Parlement : mode d'emploi

LES SECRETS DE LA FABRICATION DE LA LOI…
Parlement Mode d’Emploi
FIONA TEXEIRE,
Secrétaire générale
du Groupe écologiste du Sénat
CHARLOTTE PAURON,
Secrétaire générale adjointe du Groupe
écologiste de l’Assemblée nationale

Parlement Mode d’emploi :
Journées d'été EELV - Marseille - août 2013
1. Le contexte institutionnel et politique des
deux chambres (l’Assemblée nationale et le
Sénat)
2. La procédure législative : les principales
étapes de la fabrication de la loi
3. Les autres fonctions du Parlement
4. Retour sur l’action des groupes écologistes à
l’Assemblée et au Sénat

1 - LE CONTEXTE INSTITUTIONNEL ET POLITIQUE
Parlement mode d’emploi

Contexte institutionnel et politique :
Les missions du Parlement : Les attributions et les
principes de
fonctionnement du
Parlement sont régis par
la Constitution (ainsi que
par les règlements intérieurs
de chacune des 2 assemblées)
La révision
constitutionnelle de
2008 (dite « de
modernisation des institutions
de la Vème république ») a
introduit des évolutions
significatives.

Contexte institutionnel et politique :
 Les 2 Chambres – l’Assemblée
nationale et le Sénat – forment le
Parlement – qui exerce le pouvoir
législatif :
 le Sénat est garant de la stabilité des
institutions de la République. Il
représente les collectivités
territoriales. Ainsi, contrairement à
l’Assemblée nationale, il ne peut être
dissout.
 Le Gouvernement n’est pas
responsable devant le Sénat. Ainsi,
seule l’Assemblée nationale peut voter
une motion de censure et renverser le
Gouvernement.

Les élections législatives ont lieu
tous les 5 ans
 577 député-es sont élu-es
dans 577 circonscriptions au
suffrage :
 universel : tous les français
âgés de 18 ans au moins,
jouissant de leurs droits
civiques et politiques
 direct : les électeurs élisent
directement leur représentant
 uninominal : les électeurs
choisissent un-e candida-e et
non une liste de candidats ;
 à deux tours …
Contexte institutionnel et politique : L’Assemblée nationale

Contexte institutionnel et politique : L’Assemblée nationale
 Les groupes politiques sont
constitués au minimum de 15
députés réunis en fonction de
leurs affinités politiques.
 Les groupes politiques jouent
un rôle majeur dans le
fonctionnement de
l’Assemblée nationale :
 les présidents de groupe
siègent à la Conférence des
présidents
les commissions sont
composées en proportion de
l’importance numérique des
groupes ;
 le temps de parole est
distribué en fonction de l’effectif
des groupes.
292
199
31
17
16 15 7
Socialiste, républicain et citoyen
Union pour un Mouvement
Populaire
Union des démocrates et
indépendants
Écologiste
Radical, républicain, démocrate
et progressiste
Gauche démocrate et
républicaine
non inscrits
Composition des groupes politiques de
l’Assemblée nationale au 13 août 2013

Contexte institutionnel et politique : Le Sénat
La "Haute assemblée" est composée de 348 sénateurs-trices depuis le 1er
octobre 2011.
 Élu-es pour 6 ans au suffrage universel indirect par des grands électeurs dans
des circonscriptions départementales – selon des modalités variables suivant la
taille des départements : scrutin uninominal ou scrutin proportionnel de liste
 Renouvellement du Sénat par moitié tous les 3 ans

Contexte institutionnel et politique : Le Sénat
 Les groupes
politiques du
Sénat sont
constitués d’un
minimum de 10
sénateurs-trices
(depuis une
réforme du
règlement de
décembre 2011)
 Depuis 2011, la
gauche dispose
d’une majorité
très étroite

Contexte institutionnel et politique : Les organes de travail

Contexte institutionnel et politique : le calendrier parlementaire (1)
 Une session ordinaire annuelle (octobre – juin) de 120 jours
maximum
 Des sessions extraordinaires, convoquées par décret du PR,
sur un ordre du jour déterminé, ou à la demande d’une
majorité de députés.
 Un ordre du jour partagé sur la base d’un cycle de 4 semaines
(hors période PLF et PLFSS), fixé par la Conférence des
présidents :
2 semaines par mois : ordre du jour fixé par le gouvernement – selon ses
priorités
1 semaine par mois : ordre du jour consacré au contrôle de l’action du
gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques
1 semaine par mois : ordre du jour fixé par chacune des Assemblée
+ séquences réservées à l’examen des « niches » des groupes minoritaires et
d’opposition (une journée réservée par mois à l’AN, séquences de 4h au Sénat)
– fréquence proportionnelle à la taille du groupe.

Exemple : le calendrier de la session 2013/2014 au Sénat :

Et le calendrier de la session 2013/2014 à l’Assemblée :
M 1 V 1 Férié D 1 M 1 Férié S 1 S 1 M 1 J 1 Férié D 1
M 2 S 2 L 2 J 2 D 2 D 2 M 2 V 2 L 2
J 3 UMP D 3 M 3 V 3 L 3 L 3 J 3 S 3 M 3
V 4 L 4 M 4 S 4 M 4 M 4 V 4 D 4 M 4
S 5 M 5 J 5 UMP D 5 M 5 M 5 S 5 L 5 J 5
D 6 M 6 V 6 L 6 J 6 J 6 D 6 M 6 V 6
L 7 J 7 S 7 M 7 V 7 V 7 L 7 M 7 S 7
M 8 V 8 D 8 M 8 S 8 S 8 M 8 J 8 Férié D 8
M 9 S 9 L 9 J 9 D 9 D 9 M 9 V 9 L 9 Férié
J 10 D 10 M 10 V 10 L 10 L 10 J 10 S 10 M 10
V 11 L 11 Férié M 11 S 11 M 11 M 11 V 11 D 11 M 11
S 12 M 12 J 12 D 12 M 12 M 12 S 12 L 12 J 12 UMP
D 13 M 13 V 13 L 13 J 13 J 13 D 13 M 13 V 13
L 14 J 14 S 14 M 14 V 14 V 14 L 14 M 14 S 14
M 15 V 15 D 15 M 15 S 15 S 15 M 15 J 15 D 15
M 16 S 16 L 16 J 16 D 16 D 16 M 16 V 16 L 16
J 17 D 17 M 17 V 17 L 17 L 17 J 17 UMP S 17 M 17
V 18 L 18 M 18 S 18 M 18 M 18 V 18 D 18 M 18
S 19 M 19 J 19 D 19 M 19 M 19 S 19 L 19 J 19
D 20 M 20 V 20 L 20 J 20 UMP J 20 D 20 M 20 V 20
L 21 J 21 S 21 M 21 V 21 V 21 L 21 Férié M 21 S 21
M 22 V 22 D 22 M 22 S 22 S 22 M 22 J 22 GDR D 22
M 23 S 23 L 23 J 23 Écolo D 23 D 23 Municipales M 23 V 23 L 23
J 24 D 24 M 24 V 24 L 24 L 24 J 24 S 24 M 24
V 25 L 25 M 25 Férié S 25 M 25 M 25 V 25 D 25 M 25
S 26 M 26 J 26 D 26 M 26 M 26 S 26 L 26 J 26
D 27 M 27 V 27 L 27 J 27 RRDP J 27 D 27 M 27 V 27
L 28 J 28 UDI S 28 M 28 V 28 V 28 L 28 M 28 S 28
M 29 V 29 D 29 M 29 S 29 M 29 J 29 Férié D 29
M 30 S 30 L 30 J 30 D 30 Municipales M 30 V 30 L 30
J 31 M 31 V 31 L 31 S 31
Semaine gouvernementale Suspension des travaux
Semaine de l'Assemblée nationale Jour des groupes de l'opposition et minoritaires (UMP/UDI/Écolo/RRDP/GDR)
Semaine de contrôle Budget / loi de financement sécurité sociale
JANVIER JUINFÉVRIER MARS AVRIL MAI
CALENDRIER PRÉVISIONNEL DE LA SESSION ORDINAIRE 2013-2014
arrêté par la Conférence des Présidents du 9 juillet 2013
2013 2014
OCTOBRE NOVEMBRE DÉCEMBRE

2 - LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE

La procédure législative : le domaine de la loi
 La Constitution (article 34) fixe le domaine de la loi :
 liste limitative et précise (droits civiques, domaine judiciaire, fiscal,
électoral, secteur public…)
 Principes fondamentaux en matière de défense nationale, de libre
administration des collectivités, d’enseignement, de préservation de
l’environnement, propriété civile et commerciale, droit social…
Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont
un caractère réglementaire
Les lois de finances déterminent les ressources et les charges
de l’Etat (+ lois de financement de la SS)
Les lois de programmation déterminent les objectifs de
l’action de l’Etat (ex : orientation pluriannuelle des finances
publiques…)

La procédure législative : l’initiative législative
 L’initiative de la loi appartient concurremment :
 au gouvernement : Projet de loi (PJL)
 aux parlementaires : Proposition de loi (PPL)
Projet de Loi :
- Délibéré en Conseil des Ministres
après avis du Conseil d’Etat
- Déposé sur le bureau d’une des 2
Assemblées (tout projet ayant pour
objet d’organisation des collectivités
territoriale est déposé en premier
sur le bureau du Sénat)
- Est accompagné d’une étude
d’impact
Proposition de loi :
- Doit relever du domaine de la loi
(et ne pas être contraire à la
délégation donnée au Gvt de
légiférer par ordonnance)
- Être financièrement recevable (art.
40)
- Déposée sur le bureau de
l’assemblée à laquelle appartient
son auteur

La procédure législative : les délais d’examen d’un texte
Dépôt 6 semaines
4 semainesTransmission
Examen en séance publique
Exemple - Une proposition de loi déposée le lundi 3 juin : le délai court depuis le mardi 4 juin 0h jusqu’au lundi 15
juillet 24h et l’examen ne pourra débuter que le lendemain, soit le mardi 16 juillet.
1 - Les délais constitutionnels entre le dépôt ou la transmission d’un texte et son examen
1ère assemblée
saisie
2ème assemblée
saisie
Examen en séance publique
Sauf « procédure accélérée » engagée par le Gouvernement
Les deux Conférences des Présidents des deux assemblées peuvent conjointement s’opposer
à la procédure accélérée.
Une fois déposé sur le bureau d’une des assemblées, un texte est soumis (au fond, en
principal, et éventuellement pour avis) à l’une des commissions permanentes

La procédure législative : le circuit législatif
En commission En séance
Nomination d’un-e rapporteur-e :
- Étude du texte
- Auditions
- Rédaction du rapport
Examen du texte de
la commission
Discussion générale
Examen
du rapport
Elaboration
du texte
de la commission
(amendements)
Navette
Discussion des
articles et amendements
Explications de vote et vote sur l’ensemble
Motions
Vote par articles

La procédure législative : le droit d’amendement
  outil privilégié des parlementaires pour exercer leur pouvoir législatif
 Un droit constitutionnel (art. 44) : « les membres du
Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement ».
 S’exerce en séance ou en commission
 a pour objet de supprimer, rédiger, modifier, ou compléter tout ou partie
des dispositions du texte soumis
 répond à des règles formelles : l’amendement doit être écrit, signé par son
ou ses auteurs ; sa rédaction doit se suffire à elle-même et s’appliquer
directement au texte qu’il vise; il doit être motivé.
 est déposé dans des délais strictement encadrés
 Est soumis à divers types d’irrecevabilité : financière (article 40), portée
(respect du domaine de la loi, pas de « cavalier », règle de « l’entonnoir »…)

La procédure législative : le droit d’amendement (un exemple)
- 14 -
Service de
la séance
Projet de loi
GRENELLE DE L’ENVI RONNEMENT ( 1)
(2ème lecture)
(n°s 489, 488)
N° 46
29 juin 2009
AMENDEMENT
présenté par ( 2)
C Favorable
G Défavorable
Adopté
M. ………..
et les membres du Groupe ……………..
ARTI CLE 44 ( 3)
Après l’alinéa 6
Insérer un alinéa ainsi rédigé : (4)
Dans les six mois suivants la promulgation de la loi n° ... du ... de
programmation relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement,
le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur le coût pour les
collectivités des obligations prévues par cette loi et des modalités de
compensation par le Gouvernement.
OBJET (5)
Les charges des collectivités locales qu’entraîne ce projet de loi sont très
importantes. Le coût du Grenelle de l’environnement pourrait se compter
en centaines de millions d’euros pour les collectivités locales. C’est
pourquoi il nous semble essentiel de prévoir à terme des modalités de
compensation pour ces dépenses.
Auteur(s) deAuteur(s) deAuteur(s) deAuteur(s) de
l’amendementl’amendementl’amendementl’amendement
ArticleviséArticleviséArticleviséArticlevisé
IntituléIntituléIntituléIntitulé résumédurésumédurésumédurésumédu
texteendiscussiontexteendiscussiontexteendiscussiontexteendiscussion
N°N°N°N°ssssdedépôt dudedépôt dudedépôt dudedépôt du
textedelacommissiontextedelacommissiontextedelacommissiontextedelacommission
et durapportet durapportet durapportet durapport
DatedesaisiedDatedesaisiedDatedesaisiedDatedesaisiedeeee
dansAMELIdansAMELIdansAMELIdansAMELI
Sort deSort deSort deSort de
AvisdelaAvisdelaAvisdelaAvisdela
commissionet ducommissionet ducommissionet ducommissionet du
GouvernementGouvernementGouvernementGouvernement
"Chapeau"de"Chapeau"de"Chapeau"de"Chapeau"de
l’amendel’amendel’amendel’amendementmentmentment
Dispositif deDispositif deDispositif deDispositif de
N° dedépôtN° dedépôtN° dedépôtN° dedépôt
(attribuépar la(attribuépar la(attribuépar la(attribuépar la
SéanceselonSéanceselonSéanceselonSéanceselon
l’ordred’arrivéel’ordred’arrivéel’ordred’arrivéel’ordred’arrivée
desdesdesdes
amendements)amendements)amendements)amendements)

La procédure législative : la navette
Transmission
du texte voté
1ère lecture
Trans-
mission
des articles
sur
lesquels il
n’y a pas
d’accord
(application
du principe de
l’entonnoir)
2ème lecture CMP
« Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées
du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique. » (art. 45 de la Constitution)
7 Sénateurs et 7 Députés
Après deux lectures, ou une
seule en cas de procédure
accélérée
Le but : arriver à un accord sur
un texte de commission)
En cas de désaccord, possibilité de
dernier mot à l’Assemblée nationale.
Seulement 10 % des lois depuis 1959.
Texte déposé devant le Sénat (55 % en 2011-2012, 42,5 % des textes en 2010-2011)
(Obligatoirement : organisation des collectivités territoriales)
Texte déposé devant l’Assemblée (Obligatoirement : Loi de finances et de financement de la sécurité
sociale)
Lecture des conclusions de la
CMP par chaque assemblée.
Transmission
du texte voté

La procédure législative : après le vote …
 Étapes postérieures à l’adoption de la
loi :
 La saisine du Conseil Constitutionnel :
se prononce sur la constitutionalité d’un
texte de loi voté par le Parlement avant
sa promulgation (saisine possible par le
PR, le PM, 60 sénateurs ou 60 députés)
 Une nouvelle délibération de la loi (sur
demande du PR, en partie ou totalité,
d’une loi non encore promulguée)
 La promulgation de la loi par le PR :
dans les 15 jours qui suivent son
adoption (sauf saisine du CC ou nouvelle
délibération)
 La publication de la loi au Journal
Officiel : la loi est applicable le
lendemain de sa publication

La procédure législative : les procédures spéciales (1)
 Les lois organiques : visent à préciser
des dispositions constitutionnelles –
systématiquement contrôlées par le
Conseil constitutionnel
 Les PLF et PLFSS : délais d’examen
encadrés (1ère lecture en 40 jours pour
le PLF et 50 jours pour le PLFSS…) le
texte examiné est celui du
gouvernement
 Les lois constitutionnelles : visent à
modifier la Constitution, à l’initiative
du gouvernement (projet de révision)
ou du Parlement (proposition de
révision) ; doit être adoptée dans les
mêmes termes par les 2 assemblées
puis par le Congrès (projet de révision)
ou par référendum (proposition de
révision).

La procédure législative : les procédures spéciales (2)
 Les lois référendaires sont des lois
adoptées par référendum (art. 11
constitution). Le référendum peut être
organisé à partir d’un projet de loi ou à
partir d’une proposition de loi (d’initiative
parlementaire + citoyenne)
 Les lois d’habilitation à légiférer par
ordonnances permettent au gouvernement
de prendre, temporairement, des mesures
qui sont normalement du domaine de la loi
 Les lois relatives aux traités et accords
internationaux – ne peuvent généralement
pas être modifiées, seulement adoptées ou
rejetées.

3 - LES AUTRES FONCTIONS DU PARLEMENT

Les autres fonctions du Parlement : le contrôle et l’interpellation (1)
 Le droit d’interpellation :
 Les questions d’actualité au
gouvernement : 2 séances
hebdomadaire d’une heure à
l’Assemblée, 1 séance une semaine
sur deux au Sénat (diffusion TV en direct)
 Les questions orales sans ou sans
débat : selon des périodicités
variables au Sénat et à l’AN
 Les questions écrites à un-e ministre,
réponses publiées au JO
 Les « questions cribles
thématiques » à un-e ministre : une
semaine sur deux (Sénat)

 Les commissions d’enquête
parlementaire :
 Décidées à la suite de l’adoption
d’une résolution ou « droit de
tirage » annuel des groupes.
 Composées à la proportionnelle
des groupes ; publient un rapport
dans les 6 mois
 Ne peuvent concerner des
dossiers faisant l’objet de
procédure judiciaire en cours

 Le contrôle de l’application des
lois votées par le parlement :
 Une commission ad hoc au Sénat,
des rapports spécifiques à
l’Assemblée nationale
 Les missions d’information
 Créées à l’initiative de la Conférence
des présidents, ou d’une ou plusieurs
commissions ; établissent un rapport
qui peut faire l’objet d’un débat en
séance
 Les rapports d’information
 Les auditions
 Dans le cadre des semaines de
contrôle (auditions d’experts,
préalable aux débat avec les
ministres)

Les autres fonctions du Parlement : le vote de résolutions (art 34
Constitution)
Les assemblées peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par la loi organique.
Sont irrecevables et ne peuvent être inscrites à l'ordre du jour les propositions de résolution dont le
Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa
responsabilité ou qu'elles contiennent des injonctions à son égard.
Une opportunité politique : conclure un débat par le vote
d’une proposition de résolution
Un régime juridique spécifique:
- pas d’envoi à une commission
- pas de modification du texte à compter de son
inscription à l’ordre du jour
- pas d’amendement

Les autres fonctions du Parlement : la diplomatie parlementaire
 L'Union interparlementaire,
organisation mondiale des
Parlements des États souverains, est
la plus ancienne des institutions
internationales à caractère politique
 Les groupes d’amitiés regroupent
les parlementaires qui ont un intérêt
particulier pour un pays étranger.
Leur but premier est de tisser des
liens entre parlementaires français
et étrangers ; ils sont également des
acteurs de la politique étrangère de
la France
 La coopération franco-allemande :
commémoration du cinquantenaire
du traité de l’Elysée en janvier 2013

3 - LES AUTRES FONCTIONS DU PARLEMENT
4 – RETOUR SUR LE DÉBUT DE LÉGISLATURE POUR
LES GROUPES ÉCOLOGISTES DE
L’ASSEMBLÉE ET DU SÉNAT

Retour sur un début de législature : l’action des parlementaires
écologistes
 Des groupes actifs et assidus :
25 30 35 40 45 50 55 60 65 70
GDR : 15 députés
SRC : 291 députés
ECOLO : 17 députés
RRDP : 16 députés
UDI : 30 députés
UMP : 193 députés
NI : 7 députés
37
62
69
47
44
48
31
> Une assiduité très supérieure à celle des autres
groupes politiquesPrésences en commission (en moyenne, par député-e)
moyenne des député-e-s
25 35 45 55 65 75 85 95 105
GDR : 15 députés
SRC : 291 députés
RRDP : 16 députés
UDI : 30 députés
UMP : 193 députés
NI : 7 députés
41
56
104
38
61
46
17
Prises de parole en commission (en moyenne, par député-e)
Prises de parole dans l’hémicycle (en moyenne, par député-e)
25 75 125 175 225 275 325 375
GDR : 15 députés
SRC : 291 députés
RRDP : 16 députés
UDI : 30 députés
UMP : 193 députés
NI : 7 députés
303
196
363
112
236
258
109

écologistes
 Une bonne influence sur la fabrication de la loi :

écologistes
 Une participation active à l’élaboration de la loi et une
importante force de proposition :
0 100 200 300 400 500 600 700 800
GDR : 15
SRC : 291
ECOLO : 17
RRDP : 16
UDI : 30
UMP : 193
NI : 7
578
59
744
265
559
579
103
25
25
68
17
10
15
1
> Une participation active à l’ élaboration de la loi
Nombre d’amendements signés / adoptés (en moyenne, par député-e)

écologistes
Les « niches » ou « espaces réservés » :
des opportunités politiques majeures
 Les propositions écologistes inscrites à l’ordre
du jour en 2012/2013 :
 Coprésidence des groupes parlementaires (AN)
 Ondes électromagnétiques (AN)
 Intégration des ressortissants de nationalité roumaine
et bulgare (Sénat)
 Abrogation du délit de racolage (Sénat)
 Droits sanitaires et sociaux des détenus (Sénat)
 Une PPL a été définitivement adoptée :
Indépendance de l’expertise et protection des
lanceurs d’alerte
N° 747
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012
Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 août 2012
PROPOSITION DE LOI
relative à la création de la Haute Autorité de l’expertise scientifique et
del’alerte en matièredesanté et d’environnement,
PRÉSENTÉE
Par Mme Marie-Christine BLANDIN, M. Jean-Vincent PLACÉ, Mmes Leila
AÏCHI, Kalliopi ANGO ELA, Aline ARCHIMBAUD, Esther BENBASSA,
Corinne BOUCHOUX, MM. Ronan DANTEC, Jean DESESSARD, André
GATTOLIN, Joël LABBÉ et Mme Hélène LIPIETZ,
Sénateurs
(Envoyée à la commission du développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du
territoire, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le
Règlement.)

MERCI DE VOTRE ATTENTION !
Parlement Mode d’Emploi
Et un grand merci aux Directions de la Communication et de la séance des deux chambres
pour la mise à disposition de photos et d’infographies.

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