1. Europa rompe por sentencia el muro de secretismo en las
negociaciones del Acuerdo Transatlántico de Comercio entre
EEUU y UE
Fuente: Economía ciudadana- 23 julio 2014-07-24
Histórica sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea
rompe el muro de secretismo en las negociaciones del Acuerdo
Transatlántico de Comercio entre EEUU y UE
La Sala Primera del Tribunal de Justicia de la Unión Europea dictó el
pasado 3 de julio una sentencia histórica, en respuesta al recurso de
casación del Consejo de la UE que buscaba impedir el acceso a los
documentos de las negociaciones internacionales, tanto a ciudadanos
europeos como a sus respectivos representantes en el Parlamento
Europeo.
Si bien la Sentencia C 350/12 P no se refiere directamente al Acuerdo
Transatlántico de Comercio e Inversiones (más conocido por sus
siglas en inglés TTIP), sí que le afecta de lleno por establecer de
forma firme, y por lo tanto creando jurisprudencia frente al habitual
secretismo de la Comisión, la obligación de permitir el acceso a los
documentos de una negociación internacional, total o parcialmente, a
cualquier ciudadano o representante del Parlamento Europeo,
anulando las estratagemas más comunes para la denegación de
acceso a dicha información, basadas en hipotéticos perjuicios o
simplemente arguyendo que es una negociación que ya está en
curso.
Como viene siendo habitual en las negociaciones del TTIP, el Consejo
Europeo y la Comisión Europea han denegado sistemáticamente el
acceso a los documentos, basándose en el perjuicio que supondría
hacer públicas las estrategias de negociación de la UE, puesto que

2. dicho conocimiento daría, según la Comisión, una ventaja substancial
a la parte contraria, Estados Unidos.
La Sentencia de la Sala Primera del TJUE interpreta adecuadamente
el equilibrio de intereses entre las instituciones europeas, que deben
garantizar el acceso a toda la información de su gestión como
muestra efectiva del derecho de los ciudadanos a la transparencia,
con la necesaria discreción que debe acompañar a una negociación
internacional, que evite descubrir a la parte contraria las líneas
fundamentales de la estrategia negociadora.
Si bien la transparencia debería ser intrínseca al funcionamiento de
las instituciones europeas, y sobre todo en el caso de la Comisión
Europea debido a su escaso carácter democrático, el TJUE se ve
obligado a recordar al Poder Ejecutivo toda una serie de obviedades
sobre transparencia, acceso a documentos elaborados o recibidos por
instituciones europeas y derechos fundamentales de ciudadanos,
contemplados en el art. 6 del Tratado UE y en la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
El Tribunal reconoce que existen excepciones a la hora de acceder a
cualquier documento, como son los datos personales o las
establecidas en el Reglamento (CE) nº 1049/2001 - Artículo 4,
apartados 1, letra a), tercer guion, 2, segundo guion, y 6.
Al mismo tiempo, su excepcionalidad hace que su aplicación se use
de forma puntual y por lo tanto, cuando se esgrime para impedir el
acceso a una documentación, la institución que deniegue dicho
acceso deberá fundamentarlo mediante razones objetivas, no
hipotéticas, y en ningún caso impedirá el acceso a los restantes
elementos de la documentación que no estén afectados por dicha
excepcionalidad. Es decir, que si bien la Comisión o el Consejo
pueden censurar aquellos aspectos que se vean afectados por tal
excepción objetivamente, no puede impedir el acceso público al resto
del documento o documentos.
La primera conclusión sobre la Sentencia del TJUE es que, frente a la
política de la Comisión Europea de convertir la excepción en regla,
dicho Tribunal vuelve a relegar la excepción a su naturaleza original,
volviendo a ser un hecho puntual y basado en argumentos fundados
y objetivos y no en meras hipótesis o supuestos.
Por esta razón elemental, desde este momento los negociadores del
Acuerdo deberán permitir el acceso a todos los documentos del TTIP,
censurando única y exclusivamente los párrafos que pudieran afectar
a las líneas principales de negociación y que no sean ya conocidos por
la otra parte.

3. Un segundo punto interesante de la Sentencia es que, frente al
argumento dado por la Comisión y el Consejo de que la
documentación podría evidenciar discrepancias que debilitaran la
posición negociadora, el Tribunal establece que la mera existencia de
puntos divergentes no era en sí mismo suficiente para concluir que
era un perjuicio.
Este punto, que en cualquier democracia pudiera ser algo evidente,
en la Unión Europea y en sus organismos menos democráticos
(Consejo Europeo y Comisión Europea) necesita ser recordado.
El tercer punto a destacar de la Sentencia es que el Tribunal anula
como argumentación que las negociaciones internacionales, por sí
mismas, no son un motivo de excepción si no se fundamenta
objetivamente la razón por la cual se niega el acceso a los contenidos
de dicha negociación internacional.
En este sentido, el Tribunal de Justicia Europeo recuerda que el
reglamento 1049/2001 (en el cual también se reglamentan las
excepciones), en su cuarto Considerando y en su Artículo Primero,
garantiza el acceso más amplio posible a los documentos de las
instituciones y que la aplicación de las excepciones deben
interpretarse y aplicarse en un sentido estricto.
Cito literalmente los puntos 52 y 53 de la Sentencia:
52. En efecto, por una parte, cuando la institución afectada
decide denegar el acceso a un documento cuya divulgación se le ha
solicitado, debe, en principio, explicar las razones por las que el
acceso a dicho documento puede menoscabar concreta y
efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en el
artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 que invoca dicha institución.
Además, el riesgo de dicho menoscabo debe ser razonablemente
previsible y no meramente hipotético (sentencia Consejo/Access Info
Europe, EU:C:2013:671, apartado 31 y jurisprudencia citada).
53. Por otra parte, cuando una institución aplica una de las
excepciones previstas en el artículo 4, apartados 2 y 3, del
Reglamento nº 1049/2001, le corresponde ponderar el interés
específico que debe protegerse no divulgando el documento de que
se trate y, en particular, el interés general en que dicho documento
sea accesible, habida cuenta de las ventajas que se derivan, como
señala el segundo Considerando del Reglamento nº 1049/2001, de
una mayor apertura, a saber, una mayor participación de los
ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y una mayor
legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración para con
los ciudadanos en un sistema democrático (sentencia Consejo/Access
Info Europe, EU:C:2013:671, apartado 32 y jurisprudencia citada).

4. El cuarto punto de la Sentencia que destacaría se refiere al papel de
la Comisión Europea en los acuerdos internacionales donde no sólo
ejerce como representante del Poder Ejecutivo, sino que actúa al
mismo tiempo como Poder Legislativo, por lo que la transparencia
debería formar parte intrínseca dentro de las directrices esenciales
marcadas por los negociadores europeos.
De hecho en el punto 76 de la Sentencia se destruye el objetivo que
tiene la Comisión de mantener en secreto las negociaciones hasta que
se haya cerrado el Acuerdo entre las partes y que simplemente la
función del Parlamento Europeo se limitase a aprobar y rechazar el
TTIP en su conjunto.
El Tribunal dicta: “El interés público relativo a la transparencia del
proceso de toma de decisiones se vería vacío de contenido si sólo se
considerara una vez finalizado tal proceso, como propone la
Comisión.”
Esta conclusión del Alto Tribunal anula la postura antidemocrática de
ocultar los contenidos del TTIP con el fin de evitar un debate público y
que muestre las discrepancias existentes frente al Acuerdo, pero en
este caso no basadas en filtraciones o supuestos, sino en
documentación original.
La Sentencia del TJUE aporta los argumentos necesarios para realizar
una petición formal de los documentos de la negociación puesto que:
1.- Los documentos ya consolidados son conocidos por
ambas partes y por lo tanto no se puede argumentar que perjudiquen
las líneas estratégicas de negociación.
2.- El hecho de que la negociación del TTIP esté en curso
actualmente no es argumento suficiente para negar el acceso a los
documentos como expresa esta Sentencia, y dicha interpretación está
avalada por otras sentencias anteriores, creando jurisprudencia.
3.- De la Sentencia se deduce que los ciudadanos no sólo
tienen derecho a acceder a los documentos generados por los
negociadores de la UE, sino también a aquellos de la contraparte
norteamericana que hayan llegado a manos de negociadores del
Comisionado de Comercio.
4.- Si bien el Tribunal reconoce que es necesario
establecer excepciones en cuanto a la transparencia de las líneas
negociadoras de aquellos apartados sobre los que aún no se haya
alcanzado acuerdo, también reconoce que estas excepciones

5. convenientemente censuradas no suponen la negación de acceso al
resto del documento no afectado por dichas excepciones.
5.- La Sentencia recuerda a la Comisión que, cuando ésta
realice negociaciones que supongan cambios en la legislación, la
transparencia deberá prevalecer sobre otros intereses.
6.- Los ciudadanos tenemos el derecho a acceder a toda
la documentación sobre el TTIP. Las excepciones que se apliquen
mediante censura parcial de los textos deberán ser argumentadas de
manera objetiva y no sobre supuestos hipotéticos o contrarios al
Tratado UE y a la Carta de los Derechos Fundamentales.
Desde mi punto de vista, la Sentencia del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea nos permite realizar una acción directa de lucha contra
el Acuerdo Transatlántico de Comercio e Inversiones entre EEUU y UE
mediante la petición de los documentos de negociación y la
divulgación pública de los mismos que permitirían dar a conocer las
auténticas intenciones de los negociadores europeos y de las
corporaciones que guían los objetivos del TTIP en contra de los
derechos ciudadanos, sociales, laborales y, sobre todo,
medioambientales.
En definitiva, buscan la destrucción de la Democracia,
convirtiéndonos a los ciudadanos en meros consumidores,
subvirtiendo la soberanía ciudadana en soberanía corporativa. Pero
no lo permitiremos.
El procedimiento original esta escrito en inglés, por lo que después de
la traducción en español podéis leer el procedimiento original en
inglés.
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SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 3 de julio de 2014 (*)

6. «Recurso de casación — Acceso a los documentos de las instituciones
— Reglamento (CE) nº 1049/2001— Artículo 4, apartados 1, letra a),
tercer guión, 2, segundo guión, y 6 — Dictamen del Servicio Jurídico
del Consejo sobre la apertura de negociaciones con vistas a la
celebración de un acuerdo internacional — Excepciones al derecho de
acceso — Protección del interés público por lo que respecta a las
relaciones internacionales — Protección del asesoramiento jurídico —
Decisión de denegación parcial de acceso»
En el asunto C 350/12 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con
arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea, el 17 de julio de 2012,
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. P.
Berman y B. Driessen y por la Sra. C. Fekete, en calidad de agentes,
parte recurrente,
y en el que las otras partes en el procedimiento son:
Sophie in ’t Veld, representada por el Sr. O. Brouwer, la Sra. E.
Raedts y el Sr. J. Blockx, advocaten, parte demandante en primera
instancia,
apoyada por
Parlamento Europeo, representado por los Sres. N. Lorenz y N.
Görlitz, en calidad de agentes, parte coadyuvante en casación,
Comisión Europea, representada por el Sr. B. Smulders y la Sra. P.
Costa de Oliveira, en calidad de agentes, que designa domicilio en
Luxemburgo,
parte coadyuvante en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. A. Tizzano (Ponente), Presidente de Sala, y los
Sres. A. Borg Barthet y E. Levits, la Sra. M. Berger y el Sr. S. Rodin,
Jueces;
Abogado General: Sra. E. Sharpston; Secretario: Sr. M. Aleksejev,
administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la
vista el 17 de octubre de 2013;

7. oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en
audiencia pública el 13 de febrero de 2014; dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso de casación, el Consejo de la Unión
Europea solicita la anulación de la sentencia del Tribunal de la
Unión Europea In ’t Veld/Consejo (T 529/09, EU:T:2012:215;
en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), por la que éste anuló
parcialmente la Decisión del Consejo, de 29 de octubre de 2009, por
la que se deniega a la Sra. in ’t Veld el acceso íntegro a un
documento que contiene el dictamen del Servicio Jurídico
del Consejo sobre una recomendación de la Comisión Europea
al Consejo para que se autorice la apertura de negociaciones
entre la Unión Europea y los Estados Unidos de América con
vistas a la celebración de un acuerdo internacional destinado a
poner a disposición del Departamento del Tesoro de los
Estados Unidos datos de mensajería financiera (en lo sucesivo,
«Decisión controvertida»).
Marco jurídico
2 Los considerandos 2, 4 y 11 del Reglamento (CE) nº 1049/2001 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo
al acceso del público a los documentos del Parlamento
Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145, p. 43), tienen
la siguiente redacción:
«(2) La apertura permite garantizar una mayor participación
de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones, así
como una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la
administración para con los ciudadanos en un sistema
democrático. La apertura contribuye a reforzar los principios
de democracia y respeto de los derechos fundamentales
contemplados en el artículo 6 del Tratado UE y en la Carta de
los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
[...]
(4) El presente Reglamento tiene por objeto garantizar de la manera
más completa posible el derecho de acceso del público a los
documentos y determinar los principios generales y los límites que
han de regularlo de conformidad con el apartado 2 del artículo 255
del Tratado CE.
[...]

8. (11) En principio, todos los documentos de las instituciones
deben ser accesibles al público. No obstante, deben ser
protegidos determinados intereses públicos y privados a
través de excepciones. Conviene que, cuando sea necesario, las
instituciones puedan proteger sus consultas y deliberaciones internas
con el fin de salvaguardar su capacidad para ejercer sus funciones. Al
evaluar las excepciones, las instituciones deben tener en
cuenta los principios vigentes en la legislación comunitaria
relativos a la protección de los datos personales, en todos los
ámbitos de actividad de la Unión.»
3 El artículo 1 de este Reglamento dispone:
«El objeto del presente Reglamento es:
a) definir los principios, condiciones y límites, por motivos de interés
público o privado, por los que se rige el derecho de acceso a los
documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión
(en lo sucesivo denominadas “las instituciones”) al que se refiere el
artículo 255 del Tratado CE, de modo que se garantice el acceso más
amplio posible a los documentos;
[...]»
4 El artículo 2, apartado 3, del citado Reglamento es del
siguiente tenor:
«El presente Reglamento será de aplicación a todos los
documentos que obren en poder de una institución; es decir,
los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en
su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión
Europea.»
5 El artículo 4, apartados 1, 2 y 6, del mismo Reglamento
establece:
«1. Las instituciones denegarán el acceso a un documento
cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:
a) el interés público, por lo que respecta a: [...]
— las relaciones internacionales,
[...]
2. Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya
divulgación suponga un perjuicio para la protección de:
[...]

9. — [...] el asesoramiento jurídico, [...]
salvo que su divulgación revista un interés público superior.
[...]
6. En el caso de que las excepciones previstas se apliquen
únicamente a determinadas partes del documento solicitado,
las demás partes se divulgarán.»
Antecedentes del litigio
6 La Sra. in ’t Veld, diputada del Parlamento Europeo, solicitó, el 28
de julio de 2009, tener acceso, en virtud del Reglamento nº
1049/2001, al documento nº 11897/09, de 9 de julio de 2009, que
contiene un dictamen del Servicio Jurídico del Consejo sobre la
«recomendación de la Comisión al Consejo para que se
autorice la apertura de negociaciones entre la Unión Europea y
los Estados Unidos de América con vistas a un acuerdo
internacional destinado a poner a disposición del
Departamento del Tesoro de los Estados Unidos datos de
mensajería financiera en el marco de la prevención del
terrorismo y de su financiación, así como de la lucha contra
estos fenómenos» (en lo sucesivo, «acuerdo previsto»).
7 En la Decisión controvertida, el Consejo sólo autorizó un acceso
parcial al citado documento. El acceso íntegro se denegó sobre la
base de las excepciones establecidas en el artículo 4, apartados 1,
letra a), tercer guión, y 2, segundo guión, del Reglamento nº
1049/2001, relativos respectivamente a la protección del interés
público por lo que respecta a las relaciones internacionales y al
asesoramiento jurídico.
8 En dicha Decisión, el Consejo indicaba, por una parte, que
«la divulgación del documento [nº 11897/09] revelaría al
público información sobre determinadas disposiciones del
acuerdo previsto […] y tendría por consecuencia una
incidencia negativa en la posición negociadora de la [Unión],
socavando asimismo el clima de confianza en las
negociaciones en curso». El Consejo añadía que «la
divulgación del documento revelaría a la otra parte […]
elementos relativos a la postura que deba adoptar la [Unión]
en las negociaciones que —en caso de que el dictamen jurídico
fuese crítico— podrían ser explotados para debilitar la posición
negociadora de la [Unión]».
9 Por otra parte, el Consejo precisaba que el documento nº 11897/09
contenía «un dictamen jurídico relativo a la base jurídica y a las

10. respectivas competencias de la [Unión] y de la Comunidad Europea
para celebrar el acuerdo [previsto]» y que esta «materia sensible,
que incide en las facultades del Parlamento Europeo para celebrar el
acuerdo [previsto], fue objeto de posturas divergentes entre las
instituciones». En estas circunstancias, a juicio del Consejo, «[la]
divulgación del contenido del documento [nº 11897/09] perjudicaría
la protección del asesoramiento jurídico al hacer público un dictamen
interno del Servicio Jurídico, destinado únicamente a los miembros
del Consejo en el contexto de las discusiones preliminares en el seno
de éste sobre el acuerdo [previsto]». Asimismo, el Consejo
consideró «que la protección del dictamen jurídico interno
sobre un proyecto de acuerdo internacional […] prevalecía
sobre el interés público de la divulgación».
Sentencia recurrida y pretensiones de las partes
10 El 31 de diciembre de 2009, la Sra. in ’t Veld interpuso un recurso
de anulación de la Decisión controvertida, invocando para
fundamentarlo cuatro motivos.
11 Los dos primeros motivos de este recurso se basaban en la
infracción del artículo 4, apartados 1, letra a), tercer guión, y 2,
segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001. El tercer motivo en
apoyo del citado recurso se basaba en la infracción del artículo 4,
apartado 6, de dicho Reglamento, relativo al acceso parcial a los
documentos de las instituciones. El cuarto motivo, por su parte,
se basaba en el incumplimiento de la obligación de
motivación.
12 Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General estimó, en
parte, el primer motivo de la Sra. in ’t Veld, y el segundo motivo, en
su totalidad. Tras declarar fundados estos dos primeros motivos, el
Tribunal General estimó también el tercer motivo. El cuarto motivo
fue desestimado. En consecuencia, el Tribunal General anuló
parcialmente la Decisión controvertida.
13 El 24 de julio de 2012, el Consejo interpuso el presente recurso de
casación, en el que solicita, apoyado por la Comisión, que el Tribunal
de Justicia anule la sentencia recurrida, resuelva definitivamente las
cuestiones objeto del presente recurso de casación y condene a la
Sra. in ’t Veld al pago de las costas de las dos instancias.
14 La Sra. in ’t Veld, apoyada por el Parlamento Europeo, solicita al
Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene
al Consejo en costas.
Sobre el recurso de casación

11. 15 En su recurso de casación, el Consejo reprocha al Tribunal General
haber infringido dos disposiciones del Reglamento nº 1049/2001 al
restringir el derecho de acceso a los documentos de las instituciones.
El primer motivo se funda así en la infracción del artículo 4, apartado
1, letra a), tercer guión, de dicho Reglamento nº 1049/2001, relativo
a la protección del interés público por lo que respecta a las relaciones
internacionales, y el segundo motivo se basa en la infracción del
artículo 4, apartado 2, segundo guión, del citado Reglamento, que
prevé una excepción a favor del asesoramiento jurídico.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 4,
apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001
Sentencia recurrida
16 Para responder al primer motivo de recurso presentado por la Sra.
in ’t Veld para fundamentar su recurso de anulación, basado en la
infracción del artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del
Reglamento nº 1049/2001, el Tribunal General, en los apartados 24 y
25 de la sentencia recurrida, recordó que la decisión que debe
adoptar la institución conforme a aquella disposición tiene un carácter
complejo y delicado que requiere un grado de prudencia muy
especial, habida cuenta en particular del carácter especialmente
sensible y esencial del interés protegido, y que, por consiguiente, la
adopción de tal decisión requiere que la institución implicada disfrute
para ello de un amplio margen de apreciación, el control ejercido por
el Tribunal General sobre la legalidad de esta decisión debe limitarse
a comprobar el cumplimiento de las normas de procedimiento y de
motivación, la exactitud material de los hechos, la falta de error
manifiesto en la apreciación de los hechos y la inexistencia de
desviación de poder.
17 En el apartado 26 de la sentencia recurrida, el Tribunal General
declaró que el dictamen cuyo acceso se había solicitado en el
presente caso se refería, en esencia, a la base jurídica de la Decisión
del Consejo que autoriza la apertura de negociaciones, en nombre de
la Unión, con vistas a la celebración del acuerdo previsto. El Tribunal
General, en el apartado 30 de la sentencia recurrida,
consideró, por ello, que era preciso examinar si el Consejo
había demostrado que el acceso a los elementos no divulgados
del documento nº 11897/09 podía causar un perjuicio
concreto y efectivo al interés público de que se trata.
18 A tal fin, el Tribunal General examinó los dos motivos invocados
por el Consejo para acreditar el riesgo de dicho perjuicio. En lo que
atañe al motivo según el cual esta divulgación habría revelado al
público información sobre determinadas disposiciones del acuerdo
previsto, lo que socavaría el clima de confianza en las negociaciones

12. en curso, el Tribunal General, en los apartados 35 a 39 de la
sentencia recurrida, consideró que el Consejo, sobre la base
de este motivo, había denegado acertadamente el acceso a los
pasajes del documento nº 11897/09 que contenían el análisis
del contenido específico de este acuerdo, que podían revelar
los objetivos estratégicos perseguidos por la Unión en las
negociaciones para la celebración de dicho acuerdo.
19 En cuanto al motivo según el cual la divulgación del documento nº
11897/09 habría revelado a la otra parte elementos relativos a la
postura que debía adoptar la Unión en las citadas negociaciones (en
particular, por lo que respecta a la elección de la base jurídica del
acuerdo previsto), elementos, que en caso de que el dictamen
jurídico hubiera sido crítico, habrían podido ser explotados para
debilitar la posición negociadora de la Unión, el Tribunal General, en
el apartado 46 de la sentencia recurrida, señaló que el riesgo de
divulgar posturas adoptadas en el seno de las instituciones en cuanto
a la base jurídica para la celebración de un futuro acuerdo
internacional no
acreditaba, por sí mismo, la existencia de un perjuicio para el interés
de la Unión en materia de relaciones internacionales.
20 A este respecto, en los apartados 47 a 50 de la sentencia
recurrida, el Tribunal General indicó, de entrada, que la elección de
la base jurídica adecuada, tanto para la acción interna como
internacional de la Unión, reviste una importancia de orden
constitucional y que tal elección no resulta de la mera convicción
de su autor, sino que debe fundarse en elementos objetivos
susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en
especial, la finalidad y el contenido del acto. Ello tendría por
consecuencia que, dado que esta elección no depende del
margen de apreciación de la institución, la eventual
divergencia de opiniones sobre esta materia no puede
asimilarse a una divergencia entre las instituciones en cuanto
a los elementos relativos al contenido del acuerdo. Por
consiguiente, el mero temor a divulgar una eventual postura
divergente en el seno de las instituciones en cuanto a la base
jurídica de una decisión por la que se autorice la apertura de
negociaciones en nombre de la Unión no basta para concluir
que existe un riesgo de perjuicio para el interés público
protegido en materia de relaciones internacionales.
21 Asimismo, en respuesta a la alegación formulada a este respecto
por la Comisión, el Tribunal General, en los apartados 52 y 53 de la
sentencia recurrida, consideró que la divulgación de un documento
que refleje la existencia de una duda acerca de la elección de la base
jurídica relativa a la celebración del acuerdo previsto no suponía, por

13. sí misma, un riesgo para la credibilidad de la Unión como interlocutor
en la negociación de ese acuerdo. En efecto, la confusión en
cuanto a la naturaleza de la competencia de la Unión sólo
puede verse agravada por la falta de debate previo y objetivo
entre las instituciones interesadas relativo a la base jurídica
de la acción proyectada.
22 A continuación, en el apartado 54 de la sentencia recurrida, el
Tribunal General recordó que en el Derecho de la Unión existe un
procedimiento, previsto en el momento en que sucedieron los hechos
en el artículo 300 CE, apartado 6, que tiene precisamente por
finalidad prevenir las complicaciones que produciría, tanto a escala de
la Unión como en el ordenamiento jurídico internacional, la elección
errónea de la base jurídica para la celebración de un acuerdo
internacional que comprometa a la Unión.
23 A este respecto, el Tribunal General, en los apartados 55 y 56 de
la sentencia recurrida, subrayó el hecho de que, en el momento de
adoptarse la Decisión controvertida, la existencia de divergencias
respecto a la base jurídica del acuerdo previsto era de dominio
público, debido, en especial, a que una Resolución del Parlamento de
17 de septiembre de 2009, sobre el acuerdo previsto dejaba
constancia de la existencia de tales divergencias.
24 Por último, en el apartado 57 de la sentencia recurrida, el Tribunal
General señaló que, al invocar la excepción basada en la protección
del interés público por lo que respecta a las relaciones
internacionales, el Consejo se refería asimismo al hecho de que el
dictamen de su Servicio Jurídico abordaba determinados
aspectos del proyecto de directrices de negociación cuyo
conocimiento habría podido ser explotado por la otra parte en
las citadas negociaciones. El Tribunal General declaró que esta
consideración podía acreditar un riesgo de perjuicio para el
interés de la Unión en materia de relaciones internacionales,
pero que sólo justificaba, no obstante, la excepción de que se
trata en lo que atañe a los elementos del documento nº
11897/09 relacionados con el contenido de las directrices de
negociación.
25 En los apartados 58 a 60 de la sentencia recurrida, el Tribunal
General concluyó de las consideraciones anteriores que, a excepción
de los elementos del documento nº 11897/09 relativos al
contenido específico del acuerdo previsto o de las directrices
de negociación, que pudieran revelar los objetivos
estratégicos perseguidos por la Unión en las negociaciones
relativas a este acuerdo, el Consejo no había demostrado que
la divulgación de los demás aspectos de este documento

14. hubiera causado un perjuicio concreto y efectivo al interés
público en materia de relaciones internacionales.
26 Por consiguiente el Tribunal General estimó parcialmente el primer
motivo presentado por la Sra. in ’t Veld en apoyo de su recurso de
anulación.
Alegaciones de las partes
27 El primer motivo de casación formulado por el Consejo se basa en
la infracción, por la sentencia recurrida, del artículo 4, apartado 1,
letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001 y consta de dos
partes.
28 Mediante la primera parte de este motivo, el Consejo, apoyado por
la Comisión, alega que el Tribunal General infringió esta disposición al
considerar que un desacuerdo sobre la elección de la base jurídica del
acto de
la Unión relativo a la celebración de un acuerdo internacional no
causaría un perjuicio al interés de la Unión en el ámbito de las
relaciones internacionales.
29 En efecto, según el Consejo, dado que la base jurídica de un acto
de la Unión determina el procedimiento aplicable para adoptarlo,
afecta innegablemente también al equilibrio de poderes entre las
instituciones. Las divergencias sobre la base jurídica aplicable tienen,
por tanto, por su propia naturaleza, una gran importancia política y
son causa de posibles litigios.
30 Refiriéndose a la sentencia Comisión/Consejo (22/70,
EU:C:1971:32) y a los dictámenes 1/75 (EU:C:1975:145) y 2/00
(EU:C:2001:664), el Consejo sostiene que la cuestión de la base
jurídica de un acto de la Unión relativo a la celebración de un acuerdo
internacional es de crucial importancia en relación con la postura de
la Unión en las negociaciones de un acuerdo de este tipo, ya que la
incertidumbre sobre la determinación de la base jurídica de éste tiene
repercusiones negativas sobre estas negociaciones.
31 En efecto, por un lado, los interlocutores de la Unión en las
negociaciones podrían aprovecharse de las divergencias entre las
instituciones en detrimento de la Unión. Por otro lado, una duda
sobre la capacidad jurídica de una institución para llevar a cabo las
negociaciones tendría también repercusiones sobre la credibilidad y la
legitimidad de la Unión en las negociaciones internacionales y pondría
en peligro su capacidad de llevarlas a buen término.

15. 32 Por lo que respecta a la referencia al artículo 300 CE, apartado 6,
el Consejo considera que ésta no es pertinente. Por una parte,
ninguna institución recurrió a esta posibilidad en el caso de autos. Por
otra parte, el hecho de que este procedimiento sea posible no mitiga
en absoluto el daño causado por la divulgación de un dictamen
jurídico relativo a la base jurídica controvertida.
33 Asimismo, la resolución del Parlamento de 17 de septiembre de
2009, a la que se refirió el Tribunal General, adoptada algunos meses
después de la redacción del documento nº 11897/09, reveló el
contenido de las divergencias de manera ilegal, ya que esta
información nunca fue divulgada por el Consejo, de conformidad con
el Reglamento nº 1049/2001. Habida cuenta de todo ello, el Tribunal
General no tenía fundamento para justificar su decisión sobre la base,
en particular, de que el Parlamento Europeo había hecho pública la
información, cualquier otra conclusión equivaldría a legitimar la
divulgación realizada infringiendo los artículos 6 a 8 de dicho
Reglamento. En cualquier caso, esa resolución se limitó a
señalar la existencia de puntos de vista divergentes entre las
instituciones, lo que no implica que la totalidad del dictamen
en cuestión hubiera pasado a ser de dominio público.
34 En cambio, la Sra. in ’t Veld, apoyada por el Parlamento Europeo,
alega que el argumento del Consejo se basa en una interpretación
errónea de la sentencia recurrida, en la medida en que el Tribunal
General no consideró que la discrepancia sobre la base jurídica de un
acuerdo internacional nunca puede causar un perjuicio al interés
público en materia de relaciones internacionales. En realidad el
Tribunal General se limitó a afirmar que tal discrepancia no
era suficiente, en sí mismo, para concluir que se causaba un
perjuicio al citado interés.
35 Este error en la premisa del razonamiento del Consejo hace
inoperante su alegación en apoyo de la primera parte del primer
motivo.
36 En cualquier caso, según la Sra. in ’t Veld, esta alegación carece
de fundamento. En efecto, si la decisión de una institución de actuar
fundándose en una base errónea podría efectivamente suponer un
perjuicio para las relaciones internacionales de la Unión, no es menos
cierto que la divulgación de un dictamen de esta institución sobre la
base jurídica de las negociaciones no influye a este respecto.
37 La Sra. in ’t Veld añade que la elección de la base jurídica es una
cuestión puramente interna, de modo que parece dudoso que los
interlocutores de la Unión en las negociaciones puedan utilizar las
incertidumbres sobre esta elección para obtener un mejor acuerdo.
Por el contrario, los interlocutores de la Unión en las negociaciones

16. tienen interés, en principio, en asegurarse de que el acuerdo
internacional previsto se celebrará sobre una base legal, para reducir
al mínimo el riesgo de que se cuestione éste, incluido por falta de
competencia de las instituciones para representar a las partes en
éste. Del mismo modo, la credibilidad de la Unión en las
negociaciones sólo se pondrá en peligro por la elección de una
base jurídica errónea y no por el debate sobre dicha elección.
38 Por último, en cuanto a la Resolución del Parlamento de 17 de
septiembre de 2009, el Tribunal General solo se refirió a ésta en
tanto confirmaba no el contenido, sino la existencia de divergencias
entre el Consejo y el Parlamento Europeo sobre la elección de la base
jurídica adecuada para llevar a cabo tales negociaciones, lo que era
de dominio público y figuraba también en la propia Decisión
controvertida.
39 Mediante la segunda parte del primer motivo invocado en apoyo
de su recurso de casación, el Consejo, apoyado por la Comisión,
alega que cuando las instituciones se basan en una de las
excepciones previstas en el artículo 4, apartado 1, del
Reglamento nº 1049/2001 para justificar una decisión sobre
el acceso a un documento, tienen a tal efecto, un amplio margen
de apreciación, de modo que el control que ejerce el Tribunal General
sobre la legalidad de una decisión de este tipo debe ser limitado.
40 Pues bien, en el caso de autos, el Tribunal General procedió a un
control completo de la Decisión controvertida. En particular, en el
apartado 58 de la sentencia recurrida, concluyó expresamente que
«el Consejo no demostró cómo habría perjudicado concreta y
efectivamente el interés público en materia de relaciones
internacionales un acceso más amplio [al documento nº 11897/09]».
Según el Consejo, esta frase, y en particular los términos «concreta y
efectivamente», demuestra que el Tribunal General no se limitó a
comprobar la exactitud material de los hechos y la inexistencia de
error manifiesto en la apreciación de los hechos, sino que exigió al
Consejo que acreditase que la divulgación de este documento
provocaría un perjuicio.
41 La Sra. in ’t Veld, apoyada por el Parlamento Europeo, opone a
esta alegación que es la jurisprudencia del Tribunal de Justicia la
que exige que la institución de que se trate acredite que la
divulgación de un documento cuyo acceso se deniega causaría
un perjuicio concreto y efectivo a uno de los intereses
protegidos por el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001. El
Tribunal General se limitó a examinar las dos alegaciones invocadas
por el Consejo y por la Comisión para justificar la no divulgación del
documento nº 11897/09, sin violar la facultad de apreciación del
Consejo, dado que las alegaciones de estas instituciones se referían a

17. errores manifiestos de apreciación que el Tribunal General está
facultado para supervisar en el marco de un control limitado. Dado
que el Tribunal General no examinó el contenido específico del
acuerdo previsto ni las directrices de negociación, tampoco sustituyó
la apreciación del Consejo por la suya propia.
Apreciación del Tribunal de Justicia
42 Por lo que respecta a la primera parte del primer motivo
formulado por el Consejo en apoyo de su recurso de casación, cabe
observar que esta parte procede de una interpretación errónea de la
sentencia recurrida.
43 En efecto, contrariamente a lo que puede deducirse de la
alegación del Consejo y de la Comisión, el Tribunal General no
excluyó en modo alguno que la divulgación de un desacuerdo entre
instituciones sobre la elección de la base jurídica que faculta a una
institución para celebrar un acuerdo internacional en nombre de la
Unión pueda causar un perjuicio al interés protegido por el artículo 4,
apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento
nº 1049/2001.
44 Por el contrario, el Tribunal General, en el apartado 46 de la
sentencia recurrida, se limitó, en primer lugar, a afirmar que
el riesgo de divulgar posturas adoptadas en el seno de las
instituciones respecto a tal elección no acredita, por sí mismo,
la existencia de un perjuicio para el interés de la Unión en
materia de relaciones internacionales. A continuación, precisó,
en el apartado 50 de dicha sentencia, que el mero temor de
que se revele la existencia de opiniones discrepantes en el
seno de las instituciones en cuanto a la base jurídica idónea
para adoptar una decisión por la que se autorice la apertura
de negociaciones en nombre de la Unión no basta para deducir
un riesgo de perjuicio para el interés público en materia de
relaciones internacionales. Por último, el Tribunal General
excluyó, en el apartado 52 de la citada sentencia, que la
existencia de un debate jurídico sobre la amplitud de las
competencias institucionales relativas a la acción
internacional de la Unión permita presumir la existencia de un
riesgo para la credibilidad de la Unión durante las
negociaciones de un acuerdo internacional.
45 Tal interpretación del artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión,
del Reglamento nº 1049/2001 no es jurídicamente errónea.
46 Procede recordar a este respecto que el Reglamento nº
1049/2001 tiene por objeto, como indican su cuarto
considerando y su artículo 1, garantizar al público el derecho

18. de acceso más amplio posible a los documentos de las
instituciones (sentencia Consejo/Access Info Europe, C
280/11 P, EU:C:2013:671, apartado 28 y jurisprudencia
citada).
47 Es cierto que este derecho está sometido a determinados
límites basados en razones de interés público o privado. Más
concretamente, y de conformidad con su undécimo
considerando, el citado Reglamento establece, en su artículo
4, un régimen de excepciones que autoriza a las instituciones
a denegar el acceso a un documento cuya divulgación suponga
un perjuicio para alguno de los intereses protegidos por este
artículo (sentencia Consejo/Access Info Europe,
EU:C:2013:671, apartado 29 y jurisprudencia citada).
48 No obstante, dado que tales excepciones invalidan el
principio del mayor acceso posible del público a los
documentos, deben interpretarse y aplicarse en sentido
estricto (sentencia Consejo/Access Info Europe,
EU:C:2013:671, apartado 30 y jurisprudencia citada).
49 Pues bien, como se desprende de la sentencia recurrida, el
documento nº 11897/09 contiene un dictamen del Servicio Jurídico
del Consejo, emitido de cara a la adopción de la Decisión de esta
institución que autorice la apertura de negociaciones, en nombre de
la Unión, del acuerdo previsto.
50 La Sra. in ’t Veld tampoco discute que la excepción al derecho de
acceso ligada a la protección del interés público por lo que respecta a
las relaciones internacionales de la Unión pueda aplicarse a tal
documento.
51 No obstante, el mero hecho de que un documento se refiera
a un interés protegido por una excepción al derecho de acceso
establecida en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 no
basta para justificar la aplicación de ésta (véase, en este
sentido, la sentencia Comisión/Éditions Odile Jacob, C
404/10 P, EU:C:2012:393,apartado 116).
52 En efecto, por una parte, cuando la institución afectada
decide denegar el acceso a un documento cuya divulgación se
le ha solicitado, debe, en principio, explicar las razones por las
que el acceso a dicho documento puede menoscabar concreta
y efectivamente el interés protegido por una excepción
prevista en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 que
invoca dicha institución. Además, el riesgo de dicho
menoscabo debe ser razonablemente previsible y no

19. meramente hipotético (sentencia Consejo/Access Info Europe,
EU:C:2013:671, apartado 31 y jurisprudencia citada).
53 Por otra parte, cuando una institución aplica una de las
excepciones previstas en el artículo 4, apartados 2 y 3, del
Reglamento nº 1049/2001, le corresponde ponderar el interés
específico que debe protegerse no divulgando el documento
de que se trate y, en particular, el interés general en que dicho
documento sea accesible, habida cuenta de las ventajas que
se derivan, como señala el segundo considerando del
Reglamento nº 1049/2001, de una mayor apertura, a saber,
una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de
toma de decisiones y una mayor legitimidad, eficacia y
responsabilidad de la Administración para con los ciudadanos
en un sistema democrático (sentencia Consejo/Access Info
Europe, EU:C:2013:671, apartado 32 y jurisprudencia citada).
54 Pues bien, como resulta del apartado 7 de la sentencia recurrida,
mediante la Decisión controvertida, el Consejo no ha aportado
ningún dato que demuestre de qué manera el acceso al
documento nº 11897/09 podría provocar concreta y
efectivamente un perjuicio al interés protegido por el artículo
4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento nº
1049/2001.
55 Por lo demás, las alegaciones formuladas por el Consejo tampoco
acreditan que la motivación del Tribunal General relativa a la
interpretación de esta disposición sea jurídicamente errónea.
56 En efecto, en primer lugar, la jurisprudencia invocada por el
Consejo no permite inferir una norma general en virtud de la cual la
divulgación de la existencia de una discrepancia de opinión entre
instituciones sobre la base jurídica que faculta a una de ellas a iniciar
negociaciones para la celebración de un acuerdo internacional y, por
tanto, la determinación del acto de la Unión idóneo a tal fin, cause en
sí un perjuicio al interés público por lo que respecta a las relaciones
internacionales de la Unión.
57 De entrada, en la sentencia Comisión/Consejo (EU:C:1971:32),
apartado 86, el Tribunal de Justicia consideró que el hecho de
proponer, en esa fase de la negociación, a los terceros Estados, una
nueva distribución de competencias en la Unión, habría podido poner
en peligro el buen fin de estas negociaciones. Pues bien, esa situación
no se asemeja en absoluto a la de la divulgación, como mucho, de
una divergencia de opiniones entre instituciones sobre la base jurídica
de una decisión por la que se autoriza la negociación de un acuerdo
internacional. Tampoco implica que la decisión de que se trata pueda,
por ello, ser invalidada.

20. 58 Asimismo, en el dictamen 1/75 (EU:C:1975:145), el Tribunal de
Justicia se refirió a las repercusiones
internacionales negativas que podría tener una eventual decisión
judicial por la que se declare que un acuerdo es, habida cuenta bien
de su contenido, bien del procedimiento adoptado para su
celebración, incompatible con las disposiciones del Tratado. Por
último, en el dictamen 2/00 (EU:C:2001:664), apartados 5 y 6, el
Tribunal de Justicia puso de relieve que el uso de una base jurídica
errónea puede invalidar el propio acto de celebración y que ello puede
crear complicaciones tanto a escala de la Unión como en el
ordenamiento jurídico internacional. Las consideraciones expuestas
por el Tribunal de Justicia en el marco de estos dictámenes se
inscriben en el contexto del examen del objetivo del procedimiento
previsto en el artículo 300 CE, apartado 6 (actualmente artículo
218 TFUE, apartado 11). En el presente caso, no sólo las partes no
han utilizado este procedimiento previo ante el Tribunal de Justicia
antes de la celebración del acuerdo previsto, sino que en ningún caso
se previó el riesgo de que la decisión del Consejo sobre la apertura de
negociaciones pudiera ser objeto de una resolución judicial que
declarase su incompatibilidad con los Tratados.
59 En segundo lugar, la referencia que hace el Tribunal General, en el
apartado 54 de la sentencia recurrida, al procedimiento previsto en el
citado artículo 300, apartado 6, tiene únicamente carácter
descriptivo. Manifiestamente debe entenderse que tal referencia
indica que es el propio Tratado el que prevé un procedimiento
jurisdiccional que tenga por objeto las cuestiones jurídicas que
puedan estar relacionadas con la base jurídica de una decisión sobre
la celebración de un acuerdo internacional, procedimiento que tiene
lugar antes de la firma del acuerdo y de manera pública, lo que
permite excluir toda presunción de que un debate hecho público
relativo a la base jurídica correcta de tal decisión pueda causar
sistemáticamente un perjuicio concreto y efectivo al interés público
por lo que respecta a las relaciones internacionales.
60 En tercer y último lugar, al apreciar la existencia de un riesgo de
que se cause un perjuicio a dicho interés, el Tribunal General tuvo en
cuenta acertadamente, en el apartado 55 de la sentencia recurrida,
que el contenido esencial del documento nº 11897/09 se había hecho
público en una resolución del Parlamento. En el marco de una
apreciación de este tipo, que tiene por objeto el riesgo de que la
divulgación de un documento cause un perjuicio al interés protegido
por el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001, el hecho de que la
divulgación anterior no fuera conforme a este Reglamento no es
pertinente, ya que las consecuencias de tal ilegalidad deben extraerse

21. eventualmente a través de otras vías de recurso previstas por los
Tratados.
61 Habida cuenta de lo anterior, procede concluir que la primera
parte del primer motivo presentado por el Consejo en apoyo de su
recurso de casación es infundada.
62 Mediante la segunda parte de este motivo, el Consejo alega que el
Tribunal General procedió erróneamente a un control completo de la
legalidad de la Decisión controvertida, pese a que debería haberse
limitado a ejercer un control limitado, como resulta de la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
63 Debe señalarse a este respecto que es cierto que, en relación con
el alcance del control judicial de la legalidad de una decisión de una
institución por la que se deniega el acceso del público a un
documento invocando una de las excepciones relativas al interés
público establecidas en el artículo 4, apartado 1, letra a), del
Reglamento nº 1049/2001, ha de reconocerse a esta última
institución un amplio margen de apreciación para determinar si la
divulgación de los documentos pertenecientes a ámbitos
comprendidos en dichas excepciones puede causar un perjuicio al
interés público. Por tanto, el control de legalidad ejercido por el juez
de la Unión sobre una decisión de este tipo debe limitarse a
comprobar el cumplimiento de las normas de procedimiento y de
motivación, la exactitud material de los hechos, la falta de error
manifiesto en la apreciación de los hechos y la inexistencia de
desviación de poder (sentencia Sison/Consejo, C 266/05 P,
EU:C:2007:75, apartado 34).
64 No obstante, cuando la institución de que se trata deniega
el acceso a un documento cuya divulgación causaría un
perjuicio a uno de los intereses protegidos por el citado
artículo 4, apartado 1, letra a), esta institución sigue, como se
recordó en el apartado 52 de la presente sentencia, estando
obligada a dar explicaciones sobre la manera en que el acceso
a ese documento pudiera causar un perjuicio concreto y
efectivo al interés protegido por una excepción prevista en
dicha disposición, el riesgo de tal perjuicio debe ser
razonablemente previsible y no meramente hipotético.
65 Pues bien, en el apartado 58 de la sentencia recurrida, el Tribunal
General declaró que, salvo los elementos, del documento nº
11897/09 relativos al contenido específico del acuerdo
previsto o de las directrices de negociación que pudieran
revelar los objetivos estratégicos perseguidos por la Unión en
las negociaciones, el Consejo no demostró cómo habría
causado un perjuicio concreto y efectivo al interés público en

22. materia de relaciones internacionales un acceso más amplio a
dicho documento.
66 A tal fin, el Tribunal General se limitó a comprobar la motivación
de la Decisión controvertida al respecto. En efecto, tras haber
indicado, en el apartado 41 de la sentencia recurrida, que el
Consejo sostenía que la Decisión hacía referencia al riesgo
ligado a la divulgación de detalles sobre el análisis de la base
jurídica del acuerdo previsto, aun cuando tal referencia no
figuraba expresamente de la citada Decisión, el Tribunal
General, sobre la base de esta consideración, se limitó
seguidamente a señalar, en los apartados 46 a 50 de su
sentencia, que tal motivación de la Decisión controvertida era
insuficiente jurídicamente, ya que la mera constatación de la
existencia de ese riesgo no respondía, en sí misma, a la
exigencia, de la institución de que se trata, de acreditar,
concreta y efectivamente, la existencia de un perjuicio para el
interés de la Unión en materia de relaciones internacionales. El
Tribunal General declaró, a este respecto, que, dado que la elección
de la base jurídica se fundamenta en elementos objetivos y no
depende del margen de apreciación de la institución, la eventual
divergencia de opiniones sobre esta materia no puede asimilarse a
una divergencia entre las instituciones en cuanto a los elementos
relativos al contenido del acuerdo, que hubiera podido causar un
perjuicio a los intereses de la Unión en materia de relaciones
internacionales.
67 En cambio, el Tribunal General, en los apartados 57 y 58 de la
sentencia recurrida, estimó que la motivación aducida por el Consejo
en apoyo de la Decisión controvertida era suficiente en sí misma por
lo que se refiere a los elementos del documento nº 11897/09
relativos al contenido específico del acuerdo previsto o de las
directrices de negociación y concluyó, en el apartado 59 de
esa sentencia, que dicha institución sólo había acreditado el
riesgo de perjuicio para el interés público en materia de
relaciones internacionales por lo que respecta a estos último
elementos.
68 De lo anterior se desprende que el Tribunal General se limitó a
controlar la motivación sobre la que se apoya la Decisión
controvertida y, por tanto, no violó la facultad de apreciación del
Consejo.
69 Habida cuenta de estas consideraciones, la segunda parte del
primer motivo presentado por el Consejo en apoyo de su recurso de
casación es igualmente infundada, de modo que debe desestimarse
este motivo en su totalidad.

23. Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 4,
apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001
Sentencia recurrida
70 Dada la conclusión a la que se llegó a raíz del examen del primer
motivo formulado por la Sra. in ’t Veld en apoyo de su recurso de
anulación, el Tribunal General limitó el examen del segundo motivo,
basado en la infracción del artículo 4, apartado 2, segundo guión, del
Reglamento nº 1049/2001, únicamente a las partes no divulgadas del
documento nº 11897/09, salvo aquellas relacionadas con el contenido
específico del acuerdo previsto o de las directrices de negociación.
71 En los apartados 69 y 70 de la sentencia recurrida, en primer
lugar, el Tribunal General consideró que los motivos de la Decisión
controvertida según los cuales el Consejo y su Servicio Jurídico
podrían verse disuadidos, respectivamente, de recabar y emitir
dictámenes escritos relativos a cuestiones sensibles, si dichos
dictámenes se divulgaran posteriormente, no estaban respaldados
por ningún elemento concreto y detallado, que pueda
demostrar, en el presente caso, la existencia de un riesgo
razonablemente previsible, y no meramente hipotético, de
perjuicio para el interés del Consejo en recibir dictámenes
jurídicos sinceros, objetivos y completos.
72 En el apartado 71 de la sentencia recurrida, el Tribunal General
consideró además que, dado que la hipótesis del perjuicio para el
interés público en materia de relaciones internacionales se
contempla en una excepción distinta, prevista en el artículo 4,
apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento nº
1049/2001, el mero hecho de que el dictamen jurídico
contenido en el documento nº 11897/09 se refiriese al ámbito
de las relaciones internacionales de la Unión no bastaba por sí
solo para aplicar la excepción prevista en el artículo 4,
apartado 2, segundo guión, de dicho Reglamento.
73 En los apartados 72 a 74 de la sentencia recurrida, el Tribunal
General señaló seguidamente que, aunque pueda admitirse
que cuando las negociaciones internacionales todavía están en
curso sea necesaria una protección reforzada respecto a los
documentos de la institución que toma parte en las
negociaciones, a fin de excluir cualquier perjuicio para el
interés de la Unión en el desarrollo de éstas, dicha
consideración ya se tiene en cuenta al conceder a las
instituciones un amplio margen de apreciación en el marco de
la aplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 1,
letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001. En el marco de

24. la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, de
este Reglamento, el Consejo no puede alegar válidamente la
consideración general de que se podría presumir un perjuicio para el
interés público protegido en un ámbito sensible, en particular,
respecto del asesoramiento jurídico efectuado en el marco del
procedimiento de negociación de un acuerdo internacional. Tampoco
se puede acreditar un perjuicio concreto y previsible para el
interés de que se trata por el mero temor de divulgar a los
ciudadanos las divergencias de opinión entre las instituciones
en relación con el fundamento jurídico de la acción
internacional de la Unión y, sembrar así, dudas sobre la
legalidad de dicha acción.
74 En cuanto a la alegación formulada por el Consejo referente al
riesgo de menoscabar la capacidad de su Servicio Jurídico para
defender en los procedimientos judiciales una postura sobre la que
haya emitido un dictamen negativo, el Tribunal General, en el
apartado 78 de la sentencia recurrida, consideró que una alegación
de carácter tan general no podía justificar una excepción a la
transparencia prevista en el Reglamento nº 1049/2001.
75 Por último, según el Tribunal General, correspondía al Consejo
ponderar el interés específico que debía protegerse mediante
la no divulgación del documento nº 11897/0 con el eventual
interés público superior que pudiera justificar tal divulgación.
76 A este respecto, el Tribunal General, en los apartados 81 a 95 de
la sentencia recurrida, recordó quelas exigencias de transparencia
son mayores cuando el Consejo actúa en su condición de
legislador. Ahora bien, la iniciativa y el desarrollo de las
negociaciones para celebrar un acuerdo internacional
corresponden, en principio, al ámbito ejecutivo. No obstante,
el Tribunal General añadió también que no cabe excluir la
aplicación del principio de transparencia del proceso de toma
de decisiones de la Unión en lo que atañe a la acción
internacional, en particular cuando una decisión por la que se
autorice la apertura de negociaciones tiene por objeto un
acuerdo internacional que pueda tener consecuencias en un
ámbito de la actividad legislativa de la Unión, como el acuerdo
previsto relativo, esencialmente, al ámbito del tratamiento e
intercambio de datos en el marco de la cooperación policial,
que puede afectar también a la protección de datos
personales. A este respecto, por un lado, el hecho de que el
documento nº 1049/2001 se refiera a un ámbito
potencialmente cubierto por la excepción prevista en el
artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento
nº 1049/2001, relativa a la protección del interés público en
materia de relaciones internacionales, no es pertinente para

25. apreciar la aplicación de la excepción distinta, relativa a la
protección del asesoramiento jurídico, prevista en el artículo
4, apartado 2, segundo guión, de dicho Reglamento. Por otro
lado, el hecho de que el procedimiento para la celebración del
acuerdo previsto siguiera en curso en el momento de
adoptarse la Decisión controvertida, no es determinante en el
marco de la verificación de la eventual existencia de un
interés público superior que justifique la divulgación, pese al
riesgo de perjuicio. En efecto, el interés público relativo a la
transparencia del proceso de toma de decisiones se vería
vacío de contenido si sólo se considerara una vez finalizado tal
proceso, como propone la Comisión.
77 Sobre la base de estas consideraciones, el Tribunal General estimó
el segundo motivo formulado por la Sra. in ’t Veld en apoyo de su
recurso de anulación.
Alegaciones de las partes
78 El segundo motivo de casación formulado por el Consejo se basa
en la infracción del artículo 4, apartado 2, segundo guión, del
Reglamento nº 1049/2001 y consta de dos partes.
79 Mediante la primera parte de este motivo, el Consejo, apoyado por
la Comisión, alega que el Tribunal General no tuvo en cuenta la
naturaleza especial de la cuestión examinada en el dictamen jurídico
contenido en el documento nº 11897/09 y aplicó erróneamente el
criterio del «perjuicio concreto y efectivo».
80 El Tribunal General no tuvo en cuenta las circunstancias
específicas del presente caso, en particular, el hecho de que las
negociaciones internacionales sobre una cuestión sensible relativa a
la cooperación en la lucha contra el terrorismo estaban en curso en el
momento de los hechos y que las instituciones no estaban de acuerdo
sobre la elección de la base jurídica del acuerdo previsto. El hecho de
que el Tribunal General no tomara en consideración, a efectos de la
excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del
Reglamento nº 1049/2001, la cuestión examinada en el dictamen
jurídico contradice la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la
cual el ámbito de actividad al que pertenece un documento y su
carácter sensible son pertinentes a efectos de la aplicación de las
excepciones relativas previstas en el artículo 4, apartados 2 y 3, de
este Reglamento.
81 Según el Consejo, el hincapié que hace el Tribunal General, en el
apartado 73 de la sentencia recurrida, en el hecho de que los
intereses ligados a la negociación del acuerdo internacional ya habían

26. sido tenidos en cuenta «al conceder a las instituciones un amplio
margen de apreciación en el marco de la aplicación de la excepción
prevista en el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guión, del
Reglamento nº 1049/2001» se basa en el postulado erróneo de que
una institución no puede invocar los mismos elementos de hecho para
justificar la aplicación de diferentes excepciones con arreglo al
artículo 4 del citado Reglamento, dado que este postulado no está
respaldado ni por el tenor del Reglamento ni por la jurisprudencia
pertinente en la materia, el Consejo cita en apoyo de su punto de
vista las sentencias Comisión/Agrofert Holding (C 477/10 P,
EU:C:2012:394), apartado 55, y Comisión/Éditions Odile Jacob
(EU:C:2012:393), apartados 113 a 115.
82 El Consejo añade a este respecto que el Tribunal General incurrió
en error de Derecho al obligarle a acreditar la existencia de un
perjuicio efectivo y concreto para la protección del asesoramiento
jurídico y a presentar datos concretos y detallados que prueben la
existencia de este daño.
83 En cualquier caso, el Consejo explicó, en la Decisión controvertida,
de qué manera, en el presente caso, el acceso del público al
documento nº 11897/09 podía causar un perjuicio al interés
protegido por la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2,
segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001. En particular, por un
lado, había un riesgo real de que el Parlamento Europeo pudiera
intentar utilizar los elementos contenidos en el dictamen jurídico en
los intercambios políticos entre las instituciones para influir en las
negociaciones en curso. Por otro lado, las negociaciones todavía
estaban en curso en el momento de los hechos, mientras que, según
el Consejo, el Tribunal de Justicia nunca se ha pronunciado en favor
de la divulgación de un dictamen jurídico en semejantes
circunstancias.
84 Por último, el Consejo alega que la consideración del Tribunal
General, en el apartado 101 de la sentencia recurrida, de que «el
interés público relativo a la transparencia del proceso de toma
de decisiones se vería vacío de contenido si sólo se
considerara una vez finalizado tal proceso, como propone la
Comisión», es incompatible con la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia, que admite que documentos internos, incluidos dictámenes
jurídicos, gozan de un nivel de protección más elevado mientras el
procedimiento pertinente está en curso. Esta consideración también
es contraria al tenor del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del
Reglamento nº 1049/2001, que prevé una excepción especial
referente a la protección de los documentos internos relativos a una
cuestión sobre la que la institución todavía no ha adoptado una
decisión.

27. 85 Según la Sra. in ’t Veld, apoyada por el Parlamento Europeo, el
Tribunal General se limitó, en realidad, a examinar si el hecho de que
el dictamen jurídico versara sobre las relaciones internacionales de la
Unión hubiera debido modificar su análisis y concluyó, en el apartado
71 de la sentencia recurrida, que tal circunstancia no bastaba «por sí
sola» para justificar una negativa basada en la protección del
asesoramiento jurídico.
86 Asimismo, la afirmación del Tribunal General, en el
apartado 88 de la sentencia recurrida, de que «la participación
del público en el procedimiento relativo a la negociación y
celebración de un acuerdo internacional está necesariamente
restringida, habida cuenta del interés legítimo en no desvelar
los elementos estratégicos de las negociaciones», no significa
que el dictamen jurídico relativo a la base jurídica de estas
negociaciones sea «especialmente sensible». En efecto, la
sentencia recurrida autoriza ya al Consejo a retirar del
dictamen la información que contenga «elementos
estratégicos de las negociaciones», en la medida en que
permite al Consejo eliminar «los pasajes del documento
solicitado en que se plasmaba el análisis del contenido
específico del acuerdo previsto, que podían revelar los
objetivos estratégicos perseguidos por la Unión en las
negociaciones». La parte de la sentencia que se refiere a la
excepción relativa al asesoramiento jurídico sólo aborda por
consiguiente el resto del documento nº 11897/09. Las
alegaciones del Consejo carecen, por tanto, de fundamento.
87 En cuanto al supuesto error en que incurrió el Tribunal General en
la aplicación del criterio del «perjuicio concreto y efectivo», la Sra. in
’t Veld se remite a las alegaciones que formuló al respecto en la
segunda parte del primer motivo.
88 Por último, en lo que atañe a la supuesta existencia, en el caso de
autos, de circunstancias excepcionales, la Sra. in ’t Veld, en
respuesta a las alegaciones del Consejo, sostiene que, en primer
lugar, por lo que respecta al hecho de que debería denegarse la
divulgación debido a que el dictamen jurídico se refería a una
discusión interna del Consejo sobre la apertura de negociaciones,
este elemento no es pertinente, en la medida en que todos los
dictámenes jurídicos constituyen discusiones internas sobre el asunto
para el que se preparan. En segundo lugar, respecto al hecho de que
el dictamen se refiera al «ámbito sensible» del terrorismo y de la
financiación del terrorismo, el Consejo no explica las razones por las
que esta circunstancia es pertinente para justificar la limitación del
acceso a un dictamen relativo a la base jurídica para celebrar un
acuerdo internacional como el acuerdo previsto. En efecto, en la
medida en que el dictamen describe el contenido de este

28. acuerdo y los objetivos estratégicos de la Unión, el Tribunal
General decidió que el Consejo no estaba obligado a divulgar
esos elementos. Respecto a las demás partes del dictamen, a
saber, las relativas a la base jurídica para concluir el acuerdo
previsto, su eventual carácter sensible no depende del objeto del
propio acuerdo. En tercer lugar, en cuanto a la circunstancia de
que las negociaciones sobre dicho acuerdo estén todavía en
curso, el Tribunal General explicó con razón que si se
impidiese que los ciudadanos tuvieran acceso a documentos
internos de las instituciones debido a que el proceso decisorio
no ha terminado, no podrían participar jamás en dicho
proceso. Además, la referencia del Consejo en este contexto al
artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001 carece de
pertinencia ya que esta excepción no se invocó en la Decisión
controvertida. En cuarto lugar, habida cuenta de la alegación de
que la divulgación del documento aumentaría las posibilidades
de que el Parlamento Europeo «pueda intentar utilizar los
elementos que figuran en el dictamen jurídico en los
intercambios políticos entre las instituciones con objeto de
influir en las negociaciones en curso», la Sra. in ’t Veld
recuerda que, como diputada del Parlamento, ya había podido
conocer el contenido del documento nº 11897/09 incluso
antes de la adopción de la Decisión controvertida, de modo
que, si hubiera querido utilizar estos elementos en la
negociación con el Consejo, ya habría podido hacerlo.
89 Mediante la segunda parte de su segundo motivo, el Consejo,
apoyado por la Comisión, alega que el Tribunal General incurrió en
error de Derecho al aplicar, en el presente asunto, la jurisprudencia
del Tribunal de Justicia según la cual, en el marco de la ponderación
que exige la última parte de la frase del artículo 4, apartado 2, del
Reglamento nº 1049/2001, procede tener en cuenta que el dictamen
jurídico se emitió en un procedimiento legislativo (sentencia Suecia y
Turco/Consejo, C 39/05 P y C 52/05 P, EU:C:2008:374). El
razonamiento del Tribunal General se basa en la premisa de
que el nivel de transparencia aplicable al proceso decisorio de
la Unión durante la negociación de un acuerdo internacional
que incida sobre la actividad legislativa de la Unión debería
ser el mismo aplicable al propio proceso legislativo de la
Unión, lo que equivale a extender de manera injustificada el
criterio seguido en la sentencia Suecia y Turco/Consejo
(EU:C:2008:374) más allá del ámbito legislativo.
90 En realidad, existe una diferencia importante entre los supuestos
en los que la Unión actúa en condición de legislador y aquellos en los
que actúa en el marco de su competencia ejecutiva para la gestión de
las relaciones internacionales. El propio Reglamento nº 1049/2001
tiene en cuenta la protección especial que debe acordarse a las

29. relaciones internacionales, cuya confidencialidad está protegida por
una excepción prevista en su artículo 4, apartado 1, letra a), tercer
guión, disposición para la que el legislador, no obstante, no ha
establecido una ponderación de los intereses contrapuestos.
91 Si bien las cuestiones de responsabilidad democrática y de
participación de los ciudadanos de la Unión se plantean por lo que
respecta a la celebración de un acuerdo internacional y su aplicación
posterior mediante actos legislativos de la Unión, el Consejo sostiene
que no sucede así en la fase de negociación que la precede, ya que es
imposible dar explicaciones a todos estos ciudadanos sin al mismo
tiempo informar a los interlocutores internacionales con los cuales
está negociando la Unión.
92 Frente a esta alegación, la Sra. in ’t Veld recuerda que el Tribunal
General permitió al Consejo retirar del documento nº 11897/09 los
pasajes que abordan el contenido específico del acuerdo previsto que
hubieran podido revelar los objetivos estratégicos de la Unión, de
modo que estas alegaciones no son pertinentes para la discusión de
la base jurídica del acuerdo, ya que de ésta no se desprende ningún
«elemento estratégico».
93 Asimismo, el hecho de que el dictamen jurídico se refiriese a
las relaciones internacionales y que el artículo 4, apartado 1,
del Reglamento nº 1049/2001 contenga una excepción
«obligatoria» específica que protege las relaciones
internacionales de la Unión no elimina la necesidad de tener
en cuenta la eventualidad de la existencia de un interés
público superior en el contexto del artículo 4, apartado 2, de
dicho Reglamento. En efecto, precisamente debido a la
incidencia del acuerdo previsto en la actividad legislativa de la
Unión, en el presente caso su incidencia sobre reglas que
serán vinculantes para todos los ciudadanos de la Unión, la
necesidad de conferir mayor legitimidad a las instituciones y
el fortalecimiento de la confianza de los ciudadanos en estas
instituciones constituyen un interés superior.
94 Por último, en cuanto a la circunstancia invocada por el Consejo
de que, en el contexto de las negociaciones en curso, es imposible
informar a los ciudadanos en general sin informar
simultáneamente a los interlocutores internacionales con los
que la Unión está negociando, la Sra. in ’t Veld precisa que,
aun cuando ello pueda constituir una consideración pertinente
para denegar el acceso del público a la parte del documento nº
11897/09 relativa a los objetivos estratégicos y a las
instrucciones de negociación, no lo es para el resto del citado
documento que no se refería a la cuestión de la base jurídica.

30. Apreciación del Tribunal de Justicia
95 Con carácter preliminar, procede recordar que, según la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en lo que atañe a la excepción
correspondiente al asesoramiento jurídico prevista en el artículo 4,
apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001, el
examen que ha de realizar el Consejo cuando se le solicita la
divulgación de un documento debe desarrollarse en tres tiempos,
conforme a los tres criterios que figuran en dicha disposición
(sentencia Suecia y Turco/Consejo, EU:C:2008:374, apartado 37).
96 Así, en un primer momento, el Consejo debe cerciorarse de que el
documento cuya divulgación se solicita se refiere a un dictamen
jurídico. En un segundo momento, debe examinar si la divulgación de
las partes del documento que se considera que contienen
asesoramiento jurídico supone un perjuicio para la protección que
debe tener dicho asesoramiento, en el sentido de que causaría un
perjuicio al interés de una institución en solicitar dictámenes jurídicos
y recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos. Para poder ser
invocado, el riesgo de menoscabar dicho interés debe ser
razonablemente previsible y no meramente hipotético. En un
tercer y último momento, si el Consejo considera que la
divulgación de un documento supone un perjuicio para la
protección del asesoramiento jurídico tal y como acaba de
definirse, le corresponde comprobar que no existe un interés
público superior que justifique dicha divulgación pese al
perjuicio que se ocasiona a su posibilidad de solicitar
asesoramiento jurídico y recibir dictámenes sinceros,
objetivos y completos (véase, en este sentido, la sentencia
Suecia y Turco/Consejo, EU:C:2008:374, apartados 38 a 44).
97 Mediante la primera parte de su segundo motivo de casación, el
Consejo, en primer lugar, reprocha al Tribunal General que no tuviese
en cuenta, al apreciar el riesgo de que la divulgación del documento
nº 11897/09 cause un perjuicio al interés protegido por el artículo 4,
apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001, el hecho
de que el contenido de ese documento era especialmente sensible, en
la medida en que se refería a negociaciones internacionales todavía
en curso, referidas a una cuestión relativa a la cooperación en la
lucha contra el terrorismo.
98 Basta recordar a este respecto que, en realidad, el Tribunal
General, en el apartado 71 de la sentencia recurrida, tuvo en cuenta
esta circunstancia, al declarar sin embargo que, por sí sola, no era
suficiente para aplicar la excepción en cuestión al derecho de acceso,
ya que la hipótesis del perjuicio para el interés público en materia de
relaciones internacionales se contempla en una excepción distinta.

31. 99 Pues bien, esta interpretación no es jurídicamente errónea.
100 Por un lado, es cierto que una institución de la Unión, para
apreciar una solicitud de acceso a documentos que obran en su
poder, puede tomar en consideración varios motivos de denegación
contemplados en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 (véanse,
en este sentido, las sentencias Comisión/Éditions Odile Jacob,
EU:C:2012:393, apartado 113, y Comisión/Agrofert Holding,
EU:C:2012:394, apartado 55).
101 No obstante, mediante su alegación, el Consejo pretende
en realidad justificar la aplicación de un solo motivo de
denegación, a saber, la protección del interés público en lo
que atañe a las relaciones internacionales, invocando a este
fin dos excepciones diferentes previstas en el artículo 4 del
Reglamento nº 1049/2001. Pues bien, aun suponiendo que
elementos de hecho idénticos puedan justificar la aplicación
de dos excepciones diferentes, cuando, como en el caso de
autos, un recurrente no ha invocado con éxito la excepción
expresamente prevista para la protección de las relaciones
internacionales, éste no puede posteriormente referirse a
estos mismos elementos de hecho para acreditar una
presunción de aplicación de una excepción que protege otro
interés, como el asesoramiento jurídico, sin explicar de qué
manera la divulgación de estos documentos puede causar un
perjuicio concreto y efectivo a ese otro interés.
102 Por otra parte, el propio Tribunal General reconoció, en el
apartado 88 de la sentencia recurrida, que la participación del público
en el procedimiento relativo a la negociación y celebración de un
acuerdo internacional está necesariamente restringida, habida cuenta
del interés legítimo en no desvelar los elementos estratégicos de las
negociaciones. A este respecto, la imputación formulada por el
Consejo, a tenor de la cual reprocha al Tribunal General que no
extrajese las consecuencias de esta consideración, carece de
fundamento fáctico, en la medida en que, precisamente sobre la base
de ésta el Tribunal General consideró, en los apartados 35 a 39 de la
sentencia recurrida, que el acceso a la parte del documento nº
11897/09 que contiene los elementos estratégicos de las
negociaciones podía denegarse válidamente sobre la base de
la excepción prevista en el artículo 4, apartado 1, letra a),
tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001.
103 En segundo lugar, el Consejo reprocha al Tribunal General haber
aplicado erróneamente el criterio del
«perjuicio concreto y efectivo».

32. 104 A este respecto, basta señalar que, habida cuenta de la
jurisprudencia mencionada en el apartado 52 de la presente
sentencia, el Tribunal General, en el apartado 69 de la sentencia
recurrida, recordó con razón que el riesgo de que la divulgación del
documento nº 11897/09 pueda menoscabar concreta y efectivamente
el interés que tiene la institución en solicitar asesoramiento jurídico y
recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos debe ser
razonablemente previsible y no puramente hipotético.
105 Para dar las explicaciones necesarias para acreditar la
existencia de tal riesgo, procede, contrariamente a las
alegaciones del Consejo y de la Comisión, realizar el examen
descrito en el apartado 96 de la presente sentencia, incluso si
el documento cuyo acceso se solicita no se refiere a un
procedimiento legislativo.
106 En efecto, el Tribunal de Justicia destacó efectivamente en el
apartado 46 de la sentencia Suecia y Turco/Consejo
(EU:C:2008:374), que estas consideraciones, según las
cuales incumbe al Consejo ponderar el interés específico que
debe protegerse mediante la no divulgación del documento de
que se trate y, en particular, el interés general en que ese
documento se haga accesible, habida cuenta de las ventajas
que se derivan, como señala el considerando 2 del Reglamento
nº 1049/2001, de una mayor transparencia, a saber, una
mejor participación de los ciudadanos en el proceso de toma
de decisiones así como una mayor legitimidad, eficacia y
responsabilidad de la administración para con los ciudadanos
en un sistema democrático, son especialmente pertinentes en
los casos en los que el Consejo actúa en su condición de
legislador.
107 No obstante, el Tribunal de Justicia también precisó que la
actividad no legislativa de las instituciones no está excluida
del ámbito de aplicación del Reglamento nº 1049/2001. A este
respecto, basta con recordar que el artículo 2, apartado 3, de
dicho Reglamento indica que éste es de aplicación a todos los
documentos que obren en poder de una institución, es decir,
los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en
su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión
(véase, en este sentido, la sentencia Suecia/MyTravel y
Comisión, C 506/08 P, EU:C:2011:496, apartados 87, 88 y
109).
108 En tercer lugar, el Consejo sostiene que, contrariamente a lo que
el Tribunal General le reprochó en la sentencia recurrida, explicó las
razones por las que, habida cuenta de las circunstancias del presente
caso, el acceso del público al documento nº 11897/09 podía causar

33. un perjuicio al interés protegido por la excepción a que se refiere el
artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001.
109 A este respecto, en relación, por una parte, con la alegación del
Consejo basada en la existencia de un riesgo real de que se causara
un perjuicio a las negociaciones internacionales en tanto el
Parlamento Europeo intentaría utilizar los elementos contenidos en el
dictamen jurídico para al mismo tiempo influir en las negociaciones
en curso e impugnar la legalidad de la Decisión del Consejo relativa a
la celebración del acuerdo previsto, basta recordar que esta crítica
ignora que el Tribunal General decidió que el Consejo podía denegar
el acceso a las partes del documento nº 11897/09 relativas al
contenido específico del acuerdo previsto y a los objetivos
estratégicos perseguidos por la Unión en las negociaciones. Ahora
bien, el Consejo no ha aportado ningún elemento que permita
acreditar de qué manera la divulgación del resto del citado
documento habría provocado tales riesgos.
110 Por otro lado, respecto a la alegación del Consejo de que el
Tribunal General no tuvo en cuenta que se seguía negociando en el
momento de la solicitud de acceso al documento nº 11897/09, debe
señalarse que, en realidad, el Tribunal General, en los apartados 72 y
73 de la sentencia recurrida, examinó expresamente esta
consideración y concluyó que ya se había tenido en cuenta al
conceder a las instituciones un amplio margen de apreciación en el
marco de la aplicación de la excepción prevista en el artículo 4,
apartado 1, letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001.
111 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede
desestimar la primera parte del segundo motivo invocado por el
Consejo para fundamentar su recurso de casación.
112 Dado que el Consejo, en la primera parte de su segundo motivo
de casación, ha impugnado inútilmente el razonamiento seguido por
el Tribunal General en la sentencia recurrida, sobre la base del cual
éste concluyó, en el apartado 102 de dicha sentencia, que los
elementos invocados en la Decisión controvertida no
permitían acreditar que la divulgación del documento nº
11897/09 hubiera supuesto un perjuicio para la protección del
asesoramiento jurídico, no procede examinar la segunda parte
de este motivo, ya que la alegación que en él se expone es
inoperante. En efecto, dicha parte afecta a la motivación
expuesta subsidiariamente por el Tribunal General, según la
cual el Consejo no verificó si existía un interés público
superior que justificara una divulgación más amplia del
documento nº 11897/09, de conformidad con el artículo 4,
apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001.

34. 113 De las consideraciones anteriores resulta que procede desestimar
también el segundo motivo, de modo que debe desestimarse
íntegramente el recurso de casación.
Costas
114 En virtud de lo dispuesto en el artículo 184, apartado 2, del
Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, este último
decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea
infundado.
115 A tenor del artículo 138, apartado 1, de este Reglamento,
aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184,
apartado 1, de éste, la parte que pierda el proceso será condenada
en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. El artículo 140,
apartado 1, del mismo Reglamento prevé que las instituciones que
intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias
costas.
116 Puesto que se han desestimado las pretensiones del Consejo,
procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por la Sra. in
’t Veld. El Parlamento Europeo y la Comisión cargarán con sus propias
costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera)
decide:
1) Desestimar el recurso de casación.
2) Condenar en costas al Consejo de la Unión Europea.
3) El Parlamento Europeo y la Comisión Europea cargarán con sus
propias costas.
Firmas
* Lengua de procedimiento: inglés.
JUDGMENT OF THE COURT (First Chamber)
3 July 2014 *
(Appeal — Access to documents of the institutions — Regulation (EC)

35. No 1049/2001 — Third indent of Article 4(1)(a), second indent of
Article 4(2), and Article 4(6) — Opinion of the Council’s Legal Service
concerning the opening of negotiations for the conclusion of an
international agreement — Exceptions to the right of access —
Protection of the public interest as regards international relations —
Protection of legal advice — Decision partially refusing access)
In Case C-350/12 P,
APPEAL under Article 56 of the Statute of the Court of Justice of the
European Union, brought on 17 July 2012,
Council of the European Union, represented by P. Berman, B.
Driessen and
C. Fekete, acting as Agents,
applicant, the other parties to the proceedings being:
Sophie in’t Veld, represented by O. Brouwer, E. Raedts and J. Blockx,
advocaten,
applicant at first instance, supported by:
European Parliament, represented by N. Lorenz and N. Görlitz,
acting as Agents,
intervener in the appeal,
* Language of the case: English.
ECR
EN
JUDGMENT OF 3. 7. 2014 — CASE C-350/12 P
European Commission, represented by B. Smulders and P. Costa de
Oliveira, acting as Agents, with an address for service in Luxembourg,
intervener at first instance, THE COURT (First Chamber),
composed of A. Tizzano (Rapporteur), President of the Chamber, A.
Borg Barthet,

36. E. Levits, M. Berger and S. Rodin, Judges, Advocate General: E.
Sharpston,
Registrar: M. Aleksejev, Administrator,
having regard to the written procedure and further to the hearing on
17 October 2013,
after hearing the Opinion of the Advocate General at the sitting on 13
February 2014,
gives the following
Judgment
1 By its appeal, the Council of the European Union seeks to have set
aside the judgment of the General Court of the European Union in In’t
Veld v Council, T-529/09, EU:T:2012:215 (‘the judgment under
appeal’), by which the General Court annulled in part the decision of
the Council of 29 October 2009 refusing Ms in’t Veld full access to a
document containing the opinion of the Council’s Legal Service
concerning a recommendation from the European Commission to the
Council to authorise the opening of negotiations between the
European Union and the United States of America for the conclusion
of an international agreement to make available to the United States
Treasury Department financial messaging data (‘the decision at
issue’).
Legal context
2 Recitals 2, 4 and 11 in the preamble to Regulation (EC) No
1049/2001 of the European Parliament and of the Council of 30 May
2001 regarding public access to European Parliament, Council and
Commission documents (OJ 2001 L 145,
p. 43) read as follows:
‘(2) Openness enables citizens to participate more closely in the
decision-making process and guarantees that the administration
enjoys greater legitimacy and is more effective and more
accountable to the citizen in a democratic
I - 2
COUNCIL v IN ’T VELD

37. system. Openness contributes to strengthening the principles of
democracy and respect for fundamental rights as laid down in Article
6 of the EU Treaty and in the Charter of Fundamental Rights of the
European Union.
...
(4) The purpose of this Regulation is to give the fullest possible effect
to the right of public access to documents and to lay down the
general principles and limits on such access in accordance with
Article 255(2) of the EC Treaty.
...
(11) In principle, all documents of the institutions should be
accessible to the public. However, certain public and private interests
should be protected by way of exceptions. The institutions should be
entitled to protect their internal consultations and deliberations where
necessary to safeguard their ability to carry out their tasks. In
assessing the exceptions, the institutions should take account of the
principles in Community legislation concerning the protection of
personal data, in all areas of Union activities.’
3 Article 1 of Regulation No 1049/2001 provides: ‘The purpose of this
Regulation is:
(a) to define the principles, conditions and limits on grounds of public
or private interest governing the right of access to European
Parliament, Council and Commission (hereinafter referred to as “the
institutions”) documents provided for in Article 255 of the EC Treaty
in such a way as to ensure the widest possible access to documents,
...’
4 Article 2(3) of that regulation is worded as follows:
‘This Regulation shall apply to all documents held by an institution,
that is to say, documents drawn up or received by it and in its
possession, in all areas of activity of the European Union.’
5 Article 4(1), (2) and (6) of that same regulation provides:
‘1. The institutions shall refuse access to a document where
disclosure would undermine the protection of:
(a) the public interest as regards:
...

38. I - 3
JUDGMENT OF 3. 7. 2014 — CASE C-350/12 P
– international relations,
...
2. The institutions shall refuse access to a document where disclosure
would undermine the protection of:
...
– ... legal advice,
...
unless there is an overriding public interest in disclosure.
…
6. If only parts of the requested document are covered by any
of the exceptions, the remaining parts of the document shall be
released.’
Background to the dispute
6 On 28 July 2009, Ms in’t Veld, a Member of the European
Parliament, requested access, under Regulation No 1049/2001, to
document 11897/09 of 9 July 2009, containing an opinion of the
Council’s Legal Service on the ‘recommendation from the Commission
to the Council to authorise the opening of negotiations between the
European Union and the United States of America for an international
agreement to make available to the United States Treasury
Department financial messaging data to prevent and combat
terrorism and terrorist financing’ (‘the proposed agreement’).
7 By the decision at issue, the Council authorised only partial access
to the document, full access being refused on the basis of the
exceptions laid down in the third indent of Article 4(1)(a) and the
second indent of Article 4(2) of Regulation No 1049/2001, relating to
the protection, respectively, of the public interest as regards
international relations and of legal advice.

39. 8 In that decision, the Council stated, first, that ‘disclosure of
[document 11897/09] would reveal to the public information relating
to certain provisions in the [proposed agreement] … and
consequently, would negatively impact on the [European Union]’s
negotiating position and would also damage the climate of confidence
in the ongoing negotiations’. The Council added that ‘disclosure of the
document would also reveal to the … counterpart elements pertaining
to the position to be taken by the [European Union] in the
negotiations which — in the case [where] the legal advice was critical
— could be exploited so as to weaken the [European Union]’s
negotiating position’.
I - 4
COUNCIL v IN ’T VELD
9 Secondly, the Council stated that document 11897/09 contained
‘legal advice, where the Legal Service analyses the legal basis and
the respective competences of the [European Union] and the
European Community to conclude the [proposed agreement]’, and
that this ‘sensitive issue, which has an impact on the powers of the
European Parliament in the conclusion of the [proposed agreement],
has been [the] subject of divergent positions between the
institutions’. In those circumstances, according to the Council,
‘[d]ivulgation of the contents of [document 11897/09] would
undermine the protection of legal advice, since it would make known
to the public an internal opinion of the Legal Service, intended only
for the members of the Council within the context of the Council’s
preliminary discussions on the [proposed agreement]’. In addition,
the Council considered ‘that the protection of its internal legal advice
relating to a draft international agreement ... outweighs the public
interest in disclosure’.
The judgment under appeal and the forms of order sought
10 On 31 December 2009, Ms in’t Veld brought an action for
annulment of the decision at issue, relying on four pleas in law in
support of the action.
11 The first two pleas in that action alleged infringement of the third
indent of Article 4(1)(a) and the second indent of Article 4(2) of
Regulation No 1049/2001. The third plea in support of that action was
based on the infringement of Article 4(6) of that regulation,
relating to partial access to documents of the institutions. The fourth
plea alleged breach of the obligation to state reasons.

40. 12 By the judgment under appeal, the General Court upheld, in part,
the first plea of Ms in’t Veld, and the second plea in its entirety. Since
those first two pleas were considered well founded, the General Court
also upheld the third plea. The fourth plea was rejected. On that
basis, the General Court partially annulled the decision at issue.
13 On 24 July 2012, the Council brought the present appeal, by
which, supported by the Commission, it asks the Court to set aside
the judgment under appeal, give final judgment on the matters raised
in the appeal and order Ms in’t Veld to pay the costs of both sets of
proceedings.
14 Ms in’t Veld, supported by the European Parliament, asks the
Court of Justice to dismiss the appeal and to order the Council to pay
the costs.
The appeal
15 By its appeal, the Council claims that the General Court infringed
two provisions of Regulation No 1049/2001 restricting the right of
access to documents of the institutions. The first plea is thus based
on an infringement of the third indent of Article 4(1)(a) of
Regulation No 1049/2001, relating to the protection of the
I - 5
JUDGMENT OF 3. 7. 2014 — CASE C-350/12 P
public interest as regards international relations, and the second
alleges infringement of the second indent of Article 4(2) of the
regulation, which provides for an exception in respect of legal advice.
The first plea, alleging infringement of the third indent of Article
4(1)(a) of Regulation No 1049/2001
The judgment under appeal
16 In order to respond to the first plea in law put forward by Ms in’t
Veld in support of her action for annulment, alleging infringement of
the third indent of Article 4(1)(a) of Regulation No 1049/2001, the
General Court noted, in paragraphs 24 and 25 of the judgment under
appeal, that the decision to be adopted by an institution pursuant to
that provision is of a complex and delicate nature and calls for the
exercise of particular care, having regard in particular to the

41. singularly sensitive and essential nature of the protected interest, and
that, therefore, the adoption of such a decision calls for the institution
concerned to have a wide margin of discretion for that purpose; the
General Court’s review of the legality of that decision must be limited
to verifying whether the procedural rules and the duty to state
reasons have been complied with, whether the facts have been
accurately stated, and whether there has been a manifest error of
assessment of the facts or a misuse of powers.
17 In paragraph 26 of the judgment under appeal, the General Court
found that the opinion to which access had been requested in the
present case was, in essence, concerned with the legal basis of the
Council decision authorising the opening of negotiations, on behalf of
the European Union, for the conclusion of the proposed agreement.
The General Court therefore considered, in paragraph 30 of the
judgment under appeal, that it had to be ascertained whether the
Council had shown that access to the undisclosed elements of
document 11897/09 could have specifically and actually undermined
the public interest concerned.
18 To that end, the General Court examined the two grounds on
which the Council relied in order to establish that there was a risk of
such a threat. As regards the ground that disclosure would have
revealed to the public information relating to certain provisions in the
proposed agreement, which would have damaged the climate of
confidence in the ongoing negotiations, the General Court held, in
paragraphs 35 to 39 of the judgment under appeal, that the Council
had, on the basis of that ground, lawfully refused access to those
passages in document 11897/09 containing the analysis of the
specific content of that agreement which could have revealed the
strategic objectives pursued by the European Union in the
negotiations on the conclusion of that agreement.
19 As regards the ground that disclosure of document 11897/09
would have revealed to the counterpart elements pertaining to the
position to be taken by the European Union in the negotiations (in
particular as regards the choice of legal basis for the
I - 6
COUNCIL v IN ’T VELD
proposed agreement), elements which, where the legal advice had
been critical, could have been exploited so as to weaken the
European Union’s negotiating position, the General Court noted in
paragraph 46 of the judgment under appeal that the risk involved in

42. the disclosure of positions taken within the institutions regarding the
legal basis for concluding a future international agreement was not
liable in itself to establish the existence of a threat to the European
Union’s interest in the field of international relations.
20 In that regard, in paragraphs 47 to 50 of the judgment under
appeal, the General Court noted, first of all, that the choice of the
appropriate legal basis, both for internal and international European
Union activity, has constitutional significance and that such a choice
does not follow merely from the conviction of its author, but must
rest on objective factors which are amenable to judicial review, such
as, in particular, the aim and the content of the measure. As a
consequence, since that choice does not fall within the discretion of
the institution, any divergence of opinions on that subject cannot be
equated with a difference of opinion between the institutions as to
matters which relate to the substance of the agreement. Accordingly,
the mere fear of disclosing a disagreement within the institutions
regarding the legal basis of a decision authorising the opening of
negotiations on behalf of the European Union is not a sufficient basis
for concluding that the protected public interest in the field of
international relations may be undermined.
21 Furthermore, in response to the argument put forward by the
Commission in that respect, the General Court, in paragraphs 52 and
53 of the judgment under appeal, held that the disclosure of a
document establishing the existence of doubts regarding the choice of
the legal basis in relation to the conclusion of the proposed
agreement was not liable to give rise, in itself, to a threat to the
European Union’s credibility as a negotiating partner in respect of
that agreement. Indeed, any confusion as to the nature of the powers
of the European Union could only be made worse in the absence of a
prior objective debate between the institutions concerned regarding
the legal basis of the action envisaged.
22 Next, in paragraph 54 of the judgment under appeal, the General
Court noted that, at the material time, there was a procedure under
EU law, in Article 300(6) EC, that was specifically designed to prevent
complications, both at EU level and in international law, resulting
from an incorrect choice of legal basis in relation to the conclusion of
an international agreement binding the European Union.
23 In that regard, the General Court, in paragraphs 55 and 56 of the
judgment under appeal, underlined the fact that, at the time of the
adoption of the decision at issue, the existence of different views
concerning the legal basis of the proposed agreement was within the
public domain, owing, inter alia, to the fact that a Parliament
resolution of 17 September 2009 relating to the proposed agreement
established the existence of such different views.