, aposta seu sucesso em duas frentes: a quebra da estabilidade, com o reforço do emprego público, e a redução da administração indireta, com o aprofundamento das privatizações.
  36. 36. 21 - (2012/ESAF-CGU/Analista Financeiro) - Ao realizarmos um balanço da recente trajetória da administração pública brasileira no período contado a partir da edição da Carta Constitucional de 1988, em especial quanto a temas ligados à gestão, à governança federativa e aos mecanismos de controle público, é correto afirmar que: a) se analisarmos o projeto bresseriano, ele foi bem sucedido. Tanto que o governo central apoiou integralmente a ampla reforma da administração pública prevista no Plano Diretor da Reforma do Estado, sendo seu marco de gestão o conceito de administração de resultados por meio da execução de políticas, calcada no PAC. b) a despeito das inegáveis melhorias na gestão econômica, na introdução de mecanismos de avaliação de políticas públicas e no ordenamento das políticas sociais no campo federativo, os poderes dos órgãos de controle têm sido sistematicamente reduzidos, impactando negativamente a accountability vertical do Estado. c) um dos reflexos negativos do Plano Real foi a descentralização excessiva das políticas públicas, sem a necessária preocupação com a articulação intergovernamental e com a heterogeneidade da federação brasileira, dando causa à redução da competição entre os governos subnacionais e à extinção da chamada "guerra fiscal". d) a Constituição Federal ousou e inovou ao incorporar os preceitos de profissionalização e publicização, impregnada como o foi pelo movimento de reformas intitulado New Public Management, que varria países da Europa e da Oceania desde os anos 1950. e) nos últimos tempos, o ciclo das políticas públicas tem visto crescer a participação e o controle sociais, fenômeno em muito impulsionado pela diversidade de programas que atrelam o recebimento de recursos à montagem de mecanismos de participação e fiscalização locais. 22 - (2009/ESAF-RFB/Auditor Fiscal) – Uma correta análise da adoção da chamada Nova Gestão Pública, pelo Brasil, revela que: a) em sua forma original, a Constituição Federal de 1988 já disponibilizava a base legal suficiente para a implementação daquele novo modelo de gestão, sem a necessidade de reformas. b) toda a máquina pública passou a adotar o controle por resultados, razão pela qual foram descontinuados alguns mecanismos de controle financeiro e orçamentário até então existentes. c) com o aumento da descentralização, visava-se reduzir o nível de accountability a que se submeteriam os órgãos reguladores. d) no plano federal, a implementação das Organizações Sociais sagrou-se vitoriosa, havendo, hoje, milhares delas espalhadas pelo país, prestando serviços públicos essenciais. e) o Estado tinha por objetivo atuar mais como regulador e promotor dos serviços públicos, buscando, preferencialmente, a descentralização, a desburocratização e o aumento da autonomia de gestão.

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