les finances publiques au Maroc

1. LES
FONDAMENTAUX
FINANCIERS
Licence professionnelle en sciences de
sécurité et gestion des risques
Année universitaire 2014-2015
Première partie
BADR ELBOUSTANI

2. 2
Le plan du cours:
Introduction:
I- Les sources du droit budgétaire
-Les sources historiques;
-Les sources juridiques.
II- L’élaboration de la loi de finances
-Techniques et procédures de préparation du budget
par l’exécutif
-L’adoption du projet de loi de finances par le parlement
III- L’exécution des lois des finances
-Les acteurs de l’exécution des lois de finances
-La comptabilité publique
IV-Le contrôle des finances publiques
-Un contrôle administratif interne/administratif
-Un contrôle juridictionnel

3. DÉFINITIONS:
Le mot « budget »:
 L’origine étymologique: le substantif anglais » budget », qui
dérive de « bouge » ou encore « bougette », ou petit sac.
 C’est un instrument d’organisation et d’encadrement de
l’avenir, il est le résultat d’une décision librement prise,
consistant , pour un individu, une collectivité : à s’obliger
d’avance à faire des choix et à s’astreindre , une fois ces
choix faits, à les respecter
 Le budget de l’État peut être défini comme l’ensemble des
documents, votés par le Parlement, qui prévoient et
autorisent les ressources et les charges de l’État pour
chaque année. C’est donc un acte de prévision et d’autorisation
annuelles de perception des impôts et de dépense des deniers
publics.
 Les lois de finances sont des actes juridiques et politiques. Leur
contenu ne se réduit pas à la description du budget de l’État.
3

4. I- LES SOURCES DU DROIT BUDGÉTAIRE
 Les sources historiques:
- Les révolutions britanniques et françaises
- Les mutations du rôle de l’Etat( les paradigmes
économiques: les néoclassiques et le keynésien)
- Le passage de l’Etat minimal à l’Etat
interventionniste.
 Les sources juridiques:
- Les principes généraux et la jurisprudence budgétaire;
- Les textes: la nouvelle constitution, la loi organique
des lois de finances, les textes réglementaires.
4

5. 5
Lesfondamentauxfinanciers
Les principes généraux

6. 6
Les fondamentaux financiers

7. PRINCIPE DE L’ANNUALITÉ
IMPÉRATIF DE CONTRÔLE
La périodicité budgétaire est annuelle. Art.1 de la
LOF « la loi des finances prévoit, évalue, énonce et
autorise pour chaque année budgétaire, l’ensemble des
ressources et des charges de l’État… ». Ce principe
impose une consultation annuelle du parlement, un
rendez-vous au cours duquel, le gouvernement sollicite
l’autorisation de percevoir l’impôt et d’ouvrir les crédits
nécessaire à l’action gouvernementale, le parlement
préservant ainsi l’efficacité de son contrôle en
l’inscrivant dans une périodicité annuelle.

8. PRINCIPE DE L’ANNUALITÉ
ANNÉE BUDGÉTAIRE - ANNÉE CIVILE
L’art.6 de la LOF « L’année budgétaire commence le
premier Janvier et se termine le 31 Décembre de
l’année. ». Dans une expérience récente, le Maroc avait
procédé au changement du calendrier budgétaire en
1996, l’année budgétaire commençant le premier Juillet
et se terminant le 30 juillet de l’année suivante dans le
but d’améliorer la qualité des prévisions et en vue d’une
meilleure intégration du budget dans le contexte
économique, notamment sur la base des résultats de la
campagne agricole. Toutefois, le problème de
l’inadéquation de l’appareil statistique existant avec les
nouvelles données budgétaires a contraint à revernir, en
2001, à l’année civile.

9. PRINCIPE DE L’ANNUALITÉ
ASSOUPLISSEMENT DU PRINCIPE
De manière générale, le cadre annuel s’avère
inapproprié et restrictif lorsqu’il s’agit de projets
publics s’étalant sur plusieurs années. Il est
apparu alors nécessaire de faire la distinction
entre les crédits de fonctionnement qui sont
annuels, Art.26 de la LOF et les crédits
d’investissement qui sont pluriannuels, Art.25
de la LOF, décomposés en crédits d’engagement
(coût global) et crédit de paiements (tranches
annuelles).

10. PRINCIPE DE L’UNITÉ
BUDGÉTAIRE
Toutes les recettes et toutes les dépenses de
l’État doivent figurer dans un document unique,
soumis à l’approbation du parlement. Art.9 de la
LOF « Toutes les recettes et toutes les dépenses
sont imputées au budget général de l’État » Le
but étant la clarté, l’exhaustivité et la sincérité
des comptes permettant un contrôle réel et une
saine gestion.

11. PRINCIPE DE L’UNIVERSALITÉ
Il ne peut y avoir de compensation entre une recette et
une dépense ni d’affectation d’une recette identifiée à
une dépense individualisée. Principe énoncé par
l’article 9 de la LOF qui apporte toutefois des
dérogations dans les cas de CST et de SEGMA.
CST
Ils retracent des catégories de recettes particulières affectées à des
dépenses identifiées et individualisées. Exemple : comptes
d’affectation spéciale alimentés par des prélèvements, des
dotations budgétaires ou des recettes particulières(CAS, Comptes
d’adhésion aux organismes internationales, comptes
d’opérations monétaires, comptes d’avance, les comptes de
prêts, les comptes de dépenses sur dotation).

12. SEGMA
Constituent des Services de l’État Gérés de Manière
Autonome, les services de l’État non dotés de la
personnalité morale dont certaines dépenses sont
couvertes par des recettes propres et qui produisent des
biens ou services donnant lieu à rémunération. Leur
budget comprend une partie relative aux recettes et aux
dépenses et le cas échéant une deuxième partie relative
aux dépenses d’investissement et les ressources qui leur
sont affectées.
L’insuffisance des ressources est compensée par une
subvention d’équilibre.

13. PRINCIPE DE SPÉCIALITÉ BUDGÉTAIRE
Il consiste à détailler l’autorisation budgétaire afin que
chaque crédit ait une destination bien identifiée. La
procédure de virement de crédit constitue un
assouplissement de ce principe. Art.29 de la LOF : « les
dépenses du BGE sont présentés, à l’intérieur des titres,
par chapitre, subdivisés en articles, paragraphes et
lignes, selon leur destination, leur objet ou leur nature.

14. PRINCIPE DE SPÉCIALITÉ BUDGÉTAIRE
Art : 17 du décret d’application de la LOF :
Des décisions du Ministre des Finances, sur proposition
des ordonnateurs, peuvent modifier la dotation des
articles, paragraphes et lignes à l’intérieur de chacun
des chapitres.
Art 17 bis : permet au Ministre des Finances d’autoriser
par arrêté les ordonnateurs à modifier les dotations des
lignes.

15. PRINCIPE DE L’ÉQUILIBRE
BUDGÉTAIRE
Principe essentiel du droit budgétaire dans la théorie
libérale qui prohibe le déficit générateur d’endettement
et d’inflation. La LOF lie cet équilibre à l’équilibre
économique et financier.
LE NOUVEAU PRINCIPE : LA SINCÉRITÉ
 Le projet de LOF consacre un nouveau principe
budgétaire. Ce principe de sincérité budgétaire, inspiré
du droit comptable privé, implique l’exhaustivité, la
cohérence et l’exactitude des informations
financières fournies par l’État.

16. LES TEXTES:
a-La constitution
Les Constitutions marocaines, depuis la première Constitution de
1962), ont toujours consacré deux articles au budget.
• Article 75 «Le Parlement vote la loi de finances,
déposée par priorité devant la Chambre des
Représentants, dans les conditions prévues par
une loi organique. Celle-ci détermine la nature
des informations, documents et données
nécessaires pour enrichir les débats
parlementaires sur le projet de loi de finances.»….
(la prééminence de la chambre des
représentants+la pluri-annualité budgétaire)

17. Article 77:«Le parlement et le gouvernement
veillent à la préservation de l’équilibre des finances de
l’Etat. Le gouvernement peut opposer, de manière
motivée, l’irrecevabilité à toute proposition ou
amendement formulés par les membres du Parlement
lorsque leur adoption aurait pour conséquence, par
rapport à la loi de finances, soit une diminution des
ressources publiques, soit la création ou l’aggravation
des charges publiques»

18. b- Au niveau législatif et réglementaire
Les lois organiques des finances:
le 9 novembre 1963:le budget de 1963 fut le premier budget du
Maroc soumis à l’autorisation budgétaire du parlement avec un
retour à des budgets de l’Etat sans autorisation budgétaire
accordée par la représentation nationale( Etat d’exception dès
1965).
Les lois organiques des finances de 1970 et de 1972: adoptées
en l’absence d’institutions parlementaires mais avec de nouvelles
modalités de vote de la loi de finances et une loi de règlement
unique et définitive du budget au lieu d’un règlement provisoire
suivi d’un règlement définitif;
la loi organique des finances de 1998: la suppression des budgets
annexes et l’intégration des (SEGMA), La réduction du nombre (CST)
de neuf catégories à six6 et rétabli le calendrier budgétaire en l’alignant
sur l’année civile.

19. RÉFORME:
- LE NOUVEAU PARTAGE DES POUVOIRS(LE DROIT
D’AMENDEMENT, LE DROIT D’INFORMATION);
- LA RESPONSABILITÉ ET L’IMPUTABILITÉ DES
DÉCISIONS(LA NÉCESSITÉ DE VEILLER À LA
PRÉSERVATION DE L’ÉQUILIBRE DES FINANCES DE L’ETAT,
LA PLURI-ANNUALITÉ BUDGÉTAIRE, ÉVALUATION DES
POLITIQUES PUBLIQUES);
- LA REDDITION DES COMPTES(LA LOI DE RÈGLEMENT,
LA COUR DES COMPTES AU RANG D’INSTITUTION
CONSTITUTIONNELLE ) . 19

20. LES LOIS DE FINANCES:
 Article 1(projet de LOF):Les lois de finances
déterminent, pour chaque année budgétaire, la nature, le
montant et l'affectation de l'ensemble des ressources et des
charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier
qui en résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique
défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes
qu'elles déterminent.
20
L'ordonnateur:comptabilitéd'exécution
Types des lois de finances(article du projet de la LOF):
- La loi de finances de l'année ;
- Les lois de finances rectificatives ;
- La loi de règlement de la loi de finances.

21. LA LOI DE FINANCES DE L'ANNÉE PRÉVOIT, ÉVALUE,
ÉNONCE ET AUTORISE, POUR UNE ANNÉE BUDGÉTAIRE,
L'ENSEMBLE DES CHARGES ET DES RESSOURCES DE L'ETAT.
 Les lois de finances rectificatives peuvent en cours
d'année modifier les dispositions de la loi de finances
de l'année.
21
La loi de règlement de la loi de finances constate et
arrête le montant définitif des recettes encaissées et des
dépenses, dont les ordonnances et mandats sont visées,
se rapportant à une même année budgétaire et arrête le
résultat budgétaire qui en découle.

22. II- L’ÉLABORATION DU PROJET DE LOI DES FINANCES:
A- TECHNIQUES ET PROCÉDURES DE PRÉPARATION
DU BUDGET PAR L’EXÉCUTIF
22
Les techniques classiques:
a- pour la prévision des dépenses:
le calcul des services votés(dépenses reconduites
automatiquement d’une année sur l’autre représentant 90 % des
dépenses du budget général): ils correspondent aux crédit qui
laissent les servies public en l’état( incompressible).
Pour les dépenses ordinaire: crédits de (n-1) – les inscriptions non
renouvelable+ les crédits approuvées par le parlement ou
décidées par le gouvernement.

23. L’évaluation ce son des mesures nouvelles:
ce sont les mesures nouvelles qui traduisent
les choix politiques du gouvernement( les
chiffre de LF résultent d’une série des
hypothèses: évolution éco, le plan,
l’évolution des besoins.
ce sont ces mesures exigent des arbitrages
politiques au plus haut niveau.
Pour les opérations de programme = les autorisations
de programme: la limite supérieure des dépenses que
les ministres sont autorisés à engager pour l’éxecution
des investissements prévus par la loi.

24. b- pour la prévision des recettes: plus simple à évaluer du fait
que c’est le ministère des finances qui intervient tout seul .
-l’évaluation forfaitaire: (La règle de la pénultième en année):
une évaluation forfaitaire des recettes sur la base de résultats
du dernier budget exécutif au moment où l'on prépare le projet
budgétaire.
Cette règle est corrigé par « Les tantièmes de majoration »
fondée sur une moyenne arithmétique des augmentations
successives de réalisations de cinq dernières années « les
tantièmes de majorations ». La méthode consiste à ajouter aux
recettes de la pénultième année la moyenne des
accroissements qui se sont produits d'une année sur l'autre.
-L’évaluation au réel: (la prise en compte d’un faisceau
d’indices: les statistiques les plus récentes de recouvrement,
l’extrapolation,… )

25. LES TECHNIQUES NOUVELLES:
 La Rationalisation des Choix budgétaire(RCB):(une tentative de
modernisation avortée)
C’est la forme francophone de le PPBS (Planning Programing Budgeting
System) américain, elle visait à développer la planification budgétaire (les
budgets de programme) et l’évaluation (essentiellement ex ante) dans le cadre
d’une politique de modernisation de l’État. L’ensemble de l’opération était
coordonnée par le ministère de finances .
Les trois volets : les études RCB proprement dites ; les budgets de programme;
la modernisation de la gestion du secteur public.
 La préparation du projet n’est pas réglementée par des textes, (les
huit premiers mois de l’année): janv- février: l’élaboration des
esquisses budgétaires,( la DEPF+ la direction du budget: prévision
des recettes et des dépenses)
 Mars-juin : lettre de cadrage invitant les ministères à faire leurs
propositions+ négociations avec la direction du budget, en cas de
conflit: arbitrage(avril –Mai);
 Juin: la fixation des plafonds de crédits par ministère;
 Juillet septembre la mise en forme du projet de loi de finances: les
ministères dépensiers mettent au point leur fascicule budgétaire
suivi d’un tirage des documents destinés au parlement.

26. PRÉPARATION DU BUDGET
Le processus de préparation du budget repose sur une
évaluation macroéconomique objective et pertinente des
recettes et du financement d’une part et l’ensemble des
dépenses d’autre part.
 la viabilité du système dépend de trois critères :
l’exhaustivité (couverture complète des opérations des
administrations publiques) ;
 la transparence (classification budgétaire, rapport
entre les politiques et les dépenses) ;
 le réalisme (qualité des projections de recettes et du
financement, analyse des coûts des politiques et des
programmes).

27. PRÉÉMINENCE DU RÔLE DU MINISTRE DES
FINANCES DANS LA PHASE DE
PRÉPARATION DU BUDGET
 La législation financière en vigueur consacre la
prééminence du rôle du Ministre des finances au cours de
la phase de préparation du budget.
 En application de l’article 32 de la loi organique des
finances, « le ministre chargé des finances prépare les
projets de loi de finances, sous l’autorité du Premier
ministre.»
 La préparation du budget s’inscrit dans un cadre
institutionnel régi par les dispositions du décret
d’application de la loi organique, en date du 26 avril 1999.
Elle comporte deux phases .

28. MINISTÈRE DES FINANCES ET DE LA
PRIVATISATION
 Secrétariat général
Direction Générale des ImpôtsTrésorerie Générale du
Royaume
Direction des Entreprises
Publiques et de la
Privatisation
 Cabinet Inspection Générale
des Finances
Direction du Budget
Direction du Trésor et des
Finances Extérieurs
Administration des Douanes
et Impôts Indirects
Direction des Affaires
Administratives et Générales
Direction des
Domaines
Direction des Assurances et de
la Prévoyance Sociale
Direction des Etudes et des
Prévisions Financières
Agence Judiciaire du
Royaume

29. Ce processus incombe au Ministère des finances qui élabore, à partir des
prévisions économiques, un tableau général des emplois et des
ressources permettant d’émettre des hypothèses de construction du
projet de budget. Elle fait intervenir trois Directions du Ministère des
Finances, la direction des études et des prévisions financières (DEPF),
la direction du Trésor et la direction du Budget.
 Le cadrage macroéconomique est élaboré par la DEPF qui établit
le tableau des emplois- ressources et les hypothèses de construction du
budget ;
 Le cadrage financier est élaboré par la direction du trésor par
référence au déficit acceptable et au taux d’endettement ;
 Le cadrage budgétaire : la direction du budget détermine les
dépenses par grandes masses à partir de la remontée des données des
ordonnateurs et des situations d’exécution du budget de l’année. Une
esquisse d’ensemble du projet de budget est ainsi établie et présentée au
Premier ministre au mois de Mai ; elle servira de base aux orientations
économiques et financières de l’État.
Phase I : Cadrage macro-économique,
financier et budgétaire

30. LETTRE D’ORIENTATION ET LETTRE DE
CADRAGE
 Au terme de cette phase, le ministère des finances
élabore et soumet à la signature du Premier ministre la
lettre d’orientation pour la préparation du projet de loi
de finances( vers juin). Celle-ci présente la situation
budgétaire, les orientations globales et sectorielles qui
présideront à la confection du projet de budget.
 Elle est suivie de la note,lettre de cadrage ou
circulaire adressée par la DB chaque ministre qui
rappelle les orientations globales et arrête les enveloppes
de crédit pour chaque ministère réparties entre dépenses
de personnel, création d’emplois, dépenses de matériel,
dépenses diverses et dépenses d’investissement.

31. PHASE II : NÉGOCIATIONS BUDGÉTAIRES(MAI –
SEPTEMBRE)
 La Direction du budget entame les négociations
budgétaires avec les ministères techniques.
 Ces négociations sont encadrées par la lettre
d’orientation et la note de cadrage.
 Des modifications dans la répartition des crédits
peuvent intervenir mais sans que le plafond global soit
dépassé.
 La négociation porte donc davantage sur la répartition
des crédits que sur leur niveau.
 En cas de différent, le problème est soumis à l’arbitrage
du Chef du Gouvernement .

32. PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE
 En principe, la programmation des crédits doit s’inscrire dans un
processus d’identification et de sélection des projets qui sous-
tendent les demandes de crédits, de détermination de la
destination au niveau central ou déconcentré de ces crédits quant
à leur utilisation et leur intégration dans un cadre pluriannuel.
 Cette évolution exige le renforcement des capacités de
programmations des ministères techniques à travers des
structures d’analyse budgétaire qui identifient les projets,
procèdent aux arbitrages selon l’ordre de priorité retenu dans le
cadre d’une planification stratégique et qui sont en mesure de
concevoir un ensemble d’actions dans une vision et une
conception intégrées.

33. APPROBATION DU PROJET PAR
L’EXÉCUTIF
Au terme des arbitrages, la Direction du
budget prépare et coordonne l’ensemble du
projet qui est soumis à l’approbation du Conseil
de Gouvernement et par la suite au Conseil des
Ministres avant d’être déposée par priorité
devant la Chambre des Représentants, dans les
conditions prévues par une loi organique pour
examen et approbation.

34. L’ADOPTION DU BUDGET PAR LE PARLEMENT
La procédure d’adoption est régie par les dispositions
constitutionnelles qui stipulent « le parlement vote la loi de
finances dans les conditions prévues par la loi organique ».
Les rapports accompagnant le projet de loi de finances:
•Rapport économique et financier,
•Rapport sur les dépenses fiscales) ,
•Rapport sur les Comptes Spéciaux du Trésor
•Rapport sur le secteur des Etablissements et Entreprises Publics,
•Rapport sur les services de l'Etat Gérés de Manière Autonome (SEGMA)
•Rapport sur le Budget Genre,
•Rapport sur la Dette,
•Rapport sur les Ressources Humaines,
•Rapport sur la Compensation,

35. 1.Calendrier
Le calendrier du vote du projet de loi de finances tel
qu’il est précisé dans les articles 33 et 34 de la loi
organique des finances se présente comme suit selon
deux cas de figure : cas où le projet est approuvé et cas
où il ne l’est pas.
a- cas où le projet est approuvé
22 Octobre, c'est-à-dire 70 jours avant la fin de
l’année en cours :
− dépôt du projet de loi de finances par priorité
devant la Chambre des Représentants( nouvelle
constitution);
− transmission immédiate de ce projet à la
commission des finances relevant de la Chambre;
35

36. 21 Novembre, c'est-à-dire 30 jours après la date du dépôt du
projet :
− Vote du projet de loi de finances tel qu’amendé le cas échéant
par la première Chambre ;
− Soumission du projet à la seconde Chambre.
36
20 Décembre, c'est-à-dire dans un délai de 30 jours après le
dépôt du projet auprès de la seconde Chambre :
− Vote du projet de loi de finances par la seconde Chambre.
21-31 Décembre :
− Cas où le projet comporte des amendements proposés par la
seconde Chambre et approuvés par le gouvernement, ce projet est
soumis à nouveau à la première Chambre pour le vote des
amendements ;
Vote des amendements par la première Chambre ;
Promulgation de la loi de Finances ;
− Cas où le projet adopté par la première Chambre est voté tel quel
par la seconde Chambre :
Soumission du projet à la procédure de promulgation.

37. b- Cas de non approbation par la première
Chambre
20 Novembre, c'est-à-dire 30 jours après le dépôt du
projet de loi de finances sur le bureau de la première
Chambre :
− Dépôt, par le gouvernement, sur le bureau de la
seconde Chambre ;
osoit du projet de loi de finances initial ;
osoit du projet de loi de finances intégrant les
amendements votés par la première Chambre et
approuvés par le gouvernement ;
20 Décembre, c'est-à-dire 30 jours après le dépôt du
projet de loi de finances sur le bureau de la seconde
Chambre :
− Prise de position de la seconde Chambre sur le projet
de loi de Finances.

38. c- Cas de non adoption du projet de loi de finances après une
seule lecture par chacune des deux Chambres
- déclaration de l’urgence par le gouvernement et
provocation de la réunion d’une commission mixte
paritaire, composée de représentants des deux
Chambres en vue de proposer un texte commun sur
les dispositions en suspens ;
- adoption du texte commun relatif à ces
dispositions dans un délai de sept jours au
maximum après la saisine de la commission par le
gouvernement.

39. A partir de là, deux cas de figure peuvent être
envisagés :
- Cas où la commission mixte paritaire arrive à
élaborer un texte accepté par le Gouvernement :
 le gouvernement soumet le texte élaboré aux
deux Chambres en vue de son adoption dans un
délai n’excédant pas trois jours. Seuls les
amendements acceptés par le Gouvernement sont
alors recevables.

40. - Cas où la commission mixte paritaire n’arrive pas à
adopter un texte commun ou cas où le texte commun élaboré
n’est pas adopté par les deux Chambres.

41. Dans l’un ou l’autre de ces deux cas, le
gouvernement soumet à la Chambre des
Représentants le projet de loi de finances intégrant
les amendements qu’il aurait accepté dans le cadre
des discussions parlementaires.
Un tel texte ne peut être adopté définitivement
qu’à la majorité absolue des membres de la
Chambre des Représentants alors que l’adoption du
projet de loi en première lecture s’effectue à la
majorité simple.

42. Il apparaît de ce qui précède que c’est à la
Chambre des Représentants qu’il appartient de
trancher définitivement sur le vote du projet de loi de
finances dans le cas où les deux Chambres ne
parviennent pas à se mettre d’accord sur un texte
unique.

43. 43
L'ordonnateur:comptabilitéd'exécution

44. 44
Les fondamentaux financiers