Observaciones de César Montúfar a la propuesta de Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas- Código de la Democracia- y a la Ley Orgánica de participación Ciudadana, que regulan la Revocatoria del mandato

1. REPUBLICA DEL ECUADOR
ASAlI4f BLEA NACIONAI-
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Tlpo d€ doom€fto MEMORANDO INTERNO
Fadt. rB6pd6n 2l-feb-2or1 12:5a
Quito, 21 de febrero de2011. Num€r.d6n dodmsmo 047-2011fi6n
Oficio No. 047-201 1 -CMAN FadE ofldo 2l-fab-2olr
Remned€ MONTUFAR cEaaR
R.26n iod6l
Sefior Arquitecto Ravls€ al Bst€do de su trEmrte en:
Fernando Gordero Cueva
PRESIDENTE ASAMB LEA NACIONAL
Sefror Presidente:
Fundamentado en la facultad que la Constitucion de la Rep0blica y la Ley Org5nica de la
Funci6n Legislativa me concede, a la presente le adjunto mis observaciones a la
propuesta de Ley Org6nica Reformatoria a la Ley Orgdnica Electoral y de Organizaciones
Politicas -Codigo de la Democracia- y a la Ley Organica de Participacion Ciudadana, que
regulan la Revocatoria del Mandato", puesta en su conocimiento mediante oficio No. AN-
CEGADCOT-175-11 delT de los corrientes.
Mucho agradecer6 dar al documento que aqui le presento, el tr6mite correspondiente.
Atentamente,
REPUBLICA
Adj. Documento indicado.

2. REPUBLICA DEL ECUADOR
AS Alllf BI-EA NACIONAL
OBSERVACIONES AL PROYECTO DE LEY ORGANIGA REFORMATORIA A LA LEY
ORGANICA ELECTORAL Y DE oRGANIZAcIoNES poIirIcRs .c6olco DE LA
DEMOCRACIA. Y A LA LEY ORGANICA DE PARTICIPACION CIUDADANA, QUE
REGULAN LA REVOGATORIA DEL MANDATO
ANTECEDENTES:
La revocatoria del mandato, uno de los tres derechos politicos que concurren en la nocion
constitucional de democracia directa, es una instituci6n compleja que habiendo nacido del
parecer del soberano no puede ser sometida a restricciones. Precisamente, la garantia
constitucional que la contiene, no establece requisito alguno a este derecho, salvo la
temporalidad y la singularidad de su ejercicio. Por ello, la propuesta de Ley Org5nica
Reformatoria a la Ley Org5nica Electoral y de Organizaciones Politicas -Codigo de la
Democracia- y a la Ley Orgdnica de Participacion Ciudadana, que regulan la Revocatoria
del Mandato", puesta en conocimiento del Presidente de la Asamblea Nacional mediante
oficio No. AN-CEGADCOT-175-11 delT de los corrientes, presenta una anomalia juridica,
al pretender crear requisitos para el ejercicio de una garantfa politica, que la Constituci6n
de la Republica, CRE, no los prev6. Es decir, el proyecto de ley entra a imponer a la
Constituci6n de la Rep0blica, requisitos no previstos por ella.
Siendo la revocatoria del mandato una garantia constitucional, expresada en los articulos
y
61, num.6, 115 de la Constituci6n, la ley que la regule debe concentrarse
exclusivamente a desarrollar su aplicaci6n. Por razones de legalidad, esto debe ser
obligatoriamente observado, a pesar del riesgo que se podria correr de que el ejercicio de
ese derecho pueda generar situaciones de ingobernabilidad, asi como tambi6n, utilizarse
como un instrumento de venganza politica.
La utilizaci6n perversa de una instituci6n juridica no debe evitarse mediante una
ilegalidad, sino mediante la aplicacion de procedimientos democrdticos como el debate
p0blico y el sometimiento de una propuesta a los electores, que son quienes otorgan el
mandato politico a los dignatarios, a trav6s del sufragio. Lo manifestado nos conduce a
calificar de incorrecto el argumento de que si la revocatoria del mandato estS siendo
utilizada perversamente entonces, se justificaria la restriccion de este derecho. Esto
equivaldria casi al absurdo de decir que siendo igualmente la educaci6n un derecho,
consecuentemente, deberia restringirse su aplicacion debido que el mayor acceso al
conocimiento e informaci6n por parte de toda la poblacion puede traer consigo actitudes
no aceptables para quienes detentan el poder.
Para comprender en este caso m5s exactamente las razones por las que se incurre en
este error, es necesario apelar al sentido doctrinario de la garantla, la misma que
constituye una contraparte del ejercicio de sufragio, mediante el cual, los electores
entregan un mandato a quienes se postulan a cualquier dignidad de eleccion popular. Es
).

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ASANIBLEA NACIONAL
fundamental comprender que el mandato que otorgan los electores, es de cardcter
indeterminado. El voto que cada sufragante en favor de uno u otro candidato, se define
por condiciones objetivas y subjetivas propias y representan, en definitiva, un
otorgamiento de la confianza que se basa en una multiplicidad de motivaciones. El voto
no es solo un acto racional, sino una decision dotada de implicaciones emocionales y
subjetivas imposibles de ser determinadas. No se puede decir que todos los electores
votaron por tal o cual candidato por su plan de gobierno; peor a0n, para que cumplan las
disposiciones legales atinentes a la participaci6n ciudadana. Aquello es un absurdo.
Simplemente, es imposible determinar si el voto estS ligado al plan de gobierno
presentado, a las ofertas de campafia, a la empatia con los candidatos, a la trayectoria del
partido o movimiento politico, o a cualquier otro elemento. No hay una sola motivacion
sino un c0mulo de ellas, por lo cual, es imposible fijarlas de alguna manera.
En suma, dada esta reflexion sobre las motivaciones del voto, el legislador no puede
establecer a priori las razones que habrian determinado el mandato conferido por los
electores a una autoridad elegida. Hacerlo serla arrogarse el control sobre un contenido
indeterminado, que los ciudadanos confirieron a trav6s de un mandato que se dio en las
urnas a sus representantes.
De igual forma, la revocatoria del mandato es tambi6n una institucion compleja en el
sentido de que su aplicacion, mal utilizada, puede contradecir los derechos fundamentales
de grupos y colectivos minoritarios. El funcionamiento pleno de la democracia requiere de
una adecuada representaci6n de las minorlas, la misma que garantiza la conformacion
pluralista de los 6rganos como son la Asamblea, los concejos cantonales, las juntas
parroquiales, entre otros. Un asambleista o concejal elegido por una minoria fScilmente
puede ser revocado en su mandato, con las firmas de los partidarios de la mayoria. Si
esto ocurre, se estaria causando un serio perjuicio al funcionamiento pluralista de las
instituciones democr6ticas. No es aplicable este mismo criterio, en el caso de las
dignidades unipersonales, como el Presidente de la Rep0blica o los alcaldes, quienes
deben representar en su gesti6n al conjunto de electores, incluidos a quienes no votaron
por ellos.
Con el fin de garantizar el ejercicio del derecho a la revocatoria del mandato y el derecho
de representacion de las minorias se deben establecer reglas distintas de revocatoria
para las dignidades unipersonales y las pluripersonales, fijando un adecuado porcentaje
de peticionarios de la revocatoria, asl como del minimo necesario de votantes a favor de
la misma en el proceso revocatorio correspondiente. Lamentablemente, esto no es
posible hacerlo mediante una reforma legal pues el artlculo 106 de la CRE establece que
el n0mero de votos necesarios para revocar el mandato a un funcionario serd la mayorfa
absoluta de los votos vSlidos, a excepcion del Presidente de la Rep0blica, para el que se
requiere la mayorla absoluta de los sufragantes. Dejo constancia de este punto como un
elemento de fondo que debe ser considerado el momento en que se emprenda una
reforma constitucional que incluya ese tema.

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ASANIIBLEA NACIONAI-
oBSERVAcToNES A Los Rnricul_os pRopuEsTos
Reforma al articulo 25 de la Ley orgdnica de Participaci6n ciudadana:
El articulo 61 y otros de la Constitucion de la Repriblica, CRE, establecen el derecho a la
revocatoria del mandato sin establecer otros requisitos que los de la recoleccion de un
porcentaje de firmas del padron correspondiente, y de que la solicitud sea entregada
luego del primer atio y antes del 0ltimo afro de gesti6n del dignatario sujeto de revocatoria.
No existe ninguna determinacion en el sentido de que las razones para la revocatoria
deban ser el incumplimiento injustificado del plan del trabajo, de las disposiciones legales
relativas a la participacion, etc., como se establece en el proyecto de reforma que se
presenta.
La reforma asi planteada, desvirt0a la naturaleza del derecho y de la instituci6n de la
revocatoria, segfn 6sta es prevista por la Constituci6n de la Rep0blica. Al establecer la
propuesta de reforma, condicionantes no previstas en la CRE, se estd restringiendo el
ejercicio del derecho a la revocatoria, tal como estd determinado en los articulos 61 y 105,
inciso 2do de la carta constitucional. En ese sentido, este articulo debe eliminar la
inclusi6n de requisitos en cuanto a motivaciones no contempladas en la CRE.
Articulo agregado a continuacion del articulo 25 de la Ley Orgdnica de Participacion
Ciudadana:
En el numeral 5 del articulo a agregar, se solicita la determinaci6n clara y precisa de los
motivos por los cuales se solicita la revocatoria del mandato. Como en el articulo
comentado arriba, con esta disposici6n, se incurre en el error de desnaturalizar el
mandato conferido por los electores, que por su naturaleza es indeterminado. No se
puede exigir a un colectivo, precisar las razones por las que 6ste solicita la revocatoria de
un mandato, pues 6stas corresponden a situaciones no siempre posibles de determinar,
dada la pluralidad de visiones que por definici6n tienen los electores. Como se analizo ya
al inicio de este documento, las motivaciones por las que la ciudadanla consigna su voto
son m0ltiples, por lo tanto, no se puede exigir que de manera reduccionista se precisen
esas razones en los estrechos requisitos que se establecen en la propuesta.
La exigencia de precisar las razones, como se serlala en la propuesta, implica ademds
una limitaci6n adicional al ejercicio del derecho a revocar el mandato, pues de esa
manera se impide que se puedan juntar varias voluntades de revocatoria, por no compartir
los motivos que la impulsan a unos y otros. Es decir, no se puede reducir a pocas
variables una voluntad plural que comparte el mismo objetivo de revocar un mandato
concedido.
Finalmente, en los inciso penfltimo y 0ltimo del articulo a agregar a continuaci6n del
artfculo 25 de la Ley Org6nica de Participaci6n Giudadana, se asigna al Consejo Nacional
Electoral, CNE, la posibilidad de decidir sobre la admisibilidad de la solicitud de

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ASAN4fBI-EA NACIONAL
revocatoria, incorporando requisitos sustanciales, ya no de procedimiento como los de los
numerales 1a4, con una clara connotacion politica.Al CNE, se leda la atribucion politica
de establecer si una autoridad incumplio o no injustificadamente su plan de trabajo y otras
causales previstas en el artlculo precedente de la propuesta. Esto contraviene al sentido
decisional de la democracia, que radica en los electores y, prScticamente, secuestra la
voluntad de 6stos, dando al ente electoral una funci6n de Srbitro politico de las decisiones
del pueblo en relaci6n a sus representantes. Evidentemente, este rol va mucho miis all6
de las competencias que esta funci6n del Estado tiene.
Reforma del articulo 27 de la Ley Orgiinica de Participacion Ciudadana:
En la misma linea de la reflexion precedente, deberfa corregirse lo que se propone en la
reforma del articulo 27. Aqui, se aplica el mismo concepto de secuestro de la voluntad
ciudadana al exigirse que la solicitud para la obtencion de los formularios para la
recoleccion de firmas contenga "la motivacion que la respalde de manera clara y precisa,
justificando las razones en las que se sustenta la solicitud..."
Prohibicion de Publicidad por parte de la entidad cuyo titular es objeto de la peticion de
revocatoria del mandato
A continuaci6n del articulo 26 de la Ley Org6nica de Participaci6n Ciudadana, es
necesario agregar un artlculo adicional que prohiba la publicidad de cualquier tipo, por
parte de la institucion que sea dirigida por la autoridad que est6 siendo objeto del pedido
de revocatoria del mandato. Esta prohibici6n debe operar desde el dia en que se
convoque a la consulta popular. Para este fin, se propone el siguiente articulo:
Propuesta:
A continuacion del articulo 26 de la Ley Orgdnica de Participacion Ciudadana, agr6guese
el siguiente:
"Articulo... Prohibici6n de propaganda, publicidad o promocion de obras de la autoridad
en proceso de revocatoria del mandato.- Desde el dia en que la autoridad electoral
convoque al proceso revocatoria del mandato de un funcionario de eleccion popular,
quedar6 prohibida la propaganda, publicidad o promoci6n de obras de la institucion
dirigida por el mismo, salvo situaciones de emergencia sanitaria, riesgos o desastres
naturales, en cuyos casos, se dar6 la informaci6n especifica que se necesaria. En el caso
de Asambleistas, concejales o miembros de juntas parroquiales, la institucion a la que se
pertenecen no podrd realizar propaganda, publicidad o promoci6n de iniciativas u obras
que hagan referencia o mencion al dignatario en proceso de revocatoria"
CONCLUSIONES
Aunque es legitima la preocupaci6n sobre las motivaciones que los electores pueden
q

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tener para solicitar la revocatoria del mandato a un mandatario o dignatario elegido
mediante elecciones populares, no es procedente establecer requisitos que califiquen e
ejercicio de ese derecho. Encontrdndose claramente determinados sus presupuestos, el
derecho a la revocatoria no puede ser objeto de condiciones adicionales a las que la
misma Constitucion establece.
Es precisamente una incorporaci6n de condiciones no previstas, lo que se est6
pretendiendo hacer con la propuesta de Ley Orgdnica Reformatoria a la Ley OrgSnica
Electoral y de Organizaciones Politicas -C6digo de la Democracia- y a la Ley OrgSnica de
Participaci6n Ciudadana, que regulan la Revocatoria del Mandato". Al tratar exigirse
razones no previstas por la Constituci6n, la citada propuesta no solamente que restringe
una garantia de los ciudadanos, sino que incurre en una inconstitucionalidad manifiesta.
En el sistema juridico del pais, existen soluciones para contrarrestar el uso perverso de
una instituci6n democrdtica, pero para la alteracion o distorsion que de ella se realice
mediante figuras legales impropias, no existe solucion alguna, siendo la
inconstitucionalidad su resultado inevitable.
En consecuencia con todo lo manifestado, solicito que se reformulen las propuestas de
reforma a los articulos 25 y 27 de la Ley Orgdnica de Participacion Ciudadana, asi como
el articulo agregado a continuaci6n del articulo 25 de la misma ley. Esas propuestas
deben ser reformuladas de una manera tal, que no se afecten a las normas
constitucionales que tratan sobre la revocatoria del mandato. De manera complementaria
y a fin de asegurar que la voluntad de los mandantes, es decir del pueblo, se cumpla sin
obsteculos, sugiero que se incorpore la norma que he formulado, a continuacion del
articulo 26 de la Ley Orgdnica de Participaci6n Ciudadana.
C6sar Mont0far
ASAMBLE|STN DEM LA REPUBLICA