Ciclo EjecucióN Presupuestal Sgp En Salud

SindéreSiS
ProyeccioneS del control FiScal
ISSN 0124 - 471X

el ciclo de ejecución PreSuPueStal del SiStema General de
ParticiPacioneS en Salud y loS nodoS críticoS de control
Investigacion y Desarrollo Académico: NORMAN JULIO MUÑOZ

Diseño y Diagramación: MARÍA deL pILAR gONZáLeZ tRIANA

Edición y Composición: JUAN de dIOs cANO LONdOÑO

Impresión: IMpReNtA NAcIONAL de cOLOMBIA

Bogotá, Colombia, diciembre de 2008

AU D I TO R Í A GENERAL DE L A REPÚBLICA
Cra. 10 No. 17-18 Piso 9
P BX: 3186800 Fax: 3186790
L í nea gratuita: 018000 120205
www.auditoria.gov.co
Bogotá D.C., Colombia

A N A c R IstINA sI eRRA de LOMBANA
A u ditora General de la República
A NdRÉ s AU g UstO d ÍAZ sáeNZ
Auditor Auxiliar

FA B R Í N Vá sQ U e Z Me N d Ie tA c RIstINA BRAVO LAtORRe
Auditor Delegado Vigilancia de la Gestión Fiscal Directora de Recursos Físicos
cA R M e N e Le N A LeN I s g A RcÍ A BeAtRIZ AMALIA sáNcHeZ LUQUe
Secretaria General Directora de Talento Humano
gUILLeRMO A. segURA sáeNZ NORA eL eNA c ORReA LON dOÑO
D i r e c t o r Of i c i n a E s t u d i o s E s p e c i a l e s Gerente Seccional I [Medellín]
áLVA R O F e R N A Nd O s I LVA gÓ Me Z gIOVANNI s OtO c AgUA
Director de Planeación Gerente Seccional II [Bogotá]
dAY RA eN N A cO N cI cI O N p e R Ic O JUAN c ARLO s R eN dÓN LÓ peZ
Directora Oficina Jurídica Gerente Seccional III [Cali]
F e R N A Nd O g O N Zá L e Z s O L e R pedRO FRANcIscO MUsKUs OteRO
Director Oficina de Control Interno Gerente Seccional IV [Bucaramanga]
LUZ M A R I N A g O N ZáL eZ d U Rá N eNRIQUe deL VeccHIO dOMÍNgUeZ
Directora de Control Fiscal Gerente Seccional V [Bar ranquilla]
JOsÉ MILtON BLANcO sANtAMARÍA ALBA seg URA de c A stAÑO
D i r e c t o r d e Re s p o n s a b i l i d a d F i s c a l Gerente Seccional VI [Neiva]
LUZ s t eL LA VA Rg A s L Óp e Z ANA sOFÍA ARAN gO HOYO s
D i r e c t o r a d e Re c u r s o s F i n a n c i e r o s Gerente Seccional VII [Ar menia]

¡Control fiscal con enfoque social!

SindéreSiS. Serie ProyeccioneS del control FiScal

CONTENIDO

I. CONTEXTO NORMATIVO DE LA PARTICIPACIÓN PARA SALUD DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES .................... 5
1. LA CONSTITUCIÓN POLíTICA DE 1991 ........................................................................................................................................ 5
2. LA LEy 100 DE 1993 y EL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD ................................................................ 6
3. EL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2001 y EL SECTOR SALUD ......................................................................................................... 6
4. LA LEy 715 DE 2001 y EL SECTOR SALUD ............................................................................................................................... 9
5. LA REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - LEy 1122 DE 2007 ........................................... 14
6. EL ACTO LEGISLATIVO 04 DE 2007............................................................................................................................................. 15
7. LA LEy 1176 DE 2007 (REGLAMENTACIÓN DEL ACTO LEGISLATIVO 04 DE 2007) .............................................................. 16
8. DECRETO LEy 028 DE 2008 ..................................................................................................................................................... 17
II. EL CICLO DE EJECUCIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES EN SALUD ........................................................... 19
1. AFILIACIÓN DE LA POBLACIÓN POBRE AL RéGIMEN SUBSIDIADO ....................................................................................... 19
2. ATENCIÓN DE LA POBLACIÓN POBRE NO AFILIADA ............................................................................................................... 25
III. IDENTIFICACIÓN DE NODOS CRíTICOS DE CONTROL A LA GESTIÓN FISCAL ......................................................................... 32
1 EL PROCESO DE AUDITORíA A LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES ...................................... 32
2. IDENTIFICACIÓN NODOS CRíTICOS ............................................................................................................................................ 32
2.1. IDENTIFICACIÓN DEL CICLO BáSICO DE OPERACIÓN ............................................................................................................ 32
2.2 LOS NODOS CRíTICOS ............................................................................................................................................................. 34
IV. ARTICULACION CON LAS DEMáS FUENTES DE FINANCIACIÓN .............................................................................................. 40
1 INTERACCIONES GENERALES .................................................................................................................................................. 40
2 DESCRIPCIÓN DE LAS FUENTES DE FINANCIACIÓN ................................................................................................................... 40
2.1 EL FOSyGA ................................................................................................................................................................................. 40
2.2 RECURSOS ETESA. .................................................................................................................................................................. 41
2.3 LOS RECURSOS ADMINISTRADOS POR LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR ........................................................... 42
2.4 LAS REGALíAS .......................................................................................................................................................................... 42
2.5 RECURSOS PROPIOS DE DEPARTA-MENTOS, DISTRITOS y MUNICIPIOS ............................................................................. 43
2.6 RECURSOS GENERADOS POR EL MONO-POLIO DE JUEGOS DE SUERTE y AZAR ............................................................... 43
2.7. LOS RECURSOS GENERADOS POR LA COMERCIALIZACIÓN DE LICORES ........................................................................... 43
V. ANáLISIS DE REQUERIMIENTOS DE CONTROL FISCAL AL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES EN SALUD y PRE DISEÑO
DE GUíA DE AUDITORíA ............................................................................................................................................................ 45
1. REQUERIMIENTOS DE CONTROL FISCAL ................................................................................................................................... 45
2. PROPUESTA PREDISEÑO DE GUíA DE AUDITORíA PARA EL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES EN SALUD ............ 46
2.1. OBJETIVO .................................................................................................................................................................................. 46
2.2. ALCANCE................................................................................................................................................................................... 46
2.3. MARCO LEGAL ......................................................................................................................................................................... 47
2.4. PROPUESTA DE CONTENIDO GUíAS DE AUDITORíA .............................................................................................................. 47
BIBLIOGRAFíA .................................................................................................................................................................................. 50

4

el ciclo de ejecución PreSuPueStal del SiStema General de ParticiPacioneS en Salud y loS nodoS críticoS de control 5

I. CONTEXTO NORMATIVO DE LA
PARTICIPACIÓN PARA SALUD
DEL SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES

1. La ConstituCión PoLítiCa de 1991

C
on la promulgación de la Constitución Política Adicionalmente, la norma constitucional establece una
de 1991, Colombia adoptó los postulados del corresponsabilidad a los ciudadanos según la cual
1
Estado Social de Derecho y en consecuencia, “toda persona tiene el deber de procurar el cuidado
a partir de ese momento la acción del Estado debe integral de su salud y la de su comunidad.”
estar orientada a garantizar el ejercicio de los derechos Por otra parte, el artículo 336 de la Carta Magna
consagrados por la misma Carta, para poder cumplir establece que las rentas obtenidas en el ejercicio de
2
con los denominados “fines esenciales del Estado” , los monopolios de suerte y azar estarán destinadas
entre los cuales se encuentra el derecho de los exclusivamente a los servicios de salud y que las
ciudadanos al acceso a los servicios de salud, cuya rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de
responsabilidad es de competencia estatal. licores, estarán destinadas preferentemente a los
Es así como, el artículo 44 constitucional contempla servicios de salud y educación.
entre los derechos fundamentales de los niños, el Como complemento a lo anterior, el artículo 356
derecho a la salud y a la seguridad social. Por su parte constitucional establece los principios y distribución
el artículo 49 de la CP define a la salud como un servicio de competencias entre la nación, departamentos,
público, cuya organización, dirección y reglamentación distritos y municipios, en particular en los sectores
debe realizarse bajo la dirección del Estado. educación y salud.

1
ARtÍcULO 1o. colombia es un estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana,
en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
2
ARtÍcULO 2o. son fines esenciales del estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad
de los principios, derechos y deberes consagrados en la constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener
la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en colombia, en su vida, honra, bienes,
creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del estado y de los particulares.

5


Adicionalmente, para garantizar la financiación de los servicios En desarrollo de las disposiciones constitucionales
que la ley señala como competencias de las entidades reseñadas se estableció el Sistema General de
territoriales, fue creado el SGP de los Departamentos, Seguridad Social en Salud, desarrollado por la Ley
Distritos y Municipios. Lo anterior, dentro de las políticas 100 de 1993 y complementado posteriormente por
orientadas a consolidar el proceso de descentralización. las Leyes 715 de 2001 y 1122 de 2007.

2. La Ley 100 de 1993 y eL sistema GeneraL de seGuridad
soCiaL en saLud
En términos generales, la Ley 100 de 1993 introdujo salud se basa en la coexistencia de dos tipos de
un cambio estructural al diseño de prestación de los regímenes, el contributivo y el subsidiado, que actúan
servicios de salud del país, incorporando al sector dentro de un sistema de aseguramiento ofrecido por
3
privado a través de las empresas promotoras de salud las Empresas o Entidades Promotoras de Salud ,
(EPS), las administradoras de régimen subsidiado que son las responsables de administrar el riesgo de
(ARS) y las instituciones prestadoras de servicios enfermedad de sus afiliados y garantizar la prestación
de salud (IPS), como un nuevo actor del sistema, de los servicios de salud (planes de beneficios -POS-),
y priorizando la focalización de los recursos hacia a través de la contratación de los mismos con las
un sistema que actúa en función de la demanda Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.
de servicios de la población, en contraposición al Este diseño organizacional implica la competencia
modelo, hasta entonces vigente, de asignación de entre aseguradoras por la captación de afiliados, la
recursos en función de la oferta de servicios, en el cual cual se encuentra regulada a partir del establecimiento
predominaba la prestación estatal de los servicios de de la Unidad de Pago por Capitación -UPC-, definida
salud basado en un modelo único de oferta. como el monto que el sistema reconoce a las EPS por
En este sentido, el sistema de seguridad social en el Plan Obligatorio de Salud -POS- de cada afiliado.

3. eL aCto LeGisLativo 01 de 2001 y eL seCtor saLud

Como se señaló anteriormente, los artículos 356 y Fue así como se crearon el Situado Fiscal y la
357 de la Constitución Política de Colombia definen los Par ticipación en los Ingresos Corrientes de la
principios que rigen la distribución de competencias Nación, definidas como las transferencias que la
y la asignación de los recursos entre los diferentes Nación asignaba a las entidades territoriales para la
niveles de gobierno. En este sentido, la Carta Política financiación de los servicios a su cargo.
de 1991 y su posterior desarrollo legal en esta materia, Según los artículos 356 y 357, los recursos del
plasmado en la Ley 60 de 1993, avanzaron en el Situado Fiscal y la PICN corresponderían a un
proceso de profundización de la descentralización, porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que
precisando la definición de las competencias a aumentaría anualmente hasta llegar a un porcentaje
cargo de las entidades territoriales y sus formas de que permitiera atender adecuadamente los servicios
financiación. que financiaban.

3
Idem.

6


Así mismo la Constitución Nacional estableció que municipios, sin una clara delimitación del campo de
los recursos del Situado Fiscal correspondían a los acción en que debía operar cada uno de ellos.
departamentos y distritos y que con cargo a ellos se En cuanto al uso de los recursos, la Ley 60 de 1993
financiaría la prestación de los servicios de educación definió una rígida distribución porcentual de los
y salud. Por su parte la participación en los ingresos montos asignados, en donde el 60% de los recursos
corrientes de la Nación –PICN- se asignaba a los del Situado Fiscal debían destinarse a la financiación
municipios y distritos para financiar el cumplimiento del sector educación, el 20% al sector salud y el 20%
de las competencias de acuerdo con el reparto de restante a salud y/o educación. Por su parte, el 30%
competencias efectuado por la ley, con mayor detalle de los recursos de la PICN se debían destinar al sector
en los sectores educación y salud. educación, el 25% al sector salud, el 20% al sector
Adicionalmente la Constitución precisó los criterios de agua potable y saneamiento básico, etc.
distribución. En el caso del Situado Fiscal estableció No obstante los avances que los desarrollos legales
que el 15% de los recursos se distribuiría en partes anteriormente descritos introdujeron en el proceso de
iguales entre los beneficiarios y el 85% restante se descentralización colombiano, y en el desarrollo de
asignaría en proporción al número de usuarios actuales sectores prioritarios como el de la salud, tras ocho
y potenciales de los servicios de salud y educación años de aplicación del esquema de distribución de
y el esfuerzo fiscal y la eficiencia administrativa de competencias y recursos previsto por la Constitución
las entidades territoriales. Por su parte los recursos Política de 1991 y la Ley 60 de 1993 se hicieron
de la PICN se distribuían atendiendo los criterios evidentes debilidades en el diseño que afectaban el
de población, población con necesidades básicas cumplimiento de los objetivos.
insatisfechas, pobreza relativa, eficiencia fiscal y
Como puede observarse, coexistían dos tipos de
administrativa y progreso en la calidad de vida.
participaciones (SF y PICN), distribuidas con criterios
Con base en lo anterior, la Ley 60 de 1993 estableció diferentes (unos en función del número de beneficiarios,
los porcentajes de participación de cada bolsa de el número de usuarios actuales y potenciales y la
recursos así. Situado Fiscal que correspondería al 23% eficiencia y otros en función del número de habitantes,
de los Ingresos corrientes de la Nación en 1994 y que la pobreza, y la eficiencia), asignadas a diferentes
alcanzó el 24, 5% en el año 2001 y PICN que partió en niveles de gobierno (Departamentos y Municipios), para
un 15% en 1994 hasta alcanzar el 22% en el 2001. financiar una misma competencia (salud, y educación)
En materia de competencias y en el caso específico de salud, y que eran fluctuantes dada la variable base para su
la Ley 60 de 1993 definió tres niveles de responsabilidades cálculo (ingresos corrientes de la nación).
a cargo de departamentos, distritos y municipios: En desarrollo de lo anterior, el Gobierno Nacional
Otorgar subsidios a la demanda, realizar las acciones sometió a consideración del Congreso de la República
de fomento de la salud y prevención de la enfermedad y la reforma constitucional al sistema intergubernamental
asegurar y financiar la prestación de servicios de salud. de transferencias que se materializó en el Acto
En este último caso correspondía a los municipios Legislativo 01 de 2001 que introdujo como principales
garantizar la prestación de servicios correspondientes cambios los siguientes:
al primer nivel de atención y a los departamentos • Desligó de forma temporal el cálculo de las
el segundo y tercer nivel de atención. Es decir, tres transferencias del comportamiento de los ingresos
niveles de responsabilidad para departamentos y corrientes de la Nación, garantizando con esto mayor

7


estabilidad a los recursos que financian sectores Nación, el mismo % transferido en el año 2001.
prioritarios como la salud y la educación. • Estableció una bolsa única de recursos denominada
La fórmula de cálculo aprobada por el AL 01 de Sistema General de Participaciones.
2001 estableció que a partir de una base para el año • Creó tres par ticipaciones con destinación
2001 que ascendió a 10.962 billones de pesos, los específica al interior del Sistema General de
recursos transferidos a las entidades territoriales se Par ticipaciones -SGP: i) par ticipación para
incrementarían durante el periodo transitorio en la educación, ii) par ticipación para salud, y iii)
inflación causada del año anterior más un 2% adicional participación de propósito general.
entre 2002 y 2005 y 2.5% adicional de 2006 a 2008. • También se establecieron cuatro asignaciones
• Estableció que a partir de 2009 los recursos especiales con destino específico para: i)
transferidos volverían a calcularse en función de alimentación escolar, ii) municipios ribereños del Río
comportamiento de los ingresos corrientes de la Magdalena, iii) resguardos indígenas, y iv) Fondo
Nación, pero en esta oportunidad, al promedio de Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales
crecimiento de los ICN de los cuatro años anteriores –Fonpet–, garantizando con esta estructura que
para los cuales se calcula la transferencia, siempre primero se establecieran los montos de distribución
y cuando dichos recursos representarán como sectorial y posteriormente la distribución territorial
mínimo, respecto a los ingresos corrientes de la de los mismos (Ver Gráfico 1).

Fuente: departamento Nacional de planeación

• Definió los criterios generales de distribución de los garantizando una distribución que toma en
recursos correspondientes a las participaciones cuenta las variables propias de los sectores a
para salud, educación y propósito general, financiar.

8


4. La Ley 715 de 2001 y eL seCtor saLud

Uno de los objetivos fundamentales de la Ley 715 que limitaban el cumplimiento de los objetivos
de 2001 en el sector salud, fue el de armonizar los fundamentales. Como consecuencia de lo anterior la
principios establecidos por la Ley 100 de 1993, en Ley 715 de 2001 actuó en dos frentes así: i) Definición
el sentido de acelerar el proceso de transformación clara de competencias en los tres niveles de gobierno,
de subsidios de oferta a demanda. Si bien la Ley 60 y ii) asignación de recursos en función del objeto de
de 1993, fue expedida de manera casi simultánea gasto financiable y los resultados del sector.
con la Ley 100 de 1993, no parecía haber una
correspondencia entre los objetivos planteados por 4.1 réGimen de comPetenciaS en el Sector
una y otra normativa. Salud
Adicionalmente, la experiencia vivida en desarrollo de la En la tabla 1 se presenta un resumen de las
Ley 60 de 1993, permitió detectar otras debilidades del competencias asignadas por la Ley 715 de 2001 a
modelo de distribución de recursos y competencias, las entidades territoriales en el sector salud.

[Continúa pág. siguiente]

9


4
La Ley 1122 de 2007 sustituyó el plan de Atención Básica por el plan de salud territorial
5
Las prioridades nacionales en salud definidas por el decreto 3039 de 2007 “pro el cual se adopta el plan Nacional de salud
pública 2007-2010” son: 1.La salud infantil.; 2. La salud sexual y reproductiva; 3. La salud oral; 4. La salud mental y las
lesiones violentas evitables; 5. Las enfermedades transmisibles y las zoonosis; 6Las enfermedades crónicas no transmisibles; 7.
La nutrición; 8. La seguridad sanitaria y del ambiente; 9 La seguridad en el trabajo y las enfermedades de origen laboral; 10.
La gestión para el desarrollo operativo y funcional del plan Nacional de salud pública.

10


En resumen la Ley 715 de 2001 estableció que: establecida por la Ley 715 de 2001, la distribución de
los recursos se hace en función de las competencias
• El aseguramiento en el régimen subsidiado para
asignadas por la ley a cada nivel de gobierno, a partir
la población pobre y vulnerable queda a cargo de
de la creación de tres componentes al interior de
los Municipios y Distritos.
la participación para Salud del Sistema General de
• La atención a la población pobre en lo no cubierto Participaciones, así: i) componente de Subsidios a la
con subsidios a la demanda, queda a cargo de demanda; ii) componente de Prestación del servicio
los departamentos, municipios certificados y de salud a la población pobre en lo no cubierto
distritos. con subsidios a la demanda; iii) componente Salud
• La gestión en salud pública queda a cargo de los Pública.
Departamentos, municipios y Distritos, en actividades De acuerdo con lo anterior, el primer paso para efectuar
específicas para cada nivel de gobierno. la distribución territorial de los recursos de Salud del
Como puede observarse, la Ley 715 de 2001 avanzó SGP es determinar el valor correspondiente a dicha
,
en la clarificación de las competencias a cargo participación, atendiendo las reglas de distribución
de cada nivel de gobierno, eliminado situaciones sectorial de los recursos previstas por el artículo 4 de
indeseadas como la duplicidad presentada en el la Ley 715 de 2001, según el cual, del total de recursos
régimen anterior. del Sistema General de Participaciones –SGP– una
vez descontadas las asignaciones especiales de
4.2 reGlaS de diStribución del SGP en Salud que trata el parágrafo 2 artículo de la Ley, el 24.5%
corresponderá a la participación para el sector salud,
entre entidadeS territorialeS
el 58,5% a educación y el 17% a propósito general
Teniendo en cuenta la definición de competencias (tabla 2).

En segundo lugar es necesario determinar el valor 2001 (año anterior a la entrada en vigencia de la Ley)
que corresponderá a cada uno de sus componentes. los financiaron.
Para este efecto, la Ley 715 de 2001 señaló que el
monto base para el cálculo de 2002 correspondiente A partir de los montos base calculados para el 2001
a cada componente, sería el resultado de sumar los los componentes se indexarían anualmente con el
6
montos de Situado Fiscal y PICN que en la vigencia valor de la inflación causada, y el crecimiento real

11


se destinaría a la financiación de la ampliación del porcentajes para la atención de la población pobre no
régimen subsidiado. No obstante lo anterior, el artículo asegurada, las actividades no cubiertas por subsidio
11 de la Ley 1122 de 2007, modificó esta regla a la demanda y las acciones en salud pública.
de cálculo al definir un porcentaje de participación De acuerdo con lo anterior la tabla 3 señala los
específico para el componente de régimen subsidiado porcentajes correspondientes a cada componente de
7
y habilitar al Gobierno Nacional para definir los salud a partir de 2007 .

Con la aplicación de las reglas anteriormente pasado de $2.8 billones en 2002 a $4.1 billones en
mencionadas, los recursos del SGP para Salud han 2007 registrando un crecimiento nominal del 46%.

Como puede observarse, el monto de recursos fuentes de financiamiento del componente de salud
8
del SGP asignados a las entidades territoriales es pública y financian alrededor del 60% de la oferta y
9
ampliamente significativo en la financiación del los subsidios a la demanda” . Más aún, el gráfico 2
sector. Al respecto estudios recientes indican que señala la evolución que han tenido las participaciones
“los recursos del SGP representan casi el 74% de las para salud asignadas a las entidades territoriales.

6
de acuerdo con el AL 01 de 2001, el total del los recursos del sgp y por lo tanto la participación para salud, se incrementan
,
anualmente en la inflación causada + 2% adicional para el periodo 2002-2005 y 2,5% adicional para el periodo 2006- 2008.
7
para el año 2006 el componente de régimen subsidiado concentraba el 50.7% del total de la participación para salud del sgp;
el componente de prestación de servicios el 39% y el 10.4% restante se destinó a financiar el componente de salud pública.
8
pNUd-dNp (2006) Op. cit., página 22
9
pNUd-dNp (2006) Op. cit. página 26.

12


Ahora bien, una vez calculados los montos Prestación de Servicios a la población pobre en lo
correspondientes a cada componente se procede a no cubierto con subsidios a la demanda: De forma
la distribución territorial de los recursos así: similar al RS, para la distribución de los recursos de
este componente se determina el valor per cápita
Régimen Subsidiado: La distribución de los recursos
dividiendo el monto de recursos disponibles, entre el
para el aseguramiento en el régimen subsidiado parte 10
número de personas pobres no aseguradas del país ,
de reconocer valores per cápita iguales a todas las
para luego multiplicar dicho per cápita por el número
entidades territoriales. En este sentido se toma el valor
de personas pobres no aseguradas de cada entidad
correspondiente a este componente y se divide entre
territorial.
el número de personas afiliadas al régimen subsidiado
en el año inmediatamente anterior. El valor per cápita No obstante antes de efectuar este cálculo se
resultante se multiplica por la población afiliada al RS efectúan dos ajustes a la variable población pobre no
en la vigencia anterior de cada distrito, municipio y asegurada, por dispersión poblacional y el factor no
11
corregimiento departamental. pos , reconociendo con esto las diferencias en los

10
este valor es certificado por el Ministerio de la protección social al dNp y se calcula a partir del cruce de registros del nivel 1,
2 y 3 del sisben, con los afiliados al régimen subsidiado, contributivo o especiales pertenecientes a dichos niveles del sisbén, el
resultado corresponderá al número de personas pobres no aseguradas de la et.
11
el factor de ajuste pondera la diferencia en el valor de la Unidad de pago por capitación (Upc) del pOs contributivo promedio,
(descontados gastos administrativos) con el valor de la Upc subsidiada básica, es decir, una aproximación a la diferencia en la
cobertura de beneficios entre el pOs contributivo y el subsidiado. el ajuste se efectúa por igual para todas las entidades territoriales,
al multiplicar el factor aquí señalado, por la población afiliada al régimen subsidiado y sumar el resultado a la población ajustada
por dispersión poblacional de la respectiva entidad territorial.

13


costos de prestación de los servicios. Salud Pública: Finalmente los recursos de salud
pública se distribuyen en función de tres criterios, así:
En todo caso con cargo a los recursos de este
i) 40% por población atendida: Se refiere al total de
componente debe garantizarse la financiación de
la población del municipio, distrito y/o corregimiento;
las cuotas patronales para la afiliación y pago de los
ii) 50% por equidad: 10% por nivel de pobreza (NBI);
valores prestacionales de pensiones y cesantías del
10% por población susceptible a riesgo de dengue;
sector salud, así como los aportes por cotizaciones
10% por población susceptible a riesgo de malaria,
en salud y por concepto de riesgos profesionales que
10% por población susceptible a ser vacunada y
le correspondan a cada entidad territorial (artículo 49
10% por accesibilidad geográfica y iii) 10% por
de la Ley 715 de 2001), lo que implica que está será
eficiencia administrativa, entendida como el incentivo
el monto mínimo a asignar a una entidad territorial.
a la entidad territorial que cumplan con las metas
Una vez efectuado el cálculo descrito (este cálculo de cobertura de vacunación del Plan Ampliado de
se realiza por municipio, distrito y corregimiento Inmunizaciones señalado establecidas por el Ministerio
departamental), el 41% de los recursos es asignado de la Protección Social.
a los municipios certificados para la financiación del
primer nivel de atención; el 59% restante y el 100% Una vez efectuado este cálculo (que se realiza por
correspondiente a los municipios no certificados y municipio, distrito y corregimiento departamental),
los corregimientos departamentales se asigna a los el 55% es asignado a los municipios y distritos y
departamentos para la financiación del primer nivel de el 45% restante a los departamentos. En el caso de
atención de los municipios no certificados en salud los corregimientos departamentales el 100% de los
y el 2do y 3er nivel de atención de los municipios recursos es asignado a los departamentos. De igual
certificados. forma, Bogotá recibe el 100% de los recursos.

5. La reforma aL sistema GeneraL de seGuridad
soCiaL en saLud - Ley 1122 de 2007

La Ley 1122 de 2007, introdujo modificaciones en Salud alcanzará, en los próximos tres años, la
al Sistema General de Seguridad Social en Salud, cobertura universal de aseguramiento en los niveles
teniendo como prioridad el mejoramiento en la I, II y III del SISBEN de las personas que cumplan con
prestación de los servicios a los usuarios. En ese los requisitos para la afiliación al Sistema.
sentido, la ley incorporó entre otras las siguientes
Transforma las Administradoras del Régimen
modificaciones:
Subsidiado en Empresas Promotoras de Salud del
Crea la Comisión de Regulación en Salud (CRES). Régimen Subsidiado.
Da al actual Consejo Nacional de Seguridad Social en Establece que el Gobierno Nacional deberá presupuestar
Salud un carácter de asesor y consultor del Ministerio la totalidad de los recaudos de las sub-cuentas de
de la Protección Social y de la Comisión de Regulación solidaridad y ECAT.
en Salud.
Determina las fuentes de financiación del régimen
Determina que el Sistema General de Seguridad Social subsidiado y señala al SGP como fuente de financiación

14


de la continuidad del régimen subsidiado dejando el 0,4% de los recursos del, régimen subsidiado,
al FOSyGA la financiación de la ampliación de para financiar los servicios de interventoría de dicho
cobertura. régimen y el 0,2% de los recursos del régimen
subsidiado a la Superintendencia Nacional de Salud
Establece que las actividades propias del POS
para que ejerza la inspección, vigilancia y control en
subsidiado incluidas las de promoción y prevención
las entidades territoriales.
serán ejecutadas a través de las EPS del Régimen
Subsidiado. Es importante señalar que mediante el artículo 17 de la
Ley 1151 de 2007(Ley del Plan de Desarrollo) señala
Establece reglas para el flujo y protección de los
que el aumento de los recursos de transformación de
recursos como la creación de los fondos de salud y el
oferta a demanda del Sistema General de participación
manejo de los recursos de los fondos a través de tres
en salud establecidos en la Ley 1122 de 2007 (2007
cuentas maestras con unidad de caja al interior de
el 56%, 2008 el 61% y a partir del año 2009 el 65%),
cada una de ellas y correspondientes al i) recaudo y al
se utilizarán en aumento de la cobertura hasta que
gasto en salud pública colectiva, ii) régimen subsidiado
se alcance la cobertura universal planteada en la Ley
de salud y ii) prestación de servicios de salud a la
1122 de enero 9 de 2007, por ende por estos años
población pobre en lo no cubierto por subsidios a la
las entidades territoriales contaran con recursos del
demanda.
SGP para ampliación de cobertura en el régimen
Define que los municipios y distritos destinarán hasta subsidiado.

6. eL aCto LeGisLativo 04 de 2007

El Gobierno Nacional en el segundo semestre del Adelanta en un año la culminación del período
año 2006 puso a consideración del Congreso de la transitorio establecido por el Acto Legislativo 01 de
República el Proyecto de Acto Legislativo “por medio 2001, lo que permitirá que desde 2008 las entidades
del cual se modifican los artículos 356 y 357 de la territoriales se beneficien de un crecimiento real
Constitución Política”, con el propósito de establecer superior al de 2007.
un régimen de incremento del Sistema General La fórmula que establece el AL 04/07 determina que
de Participaciones (SGP) que garantice recursos durante los años 2008 a 2016 el SGP se incrementará
crecientes y estables para las regiones, al tiempo en un porcentaje igual al de la tasa de inflación
que asegure las coberturas universales en salud y causada, más una tasa de crecimiento real del 4%
educación y avances importantes en agua potable y (2008 y 2009); 3.5% (2010) y 3% (2011 en adelante).
saneamiento básico –APSB–. Así mismo, establece que el SGP tendrá un crecimiento
Luego de haber surtido el trámite que establece adicional para el sector educación, que será de 1.3%
la Constitución Política y la Ley, el Proyecto fue en 2008 y 2009; 1.6% en 2010 y de 1.8% durante los
aprobado por el Honorable Congreso de la República, años 2011 a 2016.
tras introducirle importantes mejoras. En el marco Cuando la tasa de crecimiento real de la economía
anterior, es posible identificar como los logros más (Producto Interno Bruto) sea superior al 4%, el
significativos del Acto Legislativo 04 de 2007, los incremento del SGP será igual a la tasa de inflación
siguientes: causada, más la tasa de crecimiento real señalada,

15


más los puntos porcentuales de diferencia resultantes educación preescolar, primaria, secundaria y media y
de comparar la tasa de crecimiento real de la economía los servicios públicos domiciliarios de agua potable
y el 4%. Dichos recursos se destinarán a la atención y saneamiento básico.
integral de la primera infancia entre las entidades
Con este ritmo de crecimiento, los recursos del SGP
territoriales.
deberán permitir alcanzar coberturas universales en
Establece que los recursos del SGP de los los servicios de educación y salud. En este escenario
departamentos, municipios y distritos se destinarán los recursos del sistema general de participaciones
a la financiación de los servicios a su cargo, dándoles en salud aumentarán de $4,5 billones en 2008 a $7,2
prioridad al servicio de salud, los servicios de billones en 2016 como se aprecia en la tabla 5.

En el proyecto de ley mediante el cual se desarrollan y en especial las modificaciones al Sistema General
las disposiciones del Acto Legislativo 04 de 2007, de Par ticipaciones en Salud fueron realizadas a
no se presentan modificaciones en el sector salud través de la Ley 1122 de 2007 como se mencionó
puesto que los ajustes al esquema de financiación anteriormente.

7. La Ley 1176 de 2007 (reGLamentaCión deL aCto
LeGisLativo 04 de 2007)

Con el ajuste a los ar tículos 356 y 357 de la en los siguientes aspectos:
Constitución Política, adoptadas por el AL 04/07, – Reglamentar la asignación de competencias
mediante la cual se incluyeron ajustes al diseño entre departamentos y municipios en el sector de agua
del Sistema General de Par ticipaciones se hace potable y determinar los criterios de distribución de
necesario desarrollar el marco legal, a través de las la nueva bolsa de recursos creada para el sector para
disposiciones orgánicas correspondientes, para su agua potable y saneamiento básico
adecuada implementación y el logro de los objetivos – Definición de la asignación de los mayores
que inspiraron la modificación a la Carta Política. recursos que se registren por crecimiento de la
Adicionalmente, el Gobierno Nacional considera economía por encima del 4%, hacia la financiación
conveniente ajustar a través de este proyecto de Ley, de educación y la atención de las acciones en
las disposiciones de la Ley 715 de 2001 en especial primera infancia.

16


– Ajustar los criterios de distribución de los especial para municipios ribereños del río
recursos, de la Participación de Propósito General, Magdalena, hacia inversiones que contribuyan a
adicionales para municipios menores de 25.000 la conservación del río magdalena.
habitantes, con destino a inversión. Así como En el caso especifico del sector salud no se
la distribución de los recursos asignados por introdujeron cambios significativos, solamente a
esfuerzo fiscal y administrativo. través del artículo 25 de la ley 1176 de 2007 que
reforma el artículo 45 de la ley 715 de 2001, se
– Ajuste a los criterios de distribución de los recursos
establece que los distritos y los municipios que
por la asignación especial para alimentación escolar,
no hayan asumido los servicios de salud, podrán
ajustándola a la matricula de cada municipio.
hacerlo si cumplen con criterios que deberán ser
– Reasignación de los recursos de la asignación reglamentados por el gobierno nacional.

8. deCreto Ley 028 de 2008, mediante eL CuaL
se desarroLLa La estrateGia de monitoreo,
seGuimiento y ControL inteGraL aL sistema
GeneraL de PartiCiPaCiones

El artículo 3 del acto legislativo 04 de 2007 facultó institucionales, fiscales, presupuestales,
al gobierno nacional para definir una estrategia de contractuales y sectoriales de las entidades
monitoreo, seguimiento y control al gasto ejecutado territoriales, si los riesgos identificados en la etapa
por las entidades territoriales con recursos del de monitoreo comprometen la ejecución de los
Sistema General de Participaciones, para asegurar el recursos y la prestación de los servicios.
cumplimiento del metas de cobertura y calidad. Con iii) El control corresponde aplicación de medidas
base en esta facultad el gobierno expidió el decreto correctivas en casos en los cuales se compromete
028 de 2008 que desarrolló los mecanismos para el la prestación de los servicios, tales como
ejercicio del control a los recursos del Sistema General suspensión de giros; el giro de recursos a través
de Participaciones por parte del gobierno nacional. de fiducias públicas contratadas por la entidad
La estrategia define tres momentos monitoreo, territorial, con el acompañamiento del Gobierno
seguimiento y control: Nacional; asunción temporal de competencias por
parte del departamento o la Nación; solicitud de
i) El monitoreo en el cual a través de indicadores y
suspensión de procesos contractuales por parte de
criterios de evaluación se analice regularmente
la Procuraduría General de la Nación y finalmente
el avance sobre el uso de los recursos para
la perdida definitiva de competencias.
educación, salud, agua potable y saneamiento
básico, y propósito general, que permitan Para el cumplimiento de esta responsabilidad se
identificar eventos que puedan poner en riesgo la crea la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo,
adecuada utilización de los recursos del SGP. Seguimiento y Control, adscrita al Departamento
ii) El seguimiento se aplica a aquellas entidades Nacional de Planeación.
territoriales en riesgo, a través de la verificación Un componente previsto en la reforma constitucional
y análisis de los procesos administrativos, corresponde al fortalecimiento del control social

17


y la mayor participación ciudadana, a través de estas medidas por el gobierno nacional el decreto
presentación de metas de continuidad, cobertura y establece su remisión a los órganos de control con
calidad en la prestación de los servicios por parte de el propósito de que estos adopten las medidas a que
la administración municipal o departamental; rendición hay lugar, por ende para las contralorías supone
de cuentas; y acceso del público a los informes y la necesidad de articular sus planes de acción a
resultados del proceso. los resultados que reporte la Unidad administrativa
Es importante señalar que una vez sean aplicadas Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control.

18


II. EL CICLO DE EJECUCIÓN
DEL SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES EN SALUD

E
l Artículo 47 de la Ley 715/01 establece que los El objeto de esta sección es describir en forma detallada
recursos de la participación para el sector salud los procesos y subprocesos a cargo de cada uno de
están destinados a financiar tres componentes: i) los actores que intervienen en el ciclo de ejecución
afiliación de la población pobre al régimen subsidiado, de los recursos de cada uno de los componentes de
ii) atención de la población pobre al régimen subsidiado la participación para salud del Sistema General de
y iii) acciones de salud pública. Participaciones.

1. afiLiaCión de La PobLaCión Pobre aL réGimen
subsidiado

Los recursos para financiar la afiliación de la población del cálculo, por parte del Ministerio de Hacienda
pobre al régimen subsidiado con SGP se orientan a y Crédito Público, de los montos totales del SGP
garantizar la continuidad de los afiliados de la vigencia correspondientes a la vigencia siguiente, que se
anterior, y por consiguiente, son un valor per-cápita incluirán en el proyecto de ley anual de presupuesto.
que se calcula dividiendo los recursos de la vigencia Una vez calculados los montos totales del SGP
en curso sobre los afiliados de la vigencia anterior. (incluyendo la participación para Salud), corresponde
Con la expedición de la Ley 1122 de 2007, se suprime al MHCP comunicar el monto estimado al Departamento
la asignación del SGP para ampliación de cobertura, Nacional de Planeación.
dejando solamente esta fuente para financiar la
B. Con fundamento en el monto del SGP Salud
continuidad de los afiliados conjuntamente con los
proyectado para el presupuesto, el DNP calcula el
recursos del FOSyGA. Estos recursos son administrados
valor correspondiente a cada uno de los componentes
directamente por los municipios y distritos, veamos en el
financiables con cargo a esta fuente, dentro de los que
gráfico 3 (Ver pág. siguiente) el flujo de los recursos.
se encuentra el Régimen Subsidiado en Salud.
A continuación se presenta la descripción del ciclo En la actualidad y a par tir de las disposiciones
de régimen subsidiado, en donde cada proceso esta previstas por la Ley 1122 de 2007 (artículo 11), el 56%
representado por las letras A a F, de la siguiente manera: en 2007, 61% en 2008 y 65% de 2009 de los recursos
A. El ciclo de ejecución de los recursos del SGP de la participación para Salud del SGP corresponden
con destino al Régimen Subsidiado da inició a partir al componente Régimen Subsidiado.

19


Una vez definidos los montos correspondientes a cada Territorial = Asignación percápita Régimen
componente, el Departamento Nacional de Planeación Subsidiado – SGP * Afiliados al Régimen Subsidiado
procede a su distribución territorial, con base en los de la Entidad Territorial.
criterios, variables y procedimientos establecidos por
C. La distribución realizada por el Departamento
la Ley 715 de 2001 y sus decretos reglamentarios.
Nacional de Planeación se presenta ante el Consejo
En el caso específico del Régimen Subsidiado, los Nacional de Política Económica y Social, que es el
recursos del SGP se distribuyen teniendo en cuenta organismo encargado de su aprobación.
el número de personas afiliadas al régimen subsidiado
Una vez aprobada la distribución de los recursos del
de salud en el año inmediatamente anterior para el cual
12 SGP Salud RS por parte del Conpes para la política
se distribuyen los recursos (información certificada
social, corresponde al DNP comunicar al Ministerio
por el Ministerio de la Protección Social), según se
de la Protección Social y a las entidades territoriales,
indica a continuación:
los resultados de dicha distribución.
• Asignación percápita Régimen Subsidiado-SGP =
D. Con base en los montos de distribución territorial
Total $ RS SGP Salud / Total de afiliados al RS de
del SGP Salud RS aprobados por el Conpes Social,
la vigencia anterior.
el Ministerio de la Protección Social determina la
• Asignación SGP Régimen Subsidiado por Entidad programación mensual (el giro de los recursos del SGP

12
La población afiliada al régimen subsidiado será aquella certificada a través de los respectivos contratos con las administradoras
del régimen subsidiado vigentes a 31 de octubre del año anterior a aquel para el cual se efectúa la distribución inicial del sistema
general de participaciones para la vigencia siguiente, por cada municipio, distrito o departamento en el caso de los corregimientos
departamentales (Art. 7 numeral 2 del decreto 159 de 2002).

20


se realiza mensualmente y por mes vencido) de giros 2. Presupuestación de los recursos
y efectúa los desembolsos a cada una de las cuentas
bancarias disponibles para el efecto. Con base en la distribución territorial de los
recursos del SGP Salud RS aprobada mediante
En este punto es importante señalar que la Ley 1122 de documento Conpes Social y la comunicación
2007, reiteró que los recursos del Régimen Subsidiado del DNP sobre dicho resultado, corresponde al
solo pueden ser girados a las cuentas maestras de municipio, distrito y/o departamento incorporar los
salud constituidas y registradas por las entidades recursos que le fueron asignados, a la subcuenta
territoriales ante el Ministerio de la Protección Social de régimen subsidiado del fondo local de salud,
para el efecto. constituido como una cuenta especial dentro del
Las cuentas maestras solo aceptan como operaciones presupuesto municipal.
débito, aquellas que se destinan a otra cuenta bancaria Es importante recordar que en el presupuesto
que per tenece a una persona jurídica o natural deberán encontrarse incorporados las siguientes
beneficiaria de los pagos y que se encuentre registrada asignaciones:
en cada cuenta maestra, de acuerdo con los conceptos
de gasto financiables en cada uno de los componentes - Once doceavas del SGP RS de la vigencia
del sector salud. Las transacciones financieras actual.
realizadas a través de las cuentas maestras solo - Última doceava del SGP RS de la vigencia
pueden efectuarse por transferencia electrónica. anterior.
E. Entidad Territorial
13 - Mayor valor del SGP RS por diferencias en el
valor de inflación empleada en la estimación
A continuación se indican las principales acciones que de recursos y la inflación causada, si los
deben ser adelantadas por las entidades territoriales hubiere.
para dar cumplimiento al mandato constitucional y
- Recursos producto del crecimiento de la
legal de garantizar la afiliación de su población pobre
economía superior al 4% de que trata el
no asegurada al régimen subsidiado.
parágrafo transitorio 2 del artículo 3 del Acto
1. Constitución, sustitución, terminación y Legislativo 01 de 2001, si los hubiere.
registro de cuentas maestras: - Saldos de caja del SGP RS: Recursos
Corresponde a la entidad territorial efectuar los correspondientes a la vigencia anterior, no
procedimientos de constitución y registro ante apropiados en el presupuesto.
el Ministerio de la Protección Social de la cuenta - Saldos de apropiación: Recursos no ejecutados
maestra de Régimen Subsidiado, con la debida correspondientes a la vigencia anterior.
identificación de los beneficiarios, así como los - Rendimientos Financieros provenientes
procedimientos de terminación y sustitución de las de la cuenta maestra del SGP de Régimen
cuentas maestras existentes, según sea el caso. Subsidiado.

13
La competencia en Régimen subsidiado corresponde a los distritos, municipios y el departamento Archipiélago de san Andrés.
por regla de excepción, los departamentos de Amazonas, guainía y Vaupés tienen la competencia, en relación con la población
pobre que habita en sus corregimientos departamentales, es decir áreas no municipalizadas.

21


3. Identificación, selección y publicación de b. Priorización de beneficiarios.
beneficiarios:
A par tir de la BDUPB (SISBEN y listados
En cumplimiento del objetivo principal de la censales) depurada, corresponde a la entidad
competencia asignada a las entidades territoriales territorial priorizar los beneficiarios. Para esto
en materia de régimen subsidiado, celebrar el responsable del manejo de la base de datos
contratos para el aseguramiento en el régimen ordena los potenciales beneficiarios según el
subsidiado de la población pobre y vulnerable de nivel del SISBEN (1 y 2 respectivamente), el
su jurisdicción, corresponde a éstas adelantar los puntaje de SISBEN obtenido, la antigüedad y la
procesos de identificación, selección y priorización zona (rural y urbana), verificando que el grupo
14
de beneficiarios. familiar permanezca unido.
A continuación se presenta la descripción de dicho Luego procede a aplicar los criterios adicionales
15
proceso de priorización : recién nacidos (incluye los hijos
a. Consolidación, depuración y actualización de la de afiliados al RS)*, menores desvinculados del
base de datos única de potenciales beneficiarios conflicto armado bajo la protección del ICBF*,
BDUPB: Corresponde a la entidad territorial población del área rural, población indígena y
población del área urbana.
i) Consolidar la información proveniente del Sisbén
y de los listados censales para establecer el En el caso de las poblaciones indígenas y
listado inicial de potenciales beneficiarios. habitantes de áreas rurales y urbanas, los
potenciales afiliados se priorizan atendiendo
ii) Realizar los cruces de la base inicial de potenciales
el siguiente orden:
beneficiarios con la base de datos únicas de
afiliados BDUA y la base de datos del SISBéN, • Mujeres en estado de embarazo o período de
con el fin de identificar si algunas de las personas lactancia que se inscriban en programas de
inicialmente identificadas ya se encuentran afiliadas control prenatal y posnatal.
16
al RS, los duplicados (personas que se encuentran • Niños menores de cinco años* .
registrados en la base de datos del SISBEN de • Población en condición de desplazamiento
otra entidad territorial) y las inconsistencias y/o forzado.
deficiencias en la información. • Población con discapacidad identificada
iii) Solicitar en forma periódica las novedades mediante la encuesta SISBEN.
reportadas en el SISBEN, en las oficinas de • Mujeres cabeza de familia, según la definición
listados censales de poblaciones especiales, legal.
EPS-RS contratadas en el municipio y • Población de la tercera edad.
organizaciones comunitarias. • Núcleos familiares de madres comunitarias.
• Desmovilizados.
iv) Actualizar la base de datos y remitirla a los
diferentes actores del proceso. Una vez aplicados los criterios de priorización se

14
Artículo 8 Acuerdo 244 de 2003
15
Acuerdo 331 de 2006
16
Los recién nacidos, la población infantil menor de 5 años y los menores desvinculados del conflicto armado bajo la protección
del IcBF, podrán afiliarse sin su grupo familiar.

22


fija un consecutivo que identifique el orden de la inscripción de operación estén habilitadas por
priorización en que las personas podrán acceder a la Superintendencia Nacional de Salud.
la afiliación al Régimen Subsidiado, se realiza una • Verifica que las EPS-RS que solicitaron
copia de seguridad a la base y se protege mediante inscripción de operación estén autorizadas para
claves de acceso. operar en la región.
Finalmente se remite copia de la base al • Verifica los requisitos de la EPS-RS que solicitó
Departamento, para su respectiva consolidación la inscripción.
y depuración. • Expide el acto administrativo de aprobación o
negación de operación en el municipio, de las
c. Adopción del listado inicial de potenciales
EPS-RS que cumplen requisitos y lo comunica
beneficiarios.
a la EPS-RS.
• La ET procede a expedir el acto administrativo por • Formaliza la inscripción de la EPS-RS mediante
el cual se adopta el listado inicial de potenciales acto administrativo y audiencia pública.
beneficiarios al Régimen Subsidiado, elaborado b. Promover la libre elección de EPS-RS por parte
a partir de la priorización señalada en el numeral de los potenciales afiliados.
anterior y la disponibilidad de recursos para
ampliación de coberturas. • Determina el número de personas a afiliar,
teniendo en cuenta la disponibilidad de
• Publicación del listado en sitio visible
recursos, la modalidad del subsidio y el tiempo
• Remisión del listado al Ministerio de la de duración del contrato.
Protección Social y las EPS del RS autorizadas • Establece los reemplazos posibles
para operar en la Entidad Territorial, con 120 a • Comunica a los potenciales beneficiarios el
150 días previos a la contratación. día y lugar en que se efectuará la elección de
4. Fase pre-contractual de ejecución de los la EPS-RS
recursos del SGSP - Régimen Subsidiado c. Garantiza los traslados de EPS-RS previa
verificación del tiempo y/o condiciones
En la actualidad y con base en lo dispuesto por el
previstas para el efecto.
Acuerdo 244 de 2003 del CNSSS, el proceso de
afiliación es de competencia exclusiva de municipios, d. Garantiza el proceso de afiliación excepcional
distritos y departamentos (se refiere a aquellos en los casos en que una o más EPS-RS hayan
departamentos en donde existen corregimientos sido suspendidas o retiradas.
municipales -áreas no municipalizadas).Para e. Elabora la base de afiliados para contratación.
ejecutar dicha competencia, corresponde a las ET
realizar las siguientes acciones. 5. Contratación y Ejecución de los recursos
a. Seleccionar e inscribir las EPS-RS habilitadas a. Suscribe y legaliza contratos
y autorizadas que pueden operar en el
• Solicita y verifica los documentos presentados
municipio:
por la EPS-RS
• Recibe de las EPS-RS la solicitud de inscripción • Establece la duración y tipo de contrato
para operación en el municipio. (continuidad y/o ampliación) y la modalidad
• Verifica que la EPS-RS que solicitaron de la afiliación (subsidio total o parcial)

23


• Determina el valor total de cada contrato, contratación con la red pública por parte de la
multiplicando el número de afiliados por la EPS-S (60%).
UPS-S según modalidad de afiliación. - Pago oportuno a las IPS, etc.
• Establece las diferentes fuentes de financiación - y finalmente, definir la sanción aplicable a la
de cada contrato EPS-RS, cuando a ello haya lugar.
• Solicita la disponibilidad y el registro • Remite informe consolidado al Departamento
presupuestal – Dirección local de salud y lo publica en lugar
• Designa la interventoría del contrato visible.
• Firma el contrato e. Liquidación de los contratos
• Radica los contratos firmados en el Departamento
– Dirección local de salud, entidad encargada f. Efectúa los giros a la Superintendencia Nacional
de registrarlos en el aplicativo de administrador de Salud
fiduciario del Fosyga. El literal e del artículo 13 de la Ley 1122
• Recibe y archiva los contratos radicados y los artículos 2 y 3 del Decreto 1020 de
b. Actualiza base de datos con base en el reporte 2007 establecen la posibilidad de que un
de novedades porcentaje (0,2%) de los recursos del Régimen
c. Efectúa los pagos Subsidiado (correspondiente a todas las
fuentes de financiación) sean girados a la
• Verifica requisitos para el primer desembolso: Superintendencia Nacional de Salud para que
Que la EPS-RS haya reportado la información esta ejerza la inspección, vigilancia y control
correspondiente a Informe de carnetización, en las entidades territoriales.
afiliados recibidos por traslados, base de datos
de afiliados, contratos con las IPS, póliza de g. Medida de giro excepcional a IPS
garantía y cumplimiento del contrato y póliza de La ET debe determinar el monto a girar a la IPS
reaseguro por enfermedades de alto costo. descontando dicho valor al pago a la EPS-RS
• Define el monto de pago del segundo
h. Al cierre de la vigencia fiscal, constituye las
desembolso, de acuerdo con los afiliados
cuentas por pagar y reservas a que haya lugar,
efectivamente carnetizados.
considerando las condiciones determinadas en
• Realiza y envía, discriminando la fuente de
la Ley 819 de 2003.
financiación, la cer tificación de pago a la
tesorería. F. A partir de los contratos celebrados entre el municipio
• Efectúa el pago a la EPS-RS y la EPS-RS, corresponde a las EPS i) carnetizar a la
población afiliada; ii) contratar los servicios de salud con
d. Realiza interventoría a los contratos
las IPS públicas y privadas, garantizando para el efecto,
• Nombra al interventor del contrato o contrata la prestación de servicios en los diferentes niveles de
una auditoría externa quien a su vez es el atención y los porcentajes mínimos de contratación con
responsable de comprobar la red pública (60%); iii) efectuar de manera oportuna
- La vigencia de las pólizas, la carnetización de los pagos a las IPS y iv) verificar la adecuada prestación
los afiliados de servicios a sus afiliados.
- Existencia de cuenta maestra Finalmente corresponde a las IPS prestar los servicios
- Cumplimiento de los porcentajes mínimos de de salud contratados por cada una de las EPS-RS.

24


2. atenCión de La PobLaCión Pobre no afiLiada

Los recursos de los subsidios a la oferta tienen L715/01) . Según el Decreto 027 de 2003 (D027/03)
como objeto financiar la prestación de los servicios y la L715/01, los recursos que quedan luego de cubrir
de salud a la población pobre no asegurada, y son la prestación de servicios y los aportes de seguridad
asignados según lo dispuesto por el Artículo 49 de social de las IPS, se distribuyen así: un 41% para
la Ley 715/01. los municipios descentralizados, y un 59% para sus
El componente de oferta también debe cubrir los respectivos departamentos, veamos en el gráfico 4 el
17
aportes patronales de las IPS públicas (Artículo 58 flujo de los recursos.

A continuación se presenta la descripción del ciclo de A. El ciclo de ejecución de los recursos del SGP
prestación de servicios de salud a la población pobre con destino a la prestación de servicios de salud a la
en lo no cubierto con subsidios a la demanda, en población pobre no asegurada y lo no cubierto con
donde cada proceso esta representado por las letras subsidios a la demanda, al igual que en el componente
A a F, de la siguiente manera: anterior da inició a partir del cálculo, por parte del

17
Adicionalmente se realizan el factor de ajuste no-pos y el ajuste por dispersión (conpes social No. 077 de 2004).

25


Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de los la Ley 715 de 2001 y sus decretos reglamentarios.
montos totales del SGP correspondientes a la vigencia
En el caso del componente prestación de servicios
siguiente, que se incluirán en el proyecto de ley anual
de salud a la población pobre no asegurada y lo no
de presupuesto.
cubierto con subsidios a la demanda, los recursos se
Una vez calculados los montos totales del SGP distribuyen teniendo en cuenta el número de personas
(incluyendo la participación para Salud), corresponde pobres no aseguradas en el año inmediatamente
al MHCP comunicar el monto estimado al Departamento anterior para el cual se distribuyen los recursos,
Nacional de Planeación. ajustadas por los factores de dispersión y No Pos.
B. Con fundamento en el monto del SGP Salud El uso de estos factores obedece al reconocimiento
proyectado para el Presupuesto General de la Nación, del mayor costo en la prestación de los servicios
el DNP calcula el valor correspondiente a cada uno de en los territorios dispersos y al reconocimiento del
los componentes financiables con cargo a esta fuente, costo de atención de los eventos no cubiertos por el
dentro de los que se encuentra el de Prestación de Plan Obligatorio de Salud Subsidiado de la población
servicios de salud a la población pobre no asegurada afiliada al Régimen Subsidiado, según se indica a
y lo no cubierto con subsidios a la de demanda. continuación
En este sentido, la Ley 1122 de 2007 dispuso que un a) Población Pobre no Asegurada -PPNA- = Población
porcentaje creciente de los recursos del SGP Salud Sisbén 1, 2 y 3 + Población en Resguardos
se destinara a la financiación del Régimen Subsidiado Indígenas – Población Sisbén 1, 2 y 3 afiliada al
(56% en 2007, 61% en 2008 y 65% de 2009) y que régimen contributivo, subsidiado y de excepción.
los porcentajes de participación correspondientes a
b) PPNA x Factor de Dispersión = (PPNA * factor de
los componentes de Salud Pública y Prestación de
dispersión) + PPNA
servicios serían definidos por el Gobierno Nacional.
c) Factor No POS = Población afiliada al Régimen
De acuerdo con lo anterior, el Gobierno Nacional
Subsidiado (plenos y parciales) * Factor No
mediante el Decreto 2878 de julio de 2007, estableció
POS.
que los recursos del SGP Salud correspondientes
a la financiación de la prestación de servicios d) PPNA Ajustada = PPNA ajustada por dispersión
corresponderían al monto resultante de restar al SGP + Población no POS
Salud, los recursos con destino al Régimen Subsidiado e) Per. Cápita PS SGP = Total $ PS SGP Salud /
y a la financiación del componente de Salud Pública Población pobre no asegurada ajustada total país
(10,1% del total SGP Salud) de la vigencia anterior.
En este sentido el % correspondiente a la financiación f) $ SGP PS Entidad Territorial = Per. Cápita PS SGP
del componente de prestación de servicios es de * Población pobre no asegurada ajustada total
33,9% para el año 2007; 28,9% en 2008 y 24,9% de entidad territorial de la vigencia anterior.
2009 en adelante.
Finalmente, de los resultados de la distribución por
Una vez definidos los montos correspondientes a cada municipio, distrito y corregimiento departamental se
componente, el Departamento Nacional de Planeación calculan los porcentajes de asignación con destino
procede a su distribución territorial, con base en los a municipios certificados (41%) y departamentos
criterios, variables y procedimientos establecidos por (59%).

26


Los recursos asignados a los municipios certificados 1. Constitución, sustitución, terminación y registro de
financian la prestación de servicios a la población cuentas maestras:
pobre no asegurada en el primer nivel de atención Corresponde a la entidad territorial efectuar los
y los asignados a los departamentos financian el procedimientos de constitución y registro ante
primer nivel de atención de la población pobre no el Ministerio de la Protección Social de la cuenta
asegurada de los municipios no certificados y el maestra de Salud y la sub-cuenta de Prestación de
segundo y tercer nivel de los municipios certificados servicios de salud en lo no cubierto con subsidios
y no certificados. a la demanda, con la debida identificación
C. La distribución realizada por el Departamento de los beneficiarios (ESE, IPS) así como los
Nacional de Planeación se presenta ante el Consejo procedimientos de terminación y sustitución de las
Nacional de Política Económica y Social, que es el cuentas maestras existentes, según sea el caso.
organismo encargado de su aprobación. 2. Presupuestación de los recursos: Con base en
Una vez aprobada la distribución de los recursos del la distribución territorial de los recursos del SGP
SGP Salud PS por parte del Conpes para la política Salud Prestación de Servicios aprobada mediante
social, corresponde al DNP comunicar al Ministerio documento Conpes Social y la comunicación
de la Protección Social y a las entidades territoriales, el DNP sobre dicho resultado, corresponde al
los resultados de dicha distribución. municipio, distrito y/o departamento incorporar los
recursos que le fueron asignados, a la sub-cuenta
D. Con base en los montos de distribución territorial
de régimen subsidiado del fondo local de salud,
del SGP Salud Prestación de Servicios aprobados por
constituido como una cuenta especial dentro del
el Conpes Social, el Ministerio de la Protección Social
presupuesto municipal.
determina la programación mensual (el giro de los
recursos del SGP se realiza mensualmente y por mes Es importante recordar que en el presupuesto
vencido) de giros y efectúa los desembolsos a cada una deberán encontrarse incorporados los siguientes
de las cuentas bancarias disponibles para el efecto. rubros:

Se recuerda que a partir de las disposiciones de • Once doceavas del SGP PS de la vigencia
la Ley 1122 de 2007, los recursos del SGP Salud actual.
Prestación de servicios solo pueden ser girados a las • Última doceava del SGP PS de la vigencia
cuentas maestras de salud constituidas y registradas anterior.
por las entidades territoriales ante el Ministerio de la • Mayor valor del SGP PS por diferencias en el
Protección Social para el efecto. valor de inflación empleada en la estimación
de recursos y la inflación causada, si los
E. Entidad Territorial hubiere.
A continuación se indican las principales acciones que • Saldos de caja.
deben ser adelantadas por las entidades territoriales • Saldos de apropiación: Recursos no ejecutados
para dar cumplimiento al mandato constitucional y correspondientes a la vigencia anterior.
legal de garantizar la prestación de servicios de salud • Rendimientos Financieros provenientes de
a la población pobre no asegurada y a la población la cuenta maestra del SGP Prestación de
asegurada al régimen subsidiado, en lo no cubierto Servicios.
por dicho régimen. En este aspecto es de vital importancia resaltar que

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la totalidad de los recursos asignados (incluyendo grupo diagnóstico).
los referentes al pago directo de los aportes
• Identificar las fuentes de financiación de los
patronales del SGP) deben ser utilizados por la
contratos (SGP PS, Recursos propios, etc.)
entidad territorial para financiar los contratos de
prestación de servicios de la población pobre no • Focalizar la aplicación de los recursos en la
asegurada y lo no cubierto con subsidios a la atención de grupos prioritarios de población
demanda, celebrados con Empresas Sociales del como son: madres gestantes, menores de
Estado (preferentemente) u otras Instituciones cinco (5) años, ancianos, desplazados,
Prestadoras de Servicios de Salud debidamente discapacitados e indigentes.
habilitadas, cuando la oferta de servicios no exista 4. Contratación y Ejecución de los recursos
o sea insuficiente.
a) Elaborar el plan de transformación de subsidios
3. Fase pre-contractual de ejecución de los recursos de ofer ta a demanda, en función de la
del SG PS – Prestación de Servicios disponibilidad de recursos.
Antes de precisar las acciones que deben llevar b) Suscribir y legalizar los contratos con las ESE e
a cabo las entidades territoriales para ejecutar IPS para la prestación de servicios de salud a la
su competencia de Prestación de servicios a la población pobre no asegurada y lo no cubierto
población pobre no asegurada y lo no cubierto con subsidios a la demanda, determinando
con subsidios a la demanda, se recuerda que de el objeto (que tipo de servicios se están
conformidad con lo dispuesto por el artículo 20 contratando –niveles de atención-), duración,
de la Ley 1122 de 2007, las entidades territoriales fuente de financiación y tipo de contrato.
tienen la obligación de contratar este servicio
con Empresas Sociales del Estado debidamente c) Solicitar la disponibilidad y el registro
habilitadas y solo podrán contratar el servicio presupuestal.
con otras IPSS, previa autorización del Ministerio d) Disponer los mecanismos necesarios para
de la Protección Social, cuando se demuestra realizar la auditoría médica respectiva a las IPS
la inexistencia o insuficiencia de oferta en el públicas y privadas, que permitan realizar el
municipio o su área de influencia. seguimiento a la contratación realizada.
De acuerdo con lo anterior, en la fase pre-contractual e) Efectuar los pagos que facturen las IPS
corresponde a las entidades territoriales: contratadas, previa revisión del valor facturado
• Identificar la red pública prestadora de servicios respecto del objeto del contrato.
de salud (ESE habilitadas) de su jurisdicción y/o f). Liquida los contratos
área de influencia y el tipo de servicios ofrecido
g). Al cierre de la vigencia fiscal, constituir las
(primer, segundo o tercer nivel de atención).
cuentas por pagar y las reservas a que haya
• Si la oferta pública es inexistente o insuficiente, lugar, considerando las condiciones señaladas
verificar otras IPS habilitadas por el MPS que en la Ley 819 de 2003.
puedan ofrecerle el servicio.
F. A partir del contrato celebrado con la entidad
• Definir la modalidad de contratación (por territorial, corresponde a las IPS (públicas o privadas
capitación, por evento, global prospectivo o según la oferta disponible) prestar los servicios de

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salud contratados. por eficiencia administrativa (coberturas útiles
del Plan Ampliado de Inmunizaciones - PAI).
3 Salud Pública
Los departamentos recibirán el 45% de los
El Artículo 52 de la L715/01 determina la recursos y los municipios el 55% restante,
asignación para las acciones de salud pública. con excepción de Bogotá que ejecuta el total
La disposición señala que los recursos de asignado. Estos recursos son manejados
salud pública se distribuyen así: 40% según directamente por los departamentos, distritos
la población por atender, 50% por equidad y municipios, en el gráfico 5 se presenta el flujo
18
(pobreza y riesgos en salud pública ), y 10% de los recursos.

A continuación se presenta la descripción del ciclo de los montos totales del SGP correspondientes a la
de salud pública, en donde cada proceso está vigencia siguiente, que se incluyen en el proyecto
representado por las letras A a F, de la siguiente de ley anual de presupuesto. Una vez calculados
manera: los montos totales del SGP corresponde al MHCP
,
comunicar el monto estimado al DNP .
A. El ciclo de ejecución de los recursos del SGP con
destino a Salud Pública da inicio a partir del cálculo, B. Con fundamento en el monto del SGP Salud
por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, proyectado para el presupuesto, el DNP calcula el

18
10% pobreza, 10% riesgo dengue, 10% riesgo malaria, 10% población a vacunar y 10% accesibilidad.

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