O documento discute os avanços recentes no combate à pobreza e desigualdade no Brasil à luz da teoria das capacitações de Sen. Apesar de indicadores mostrarem redução da pobreza e desigualdade, questiona-se se as estratégias brasileiras são consistentes com desenvolvimento humano de longo prazo, considerando limitações das medidas tradicionais e a diversidade humana.

1. Desigualdade e Pobreza no Brasil: Os Avanços Recentes e as (In) Consistências frente a uma
perspectiva de Desenvolvimento de Longo Prazo
Izete Pengo Bagolin1
OBS. Texto para Discussão - versão preliminar. Proibido citar.
1) Introdução
É inegável que a situação social do Brasil vem melhorando. Esse fato pode ser comprovado
através dos tradicionais indicadores de desigualdade, pobreza, educação e acesso à saúde, dentre
outros. No entanto, não parece ser igualmente óbvio concluir que estamos, de fato, caminhando
rumo ao desenvolvimento humano, justiça social, e verdadeira superação das privações das
pessoas. Após um longo período de estabilidade da desigualdade de renda a redução do índice de
Gini que segundo Rocha (2003) caiu de 0,576 em 1999 para 0,539 em 2009 é um sinal positivo,
a retirada de 10 milhões de pessoas da condição de pobreza e de 6 milhões da pobreza extrema
também é algo a ser comemorado. Mas, o que de fato isso significa? Como vivem os 81 milhões
de brasileiros que “saíram da pobreza”? Considerando as abordagens recentes de definição e as
novas alternativas para medir pobreza, busca-se nesse trabalho questionar se o Brasil tem
evoluído, de fato, no que tange a mensuração e enfrentamento da pobreza.
No meio científico, a busca por melhores alternativas para definir, medir, comparar e
acompanhar os “desequilíbrios” ou o “progresso” da humanidade tem ocupado, ao longo dos
últimos anos, pesquisadores de diversas áreas do conhecimento. Atualmente não existe consenso
sobre a forma correta de medir e, novas tentativas têm sido feitas a cada dia. Por outro lado,
existem evidências sobre o fato que muitas das medidas existentes apresentam limitações, o que
realça a importância dos novos estudos com alternativas mais amplas e conceitualmente mais
abrangentes. A formulação de políticas públicas eficazes exige que os parâmetros e as medidas
sejam úteis para a tomada de decisões capazes de ampliar a igualdade, as oportunidades e a
justiça social.
No entanto, a estratégia de definição da linha de pobreza a ser utilizada para orientar as políticas
públicas de combate a pobreza no Brasil são justificadas com base no seguinte argumento:
1
Professora do PPGE PUCRS.

2. “Como o Brasil nunca adotou oficialmente uma linha oficial de pobreza ou de pobreza
extrema, defendemos que a linha de pobreza extrema seja “políticoadministrativa”
expressa em unidades de renda domiciliar per capita mensal. Isso porque mesmo
quando a linha de pobreza é definida empiricamente, por um método que prometa
“objetividade”, muitas das decisões necessárias para obtê-la são de natureza política, e
sob o manto de cientificidade desses métodos os pesquisadores podem tomar decisões
que deveriam ser objeto de discussão. Não é problema que pesquisadores, ao conduzir
suas pesquisas, tomem as decisões de acordo com a forma que consideram mais correta
para medir a pobreza. Mas, no âmbito da política pública, suas percepções sobre a
pobreza e suas decisões normativas não podem substituir as que advêm do consenso
possível consubstanciado, por exemplo, nas linhas de pobreza administrativa
estabelecidas para definir a elegibilidade para programas de assistência social e
complementação de renda” (Osório, Soares e Souza, 2011:10).
Tendo em mente a citação acima e as estratégias de combate a pobreza adotas no Brasil, é
razoável questionar sua adequação aos objetivos de desenvolvimento humano e/ou
desenvolvimento sustentável e de longo prazo. Desta forma, o trabalho está estruturado da
seguinte forma. Na próxima seção apresentada uma breve evolução no debate sobre pobreza. Na
seção três, são apresentados os dados oficiais e discutidos a luz da teoria das capacitações e do
Desenvolvimento Humano além de algumas evidências empíricas sobre a os limites da estratégia
brasileira. Por fim, são apresentadas as considerações finais.
2) Pobreza – avanços nas definições
De acordo com Townsend (2006) os estudos sobre pobreza a partir de 1880 até os dias atuais
estiveram fundamentados em três concepções alternativas que consideram respectivamente
subsistência, necessidades básicas e privações relativas como centro da definição do que é ser
pobre. Segundo o mesmo autor, apesar da influência que as contribuições da abordagem das
capacitações de Amartya Sen oferece, esta abordagem ainda não conseguiu “penetrar” no
mainstream das análises sobre pobreza. Na prática, grande parte dos estudos disponíveis, que
servem de guia para a formulação de políticas públicas, estão embasados nas três concepções
referidas por Townsend. Os limites destas abordagens são conhecidos e já foram bastante
explorados pela literatura.
Mesmo estudos que buscaram operacionalizar a abordagem das capacitações, tais como os
trabalhos de Bourguignon e Chakravarty (2003), Chiapperro Martinetti (2000), Klasen (2000)
dentre outros exploraram apenas parcialmente a abordagem, limitando-se a trabalhar com

3. funcionamentos realizados, contemplando o aspecto da multidimensionalidade. A importância da
multidimensionalidade tem sido explorada tanto por simpatizantes da AC quanto pelos demais
pesquisadores. Exemplos disso são as contribuições de Kolm (1977), Atkinson e Bourguignon
(1982), Maasoumi (1986), Tsui (1995 e 2002), Ravallion (1996).
No entanto, a multidimensionalidade é apenas umas das exigências da AC. Para que se esteja de
fato operacionalizando esta abordagem é necessário ir além. E este “ir além” significa focar nos
fins do desenvolvimento, significa contemplar um espaço informacional que é composto por
funcionamentos de valor, por liberdades, enfim por capacitações humanas ou, pela privação
destas.
A Abordagem das Capacitações, desenvolvida e apresentada inicialmente por Sen (1992,1999) e
por Nussbaum (1999,2000), tem sido apresentada como uma alternativa às abordagens
tradicionais de conceituação e mensuração da pobreza, bem-estar e desenvolvimento. Várias
vantagens têm sido apontadas na literatura, considerando a AC um instrumental que é ao mesmo
tempo rico, amplo e aberto (conceitualmente, filosoficamente e em seus fundamentos) o que
torna a abordagem útil para aplicação em vários contextos, como pode ser visto em Pressman e
Summerfield (2000). De acordo com Gasper (2002:435), a AC é “a humanist alternative theory,
which has been widely accessible and adopted, it has led much empirical work, and has had
significant policy impact”. De acordo com esse autor a abordagem tem sido central, por
exemplo, na produção de divulgação dos relatórios de desenvolvimento humano.
Na perspectiva desse trabalho a abordagem das capacitações é central, pois de acordo com Sen
(1992, p. 1 e 20) uma vez que as pessoas são profundamente diversas em suas características
internas e nas suas circunstâncias externas, torna-se crucial a escolha do “espaço de avaliação”,
já que considerar apenas uma variável, seja ela qual for, pode conduzir a uma avaliação
enganosa. Questões como deficiência física, idade, gênero, são importantes na definição e
entendimento do conjunto capacitário que a pessoa consegue ou não realizar, independente do
montante de renda recebida. A característica da plena diversidade humana, na opinião de
Robeyns (2003, p. 17) pode ser entendida de duas maneiras: por seu foco nos funcionamentos e
capacitações como o espaço de avaliação e pelo papel explícito que atribui aos fatores de
conversão pessoais e sócio-ambientais dos bens em funcionamentos.
Sen (2000, p. 90-91) identifica cinco fontes distintas e fundamentais da diversidade humana: (i)
Heterogeneidades pessoais: características díspares das pessoas relacionadas, por exemplo, a

4. idade, sexo, incapacidade, doença etc.; (ii) Diversidades ambientais: variações nas condições
ambientais, como, por exemplo, circunstâncias climáticas, poluição etc.; (iii) Variações no clima
social: a qualidade de vida das pessoas sofre influências das condições sociais, incluindo os
serviços públicos oferecidos, da violência, da epidemiologia, das relações comunitárias etc.; (iv)
Diferenças de perspectivas relativas: as necessidades das pessoas estão relacionadas a padrões
de comportamento estabelecidos, podendo variar entre comunidades devido a convenções e/ou
costumes; e (v) Distribuição na família: as rendas ou recursos auferidos por um ou mais
membros de uma família são compartilhadas por todos – tanto por quem os adquire como por
quem não os adquire – sendo, assim, ela é a unidade básica de análise em relação a essas
variáveis. Em termos operacionais, como ressalta Comim (2001, p. 6), o grau de diversidade
humana influenciará: (i) a extensão das taxas de conversão de recursos em capacitações; e (ii) os
parâmetros (agrupados ou individuais) das taxas de conversão.
Além de contemplar o aspecto da diversidade humana, é fundamental não cair na armadilha das
medidas subjetivas, que são passíveis de críticas. Ao analisar padrão de vida, Sen (1987, p. 16)
acentua que “o movimento na direção objetivista afastando-se da utilidade, pode ser correto”.
Mas, segundo ele, isso não significa que uma abordagem considerada “objetiva”, que tenha como
foco um nível mínimo de renda ou mercadorias ou como finalidade a opulência, seria “o lugar
correto para se estabelecer”. Funcionamentos e capacitações representam melhor essa
característica objetiva da AC, já que significam a realização efetiva de estados e ações que uma
pessoa valoriza e as oportunidades reais para realizá-los, respectivamente. Mas, Sen (1992, p.
108) esclarece que “objetividade” deve ser distinguida de invariância social. Ele observa que “o
que é considerado como uma terrível privação pode, é claro, variar de sociedade para sociedade,
mas do ponto de vista do analista social, estas variações são matérias de estudo objetivo”. Além
disso, como realça Comim (2001, p. 7), “a característica da objetividade da AC é intrinsecamente
associada com sua incompletude como um guia prático para avaliações de contextos
dependentes”.
3) Pobreza e Desigualdade – estagnação nas soluções
A seguir são apresentadas, inicialmente, algumas figuras com dados oficiais, publicados pelo
IPEA e amplamente utilizados para evidenciar o sucesso das estratégias brasileiras no combate a
pobreza e a desigualdade.

5. 3.1 – Crescimento, Desigualdade e Pobreza no Brasil – uma análise crítica dos resultados oficiais
Na figura um, que faz uma comparação de desempenho entre alguns países no que tange ao
crescimento econômico e redução da desigualdade. Obviamente, que esses dados parecem
sugerir que o crescimento brasileiro é claramente pró-pobre. No entanto, é importante não
esquece que a redução da desigualdade no Brasil não foi fruto apenas do crescimento econômico,
apesar desse ser fundamental, inclusive para financiar as políticas de transferência. Mesmo
assim, é importante notar que países com o mesmo desempenho em termos de crescimento
econômico, foram capazes de reduzir a desigualdade em ritmo mais acelerado.
Crescimento do PIB, 2002-2009 Variação do Índice de Gini
Países
(% por ano) nos anos 2000 (%)
Argentina 3.7 -15
Brasil 3.7 -9
Chile 4.2 -6
Colômbia 4.4 -1
México 2.8 -6
Peru 5.6 -13
Venezuela 4.4 -1
Figura 1 – Comparação internacional – Crescimento econômico e redução da desigualdade de
renda.
A figura dois, as seguir, mostra os avanços recentes em termos de aumento da renda per capita
média.
Renda domiciliar per capita
(R$ setembro/2009)
700
637
600 1995-2003: -1% a.a.
521
500
2003-2009: +4.8% a.a
400
300
200
100
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, 1995-2009.
Exclusive área rural da Região Norte (exceto Tocantins).
Crescimento real da renda 1995-2009: +22.4%
Figura 2 – Renda Domiciliar per capita.

6. Na figura três, a seguir, é evidenciado o sucesso em termos de desigualdade de renda. É interessante
perceber que o período de acentuação da queda não corresponde exatamente ao período de aumento
da renda domiciliar per capita, mostrado na figura dois.
Desigualdade
(Índice de Gini)
0.650
0.625
0.599
0.594
0.600
2001-2009: -9%
0.575 1995-2001: -1%
0.550
0.539
0.525
0.500
0.475
0.450
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, 1995-2009.
Exclusive área rural da Região Norte (exceto Tocantins).
Desigualdade começa a cair lentamente nos anos 1990 , mas ritmo
acelera a partir de 2001 - antes da retomada do crescimento.
Figura 3 – Comportamento da Desigualdade de renda
Decomposição da queda da desigualdade,
2001-2009
Fontes de renda Contribuição (%)
Salário mínimo 17.9
Trabalho 28.4% da queda
Outros 45.5 do Gini
Salário mínimo 10.5
Previdência
Outros 1.0
Programa Bolsa Família e afins 12.7
BPC 5.7
São menos de
Outras 6.7
1% da renda,
mas foram Queda da desigualdade 100%
responsáveis por Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, 2001 & 2009
18.4% da queda
do Gini
46.8% da queda
do Gini
Figura 4 – Decomposição da Desigualdade.

7. Evolução da pobreza no Brasil
NÃO POBRES 2004 2009
renda per capita R$ 465 ou mais
51,3 + 26,6 = 77,9 milhões em 2009
Renda média: 51 78
2004 R$ 1.207,99
2009 R$ 1.189,32 (-2%)
VULNERÁVEIS
renda per capita R$ 134 a R$ 465 82 81
82,0 - 1,2 = 80,8 milhões em 2009
Renda média:
2004 R$ 267,49
2009 R$ 278,82 (+4%)
POBRES 28 18 BRASIL
renda per capita R$ 67 a R$ 134
Renda média:
28,2 - 10,8 = 17,5 milhões em 2009
2004 R$ 495,12
Renda média:
2009 R$ 634,65 (+28%)
2004 R$ 101,61
2009 R$ 104,04 (+2%)
15 9 Desigualdade (Gini):
EXTREMAMENTE POBRES 2004 0.565
2009 0.538 (-6%)
renda per capita até R$ 67
15,0 - 6,3 = 8,7 milhões em 2009 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Renda média: Milhões de pessoas
2004 R$ 101,61
2009 R$ 104,04 (+2%)
Figura 5 – Evolução da Pobreza no Brasil
Resultados para Brasil
Figura 6 – Pobreza e Desigualdade.

8. Aspectos demográficos
# moradores por domicílio famílias com 4 ou mais crianças (%)
6 30
4.9 23
4.6 4.6
4.2
3.5 3.8
15
2.8 2.7 13
11
2 2
0 0
0 0
2004 2009 2004 2009
Extremamente pobres Pobres Vulneráveis Não Pobres Extremamente pobres Pobres Vulneráveis Não Pobres
pretos, pardos e indígenas (%) famílias sem crianças (%)
80 73 74 72 80 73
66 68
59
51
43
36 35
27 25
16 15 14
0 0
2004 2009 2004 2009
Extremamente pobres Pobres Vulneráveis Não Pobres Extremamente pobres Pobres Vulneráveis Não Pobres
Figura 7 – Aspectos Demográficos
Idade e a pobreza extrema (%)
55
48,4
45,0
37,3
32,9
Importância
do PBF 18,0 16,9
0,7 0,8
0
2004 2009
0 a 14 anos 15 a 24 anos 25 a 64 anos 65 anos ou mais
Extrema pobreza está correlacionada com idade: incidência ainda é alta
entre crianças e apenas residual entre idosos
Figura 8 – Composição Etária
3.2 – Desigualdade e Pobreza – alguns evidências alternativas

9. Figura 9 – Decomposição da Desigualdade em Porto Alegre - 1998-2008
Figura 10 – Decomposição da Desigualdade em Belo Horizonte – 1998-2008

10. Percentual da desigualdade total explicada por desigualdade
dentro dos grupos, entre grupos e transvariação em 2008 em
relação a 1998.
Região Metropolitana Gw Gnb Gt
Belo Horizonte Reduziu Aumentou Aumentou
Distrito Federal Reduziu Aumentou Reduziu
Porto Alegre Reduziu Reduziu Aumentou
Recife Reduziu Reduziu Aumentou
Salvador Reduziu Aumentou Aumentou
São Paulo Reduziu Igual Aumentou
Figura 11- Síntese da Decomposição da Desigualdade nas Regiões Metropolitanas Brasileiras.
Tabela 7: Indicadores da Dimensão Saúde para Porto Alegre
MaisComi ComeuMen SentFome VaiMedic FreqDent Medo Saúde
Geral 0,772 0,419 0,272 0,119 0,526 0,528 0,439
Por Gênero
Mulheres 0,784 0,440 0,280 0,115 0,517 0,567 0,450
Homens 0,749 0,387 0,257 0,127 0,545 0,461 0,421
Por Idade
Até 20 anos 0,745 0,336 0,272 0,112 0,521 0,468 0,409
21 a 30 anos 0,776 0,429 0,278 0,117 0,531 0,556 0,448
31 a 40 anos 0,768 0,441 0,276 0,131 0,512 0,525 0,442
41 a 50 anos 0,784 0,442 0,270 0,124 0,520 0,543 0,447
51 a 60 anos 0,793 0,424 0,282 0,115 0,535 0,535 0,447
Mais 60 anos 0,746 0,376 0,230 0,089 0,559 0,487 0,414
Por Escolaridade
Analfabetos 0,852 0,608 0,386 0,139 0,662 0,532 0,530
1ª a 4ª série
primária 0,828 0,522 0,351 0,116 0,574 0,550 0,490
5ª a 7ª série 0,800 0,456 0,275 0,112 0,554 0,529 0,454
1º Grau Completo 0,754 0,392 0,236 0,110 0,511 0,520 0,420
2º Grau Incompleto 0,667 0,254 0,206 0,152 0,450 0,495 0,371
2º Grau ou mais 0,646 0,187 0,132 0,106 0,372 0,514 0,326
Por Rendimento
Sem rendimentos 0,841 0,545 0,417 0,150 0,588 0,519 0,510
Menos de 1/2 SM 0,894 0,656 0,468 0,155 0,607 0,584 0,561
Entre 1/2 e 1 SM 0,850 0,614 0,398 0,146 0,590 0,575 0,529
Entre 1 e 2 SM 0,756 0,342 0,184 0,097 0,508 0,511 0,400
Mais 3 SM 0,518 0,113 0,114 0,105 0,352 0,516 0,286

11. Fonte: Elaborado pelos autores a partir dos dados da pesquisa feita em Porto Alegre em junho de 2007.
Tabela 10: Indicadores da Dimensão Habitação para Porto Alegre
TempCasa Mudanca Quartos ConMoradia Roubo Banho Habitação
Geral 0,192 0,402 0,430 0,386 0,327 0,111 0,308
Por Gênero
Mulheres 0,193 0,410 0,463 0,408 0,320 0,112 0,318
Homens 0,190 0,391 0,368 0,347 0,345 0,109 0,292
Por Idade
Até 20 anos 0,253 0,326 0,416 0,351 0,290 0,118 0,292
21 a 30 anos 0,239 0,399 0,456 0,415 0,323 0,124 0,326
31 a 40 anos 0,185 0,453 0,469 0,395 0,328 0,106 0,323
41 a 50 anos 0,168 0,416 0,436 0,379 0,348 0,103 0,308
51 a 60 anos 0,152 0,419 0,392 0,387 0,341 0,109 0,300
Mais 60 anos 0,107 0,303 0,313 0,333 0,318 0,092 0,244
Por Escolaridade
Analfabetos 0,167 0,361 0,441 0,452 0,339 0,142 0,317
1ª a 4ª série primária 0,199 0,414 0,486 0,451 0,348 0,155 0,342
5ª a 7ª série 0,202 0,428 0,454 0,410 0,322 0,103 0,320
1º Grau Completo 0,200 0,415 0,413 0,350 0,334 0,087 0,300
2º Grau Incompleto 0,189 0,386 0,346 0,315 0,303 0,092 0,272
2º Grau ou mais 0,139 0,305 0,330 0,258 0,313 0,069 0,236
Por Rendimento
Sem rendimentos 0,238 0,390 0,507 0,460 0,364 0,188 0,358
Menos de 1/2 SM 0,267 0,494 0,526 0,523 0,323 0,188 0,387
Entre 1/2 e 1 SM 0,242 0,436 0,499 0,471 0,321 0,132 0,350
Entre 1 e 2 SM 0,159 0,397 0,397 0,352 0,313 0,075 0,282
Mais 3 SM 0,142 0,324 0,277 0,198 0,347 0,065 0,225
Fonte: Elaborado pelos autores a partir dos dados da pesquisa feita em Porto Alegre em junho de 2007.
4) Considerações Finais
Os principais desafios do Brasil.
Continuar crescendo
Continuar reduzindo a Desigualdade
Efetivamente Combater a Pobreza
Inverter a tendência de aumento da Desigualdade Entre os Pobres

12. Reduzir a Desigualdade Educacional (qualidade, acesso, retornos)
Promover o chamado: Crescimento “pró-pobre’ frente ao atual contexto Interno e contexto
internacional;
Focar a desigualdade não apenas de renda, mas também a desigualdade educacional e de
oportunidades.
Atualmente, as estratégias de combate a pobreza e desigualdade tem sido insuficiente para:
a. Compreender e explicar a pobreza;
b. Avaliar de forma integrada as ações propostas no programa;
c. Clareza nos objetivos do programa – falta concepção de bem-estar;
d. Estabelece uma linha político administrativa;
e. Não trata especificidades como a questão de gênero, infância e indígena;
f. Ignora dimensões importantes como é o caso da segurança alimentar.
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