1. Ufficio Speciale per il Federalismo
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POR FSE 2007- 2013
R CEGIONE AMPANIA
A VII – C ISSE APACITÀ STITUZIONALE
Incontri con il territorio
SPENDING REVIEW, PROGRAMMAZIONE 2014-2020, STS
VERSO UN'ORGANIZZAZIONE TERRITORIALE PIU’ EFFICACE
Programma integrato di interventi per favorire lo sviluppo della
capacità istituzionale delle amministrazioni della Regione Campania
Il contributo della
Linea 6 -SUPPORTO ALLA COSTITUZIONE DI FORME ASSOCIATE

2. La riforma organica degli anni 1990/1
Con la L. n. 142/1990 il Comune viene codificato quale ente locale a valenza generale per
l’esercizio di funzioni inerenti il territorio e la popolazione di riferimento, purché non di
competenza di altri soggetti.
Il legislatore del 1990 avendo già presente l’esigenza di adeguatezza nell’erogazione dei
servizi e nello svolgimento delle attività istituzionali si è così fatto carico dei vari profili di
problematicità per gli enti di minori dimensioni, prevedendo:
A. città metropolitane;
B. forme associative tra enti locali;
C. incentivi per la fusione di Comuni
La scelta fu quella di “responsabilizzare” gli enti inducendoli a percorrere strade di
virtuosità istituzionale ed organizzativa, piuttosto che agire in via autoritativa.
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3. La riforma organica degli anni 1990/2
Il ventaglio di opzioni offerte ai Comuni!
forme di incentivazione economica per la costituzione di unioni di comuni;
forme di incentivazione economica per la fusione dei comuni;
previsione dell’unione quale momento intermedio, seppure non obbligatorio,
prima di giungere alla fusione;
disciplina dei consorzi (facoltativi/obbligatori);
disciplina delle comunità montane;
disciplina delle convenzioni;
disciplina degli accordi di programma.
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4. Il contesto del decennio 1990/2000
Revisione ordinamento EELL (1990, 1999, 2000)
Elezione diretta Sindaci (1993)
ridisegno delle funzioni statali e conseguente loro decentramento a Regioni ed autonomie locali
(1997, 1998)
codifica dei procedimenti amministrativi (1990)
(ulteriore) semplificazione delle procedure amministrative (1997)
privatizzazione del pubblico impiego (1993)
riforma giustizia amministrativa (2000)
TUEL (2000)
Nel decennio, di fatto si è pervenuti, a livello legislativo, ad una sorta di anticipazione di
alcuni aspetti della riforma costituzionale del 2001
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5. Funzioni degli EE.LL.
Art. 114/2 Cost. […] I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri
statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.
Art. 117/2 Cost Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: […] p) legislazione elettorale, organi
di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane.
Art. 118/1 Cost. Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne
l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
art. 118/2 Cost. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative
proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
Alcune questioni:!
Allocazione
Individuazione delle funzioni fondamentali
Individuazione delle funzioni proprie
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6. Attuazione della riforma costituzionale/1
Legge n. 131/2003. Delega al Governo per la individuazione delle funzioni
fondamentali secondo i seguenti principi:
funzioni connaturate alle caratteristiche proprie di ciascun ente!
funzioni essenziali ed imprescindibili per il funzionamento dell’ente e per il
soddisfacimento dei bisogni primari della comunità di riferimento!
funzioni correlate a quelle storicamente svolte dagli enti!
funzioni allocate nel rispetto dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e
differenziazione (in relazione al livello ed alla dimensione dell’ente)
La delega rimane inattuata per scadenza del termine fissato a fine
2005
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7. Attuazione della riforma costituzionale/2
Art. 21/3 Legge n. 42/2009: provvisoria individuazione delle funzioni fondamentali
a) funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70 per
cento delle spese come certificate dall'ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore
della presente legge;
b) funzioni di polizia locale;
c) funzioni di istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e
refezione, nonché l'edilizia scolastica;
d) funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti;
e) funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell’ambiente, fatta eccezione per il servizio di edilizia
residenziale pubblica e locale e piani di edilizia nonché per il servizio idrico integrato;
f) funzioni del settore sociale.
Questa declaratoria teneva conto dell’articolazione del bilancio comunale (in funzioni e relativi
servizi) secondo le previsioni del D.P.R. n. 194/1996.!
La stessa è stata poi ribadita dall’art. 14/27 D.L. n. 78/2010
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8. Funzioni ex art. 19 D.L. n. 95/2012/1
a) organizzazione generale dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo;
b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto
pubblico comunale;
c) catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente;
d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di
livello sovracomunale;
e) attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi;
f) l'organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione
dei relativi tributi;
g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini,
secondo quanto previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione;
h) edilizia scolastica per la parte non attribuita alla competenza delle province, organizzazione e gestione dei servizi
scolastici;
i) polizia municipale e polizia amministrativa locale;
l) tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonche' in materia di
servizi elettorali, nell'esercizio delle funzioni di competenza statale;
l-bis) i servizi in materia statistica.
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9. Funzioni fondamentali ex art. 19 D.L. n.
95/2012/2
Sentenza Corte Costituzionale n. 22/2014
Il legislatore si è mosso nel solco indicato dall’art. 117/2 Cost.;
La legge statale è dichiarativa ed attributiva (allocazione) delle
funzioni fondamentali da essa individuate, spettando la
regolazione del relativo esercizio al soggetto (Stato o Regione)
competente in base alla materia.
La L. n. 56/2014 non ha innovato rispetto alla elencazione delle funzioni
fondamentali del D.L. 95/2012
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10. Funzioni diverse dalle fondamentali
Rispetto alla declaratoria del DL 95/2012, sono dunque da considerarsi non fondamentali
funzioni quali:
Cultura e beni culturali
Sport
Turismo
Sviluppo economico
Servizi produttivi
Queste ed eventuali altre funzioni “proprie” possono essere assunte ed esercitate dai
Comuni a condizione che non siano di competenza di altri enti e, comunque, nel
perseguimento di una dimensione organizzativa ottimale (principio di adeguatezza).
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11. Modalità di esercizio delle funzioni fondamentali
(dopo la L. n. 56/2014)
Nel nuovo assetto normativo, tra le forme di GA previste dal Legislatore, è venuta meno il c.d.
modello di Unione speciale, avendo la L. n. 56/2014 abrogato le disposizioni che la prevedevano
(per i comuni fino a 1.000 abitanti).
Oggi dunque, l’esercizio associato delle 10 funzioni fondamentali (su 11 in totale) si realizza
attraverso la Convenzione o l’Unione dei Comuni secondo le prescrizioni, rispettivamente, degli
artt. 30 e 32 del D. Lgs. n. 267/2000.
Soggetti obbligati: tutti i Comuni fino a 5.000 abitanti
Tempistica: GA di almeno tre funzioni entro il 01.01.2013; di almeno altre tre funzioni entro il 30
giugno 2014; di tutte entro la fine del 2014.
La costituenda unione o la stipulanda convenzione devono riguardare Comuni con popolazione
complessiva di almeno 10.000 abitanti, ovvero di almeno 3.000 nel caso di comuni appartenenti o
appartenuti a comunità montane (in tal caso vige l’obbligo di associare almeno tre comuni).
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12. Convenzione
Natura giuridica: è un contratto
Elementi ex art. 30 D. Lgs. n. 267/2000:
• per lo svolgimento coordinato di funzioni e servizi determinati E’ necessaria una
specifica precisazione della funzione/servizio da svolgere mediante convenzione
• precisazione dei fini Anche in quanto approvata con provvedimento consiliare (art. 42/2,
lett. c) D. Lgs. n. 267/2000) va esplicitata la motivazione (razionalizzazione operativa,
finanziaria, organizzativa, ecc)
forme di consultazione degli enti contraenti La governance del servizio/funzione
i rapporti finanziari (v. infra)
• gli obblighi e le garanzie reciproche dei contraenti (recesso anticipato, rapporti
giuridici pendenti, personale, ecc.)
• la durata
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13. Sulla durata della Convenzione
La convenzione è soggetta ad una verifica triennale, nell’ambito della quale i comuni devono dimostrare il
raggiungimento di determinati livelli di efficienza ed efficacia.
I relativi parametri sono dettati dal DM 11 settembre 2013 che, riassuntivamente, prescrive:
• per l’efficienza, l’ottenimento di risparmi finanziari complessivi di almeno il 5% rispetto a quanto speso
nell’anno precedente la GA (con esclusione di contributi per la stessa GA o di contributi per servizi non svolti);
• per l’efficacia, il raggiungimento di specifici standard di servizio, rispetto all’esercizio finanziario precedente la
GA, per almeno tre delle seguenti otto attività: 1) raccolta, smaltimento e recupero rifiuti; 2) edilizia scolastica; 3)
polizia municipale; 4) gestione tributaria e fiscale; 5) ufficio tecnico, LLPP e edilizia privata; 6) erogazione
prestazioni sociali; [solo se erogati]: 7) asili nido; 8) mensa scolastica.
Esempi!
- RSU: Percentuale dei volumi di raccolta differenziata;
- Edilizia scolastica: Numero di interventi di miglioramento della qualità edilizia, energetica, di sicurezza e funzionale
degli immobili adibiti ad uso scolastico
- Polizia municipale: Numero di ore dedicate di vigilanza del territorio/n. addetti; Numero richieste di interventi
soddisfatte/numero domande inoltrate; 3. Ore di copertura del servizio; ecc.
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14. Tipologia “operativa” della convenzione/1
Convenzione di prestazioni
Disciplina delle sole prestazioni operative di ciascun ente aderente
Il servizio/funzione rimane nella piena titolarità e nel pieno esercizio di ciascun
ente e delle rispettive strutture.
Le prestazioni disciplinate in convenzione sono di natura squisitamente
strumentale (propedeutiche, preparatorie, di studio, di condivisione di politiche
di intervento, ecc.) all’effettivo esercizio della funzione /servizio che rimane in
capo a ciascun singolo ente.
Effetti: non realizza la gestione associata della funzione/servizio
Governance: nessuna
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15. Tipologia “operativa” della convenzione/2
Ufficio Comune
Creazione di una struttura composta da personale distaccato degli enti
aderenti;
Effetti: imputazione in nome e per conto di tutti gli enti aderenti,
dell’attività del servizio/funzione svolto in forma associata dall’Ufficio
unico;
Governance: secondo i moduli di raccordo e formazione delle decisioni
stabiliti in convenzione (conferenza dei Sindaci/Assessori)
Disponibilità finanziarie: quelle dei bilanci degli enti aderenti
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16. Tipologia “operativa” della convenzione/3
Delega
Delega a un ente capofila
Precisazione della struttura operativa (eventualmente anche con distacchi
di personale)
Le risorse finanziarie di ciascun aderente vengono trasferite al bilancio del
capofila.
Effetti: imputazione dell’attività del servizio/funzione all’ente capofila che
opera in luogo e per conto degli enti deleganti.
Governance: dell’ente capofila, ma “mediata” dai moduli di raccordo e
consultazione previsti in convenzione (conferenza Sindaci/Assessori)
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17. Unione dei Comuni
Caratteri principali
E’ un ente locale, con potestà statutaria e regolamentare, costituito da due o più comuni,
di norma contermini
Ogni comune può far parte di una sola unione di comuni
Gli organi dell'unione, presidente, giunta e consiglio, sono composti da amministratori
degli enti associati
Il numero dei componenti il Consiglio è rimesso alle disposizioni statutarie, con obbligo di
garantire la rappresentanza delle minoranze e di tutti i Comuni aderenti.
Si applicano le disposizioni dei comuni concernenti lo status degli amministratori,
l’organizzazione, l’ordinamento contabile e finanziario. I rapporti tra organi sono
disciplinati dallo statuto.
All'unione sono conferite dai comuni partecipanti le risorse finanziarie, umane e
strumentali necessarie all'esercizio delle funzioni loro attribuite.
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18. Caratteri principali del percorso costitutivo
dell’Unione
Atto costitutivo e Statuto vengono approvati dai Consigli Comunali con le procedure e
maggioranze richieste per la approvazione degli Statuti comunali
Lo statuto deve individuare le funzioni che verranno affidate dai Comuni e le risorse
correlate
La particolare disciplina di svolgimento della funzione/servizio può essere definita in una
convenzione ad hoc da stipulare tra Comune e Unione al fine di tener conto di specificità
territoriali
In fase di start-up le risorse finanziarie saranno rappresentate da trasferimenti dei Comuni;
a regime, competono all’Unione gli introiti derivanti dalle tasse, dalle tariffe e dai
contributi sui servizi ad esse affidati. le risorse finanziarie
Stessa gradualità potrà essere prevista per il conferimento delle risorse strumentali e delle
risorse umane, avvalendosi, per queste ultime, dell’istituto del comando
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19. Convenzione vs. Unione
La convenzione per la GA di servizi/funzioni non crea una soggettività
ulteriore rispetto agli enti partecipanti. Per tale motivo, nell’ambito di una
convenzione ex art. 30 per la GA delle funzioni fondamentali, non si addice
la previsione uno o più organismi, cui affidare la governance del le stesse,
eccessivamente strutturati.
Per lo stesso motivo, poiché l’Unione è un soggetto giuridico ulteriore
rispetto agli enti ad essa partecipanti, con propria struttura istituzionale ,
normativa, finanziaria ed organizzativa, è sconsigliabile la sua costituzione
per la gestione in forma associata di funzioni/servizi di non ampia
complessità quantitiva e/o qualitativa
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20. La dimensione di area vasta
Convenzione ed Unione rappresentano forme di gestione associata di servizi/funzioni di livello
sovracomunale
L’ assetto legislativo definito da ultimo con la L. 56/2014, esplicita l’intenzione (cogente) di
privilegiare questo livello di erogazione dei servizi laddove gli enti titolari delle relative
funzioni siano Comuni di piccole dimensioni
Questa volontà potrebbe sembrare una drastica (ed autoritaria) interruzione del principio di
sussidiarietà verticale. Altra lettura la connota, invece, quale attuazione del principio di
adeguatezza nello svolgimento delle funzioni.
In ogni caso, il legislatore “può legittimamente imporre alle regioni ed agli enti locali, per ragioni di
coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi
comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in
limitazioni indirette all’autonomia di spesa degli enti territoriali”. Le disposizioni del DL 95/2012
“risultano, appunto, decisamente orientate ad un contenimento della spesa pubblica, creando un sistema
tendenzialmente virtuoso di gestione associata di funzioni” (C. Cost. Sent. n. 22/2014).
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21. Assetti e strategie di area vasta/1
I modelli di GA possono essere interpretati (ed attuati) in termini adempimentali, o come opportunità per il
cambiamento teso ad affrontare e gestire:
la contingenza economica!
la necessità di razionalizzazione organizzativa - PA efficiente; ambiente idoneo a creare condizioni di
sviluppo attraverso la produzione di beni e servizi collettivi: infrastrutture, servizi, qualità urbana, fluida
relazionabilità tra soggetti pubblici e privati
l’innovazione - oltre che tecnologica anche di processo
i nuovi bisogni - con la necessità di implementare l’erogazione dei servizi secondo canoni di sostenibilità
la dimensione europea - che, unitamente ad altri fattori, induce a pensare a nuovi assetti istituzionali,
nazionali e locali
Temi tutti che interferiscono con l’opportunità di intendere lo sviluppo locale non solo quale
risultato (attuale) di condizioni storiche, sociali, economiche di un territorio, ma come
prospettiva governabile ad opera di specifiche politiche pubbliche.
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22. Assetti e strategie di area vasta/2
Tali contesti comportano che, al di là dello strumentario e dell’assetto istituzionale,
organizzativo, giuridico/normativo ed economico-finanziario, vi sia a monte una visione
prospettica del ruolo degli enti locali, anche di minori dimensioni, sul tema dello sviluppo
locale nel territorio, di area vasta, di riferimento.
Utile appare dunque che, propedeuticamente alla scelta del modello di GA prescelto, venga
condiviso tra gli enti interessati un atto programmatico (piano di sviluppo locale, piano
strategico, indirizzi programmatici…) contenente la definizione delle politiche pubbliche
ipotizzate per il territorio di riferimento e la sintesi delle modalità di loro attuazione
La fissazione di punti programmatici definiti nell’ambito di un modulo di
cooperazione tra enti agevola la successiva attuazione delle specifiche misure ed
azioni attuative, le sgancia dalla contingenza ed occasionalità, ne conferisce autorevolezza
e coerenza operativa
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23. Assetti e strategie di area vasta/3
Suggerimento di un metodo…!
Analisi status quo
Interlocuzione interna ed esterna (istituzionale/diffusa)
Analisi e individuazione dei bisogni, delle criticità/opportunità, delle priorità di intervento
Trasparenza/consenso
Pianificazione strategica nell’ottica di condividere/associare/aggregare:
• i soggetti istituzionali
• gli oggetti istituzionali (strutture, risorse, processi)
• le comunità (popolazione/territorio)
Progettazione operativa
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24. Assetti e strategie di area vasta/4
Suggerimento di uno schema programmatico…!
Informazioni e dati, anche storici, dei singoli Comuni e delle rispettive comunità
Fotografia dello statu quo a livello istituzionale, regolamentare e di erogazione dei servizi
Definizione standard tipologia/qualità/quantità di erogazione servizi attesi (obiettivi di risultato)
Definizione dei sistemi di integrazione territoriale (MODELLO DI GA)
Definizione operativa su:
• tempistica
• sistema organizzativo prescelto
personale
spesa corrente
investimenti
sistemi di verifica dei risultati
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