Gestión pública estrategica michael barzclay

GESTIÓN PUBLICA ESTRATÉGICA.
CONCEPTOS, ANÁLISIS Y EXPERIENCIAS: EL CASO IPIA.
Michael Barzclay
John F. Kennedy School of Govemment
Harvard University
José María O'Kean
Departamento de Teoría Económica y Economía Política
Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales
Universidad de Sevilla

Título original: 'STRATEGIC PUBLIC MANAGEMENT IN
ANDALUSIA: Concepts, Experience and Analysis"
Traducción: Luis Gutiérrez Andrés
• Economista
DEPOSITO LEGAL: M-29603- 1

AGRADECIMIENTOS
La realización de este estudio ha sido posible gracias a la beca
concedida a Michael Barzelay por el German Marshall Fund of the United States y al
permiso otorgado por la John F. Kennedy School of Government de la Universidad
de Harvard durante el otoño de 1987. Estamos muy agradecidos al apoyo prestado
por ambas instituciones.
El análisis político incluido en la Parte I se basa en gran medida en la
investigación que actualmente llevan a cabo Michael Barzelay y Antonio Porras
Nadales, Catedrático de Derecho Constitucional.
El estudio de la industria del mármol blanco de Macael, presentado en la
Parte II del presente trabajo, contó con la plena colaboración de Catherine
Moukheibir, a lo largo de la segunda parte del trabajo de campo, realizado en el
verano de 1988. La integración en el análisis de conceptos tales como la estrategia
competitiva y los procesos de grupo se debe en gran parte a su trabajo en el
proyecto.
Estamos también muy agradecidos al estímulo científico proporcionado
por Mark Moore, Ronald Ferguson y Raymond Vemon de la Universidad de Harvard.
Ricardo Sánchez de la Morena, Alfredo Sánchez, Magdalena Mord y Manuel Simarro
facilitaron enormemente nuestro análisis empírico del Instituto de Promoción
Industrial de Andalucía.

INDICE GENERAL
Págin
a
AGRADECIMIENTOS ........................................................................... 7
INTRODUCCION .................................................................................. 9
PARTE I:
DESARROLLO DE LA ESTRATEGIA Y CAPACIDAD DEL IPIA 17
1. ANTECEDENTES DE LA ESTRATEGIA .......................................... 19
FORMACIÓN DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA ............................. 19
ORIGENES DEL INSTITUTO DE PROMOCION
INDUSTRIAL DE ANDALUCIA .................................................... 20
ELECCION DEL DIRECTOR GENERAL ..................................... 21
2. ESTRATEGIA EMPRESARIAL .......................................................... 22
BASES Y FINES DE ACTUACION ............................................. 22
¿QUIENES DEBIAN SER LOS CLIENTES? ................................ 24
- Elección de industrias .......................................................... 24
- Elección de tipos organizativos ............................................. 24
¿QUE FUNCIONES DEBIAN LLEVARSE A CABO? ..................... 26
- La función de reducir los costes de la información . 26
- La función de la percepción del mercado y de la
innovación ........................................................................... 26
- La función de tender puentes entre redes sociales
fragmentadas ...................................................................... 27
¿QUE TECNICAS DEBIAN EMPLEARSE? .................................. 28
- Técnicas genéricas del sector público .................................. 28
- Posibles aplicaciones de las técnicas genéricas .................... 30
ELECCION DE UNA ESTRATEGIA DIFERENCIADA ................... 32

Págin
a
3. ESTRATEGIA ADMINISTRATIVA .......................................................36
CREACIÓN DE LA CAPACIDAD A TRAVÉS DE
VÍNCULOS ENTRE ORGANISMOS .........................................................37
CREACIÓN DE CAPACIDAD PRODUCTIVA INTERNA .............................37
Elección de una forma orgánica ........................................................39
Estrategia de localización ................................................................40
Las diputaciones provinciales como aliados ................................42
Estrategia para la contratación de los gerentes
de sucursal .......................................................................................43
Contratación de especialistas en las sucursales ...............................44
Resumen .........................................................................................45
DETERMINACIÓN DEL ÁMBITO ESTRATÉGICO ................................45
- Desarrollo propio o adquisición de conocimiento ................................45
- Límites de promoción sin financiación .................................................46
ELEMENTOS POLÍTICOS DE LA ESTRATEGIA
ADMINISTRATIVA ....................................................................................48
4. ESTRATEGIA POLÍTICA ................................................................................51
SOPORTES MICROPOLITICOS ...............................................................51
- Gestiones con el Presidente de la junta ..............................................52
SOPORTES MACROPOLITICOS E IDEOLÓGICOS ................................54
- El discurso de Dependencia y Subdesarrollo ................................54
- Símbolos políticos de dependencia en Andalucía ...............................55
- Evolución política del Gobierno andaluz ................................ 56
- Estrategia discursiva del IPIA ............................................................58
SOPORTES INTERMEDIOS ................................................................62

VULNERABILIDADES DE LA ESTRATEGIA POLÍTICA ...............................64
5. CONCLUSIONES ............................................................................................67
LA GESTIÓN PUBLICA ESTRATEGICA COMO DISCURSO 68
EL DESARROLLO DEL DISCURSO DE LA
GESTION PUBLICA ESTRATEGICA EN ESPAÑA ........................... 71
CLASES DE CONOCIMIENTOS DEL TIPO "KNOW HOW" NECESARIOS
PARA LOS GESTORES PUBLICOS ................................................ 72
PARTE II: EL PROCESO DE PRODUCCION DEL IPIA: DESARROLLO
DEL "PLAN DE ACTUACION" PARA LA INDUSTRIA DEL MARMOL
BLANCO
DE MACAEL ........................................................................
HACIA EL CONCEPTO DE PLAN DE ACTUACION .............
VINCULACIÓN DE LA INDUSTRIA DEL MARMOL DE
MACAEL CON LA ESTRATEGIA DEL IPIA ...................................... 79
NECESIDAD DE UNA ESTRATEGIA COMPETITIVA COMUN 81
OBSTACULOS AL LOGRO DE UNA ESTRATEGIA
COMPETITIVA COMUN ................................................................... 82
PRINCIPIOS OPERATÍVOS PARA SUPERAR EL
INDIVIDUALISMO Y LA RESISTENCIA AL CAMBIO ........................ 83
CONCEPCION DEL ESQUEMA NEGOCIADOR ............................... 84
COMIENZO DEL "PLAN DE ACTUACION" DE MACAEL .................. 85
DESARROLLO Y APROBACION DEL "PLAN DE
ACTUACION" ................................................................................... 87
POSTERIOR DESARROLLO DEL PLAN EN SU INSTRUMENTACION
......................................................................................................... 89
Obtención de financiación para realización de estudios 90
Motivación del trabajo de colaboración 91
Contenido de la estrategia competitiva común ........................ 92
- Obtención de fondos para-la inversión
EJECUCIÓN DEL "PLAN DE ACTUACION"
- Ventas y capacidades de producción
- Financiación de la ampliación de capacidad productiva
Diversidad interna
- Cooperación entre empresas

EL ENFOQUE ESTRATÉGICO DE LA PROMOCIONA INDUSTRIAL
EPILOGO
BIBLIOGRAFÍA

Introducción
A principios de los años ochenta, la transición democrática en España
estimuló la aparición de un sistema político regional en Andalucía, sistema
que pasó a estar dominado por un partido político que tenía como principal
compromiso la consecución del desarrollo económico. La novedad que
representaban el gobierno democrático, las instituciones políticas regionales
y el predominio socialista hizo surgir la esperanza de que Andalucía tenía al
fin la oportunidad de determinar su propio destino económico.
Inmediatamente después de tomar posesión, el primer gobierno regional creó
dos organismos -el Instituto de Promoción industrial de Andalucía (IPIA) y la
Sociedad para la Promoción y Reconversión Económica de Andalucía
(SOPREA)-, encargándoles la tarea de promover el desarrollo económico
andaluz. El IPIA se configuró básicamente como órgano de ayuda al sector
privado a través de la coordinación de la política económica regional, en
tanto SOPREA tenía como objetivo el fomento del desarrollo empresarial por
medio de la inversión en el capital de determinadas empresas de la región.
Los encargados de dirigir estos nuevos organismos se enfrentaban a
enormes desafíos. Estos funcionarios públicos debían ser capaces de poner
en pie una estructura institucional que diese lugar a una serie de productos
que, a su vez, tendrían que lograr los resultados económicos prometidos por
sus superiores políticos. Así pues, los directores de estos organismos se
enfrentaban a toda una serie de problemas empresariales clásicos: cómo
elegir las diferentes actividades productivas que tuviesen el mayor impacto
posibles en los problemas sociales que los organismos querían resolver, y
cómo adquirir y emplear los recursos que permitiesen instrumentar las
actividades productivas seleccionadas.

Al enfrentarse a tales problemas empresariales de carácter genérico, los
directores del IPIA y de SOPREA no podían echar mano de un conocimiento
sistemático sobre la gestión pública general, o sobre organismos específicos
de desarrollo económico. Como sucede en muchos otros países, en España
el estudio sistemático de la actividad del sector público se lleva a cabo
principalmente por profesionales universitarios que no tienen como actividad
primordial la estrategia empresarial. Los juristas, por ejemplo, se ocupan en
gran medida del desarrollo legal de las instituciones públicas y del sistema de
normas que regula las relaciones de tales instituciones entre sí, tanto con las
autoridades políticas como con el público en general. La esfera de
competencia de estos profesionales, no abarca el problema de la forma en
que los dirigentes institucionales, deberían emplear los recursos puestos a su
disposición para lograr los objetivos sociales propuestos por el sistema
político. Muchos economistas, por el contrario, se ocupan del impacto de la
política pública en los resultados deseados; ahora bien, el ámbito de trabajo
habitual de estos profesionales hace que sea muy reducida su preocupación
acerca de cómo se instrumenta la política económica a través de la práctica
administrativa habitual. Debido a las tendencias expuestas, así como al
predominio en España de esas dos profesiones, existe un notable
desconocimiento sobre la forma en que el gobierno puede contribuir a
solucionar los problemas sociales. La superación de este obstáculo exige que
los investigadores planteen de modo sistemático cuestiones relativas a cómo
los directores de organismos públicos deberían enfrentarse a los retos que se
les plantean.
El desfase apuntado está empezando a salvarse en los Estados Unidos,
país en el que diversas instituciones universitarias están intentando ofrecer a
los administradores del sector público una preparación similar a la
proporcionada a otros profesionales. Para llevar a cabo semejante esfuerzo,
los responsables de esas instituciones están desarrollando tanto análisis
teóricos de función empresarial como estudios empíricos detallados de la

actuación administrativa y del desarrollo institucional. La búsqueda de
clarificación conceptual y de conocimiento práctico derivada de un análisis
profundo de la situación actual se espera que proporcione a los gestores
públicos profesionales un marco cada vez más amplio en el que discutir la
forma en que enfrentarse a su tarea.
En términos generales, los administradores públicos están empezando a ser
vistos como responsables de la recaudación de los recursos públicos y de su
empleo en aquellas formas que mejor cubran los objetivos seleccionados por
el sistema político (1). al llevar a cabo estas tareas, los administradores
públicos dedican gran parte de sus energías a negociar con supervisores
políticos, con funcionarios públicos de otros departamentos y niveles
administrativos, con clientes, grupos de intereses, suministradores de
servicios y subordinados. El objetivo de esa negociación reside en llegar a
acuerdos sobre los objetivos que han de perseguirse, los recursos de que se
ha de disponer y las expectativas de cumplimiento. Al cerrar acuerdos firmes
con todas las partes mencionadas, el administrador público se encuentra en
realidad intentando utilizar la motivación, el conocimiento y otros recursos
que políticos, colegas, clientes y subordinados pueden aportar a la resolución
de los problemas públicos. Al actuar de este modo, el administrador público
no solamente realiza actos administrativos coherentes con normas legales
superiores o simplemente con las directrices políticas, emanadas del
gobierno, sino que su papel, tal como se contempla en este trabajo, consiste
en reconciliar entre si el sistema político, los conocimientos existentes sobre
los problemas sociales relevantes y las técnicas administrativas que permiten
a los distintos organismos alcanzar elevados niveles de ejecución.

(1) Para una exposición general de este enfoque, véase Lax y Sebenius (1986)
A pesar de que la concepción americana choca contra la corriente del
pensamiento europeo continental sobre la administración pública, se
corresponde estrechamente con la realidad de lo que los administradores
públicos llevan realmente a cabo en muchos organismos públicos, en España y
en otros países. Cuando estos administradores tienen la responsabilidad de
promover el desarrollo económico o de Este enfoque de la administración
pública se encuentra más de acuerdo con la tradición política de los Estados
Unidos que con la de aquellos paises en los que se ha considerado
históricamente a esa administración como un conjunto de procedimientos para
aplicar las normas legales de orden superior a casos concretos.
Proporcionar servicios al público, se encuentran necesariamente interesados
en mandatos políticos seguros, que les permitan utilizar su conocimiento sobre
su esfera de actuación y sobre los rendimientos del organismo; cuando existen
también problemas de legalidad, éstos no pueden constituir la única
preocupación de los administradores, cuyas carreras dependen del logro de
resultados apreciables exigidos por sus superiores políticos y por los
ciudadanos.
Durante los primeros años de existencia de la Junta de Andalucía, el enfoque
estratégico de la administración pública se puso de manifiesto al menos en un
caso. Los autores del presente estudio hemos llegado a tener conciencia de la
aplicación implícita de este enfoque en el marco andaluz gracias a la
investigación de las medidas puestas en práctica por el IPIA para incrementar
las capacidades empresariales de una región, en la que la iniciativa privada se
ha considerado generalmente deficiente. Cuando nos familiarizamos con esas
medidas, nos sorprendió enormemente el ingenio con el que el Director
General había desarrollado la capacidad del IPIA para lograr ganancias

pequeñas pero significativas en el desarrollo del sector privado industrial,
incluso sin disponer de recursos presupuestarios apreciables. Tras reflexionar
sobre ello, decidimos que nuestro trabajo tendría mayor utilidad para la
discusión de la estrategia del desarrollo económico si analizase de modo
sistemático la forma en que se había construido el IPIA como institución y las
vías a través de las que se había llegado a su resultado principal.
El objeto de este estudio no es el de examinar o valorar todos y cada uno de
los aspectos del trabajo llevado a cabo por el IPIA durante el período que va
desde su creación, en 1983 a su incorporación, junto con SOPREA, al Instituto
de Fomento de Andalucía (IFA) en 1986, sino más bien el de presentar ideas
de amplia aplicación en la teoría y práctica de la administración pública en
España. El foco de nuestra atención reside en analizar las ideas y la actuación
de "una persona determinada", el Director General del IPIA, encargado de la
tarea de desarrollar (en el marco de un amplio mandato político) una entidad
legal en un organismo eficaz. Nuestra intención es alentar a los
administradores públicos, a los investigadores y al público en general para que
presten una atención sistemática a la complejidad de la estrategia empresarial
en el contexto del sector público. Al emplear las modernas teorías de gestión
para analizar la actividad desarrollada por el Director General del IPIA,
ofrecemos una perspectiva de trabajo de un administrador público, a la vez que
ejemplos ilustrativos extraídos de la experiencia del IPIA.
El enfoque centrado en las ideas y actuaciones de una persona concreta es
atípico en gran parte de los estudios sobre la actividad pública y se ve
ciertamente desalentado por parte de las pautas culturales españolas, en
general, y de la tradición administrativista, en particular. Sin embargo, este
desplazamiento del enfoque constituye un rasgo característico del esfuerzo
realizado para desarrollar un entramado intelectual práctico que pudiese ser
utilizado por los administradores públicos profesionales. Estamos
profundamente agradecidos a Ricardo Sánchez de la Morena, que desempeñó

el cargo de Director General del IPIA hasta la creación del IFA, por permitirnos
describir y analizar su trabajo como administrador público durante esos años.
Dado que nuestro objetivo básico consiste en ilustrar un marco genérico de
administración pública, algunos lectores podrían extrañarse de que el caso del
IPIA merezca la atención especial que se le dispensa en este estudio. Creemos
que el IPIA merece tal atención, porque el enfoque de administración pública
adoptado por Sánchez de la Morena se desvía por completo de lo considerado
normal. Aun cuando no pueden demostrarse de modo concluyente las
innovaciones que implica este enfoque, el lector se verá probablemente
impresionado por la diferencia entre su propio estereotipo de un administrador
público español y la imagen que deducimos del estudio del caso IPIA. El
responsable del Instituto evitó cualquier enfoque legalista y burocrático de la
administración pública y en su lugar, prestó toda su atención a los tres
elementos clave de la estrategia de un administrador público: la tarea básica
de promoción de empresas, la relación entre el IPIA y la vida política de la
Junta de Andalucía y la tarea administrativa de organizar el IPIA. Estos tres
elementos -de fondo, político y administrativo- se entrelazaron cuidadosamente
en la selección que llevó a cabo el IPIA entre promociones, clientes,
estructuras organizativas, personal y relaciones con políticos. Creemos que el
modo en que el Director General adaptó la estrategia y estructura del IPIA al
entorno polifacético institucional ilustra muy gráficamente cómo puede
mejorarse la administración pública en España.
Otra razón por la que el IPIA merece una atención especial es el hecho de que
su estrategia y estructura reflejan diversas tendencias de carácter general en la
resolución de los problemas públicos.
En primer lugar, el Director General del IPIA intentó movilizar la actividad social
y otros recursos de sujetos privados, antes que confiar exclusivamente en los
limitados recursos disponibles por el sector público. El inducir la colaboración

explícita de sujetos privados en el logro de objetivos públicos, a través de la
negociación o del acuerdo, es una estrategia crecientemente dominante
utilizada por las instituciones públicas en Europa Occidental y en los Estados
Unidos. Esta estrategia reconoce que la capacidad del sector público para
llevar a cabo el cambio social se encuentra limitada tanto por las limitaciones
presupuestarias como por el hecho de que muchos espacios sociales se
encuentran densamente poblados por sujetos privados con capacidad para
bloquear las estrategias públicas de cambio si así lo deciden. Mientras que la
estrategia genérica de movilizar los recursos privados para resolver los
problemas públicos puede no resultar muy innovadora, la técnica específica del
IPIA de utilizar este enfoque para promover el desarrollo empresarial es
básicamente innovadora en el contexto andaluz.
En segundo lugar, el IPIA intentó complementar las actividades de los
restantes organismos del sector público interesados en fortalecer la estructura
empresarial andaluza, por medio del desarrollo de sus nuevas, específicas y
concentradas competencias y de la constitución de una red de lazos con
organismos con competencias diferentes a las suyas. Al tiempo que el IPIA se
concentraba en ayudar a determinado número de sectores específicos y de
comunidades locales a diseñar e instrumentar estrategias competitivas para
ramas tradicionales de la actividad económica, el instituto se dedicó a inducir a
numerosos organismos de su red a colaborar proporcionando recursos
financieros y de otro tipo que el IPIA no podía suministrar por si mismo. Estas
instituciones incluían los organismos públicos centrales (por ejemplo, el
Instituto de la Mediana y Pequeña Empresa -IMPI-, el Gran Área de Expansión
Industrial de Andalucía -GAEIA-, el Banco de Crédito Industrial -BCI- y la
Dirección General de Minas), la administración local (p. Ej., Diputaciones
provinciales y Ayuntamientos) e instituciones financieras semipúblicas (como
las Cajas de Ahorro). Así pues, el IPIA concentró sus esfuerzos en cubrir una
importante brecha existente en la red de instituciones operantes en el campo
que se le había asignado y en persuadir a otros organismos que disponían de

los recursos necesarios a apoyar las estrategias locales o sectoriales de
desarrollo ideadas por el IPIA. Este enfoque de la constitución de la capacidad
administrativa directa de una entidad individual con la administración indirecta
de otras instituciones incluidas en la misma red, se encuentra cada vez más
extendido tanto en los países desarrollados como en los en desarrollo (2). Los
esfuerzos específicamente realizados por el IPIA en el sentido de entrelazar las
fragmentadas redes institucionales en la politizada economía de mercado
andaluza proporcionan un ejemplo concreto de cómo un organismo público
puede seleccionar cuidadosamente un ámbito operativo y participar
eficazmente en los entramados de instituciones dedicadas a resolver
problemas en la práctica.
Podría pensarse que el director del IPIA poseía la estructura de pensamiento
característica de la gestión pública estratégica y se limitó a aplicar tales
proposiciones. Considerar que un organismo de la Administración debe diseñar
y producir un "producto" ("qué" y "cómo"), teniendo siempre presente a los
clientes a quienes servir ("para quién"), diferenciando el resultado directo de su
acción ("output") de la incidencia del mismo en el entorno ("outcome") y con
esta perspectiva ser capaz de precisar e implantar una estrategia en su gestión
pública, eran estructuras de pensamiento que Ricardo Sánchez de la Morena,
no poseía inicialmente como conocimiento formalizado, pero que a medida que
fue enfrentándose a su gestión cotidiana utilizó en mayor o menor medida y
menor medida y quizá de forma intuitiva. Sin embargo del análisis inductivo de
su gestión cabe abstraer que se aproximó mucho al enfoque propuesto y que la
aplicación de este enfoque tuvo un éxito que es dudoso haberlo conseguido
con una práctica de la gestión menos empresarial y más burocrática y
tradicional.

(2) Los argumentos en favor de esta forma de organización social pueden encontrase en
obras sobre la gestión en el sector privado que subrayan el valor de las organizaciones
concentradas (por ejemplo, Peters y Watermaan, 1982) y de relaciones contractuales entre
las mismas cuidadosamente estructuradas (p. ej., Williamson, 1986). Para una discusión de
cuestiones conexas en el marco de países en desarrollo, véase Hirschman (1984).

En resumen, esperamos que nuestra exposición del desarrollo institucional
del IPIA sirva para animar a los administradores públicos a familiarizarse con
el enfoque estratégico de la gestión pública y a tener en cuenta su
importancia para su propio trabajo. Esperamos también que esta monografía
atraiga la atención de los investigadores que se ocupan del funcionamiento
del sector público y que pasen a examinar de forma sistemática otros
ejemplos de innovación de las estrategias de la administración pública en
España.
El estudio se divide en dos partes. En la primera nos ocupamos de analizar
cómo Ricardo Sánchez de la Morena estructuró el IPIA, definió el ambito de
su actuación, eligió a sus clientes y configuró la capacidad política y
organizativa del instituto para animar su estrategia. En la segunda, llevamos a
cabo un análisis más detallado del trabajo realizado por el IPIA. Con ayuda
del caso que muchos consideran el proyecto de desarrollo de más éxito del
IPIA (el Plan de Actuación de la Comarca del Mármol de Macael), analizamos
cómo Sánchez de la Morena utilizó los recursos del IPIA y ciertas ingeniosas
tácticas de gestión indirecta para estimular el desarrollo de esta industria
tradicional localmente concentrada.
El estudio ha sido redactado originariamente en inglés pensando en el
análisis del mismo por especialistas en gestión pública. Por ello en algunas
ocasiones nos hemos visto obligados a explicar aspectos y circunstancias de
la realidad española y andaluza, que los lectores de esta versión española
estudiosos del proceso político reciente pudieran considerar obvios o
innecesarios. Hemos optado finalmente por no realizar cambios sustanciales
a este respecto.

Por último, quisiéramos advertir nuevamente al lector del enfoque atípico
utilizado en la exposición. El quizá excesivo personalismo adoptado en este
trabajo es una "estrategia" más, que pretende convencer al lector de la
importancia de las personas adecuadas, sobre la estructuras organizativas
tradicionales de la administración pública.

PARTE I
DESARROLLO DE LA ESTRATEGIA Y
CAPACIDAD DEL IPIA

1. ANTECEDENTES DE LA ESTRATEGIA
FORMACIÓN DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA
A mediados de 1979, Cataluña y el País Vasco se convirtieron oficialmente
en Comunidades Autónomas dentro del Estado Español. Estas regiones
nacionalistas históricas obtuvieron fácilmente el máximo nivel de autonomía
permitida por la Constitución de 1978, gracias a una cláusula especial del
Título VIII aplicable únicamente a aquellas. Entre tanto, los líderes andaluces
comenzaron a movilizar a la opinión pública en apoyo de una campaña para
lograr un grado equivalente de autonomía para su región (de acuerdo con el
tortuoso proceso prescrito en el artículo 151 para aquellas regiones no
consideradas como nacionalidades históricas).
A fin de reforzar su identificación política con sus votantes de la región
andaluza, los dirigentes de numerosos partidos políticos animaron este
proceso con un débil movimiento nacionalista regional. Sin embargo, a juzgar
por el fracaso último del partido político nacionalista regional, los lazos
políticos decisivos existentes entre los andaluces demostraron ser mas su
posición común en una España desigualmente desarrollada y
progresivamente descentralizada que el orgullo por el desarrollo cultural de
Andalucía y su glorioso pasado. A lo largo de más de cien años, Andalucía
fue conocida sobre todo por sufrir un elevado desempleo, alta emigración,
apreciables bolsas de pobreza, renta per capita inferior a la media nacional,
subdesarrollo industrial y manifiestas desigualdades. Las ociosas
comparaciones con las muy industrializadas regiones de Cataluña y el País
Vasco, que habían obtenido con rapidez la máxima autonomía permitida,
dieron contenido político a las viejas ideas andaluzas de desigualdad
económica e injusticia social.

Esta nueva conciencia política llegó a ser especialmente intensa cuando el
partido del gobierno, la Unión del Centro Democrático (UCD), manifestó su
oposición al referéndum de febrero de 1980 en el que se plantearía si
Andalucía debería obtener el mismo nivel de autonomía que Cataluña y el
País Vasco (es decir, a través del artículo 151). Tras esta decisión, los
dirigentes del principal partido opositor a la UCD, el Partido Socialista Obrero
Español (PSOE), convirtieron con facilidad los crecientes sentimientos de
discriminación política, desventaja económica y orgullo cultural en votos en
favor de la propuesta de referéndum. En cualquier caso, la propuesta no fue
aprobada, como resultado del relativamente escaso apoyo que recibió de los
votantes de la provincia de Almería (se requería la aprobación por mayoría
absoluta del censo de electores en las ocho provincias de la propuesta
Comunidad Autónoma). Algunos meses después, en un esfuerzo por reducir
el perjuicio político derivado de haberse opuesto a lo que demostró ser una
causa popular, la UCD negoció un acuerdo que permitía que el proceso
autonómico progresase como si el referéndum hubiese sido aprobado en toda
Andalucía. Como resultado de estas negociaciones y de la aprobación de un
estatuto de autonomía por el Parlamento nacional y por los votantes
regionales en 1981, se convocaron las primeras elecciones para el
Parlamento regional en marzo de 1982.
A lo largo de la campaña electoral, los socialistas (PSOE) afirmaron que
utilizarían el gobierno regional para combatir las raíces del subdesarrollo y
para elevar el nivel de vida de Andalucía hasta la media nacional. Estas
afirmaciones, unidas al hecho de que el líder del PSOE, Rafael Escuredo,
tenía el camino abierto para proseguir la vía autonómica (hasta entonces
seguida con éxito), fijaron las bases para una victoria socialista en las
elecciones. Al obtener la mayoría absoluta en el Parlamento regional, el
PSOE comenzó a concentrar su atención en superar realmente el
subdesarrollo andaluz y en consolidar su posición dominante en el sistema
político regional (Barzelay, 1987).

ORIGENES DEL INSTITUTO DE PROMOCIÓN INDUSTRIAL DE
ANDALUCIA
Antes de la transición democrática y durante la misma, los problemas
económicos y sociales de Andalucía se atribuían con gran frecuencia a su
bajo grado de desarrollo industrial. Sólo el 20 por ciento de la renta regional
era generado por el sector industrial, principalmente por la construcción, la
industria alimentaria, los transformados de metales y los subsectores de la
química de base. De modo característico, las industrias con mayor capacidad
de crear y captar valor económico se encontraban localizadas fuera de la
región. Como ejemplo de ello, muchos de los cítricos cultivados en Andalucía
se exportaban a Valencia para su envasado y posterior comercialización. Un
elevado porcentaje del corcho semielaborado producido en Andalucía
occidental se exportaba a Portugal, donde determinadas empresas
elaboraban tapones de corcho para vino embotellado. Una gran proporción
del mármol blanco extraído de las montañas de Almería se vendía en forma
de bloques en bruto á empresas manufactureras situadas en el País Vasco y
en Alicante. Como último ejemplo, las plantas químicas localizadas en
Andalucía, transformaban petrolero importado en productos químicos básicos
que eran después exportados a otras regiones para su transformación en
productos finales más especializados y de mayor valor añadido.
Con la constitución del gobierno regional, los participantes en el proceso
político-económico se pusieron fácilmente de acuerdo en que la Junta de
Andalucía debía crear organismos específicos, alejados en cierto modo de la
idea de departamentos administrativos, que persiguiesen el objetivo general
de la industrialización. Este acuerdo condujo a la creación del Instituto de
Promoción Industrial de Andalucía, ya durante el período preautonómico,

cuando los poderes de la Junta eran todavía insignificantes. Tras el acceso al
poder de los socialistas en 1982, el IPIA fue creado de nueva formalmente por
el Parlamento regional, en su primera actuación de política económica (Perez
Royo y Porras Nadales, 1987: 253-255). En la misma ocasión, el Parlamento
creó SOPREA para permitir al gobierno regional asumir un papel de
propietario en determinadas empresas que operaban en la región. Se
esperaba que ambos organismos pudiesen generar conjuntamente un
desarrollo industrial de un tipo todavía nuevo para Andalucía.
ELECCÍON DEL DÍRECTOR GENERAL
Tras la aprobación de la normativa fundacional del IPIA, Ricardo Sánchez de
la Morena fue nombrado por el Consejero de Economía, Julio Rodríguez,
Director General del Instituto. Sánchez de la Morena había llamado ya la
atención de Rodríguez tras la victoria del PSOE en las elecciones de mayo de
1982. Incentivado por el clima de voluntarismo político que acompañó a la
transición democrática y al éxito de la transición andaluza a la autonomía,
Sánchez de la Morena renunció a su empleo en el sector privado como
responsable del Banco Urquijo de los estudios microeconómicos para
Andalucía y aceptó un puesto eventual en la Consejería de Política Territorial.
Al cabo de pocos meses, pasó a formar parte del gabinete de Rodríguez y
empezó a elaborar un enfoque de la promoción industrial que iba a diferir
notablemente de los programas emprendidos en Andalucía durante la era
franquista del desarrollismo.
Al elaborar ese enfoque, se inspiró en la gran experiencia que había adquirido
en el Banco Urquijo; allí, a lo largo de una década, había realizado análisis
económicos de créditos industriales, visitando en ocasiones las instalaciones
de los clientes. Esas ocasiones le proporcionaron numerosas ideas acerca de

las actitudes, los modos de pensar y la capacidad de los propietarios y
directores de empresa andaluces. Como resultado de todo ello, Sánchez de la
Morena llegó en 1982 a la nueva administración regional convencido de que
uno de los obstáculos fundamentales para el progreso industrial de Andalucía
era el limitado desarrollo profesional y la falta de visión empresarial de la
mayor parte de los hombres de negocio de la región.
El entonces miembro del gabinete del Consejero fue uno de los muchos que
diagnosticaron de modo general el atraso industrial. Sin embargo, a diferencia
de los científicos expertos en la estructura económica de Andalucía, había
obtenido su conocimiento de las debilidades y potencialidad de los
empresarios caso por caso, gracias al contacto directo. Este tipo de
conocimiento no académico, tácito o personal (Polanyi, 1966) del carácter de
los empresarios andaluces tendría utilidad a la llegada de Sánchez de la
Morena al IPIA.

2. ESTRATEGIA EMPRESARIAL
BASES Y FINES DE ACTUACIÓN
Al igual que a muchos otros organismos, al IPIA se le encargó de superar un
problema social enorme e históricamente insoluble; en este caso, los
generalmente débiles esfuerzos andaluces por crear y acaparar valor
económico para la población de la región a través de la actividad industrial. Al
empezar a enfocar esta tarea de forma estratégica, pareció importante
realizar una distinción analítica entre el resultado deseado de una mayor
industrialización y los servicios específicos que los empleados del IPIA iban a
elaborar y a ofrecer a sus clientes. La cuestión estratégica vital consistía en
ofrecer los servidos específicos y servir a los grupos concretos de clientes
que mejor pudiesen contribuir a la industrialización. La serie de servicios
ofrecidos y de grupos de clientes representaría la "estrategia empresarial" del
IPIA para acercarse al objetivo de una mayor industrialización (3).
(3) El concepto de estrategia es multifacético y se encuentra tratado de forma diversa en la
bibliografía norteamericana, aunque casi siempre llama la atención sobre las relaciones
interfuncionales e intertemporales entre las actividades y decisiones de una organización
(véase Andrews, 1980). Recientemente, se han definido más estrictamente el concepto como
la comprensión compartida dentro de una empresa de su gama deseada de "productos
ofrecidos" y "mercados servidos" (véase Peter, 1985, Abell, 1980 y Tregore y Zimmerman,
1980). Es útil calificar la gama de productos y mercados de una empresa como su "estrategia
empresarial" (de la forma en que lo hacemos aquí en el caso del IPIA), para distinguir este
concepto de una estrategia corporativa o institucional de caracter global. La mayoría de los
autores en la materia esta de acuerdo en que una buena estrategia exige conjuntar la
perspectiva del producto-mercado de una empresa con una aptitud característica para
competir en el campo elegido. Si bien no es inconsistente con esta perspectiva, la bibliografía
sobre gestión pública centra más la atención del lector en la necesidad de relaciones
coherentes, que se refuerzan mutuamente, entre los rasgos esenciales, políticos y
administrativos del trabajo de una organización. Las estrategias políticas y administrativas del
IPIA se discutirán de acuerdo con el análisis interpretativo de su estrategia empresarial o
"perspectiva de producto-mercado".

Al seleccionar una estrategia empresarial, el Director General del IPIA tuvo
que diagnosticar los obstáculos existentes a la industrialización andaluza.
Ese diagnóstico tenía que determinar con precisión los vacíos existentes en
la estructura institucional de la economía regional y, consecuentemente, las
funciones específicas que, de ejecutarse más correctamente, podrían poner
en marcha el proceso industrializador. Este diagnóstico positivo se utilizaría
para orientar la elección administrativa de las funciones específicas que el
IPIA debería intentar llevar a cabo por si mismo. El diagnóstico de la débil
industrialización andaluza, al distinguir entre los diferentes tipos de agentes
que participan en la economía regional, determinaría también la selección de
los grupos de clientes a servir.
El diseño de la estrategia empresarial del IPIA no estaría completo hasta que
no decidiese la serie de servicios específicos a ofrecer. Seleccionar una serie
de servicios exigía consecuentemente de la dirección del IPIA considerar de
modo muy cuidadoso tanto las técnicas de carácter genérico con las que los
organismos públicos pueden afectar al resultado de las empresas como la
forma en que las técnicas específicas de interacción del IPIA podrían llevar a
cabo las funciones propuestas. Al actuar de esta manera, el Director General
tuvo que utilizar su imaginación, creatividad y conocimiento personal del
entorno en que había de actuar el IPIA, al menos como cualquier otro método
de razonamiento formal.
Si bien su propio diagnóstico del entorno del IPIA tenía importancia, en su
calidad de director de un organismo del sector público, estaba obligado a
tener en cuenta los diagnósticos del subdesarrollo industrial de Andalucía
realizados por otras personas y lo que éstas opinaban acerca de cuál debería
ser la estrategia empresarial del IPIA. La exposición más autorizada de estos
puntos de vista se encontraba en la normativa fundacional del Instituto. En
comparación con los mandatos programáticos característicos otorgados a los

órganos ejecutivos en el Estado contemporáneo (Porras Nadales, 1987 a), el
del IPIA era sumamente detallado. Los objetivos básicos incluían el aumento
de la participación de la industria en la estructura económica andaluza, el
fortalecimiento de la capacidad de la economía para transformar recursos
naturales en productos valiosos y el apoyo a los esfuerzos realizados por las
pequeñas y medianas empresas para desarrollarse. La normativa fundacional
proporcionaba así una orientación de lo que debían ser las funciones del
organismo (promover industrias, utilizar mejor los recursos propios de la
región) y de quiénes debían ser sus clientes (medianas y pequeñas
empresas). La misma normativa determinaba igualmente algunos servicios
específicos que el nuevo gobierno regional consideraba debía ofrecer el IPIA
a sus clientes. Esos servicios incluían estudios económicos, asesoramiento
sobre mejoras administrativas y tecnológicas y la oportuna documentación
con los incentivos ofrecidos por el gobierno y con cualquier otra información
que pudiese influir en la decisión de invertir en la región (Sánchez de la
Morena y Bueno, 1984: 89).
Incluso aunque la normativa fundacional del IPIA proveyese una orientación
básica para el diseño de una estrategia empresarial, se trataba sólo de un
punto de partida. Al desarrollar el mandato otorgado al IPIA, su director -junto
con su superior (inicialmente el Consejero de Economía) y sus principales
subordinados- necesitaba comprobar una serie de cuestiones cada vez más
refinadas acerca de los grupos de clientes a los que servir, las funciones a
desempeñar y las técnicas a emplear de forma progresiva (4). En los
apartados siguientes, describimos el proceso lógico estratégico que parece
haber sido seguido por el IPIA.
¿QUIENES DEBIAN SER LOS CLIENTES?

Del mandato legislativo se deducía con claridad que el IPIA debía servir
específicamente a las pequeñas y medianas empresas (PYMES). Ahora bien,
el mandato dejaba abiertas otras cuestiones. ¿Significaba aquella cláusula
que no debía servirse a las grandes empresas? ¿Significaba que el IPIA no
debía servir a las corporaciones locales, a los sindicatos, o a otras entidades
inicialmente no interesadas en promover el desarrollo económico?
¿Significaba que el IPIA no podía seleccionar las PYMES a las que servir?
Elección de industrias Si el IPIA se hubiese concentrado exclusivamente en
promover las empresas incluidas en unos pocos sectores industriales,
seguramente podría haber obtenido éxitos de importancia, pero hubiera
defraudado las expectativas generales de estar al servicio de todos los
potenciales inversores en la industria andaluza. Por otra parte, si el Instituto
hubiese comprometido todos sus escasos recursos en satisfacer las
crecientes solicitudes de servicios o información, el IPIA no hubiese sido
capaz de tomar la iniciativa en la promoción de empresas, tarea que su
dirección consideraba como de especial importancia para el desarrollo
regional.
De igual modo, el IPIA se enfrentaba a una segunda disyuntiva. En la medida
en que dedicase su atención a atraer a empresas de elevada tecnología que
podrían generar nuevos empleos en Andalucía, el IPIA no sería capaz de
invertir suficientes recursos para fortalecer las industrias más tradicionales
que empleaban a la mayor parte de los trabajadores industriales de la región.
Elección de tipos organizativos
Se podía haber decidido elegir como únicos clientes a empresas individuales,
pero el apoyo a una empresa determinada, de tamaño pequeño o mediano,
hubiese tenido probablemente consecuencias muy reducidas para el
desarrollo del segmento andaluz de un sector industrial, en especial si se
trataba de un sector satisfacen a través del consumo de un producto, en
tanto que las tecnologías describen cómo el producto en concreto

(4) Utilizamos aquí el argumento de Abell (1080) de que debe definirse un producto de
acuerdo con la función que desempeña y con la tecnología en que se basa. Las funciones de
los clientes describen cuáles de sus necesidades se
proporciona satisfacción. Así, por ejemplo, la necesidad de desplazarse a
larga distancia puede satisfacerse por medio de diversas tecnologías
diferentes (automóvil, tren o avión); "automóvil" es, evidentemente una
definición incompleta de producto, ya que no identifica la función que
desempeña esa tecnología (en competencia con otras). Abel] afirma también
de forma persuasiva que el "mercado" al que sirve una empresa debería
definirse en términos de sus grupos de clientes prioritarios y de las
necesidades que pretende satisfacer, no siendo suficiente por si solo ninguno
de esos elementos. Abel] emplea esta línea de razonamiento para afirmar
que los conceptos de "producto" y "mercado" están interrelacionados y que
deberían analizarse al mismo tiempo utilizando las ideas subyacentes de
"clientes servidos", "funciones desempeñadas" y "tecnologías empleadas".
En lo que sigue, tomamos prestada esta estructura analítica y la adaptamos
a nuestros fines específicos.
La fragmentación debilita la posición negociadora de cada empresa frente a
proveedores y compradores y favorece una reñida competencia entre las
empresas dentro del sector; en esta situación, el valor creado por el sector
tiende a ser acaparado por proveedores y compradores antes que por las
empresas del propio sector (Porter, 1980: 206). La acción conjunta por parte
de las empresas puede ayudar a superar algunos de los obstáculos
derivados de la pequeña dimensión. Si el IPIA se decidía a fomentar la
acción conjunta, tenía que considerar como sus grupos de clientes no a las
empresas individuales sino a asociaciones sectoriales de las mismas.

Ahora bien, si el IPIA sirviese únicamente a empresas o a sus asociaciones,
los sindicatos podrían pensar que se les había excluido del proceso de toma
de decisiones sobre el desarrollo. Dado que los intentos de promover el
desarrollo industrial podrían verse condenados al fracaso de existir conflictos
sociales, había que considerar también como clientes a los sindicatos. Por
otro lado, la inclusión de estas organizaciones en los esquemas de
promoción industrial podría haber desplazado el foco de atención hacia
cuestiones distintas de aquellas de las que se ocupaba básicamente el
Instituto.
Además, si los clientes del IPIA fuesen únicamente empresas, asociaciones
empresariales u otros agentes relacionados con el sector, podrían haberse
descuidado aspectos territoriales del desarrollo industrial, podrían no haberse
tenido en cuenta los efectos de las vinculaciones existentes entre diferentes
actividades en la misma localización (Hirschman, 1981), y, por último, podría
no haber aparecido ninguna oportunidad de coordinar las inversiones en
infraestructura física y social de forma que se elevase la inversión industrial y
la innovación. Como consecuencia de todo ello, la lista de posibles clientes
tendría que haber incluido a los municipios, además de todos los ya
mencionados.
En resumen, el Director General tuvo que echar mano de su imaginación y
buen juicio para concebir una estrategia empresarial. Al considerar si definía
el "mercado" del IPIA de forma amplia o estricta, tuvo que analizar las
consecuencias que para el logro de la misión del Instituto tendrían las
diferentes concepciones acerca de quiénes deberían ser sus clientes. Entre
los posibles grupos de clientes se encontraban, por tanto: todas las empresas
que se dirigiesen al IPIA, las empresas de los sectores que el IPIA
considerase estratégicos, las organizaciones de agentes sociales y
económicos de carácter sectorial o territorial y la administración municipal.

Cada una de estas definiciones del mercado tenía cualidades propias y era
coherente con el mandato amplio del IPIA, si bien en último término eran algo
conflictivas entre sí.

¿QUE FUNCIONES DEBÍAN LLEVARSE A CABO?
Una respuesta a la pregunta ¿quiénes deberían ser los clientes? dependía
de las funciones específicas que el IPIA intentase desempeñar en el proceso
de industrialización andaluz. La identificación de-esas posibles funciones se
vio ayudada por el diagnóstico de la débil industrialización andaluza.
La función de reducir los costes de la información
Como se ha discutido más arriba, la normativa que creó el IPIA presuponía
que el alto costo de adquirir una información sobre la que basar las
decisiones de inversión impedía la industrialización de la región. El IPIA
podría haber reducido tales costes recopilando y elaborando información
sobre la localización de los emplazamientos industriales, las fuentes de
financiación públicas y privadas, las subvenciones concedidas por los
distintos organismos públicos y el proceso de aprobación por la
administración pública de la construcción de una fábrica o de la constitución
de una empresa. La reducción de los costes de adquirir estos tipos de
información podría haberse logrado, por medio de la elaboración de un
producto completamente normalizado, como sería una guía para los
inversores, o de otra forma más a la medida de los clientes, como podría ser
una separata de los datos de más importancia para el tipo de empresa que
solicitase asistencia.
La función de la percepción del mercado y de la innovación
La normativa constitutiva del IPIA determinaba también que el Instituto debía
proporcionar información sobre los mercados y las tecnologías existentes. A
pesar del superficial parecido entre esta función y la de recopilar información
sobre emplazamientos industriales y subvenciones oficiales, sus diferencias

eran considerables. La información de mercados y tecnológica es claramente
específica de un sector o incluso de una empresa; con frecuencia, es mucho
más costoso de obtener y beneficia por regla general a menor número de
clientes.
Para estimar el coste de elaborar o adquirir información sobre mercados y
tecnologías, era necesario examinar por qué tal información no se recopilaba
por las propias empresas. Posiblemente, los pequeños empresarios
individuales estaban demasiado ocupados con los asuntos diarios para
dedicar su tiempo a explorar su entorno más amplio; de igual manera, las
empresas individuales eran también probablemente demasiado pequeñas
para permitirse adquirir información sobre mercados o tecnologías. Por otra
parte, las asociaciones empresariales, al haber sido creadas sólo tras el
derrumbamiento del aparato corporativo franquista, eran institucionalmente
tan débiles que no podían permitir a las empresas compartir los costes y los
beneficios implicados. Este diagnóstico sugería que una de las funciones del
IPIA debería ser la de facilitar una colaboración selectiva entre las empresas
andaluzas a fin de reunir información sobre los mercados y las tecnologías de
su entorno.
En cualquier caso, podía pensarse que muchos empresarios individuales
poseían realmente tal información, pero que no podían introducir
innovaciones debido a la falta de beneficios y a su limitado acceso al crédito.
O bien que quizá muchos empresarios simplemente no aspiraban a mejorar
sus empresas y, en consecuencia, no se daban cuenta de las posibles
ventajas de buscar nuevos mercados o de correr el riesgo de emprender un
proceso de innovaciones. Si alguna de estas posibilidades fuese cierta en
grado significativo, proporcionar información específica sobre los mercados
o la tecnología no sería suficiente para inducir los resultados deseados de
superior innovación, inversión, producción, renta y empleo. Estos

diagnósticos muy extendidos sugerían que la función del IPIA debía ser la de
ayudar a mejorar el acceso al crédito de las pequeñas empresas industriales
o la de fomentar un espíritu empresarial.
La función de tender puentes entre redes sociales fragmentadas
El IPIA iba a ser uno entre muchos organismos dedicados al desarrollo
industrial de Andalucía. Varios órganos de la administración central, por
ejemplo, ofrecían a las empresas subvenciones u otros incentivos, a través
de programas de promoción territorial, tecnológica o de pequeñas empresas;
otro organismo ayudaba a las empresas a acceder a los mercados de
exportación y otros regulaban la localización industrial y la constitución de
empresas. Los proyectos de construcción de carreteras y algunos otros de
infraestructura eran responsabilidad tanto del Ministerio de Obras Públicas y
Urbanismo como de los correspondientes órganos regionales y locales. El
acceso a los oportunos suministros de electricidad dependía en Andalucía
de la empresa privada Compañía Sevillana de Electricidad. A la vista de la
fragmentada estructura institucional de la economía regional, podría haberse
considerado que la principal función del IPIA era la de establecer vínculos
entre sus clientes y toda la serie de instituciones que se encontraban en
disposición de proporcionar recursos básicos (5).
Este análisis sugiere, en conclusión, que las funciones seleccionadas para el
IPIA podrían haberse definido conceptualmente como reducir los costes de
transacción de la adquisición de información, cambiar los puntos de vista de
los empresarios y dirigir de forma indirecta a otras instituciones participantes
en la economía regional. A pesar de que todas ellas representaban
básicamente diferentes concepciones de la estrategia empresarial del IPIA,
(5) Esta concepción de desarrollo integrado y de la importancia de la función de creación de
una red social se pone de relieve en muchos estudios recientes sobre desarrollo (por
ejemplo, Hirschaman, 1981, Aldrich y Zimmer, 1986, Greenfield, Strickon y Ubrey, 1979,

Ferguson y Ladd, 1986 y Friedmann, 1987). Por otra parte, en la legislación constitutiva del
IPIA, en 1983, se declaró explícitamente la necesidad de constituir una red de relaciones
el Instituto podría haber intentado desempeñar todas las funciones
expuestas en este análisis, al menos para determinados grupos de clientes.
Sin embargo, esa decisión no podía llevarse a cabo en tanto se continuase
pensando en funciones en abstracto, es decir, antes de contrastar las
técnicas que el IPIA podría utilizar para ello. Sólo en ese momento podría la
dirección del Instituto concebir definiciones alternativas de servicios y
mercado y decidir la estrategia empresarial a seguir.
(6) Como se indica en la anterior nota 4, tecnología y función son componentes esenciales
de la concepción de "producto" de Abell. Para utilizar la categoría "tecnología" en el
contexto del IPIA, necesitamos definirla en sentido amplio. Marshall (1975: 9) define la
tecnología como "conjunto de conocimientos relativos a los procesos, métodos, técnicas
y bienes de equipo mediante los que se elaboran productos o se prestan servicios". Esta
definición nos permite relacionar la cuestión de "qué tecnologías deberían emplearse"
con tipologías de enfoques amplio amplios de la administración y gestión públicas.
Empezamos por realizar un inventario de las distintas técnicas genéricas que los
organismos públicos usan frecuentemente para tomar decisiones y relacionarse con sus
clientes; este esquema está adaptado de Mashaw (1983) y Friedmann (1987). En su
estudio analítico del Amercian Social Security Disability Pro m, Mashaw diferencia entre
tres técnicas importantes: "racionalidad burocrática" "trato

¿QUE TÉCNICAS DEBIAN EMPLEARSE?
Técnicas genéricas del sector público
Al igual que muchos organismos públicos, las técnicas generales que podría
haber empleado el IPIA, conjuntamente o por separado, para desempeñar
sus funciones propuestas incluían "racionalidad burocrática", "policy
analysis", "servicio profesional" y "aprendizaje social" (6).
La racionalidad burocrática se caracteriza por una precisa toma de
decisiones llevada a cabo a través de procesos de carácter legal y
convenientemente racionalizados a fin de tener en cuenta los costes. La
principal técnica afectada es el tratamiento de la información. La orientación
del proceso de toma de decisiones y la elección de normas son tanto
formulaciones de objetivos, derivadas a menudo del ordenamiento, como
nociones de normalidad de procedimiento e igualdad legal formal, con
frecuencia derivadas del derecho administrativo. La exactitud, la sujeción a
las normas, la eficacia y la racionalidad vertical son algunos de los valores
clave que confieren reputación y legitimidad al empleo de la técnica de
racionalidad burocrática (Mashaw, 1983: 25; Weber, 1968: 217-226; Morgan,
1986: 20-25; Friedmann, 1987:100; Nieto, 1984: 51-69).
En su carácter de técnica genérica, el "policy análisis” -análisis de políticas
públicas- se enfrenta a la racionalidad legal burocrática en el s
entido de que
se ocupa más directamente de perseguir objetivos y emplea ampliamente i
métodos científicos para elegir los medios según los fines determinados

(Friedmann, 1987: 139-179; Stokey y Zeckhauser, 1978) (7). Expresado de otra
forma, "el 'policy a
nalysis' es un proceso del conocimiento que utiliza
razonamientos técnicos para explorar y valorar posibles líneas de actuación"
(Friedmann, 1987: 181). En gran medida, el bie
nestar social, tal como lo
concibe la moderna economía del bienestar, se ha utilizado como criterio de
selección. El "policy anlysis" se distingue también por el énfasis puesto en
clarificar los fines abstractos que han de conseguirse, en recopilar datos
objetivos, en emplear métodos científicos de análisis yen tomar las
decisiones. Lo que proporciona especial reconocimiento y legitimidad a esta
técnica es la notable inversión cultural efectuada por la sociedad moderna
en la idea de la racionalidad científica (Gellner, 1974; Meyer y Rowan,
1977), el pesimismo sobre la política y la burocracia como técnicas para
resolver problemas sociales (Lindblom y Cohen, 1979) y las aportaciones a
la práctica y la administración públicas realizadas por analistas de las
políticas públicas.
Frente a las técnicas de racionalidad burocrática y del "policy analysis", el
servicio profesional destaca fundamentalmente la idea de que los clientes
deben estar perfectamente atendidos. Esta técnica genérica se basa en
parte, en la analogía de las relaciones terapéuticas, como las que existen
entre un médico y su paciente. Se supone que los suministradores de
servicios guiados por el modelo de servicio profesional dedican su
conocimiento intuitivo y científico a diagnosticar la situación de cada uno de
sus clientes y a prescribir remedios.
(7) "Como campo de estudio, el análisis político se derivó de la confluencia de tres
corrientes del discurso intelectual: ingeniería de sistemas, ciencia de la gestión y ciencias
políticas-administrativas. Lo que hizo posible la convergencia fue la opinión generalizada de
que, primero, los métodos objetivos de la ciencia podían y debían usarse para hacer más
racionales las decisiones políticas y que, segundo, unas decisiones más racionales
mejorarían materialmente la capacidad de las organizaciones para resolver problemas"
(Friedmann, 1987: 139).

La intuición, o "inteligencia clínica", se considera en este modelo como forma
válida de conocimiento, postulándose con ello que nunca se conocerán por
completo los hechos de importancia para un caso determinado, que cada
caso es potencialmente único y que con frecuencia el juicio profesional no
muestra el tipo de lógica lineal ligada al enfoque científico o a la aplicación
de normas generales a circunstancias específicas objetivamente definidas
(Mashaw, 1983: 27-28). Esta técnica genérica tiene un especial atractivo
para los que se quejan de una actitud de indiferencia hacia los clientes
engendrada por la aplicación de la racionalidad burocrática y para los que
desean proporcionar una posición autorizada a prescripciones deducidas de
la aplicación de la inteligencia clínica a casos específicos.
El aprendizaje social o teoría "transactiva" de planificación, adopta de modo
similar como punto de partida la afirmación de que el conocimiento necesario
en la práctica es específico para cada situación, concentrado y estratégico;
adopta la forma de conocimiento informal, inarticulado a veces, y
"directamente entrelazado a la práctica social" (Friedmann, 1987: 165). Sin
embargo, en contraste con el caso del enfoque de tratamiento profesional, la
técnica del aprendizaje social pone en tela de juicio y descalifica en cierto
modo la idea de que el suministrador de servicios puede conocer mejor las
circunstancias que afectan a sus clientes que estos mismos. En
consecuencia, los que utilizan esta cuarta técnica intentan movilizar el
conocimiento informal de los clientes, de forma que puedan diagnosticar sus
propios problemas y prescribirse los remedios. Así, la tarea más importante
del planificador consiste en configurar el contexto que permita y facilite la
interacción de todas las partes que tienen importancia en la resolución de los
problemas. Esta técnica genérica es especialmente atractiva para aquellos
que creen que la gente estará más dispuesta a buscar y aceptar el cambio si
considera que su conocimiento y sus intereses se tratan con el mayor respeto

y si posee cierto sentido de propiedad sobre el propio proceso de cambio. Es
igualmente atractiva para los que temen que las posturas cognoscitivas de
racionalidad burocrática, "policy analysis" y servicio profesional tienden a
engendrar cierto grado de arrogancia entre los suministradores de servicios,
minando así la capacidad potencial del gobierno para lograr la cooperación de
los ciudadanos en los esfuerzos deliberados de resolver los problemas.
Posibles aplicaciones de las técnicas genéricas
Aunque la racionalidad burocrática se utiliza ampliamente en las
administraciones públicas contemporáneas, su utilidad para el IPIA era
limitada. La toma de decisiones exacta (principal valor de la racionalidad
burocrática) no venía en absoluto al caso, ya que la tarea del IPIA consistía
más en inducir a otros a tomar decisiones que en decidir por si mismo.
Por el contrario, el "policy analysis" era una técnica potencialmente válida, al
menos para algunos aspectos del trabajo del IPIA. La idea de que la
superación del subdesarrollo andaluz exigía una valoración de conjunto de
las debilidades y potencialidades de la región se encuentra claramente
inserta en el Plan Económico de Andalucía (1984-86) y el IPIA podía haber
emprendido esa tarea. Además, la proposición de que el subdesarrollo
andaluz se encontraba relacionado con la existencia de vínculos
insuficientes entre sectores dentro de la economía regional (Delgado
Cabeza, 1981; Plan Económico de Andalucía, 1983: 76) podía haber llevado
al IPIA a dirigir parte de esa atención a identificar analíticamente -utilizando,
por ejemplo, tablas de insumo-producto- cuales eran los vínculos más
importantes que fomentar. Junto a ello, la idea de que la relativa pobreza de
Andalucía podía atribuirse en parte al fracaso en la utilización total de sus
"recursos endógenos" llevó a algunos a presionar para que, el IPIA llevase a

cabo estudios industriales de conjunto (para la serie más amplia posible de
actividades específicas), sobre cómo podrían utilizarse mejor esos recursos
(8).
Si la técnica dominante fuese el servicio profesional en vez del "policy
analysis", tendrían que dedicarse esfuerzos considerables para ayudar a los
clientes del IPIA (definidos, en cualquier caso) a identificar y explotar las
oportunidades para innovar e invertir. El IPIA se concentraría en diagnosticar
los problemas empresariales de los clientes, en ofrecer asesoramiento
especializado y en incentivar a otras instituciones a proporcionar los
recursos necesarios para instrumentar la estrategia sugerida. Al emplear
esta técnica de promoción industrial, el IPIA tendría que basarse en varios
tipos de "conocimiento clínico", incluido el utilizado para diseñar estrategias
rentables competitivas en determinados mercados. Aparte de la necesidad
de acumular el conocimiento clínico necesario, la principal dificultad de
emplear esta técnica residiría para el IPIA en trazar una relación terapéutica
con sus clientes semejante a la existente entre un médico y su paciente. En
Andalucía, la relación típica entre empresarios y funcionarios públicos había
sido siempre conflictiva, incluyendo los intentos realizados por una
burocracia autoritaria y centralizada para regular o prohibir numerosos tipos
de prácticas y actividades empresariales. Dados estos antecedentes de
recelos endémicos, sería un reto formidable fomentar la impresión de que el
IPIA deseaba ayudar a los empresarios a resolver sus problemas.
El empleo de la técnica de "aprendizaje social" constituía una forma de
superar la probable resistencia de los clientes a desempeñar el papel que
les asignaba el enfoque de "tratamiento profesional". En lugar de
diagnosticar a los empresarios sus problemas, el enfoque de aprendizaje
social aconsejaba que el IPIA participase en un proceso por el que sus
clientes definirían y analizarían sus propios problemas.

(8) Entrevista con Francisco Alburquerque, antiguo empleado del IPIA, noviembre de 1987.
De modo semejante, en lugar de proponer un asesoramiento estratégico,
este enfoque alternativo indicaba que el IPIA debía crear situaciones que
indujesen a los clientes a diseñar sus propias estrategias. Una ventaja
fundamental de este enfoque residiría en ampliar el uso de la información y
opiniones subjetivas de los propios clientes; otra ventaja vendría derivada
del hecho de ofrecer a los clientes un mayor control sobre el fondo de la
estrategia recomendada; como resultado de ello, era más probable que se
instrumentase la estrategia, dado que la misma implicaría el criterio de los
clientes, y no sólo el del IPIA, acerca de lo que sería bueno para ellos.
El enfoque de aprendizaje social conduciría igualmente al IPIA a considerar
como clientes a los municipios o a las redes sociales, en vez de creer que su
tarea era tratar a una serie de clientes individuales. Este cambio de
perspectiva podría haber tenido extraordinarias consecuencias si las actitudes
de los empresarios hacia la innovación estuviesen influidas por sus lazos
sociales. Si la cohesión social y el conservadurismo impidiesen el cambio,
sería todavía mayor el argumento en favor de emplear la técnica de
aprendizaje social para fomentar un proceso colectivo de diagnóstico
empresarial y estrategia de desarrollo.
ELECCIÓN DE UNA ESTRATEGIA DIFERENCIADA
Numerosas consideraciones (incluidas las de tipo político subyacentes en el
mandato legislativo del IPIA) impulsaron a Ricardo Sánchez de la Morena a
concebir la tarea del Instituto de acuerdo en términos generales, con las tres
discusiones analizadas aquí: grupos de clientes a los que debía sevirse,
funciones a desempeñar y técnicas a emplear. Respondió a esta
problemática diseñando una estrategia empresarial bien diferenciada que

permitiese al IPIA atender a distintos mercados con diferentes servicios. Se
proyectaron algunos servicios normalizados para reducir el coste al que
debían enfrentarse los potenciales inversores al recopilar la información
básica sobre los incentivos a la inversión; así, por ejemplo, a cada cliente
que se acercaba al IPIA solicitando ese tipo de ayuda se le ofrecía una guía
describiendo todos los programas públicos de interés.
Otro servicio menos normalizado consistía en orientaciones específicas,
redactadas por el equipo de economistas e ingenieros del IPIA, sobre cómo
llegar a poner en práctica una idea de constituir una empresa o de invertir. El
responsable de la institución esperaba que, al ofrecer estos dos servicios a
todos los clientes interesados, el IPIA seria capaz de cumplir muchas de las
obligaciones específicas establecidas por la normativa creadora del Instituto.
Creía también que estos servicios representaban una forma relativamente
barata de contribuir modestamente al desarrollo industrial de Andalucía.
El servicio que más deseaba diseñar y ofrecer el Director General estaba
directamente relacionado con lo que consideraba causas inmediatas del
atrofiado crecimiento industrial de la región: anticuados procesos
productivos, inadecuados esfuerzos de comercialización, reducidos
beneficios, inadecuado acceso al crédito y cierta negligencia del sector
público. Las funciones básicas que el dirigente del IPIA intentaba
desempeñar por medio de este producto clave podrían calificarse de
"animación social", "planificación estratégica", "estructuración" y
"fundamentación institucional". La animación social debía ser un proceso por
el que, primero, se impugnase la hipótesis de que el estancamiento y la
crisis eran inevitables para posteriormente, fomentar la convicción de que
los esfuerzos colectivos y coordinados realizados por un sector o comunidad
conducirían a una mayor prosperidad. La planificación estratégica debía ser
un proceso de identificación de cambios en productos, tecnología, procesos

productivos, métodos de comercialización y acuerdos organizativos que
ayudaría a un sector a crear y captar más valor económico en su actividad.
La estructuración tenía que ser un proceso que indujera a las instituciones
financieras y del sector público a tener muy seriamente en cuenta las
solicitudes de crédito y de otros recursos realizados por los sectores
tradicionales y por las pequeñas empresas. La fundamentación institucional
debía ser un proceso de creación de acuerdos progresivos que facilitase la
cooperación mutua de los componentes de un sector en campos
específicos, como las compras y la comercialización.
Entre las alternativas técnicas que el IPIA podía utilizar para desempeñar
estas funciones múltiples, Sánchez de la Morena estaba más atraido por el
"aprendizaje social". Esta técnica ofrecía la posibilidad de hacer que los
pequeños empresarios comprendiesen los tipos adecuados de innovación,
superando así las sutiles pero penetrantes fuerzas sociales que parecían
haber reducido su interés por la innovación. Otra razón para utilizar esta
técnica radicaba en la idea de que su empleo haría que los participantes
estuviesen más comprometidos en la instrumentación de los planes
aprobados y les permitiría resolver futuros problemas sin la implicación
directa del IPIA. Se creía también que esta técnica fomentaría unas mejores
relaciones entre clientes específicos y el IPIA. Por otro lado, el Director
General estaba también interesado en utilizar selectivamente las restantes
técnicas genéricas, al menos en tanto no socavasen el proceso de
aprendizaje social en que estaban empeñados el IPIA y sus clientes.
Tras el fracaso en un intento inicial de desempeñar las funciones previstas
con la técnica de aprendizaje social en la industria del cuero de Ubrique
(Cádiz), el equipo directivo del IPIA volvió a diseñar este servicio. El Instituto
comenzó a ofrecerse como "coordinador general" de un "plan de actuación"
para modernizar comunidades y sectores específicos. El plan concebido

tendría tres características fundamentales: sería general, concertado y
dinámico. El papel del IPIA consistiría en desarrollar y coordinar el proceso
planificador, en asegurar los factores necesarios a lo largo del proceso
(como, p. Ej., la información) y en ayudar a las empresas a llevar a cabo el
plan para acceder a los fondos de inversión.
Aunque el papel general del IPIA en el desarrollo de los "planes de
actuación" sería semejante en todos los proyectos, las particularidades de
cada caso (incluyendo aquí las estructuras de los mercados, las tecnologías,
los antecedentes y la personalidad de los participantes) diferían mucho entre
sí. A fin de desempeñar de forma eficaz el papel de coordinador eficaz, los
funcionarios del IPIA tenían que dominar una masa impresionante de
conocimientos específicos y adaptar a esas condiciones su estrategia
específica: en efecto, cada "plan de actuación" tenía que hacerse a la
medida. Debido a las demandas de normalización y a la necesidad de
administrar un proceso de toma de decisiones progresivo, el IPIA sólo sería
capaz de trabajar en unos pocos proyectos a la vez.
En la tarea de determinar los grupos de clientes a los que ofrecer este
servicio, el responsable del IPIA se guiaba por tres criterios de carácter
general. En primer lugar, el proyecto debía ser apto para aplicar la estrategia
de desarrollo de la institución. En consecuencia, los mejores candidatos para
los "planes de actuación" serían aquellos proyectos que ensanchasen la
transformación sectorial de materias primas o semielaboradas o que
mejorasen la competitividad de los sectores artesanales. En segundo lugar,
al menos algunos clientes necesitaban demostrar su voluntad y posibilidad
de proporcionar dirigentes locales al proceso planificador. De acuerdo con
ello, el Director General creía de utilidad esperar que las asociaciones de
empresarios, los alcaldes, etc. entrasen en contacto con el IPIA antes de
poner en marcha un "plan de actuación". En tercer lugar, antes de aceptar

por completo el IPIA un "plan de actuación", todos los participantes • -con
gran frecuencia representantes de las asociaciones patronales, dirigentes
políticos y sindicatos, entre otros- tenían que demostrar su voluntad de
esforzarse por conseguir acuerdos unánimes en las cuestiones
fundamentales. Sin embargo, más allá de estos criterios, el equipo gestor del
IPIA era flexible acerca de quiénes debían ser sus clientes; era posible que
fuesen sectores de ámbito provincial o regional y las corporaciones locales,
además de industrias localmente concentradas, uno de cuyos casos se
examina en profundidad en la Parte II del presente estudio.
En resumen, Ricardo Sánchez de la Morena intentó conjugar su propia idea
de qué "servicios ofrecidos" y "mercados servidos" contribuirían mejor al
deseado objetivo de la industrialización con su manera de entender lo que el
gobierno regional y la opinión pública consideraban que debían ser las
actividades y los objetivos específicos del IPIA. El resultado fue una
estrategia diferenciada (9). El mercado de los empresarios ya incentivados
se iba a servir ofreciendo unos pocos servicios relativamente normalizados,
diseñados para reducir los costes de obtener información que recaen sobre
las empresas o las decisiones de inversión. El mercado de los sectores
tradicionales, compuesto en gran medida por empresas anticuadas y de
pequeña dimensión y cuyos propietarios carecían evidentemente de
información, eran fuertemente individualistas y no eran en absoluto
propensos a las innovaciones, iba a ser servido con un producto mucho más
complejo y ajustado a la clientela: en concreto los "planes de actuación". En
tanto que el primer componente de la estrategia diferenciada del IPIA iba
dirigido a eliminar un importante obstáculo opuesto a la industrialización -
esto es, las dificultades de obtener información precisa y completa sobre la
existencia y disponibilidad de incentivos públicos y de servicios de
promoción económica del segundo componente tenía que tratar
directamente con el abanico de factores interrelacionados (reales,
financieros, institucionales y tradicionales) que continuaban siendo

responsables de la reducida capacidad de Andalucía para transformar sus
abundantes recursos naturales y humanos en productos industriales, renta y
empleo.
3. ESTRATEGIA ADMINISTRATIVA
¿Cómo debía el IPIA desarrollar su capacidad de servir a esos mercados y
de producir esos servicios? Esta cuestión era tan urgente como la de definir
cuál debía ser el ámbito en que debía trabajar el IPIA, problema con el que
además estaba íntimamente relacionada. Cuando Ricardo Sánchez de la
Morena pasó a ser Director General del IPIA, en 1983, su primera
preocupación fue la de movilizar los recursos necesarios para que el
Instituto empezase a operar con cierto grado de eficacia.
En lo que se refiere a su presupuesto, la situación del IPIA estaba limitada
por las restricciones presupuestarias globales a que se enfrentaba
inicialmente el gobierno regional. Además, la situación financiera del IPIA no
mejoraría necesariamente cuando lo hiciese la de la Junta, ya que la mayor
parte de los futuros aumentos de ingresos esperados por el gobierno
regional iban a estar acompañados por transferencias de nuevas
responsabilidades administrativas y de funcionarios del gobierno central.
Ante la inexistencia de una apreciable dotación inicial de fondos, de
facilidades financieras y de personal experimentado, el Director General
decidió basarse en gran medida en el intenso espíritu de voluntarismo que
rodeaba en aquellos años a la Junta de Andalucía. Se dio cuenta de que, en
las circunstancias dominantes,

(9) Entre los servicios excluidos por esta estrategia empresarial se encontraba la
promoción activa de inversiones de empresas localizadas fuera de Andalucía. Sánchez de
la Morena tomó esta decisión debido, en parte, a su convicción de que las actividades
industriales controladas desde fuera serían más vulnerables a cierres o reducciones de
personal que larde control local, en parte, a su compromiso personal con la idea de
construir sobre las bases industriales tradicionales de Andalucía y, en parte, a que parecía
que SOPREA estaba utilizando su gran capacidad financiera para seguir esa estrategia
alternativa de desarrollo industrial.
el más valioso recurso del IPIA consistía en el atractivo del propio mandato.
Pensaba que, si se aprovechaba adecuadamente ese recurso intangible, el
IPIA seria capaz de persuadir a todos aquellos cuya cooperación se
precisaba para apoyar los esfuerzos iniciales del instituto.
Pero, por si solos, la legitimación política y el voluntarismo constituían una
base poco sólida para una institución a la que se había encomendado la
prosecución del cambio a largo plazo. En consecuencia, el director del IPIA
no tuvo ninguna duda de que su tarea inmediata más acuciante era la de
movilizar recursos materiales, en gran parte de entidades distintas de la
Junta de Andalucía.
CREACIÓN DE LA CAPACIDAD A TRAVES DE VINCULOS ENTRE
ORGANISMOS
Al diseñar una estrategia para movilizar esos recursos (materiales o en
especie), el Director General se basó en el hecho de que el IPIA no era el
único organismo que operaba en el campo de la promoción industrial en
Andalucía. Las ocho diputaciones provinciales se habían mostrado en cierto
modo activas en este campo con competencias fiscales y los edificios

administrativos. Dado que el proceso autonómico había reducido la
relevancia de las provincias en el sistema político y a la vista de que, en
muchos casos, estaban controladas por el PSOE, parecía factible la
colaboración con el IPIA, en vez de la rivalidad. Además, el Director General
esperaba que los organismos de la Administración Central que operaban en
este campo, y que disponían de abundantes recursos financieros, viesen en
el IPIA una solución a su problema de proporcionar servicios a una región
del tamaño y complejidad de la andaluza y tan lejana de Madrid.
Al enfrentarse al problema de cómo relacionarse con otras instituciones para
consolidar la capacidad institucional del IPIA, su director llevaba a cabo una
tarea vital para la mayor parte de los administradores públicos
contemporáneos. La resolución de problemas sociales complejos exige
ineludiblemente el logro de una colaboración entre toda una serie de
instituciones. En consecuencia, "la tarea de administrar se define más en
función de la necesidad real de acuerdos que de los límites organizativos.
Esta observación hace que sea menos interesante el antiguo problema de
saber dónde se detiene la organización. Un administrador que se detiene
donde lo hace su organización no puede llevar a cabo su tarea (Lax y
Sebenius, 1986: 319). Para Sánchez de la Morena, en concreto, el objetivo
de crear relaciones valiosas con otros órganos de la administración pública
llevaba consigo ensamblar los intereses y recursos de esos organismos con
el interés del IPIA por convertirse en el foco de la red de instituciones de
promoción de la industria en Andalucía.
Al contrastar las alternativas de que disponía para erigir la capacidad de
producción de servicios del IPIA, se empezó a contemplar las alianzas entre
diferentes organizaciones como técnica para movilizar tanto el capital humano
como los-recursos financieros y materiales. Parecía posible, por ejemplo, que
el IPIA tuviera dificultades en atraer y retener a funcionarios cualificados que

pudiesen ayudar a los clientes a evaluar su mercado y su entorno tecnológico.
Por otro lado, era posible que el IPIA necesitase a veces personal altamente
especializado, por ejemplo, al desarrollar un "plan de actuación" en un sector
determinado. En ambos casos, una forma atractiva de movilizar el necesario
capital humano consistía en contratar con empresas cuyo negocio consistiese
en proporcionar análisis y asesoramiento profesional. Al elegir entre adquirir
análisis y asesoramiento o crear una fuerte capacidad de investigación interna
utilizando funcionarios, se tenía verdaderamente que tomar la decisión
estratégica acerca de lo que debía ser el ámbito organizativo del IPIA (Porter,
1980).
CREACION DE CAPACIDAD PRODUCTIVA INTERNA
Si el Director General eligiese crear una capacidad interna para coordinar
los "planes de actuación", tendría que localizar, atraer y adiestrar a
funcionarios capaces de emplear la técnica genérica de la comunicación
social para desempeñar las funciones de animación social, planificación
estratégica, trabajo en colaboración y creación de instituciones. El
responsable del Instituto era totalmente consciente de que aparecerían
pocos funcionarios, o incluso ninguno, con los conocimientos adecuados,
con la experiencia y actitudes necesarias para producir ese servicio
innovador. Los licenciados universitarios más recientes no tendrían
suficiente experiencia, los funcionarios públicos más veteranos estarían
probablemente demasiado identificados con la práctica administrativa
tradicional, autoritaria y legalista de España como para ser capaces de
practicar el enfoque del "aprendizaje social"; y los administradores con
mayores aptitudes del sector privado eran claramente reacios a entrar en el
sector público. Si bien el Director General creía que las personas con amplia
experiencia en el sector privado eran las más adecuadas para realizar el
trabajo del IPIA, quedaban pendientes dos cuestiones: cómo atraerlas al

servicio público y, en caso de éxito en este punto, cómo emplear mejor esos
recursos humanos en la prosecución de la estrategia empresarial elegida
para el IPIA.
Una vía decisiva de que disponía el Director General para dar forma a las
capacidades productivas del IPIA consistía en la definición del contenido de
cada puesto de trabajo y del establecimiento de relaciones informativas
formales dentro de la naciente estructura orgánica (Kelman,1986). Las
opciones posibles deberían considerar si los puestos de trabajo se
clasificarían,. y en caso afirmativo, a qué nivel: por producto, tipo de cliente,
especialidad técnica o área geográfica (Gulick, 1937). Estas opciones
afectarían a las capacidades a través de su influencia sobre el ámbito de
interacciones de cada funcionario con los clientes, sobre los modelos de
comunicación interna, sobre las aspiraciones profesionales y sobre la
estructura orgánica del IPIA en general.
Amén de diseñar el contenido de los puestos de trabajo y de definir las
relaciones, los problemas organizativos incluían elegir la adecuada condición
laboral del personal del instituto. Desde el principio, el Director General
deseaba alcanzar dos objetivos al elegir el régimen laboral: en primer lugar,
darse a si mismo la posibilidad de rescindir el contrato de aquellos
empleados que considerase no habían rendido de forma apropiada; y, en
segundo lugar, socavar aquellas normas informales de comportamiento
vigentes en la administración pública española que pensaba debilitarían el
enfoque empresarial, orientado al cliente, que esperaba implantar en el IPIA.
Sin embargo, el Director General no disponía de una autonomía completa en
la elección de la condición laboral de su personal, ya que debía obtener la
aprobación del responsable de asuntos de personal de la Junta de
Andalucía (esto es, el Director General de la Función Pública). En la
negociación mantenida con este funcionario, Sánchez de la Morena tenía el

proyecto de llamar la atención acerca de que el IPIA era formalmente un
"organismo autónomo" de la Consejería de Economía (Pérez Royo y Porras
Nadales, 1987: 254). La elección de esta forma jurídica, argumentaría,
mostraba que el gobierno del PSOE pretendía otorgar al IPIA más
flexibilidad que la concedida a órganos burocráticos convencionales.
En resumen, el desarrollo de una estrategia empresarial obligó al Director
General a decidir el tipo de capacidades internas de que debía disponerse y,
una vez echo eso, a desarrollarlas por medio de la aplicación de mecanismos
administrativos clásicos, como contratación y adiestramiento de personal,
calificación de puestos de trabajo y estructuración orgánica. En la medida en
que eligió (o se vio obligado ante la ausencia de recursos) crear la capacidad
del IPIA a través de relaciones entre organismos, tuvo que encontrar la forma
de encajar los intereses del IPIA con los de las instituciones que poseían los
recursos necesarios.
Elección de una forma orgánica
El Director General estaba convencido desde un principio que el éxito de la
estrategia empresarial del IPIA dependería de que el instituto desarrollase su
capacidad de entrar fácilmente en contacto con los potenciales clientes a lo
largo de toda la región. La interacción del IPIA y sus clientes no podía tener
lugar de forma casual ya que se oponían al menos dos obstáculos.
En primer lugar, la capital de la región, Sevilla, se encuentra situada en la parte
occidental de la extensa Comunidad Autónoma. Las grandes distancias y el
trazado de los sistemas de carreteras y de ferrocarriles de la región hacen que
el contacto entre Sevilla y Andalucía Oriental sea más difícil que la
comunicación entre las provincias orientales y Madrid. Además, dado que el
gobierno regional constituía entonces una novedad, los andaluces no estaban

acostumbrados todavía a la idea de viajar a Sevilla para realizar negocios con
la administración pública.
En segundo lugar, la distancia social se interponía de forma natural entre el
IPIA y sus clientes. La supervivencia de los pequeños empresarios dependía
de su capacidad de producir bienes para el mercado, mientras que la de los
funcionarios públicos dependía de su posición en el aparato burocrático. La
distancia social se veía intensificada por la opinión predominante entre los
empresarios de que los administradores públicos estaban por regla general
más interesados en controlar la actividad empresarial que en satisfacer las
necesidades de las empresas.
Enfrentado a esas barreras opuestas a la interacción del IPIA con sus
potenciales clientes, el responsable de la institución decidió adoptar una
estructura orgánica geográfica. Esta estructura comprendía dos características
analíticamente diferenciadas: el establecimiento de una red de sucursales a lo
largo de toda Andalucía y la creación de un puesto de gerente en cada oficina.
Estrategia de localización
La apertura de sucursales facilitaría a los clientes de toda la región mantener
contactos directos con los empleados del IPIA y serviría también para poner
de manifiesto la voluntad del instituto de contactaron ellos. La cuestión
operativa básica planteada al elegir una organización geográfica era la de
decidir el número de sucursales y dónde debían localizarse. Era conveniente
establecer un número manejable de oficinas, dispersas a lo largo de la región
de forma que su distribución pareciese imparcial y maximizase el alcance del
IPIA. Ala luz de estos criterios, el Director General decidió que la provincia
debía ser la unidad geográfica operativa del IPIA y que las sucursales debían

localizarse en siete de las ocho capitales provinciales (Sevilla se serviría por
la oficina central). Las capitales de provincia habían sido la principal sede de
las transacciones administrativas andaluzas con los organismos de la
administración central incluso desde el siglo XIX, cuando España adoptó el
sistema napoleónico de administración territorial. El modelo de interacción
ciudadano-administración con raíces en esta tradición, ayudado por la
facilidad de conexión física de las capitales provinciales con su entorno,
permitiría a las sucursales del IPIA localizadas en esas ciudades servir con
cierta facilidad a toda la Comunidad Autónoma. Por otro lado, parecía
también justo establecer sucursales en todas y cada una de las provincias
componentes de la Comunidad Autónoma.
De esta forma, el IPIA sólo podía superar la distancia social existente entre
burócratas y empresarios cuando el instituto diferenciase sistemáticamente
su imagen de la de una burocracia pública clásica. Se esperaba alcanzar ese
objetivo construyendo una organización verdaderamente empresarial,
dedicada a sus fines y capaz de entender los problemas de las empresas
desde la perspectiva de los clientes del IPIA.
La formación de un grupo de siete gerentes provinciales responsables ante el
Director General fue el principal mecanismo administrativo que éste utilizó
para crear ese tipo de organización. Cada gerente había de ser responsable
de instrumentar la estrategia empresarial del IPIA en su provincia, de
coordinar el trabajo de su personal especializado, de representar al instituto
en los círculos empresariales y políticos y de que la prensa provincial diese
publicidad al IPIA. Al delegar en los gerentes de las sucursales autoridad
amplia para gestionar las operaciones del IPIA en sus respectivas áreas
geográficas y al tener trato directo con los mismos, Sánchez de la Morena
pretendía facultar a sus empleados más importantes a asumir la
responsabilidad personal de realizar los objetivos del instituto (10). Con esos

poderes, los gerentes de las sucursales podrían acomodar la estrategia del
IPIA a las circunstancias locales y estarían menos inclinados a trasladar
problemas a Sevilla. Se esperaba que este tipo de posibles actitudes y
comportamientos hiciese que las sucursales del IPIA fuesen unidades
orgánicas mucho más capaces, por su tamaño, que las delegaciones
provinciales de los altamente centralizados Ministerios madrileños.
El Director General creía que los empresarios percibirían con facilidad las
ventajas de esta estructura orgánica del IPIA. El primer contacto de aquellos
con el instituto tendría lugar probablemente a través de un gerente provincial
con una orientación profesional muy amplia, por lo que se vería animado a
plantear todo el abanico de problemas planteados por la empresa.
(10) En base a la idea de que las decisiones relativas a la mano de obra debían adoptarse
de forma que se facultase a los empleados a asumir responsabilidades personales sobre
los resultados. Véase Hackman (1986) y Hackman y Walton (1986).
Un contacto inicial de este tipo sería probablemente más satisfactorio para el
cliente que el que pudiera tener con un ingeniero o un economista cuya
orientación laboral y profesional consistiría en aplicar sus conocimientos
especializados a situaciones concretas. Los clientes podrían también
empezar a considerar al gerente de la sucursal como un interlocutor válido
del sector público en lugar de tenerlo por alguien de un mundo totalmente
diferente del suyo; en efecto, dado que al gerente de la sucursal se le tenía
generalmente por responsable de la buena marcha de la empresa, sería
posible contemplar su trabajo como si fuese más parecido al del propietario
de una empresa que al de un funcionario de un organismo público
centralizado. Si esta idea pudiese reforzarse por otros elementos

semejantes, tendería a reducir el grado de distancia social existente entre
los empleados del IPIA y los propietarios de empresas.
Igualmente el responsable del IPIA creía que la organización geográfica
prevista pondría los cimientos para el tipo de cultura o de carácter
institucional que esperaba crear. Al cubrir la mayor parte de los principales
puestos de trabajo de la organización con personal encargado de desarrollar
una actividad de gestión general, el Director General intentaba dar superior
rango institucional a los enfoques integradores y de carácter gestor que a las
perspectivas más especializadas y funcionales, típicamente defendidas por
aquellos íntimamente relacionados con profesiones tradicionales y
prestigiosas, como la ingeniería, la economía y el derecho. La orientación
empresarial en que se basaba la nueva estructura (defendida también por
medio de otras actuaciones) se esperaba suavizase las fuerzas que impelían
al personal directivo tanto a aislarse frente a las necesidades e ideas de los
clientes como a dividir sus esfuerzos a lo largo de trayectorias funcionales.
La inculcación de esa orientación era de vital importancia si se deseaba que
el IPIA tuviese éxito en elaborar "planes de actuación". El núcleo esencial de
esa idea residía, en último lugar, en utilizar un enfoque integrador,
empresarial y estratégico para contrastar las posibles vías de crear y
acaparar un valor más elevado de las actividades económicas andaluzas. Si
la cultura empresarial del IPIA no proporcionase una base sólida para esta
orientación dirigida a la resolución de problemas, su personal no podría
dirigir con facilidad un proceso de aprendizaje social que examinase las
relaciones existentes entre los factores que afectaban al desarrollo de un
sector y que convergerían en un plan de actuación integrado y por etapas.
En resumen, Ricardo Sánchez de la Morena consideraba la organización
geográfica como un dispositivo necesario para presentar. los objetivos del
IPIA en el ámbito geográfico y cultural andaluz. Estaba diseñado para

superar tanto la distancia física que separa a Sevilla de los restantes lugares
de Andalucía como la distancia social que separaba a los funcionarios
públicos de los empresarios privados. Al superar estas barreras opuestas a
la interacción del IPIA y sus clientes y al fomentar una cultura empresarial,
integradora y de gestión, se esperaba conseguir que la organización fuese
claramente competente en el servicio a sus clientes, en el desempeño de
sus funciones yen el empleo de las técnicas previstas en la estrategia del
IPIA de promover el desarrollo industrial de Andalucía.
En cualquier caso, el Director General era consciente de que la organización
geográfica decidida (al igual que cualquier otro dispositivo administrativo por
si solo) no era una panacea. Semejante estructura no podía garantizar ni
una fluida relación entre los gerentes de sucursales y los empresarios ni una
adecuada cultura empresarial y de gestión; buena parte dependería de la
experiencia y las actitudes de los individuos contratados para aquellos
puestos y del grado en que el Director General pudiese familiarizarlos con
las costumbres que deseaba introducir en la organización del IPIA. Por otro
lado, la estructura orgánica elegida era, como cualquier otra, vulnerable. Así,
por ejemplo, la distancia física entre las sucursales podía ser un obstáculo a
la comunicación entre los gerentes del IPIA, conduciendo a duplicar los
esfuerzos o a que fracasasen oportunidades comunes; de igual modo,
podían aparecer desfases en las comunicaciones entre Sevilla y las
sucursales. El responsable de la institución tenía la intención de evitar estos
problemas viajando con frecuencia a todas las sucursales y manteniendo
reuniones frecuentes con los gerentes de las mismas. Estas últimas
ocasiones se pensaban como oportunidades para contrastar la experiencia
obtenida a partir de las operaciones de carácter regional realizadas por el
IPIA y para coordinar aquellos "planes de actuación" que abarcasen más de
una provincia.

Las diputaciones provinciales como aliados
A fin de establecerla red de sucursales, el Director General formalizó
acuerdos con las diputaciones provinciales de Almería, Cádiz, Córdoba,
Granada, Huelva, Jaén y Málaga. Estos órganos eran colaboradores
naturales del IPIA, porque continuaban ofreciendo unos programas de
promoción industrial, que procedían del período anterior a la autonomía,
seguían poseyendo numerosos edificios públicos en las capitales
provinciales de la Comunidad Autónoma, percibían ingresos fiscales y, al
igual que la Junta, estaban controlados por el PSOE.
En sus contactos con los dirigentes políticos provinciales, Sánchez de la
Morena expuso los objetivos y la estrategia del IPIA y su relación con las
metas de la recientemente consolidada Junta de Andalucía. El Director
General ofreció presentar ante la opinión pública la labor de cada sucursal
como una labor conjunta del IPIA y las respectivas diputaciones provinciales.
Como contraprestación, se solicitaba de estas que proporcionasen
gratuitamente oficinas, material y otros servicios en un edificio
estratégicamente situado, que cargasen con los gastos de calefacción, luz y
teléfono y que aportasen los fondos necesarios para pagar el sueldo de un
especialista en economía de empresa. Los únicos gastos con los que
correría el IPIA serían los correspondientes a la contratación de un gerente
de sucursal.
De acuerdo con todos los convenios firmados, el IPIA se responsabilizaría
de contratar al gerente de la sucursal y al personal de la misma. Los
convenios estipulaban también con claridad que las sucursales eran una
operación conjunta del IPIA y de las diputaciones provinciales. De este
modo, el IPIA podía tener la esperanza de anular los posibles intentos

futuros de otros organismos de la Junta en el sentido de compartir esos
servicios y de reducir con ello la autonomía del instituto.
Estos convenios, firmados por los presidentes de las diputaciones
provinciales y el Consejero de Economía de la Junta de Andalucía, Julio
Rodríguez, en el período 1983-84, hacían progresar las estrategias
organizativas y empresariales analizadas con anterioridad, a la vez que
protegían la integridad institucional del IPIA. Las favorables condiciones
contenidas en los convenios reflejaban la capacidad que poseía Sánchez de
la Morena para convencer a otras personas de que debían concederse al
IPIA los recursos y la autonomía necesarios para perseguir una estrategia
de desarrollo autónomo andaluz. Esa capacidad dependía del momento en
que el IPIA entrase en el campo de la promoción industrial, de las
expectativas generalizadas de que la Junta de Andalucía llegase a
convenirse en uno de los protagonistas de los esfuerzos de desarrollo
regional, del respeto que obtuviesen los nuevos líderes políticos regionales y
de su propia habilidad para ofrecer una imagen convincente de lo que
debería ser la promoción industrial de la región.

Gestión pública estrategica michael barzclay

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