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LECCIÓN I: EL ESTADO AUTONÓMICO.

1.1 El problema territorial.

El Estado nace como un poder de carácter absoluto bajo el monopolio de la coacción, si bien
sufre profundas transformaciones en los s. XV y XVI que lo configuraban como forma de
organización de la comunidad política ligado a la necesidad, territorio y competencia. De este
modo el Estado es un tipo de comunidad política que presenta unos rasgos que lo identifican:

- Su base territorial.

- La coacción.

- El poder absoluto.

Así el territorio se configura como el ámbito espacial en el que el Estado ejerce su poder por lo
que la frontera cobraría especial trascendencia a la hora de delimitar dicho poder estatal.
Partiendo de esta premisa la Constitución Española de 1978 recoge algunas proclamaciones
con el fin de solucionar importantes contenciosos histórico-políticos pendientes, art 1.3 que
instaura la monarquía parlamentaria al establecer “La forma política del Estado español es la
Monarquía parlamentaria”, lo que supone que por una vez en nuestra historia se intenta
compatibilizar monarquía y democracia respondiendo así al contencioso sobre la forma de
gobierno y también resaltamos el caso del art 2 que fija los principios de unidad, autonomía y
solidaridad, base del Estado autonómico que servirán de punto de partida para su estudio.

El problema territorial es un problema histórico, se trata del gran problema histórico
pendiente, puesto que desde la unión castellano-aragonesa en el s. XV no habría triunfado
ninguna forma de Estado más o menos centralizada. Frente a ello se habría producido una
oscilación desde un modelo menos centralizado de corte británico bajo el gobierno de los
Austria hacia un modelo más centralizado de corte francés con el reinado de los Borbones.

La proclamación del constitutivo del Estado autonómico pretende además dar una respuesta
integradora a los movimientos centrífugos presentes en dos zonas centrales como son
Cataluña y País Vasco, a través del regionalismo vasco y catalán del último tercio del s. XIX y
transformados en nacionalismos sobre una base social amplia a lo largo del primer tercio del
s.XX. Los anteriores intentos de solución habían sido fallidos. En nuestra historia constitucional
solo se había abordado el problema de un modo específico en el proyecto constitutivo de 1931
siguiendo un esquema de estado regional, pero aunque se creó un marco de relación política
entre los territorios, la preeminencia de reivindicaciones territoriales reflejaba que el problema
no se había solucionado en 1978, la solución aportada por la constitución de 1978, es una
solución ambigua que se inspira en los modelos de regionalismo italiano y español de 1931 y
de corte federal de Alemania.

Por este motivo presentará elementos de uno y otro modelo. Lo que hace la Constitución
española es adoptar un compromiso de cara a la descentralización sin fijar nada más que los
contornos de un nuevo modelo de estado.

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El Estado Autonómico: El compromiso adoptado por la Constitución Española es doble (conciso
y comedido) mediante una redacción circular de los principios de unidad, autonomía y
solidaridad en el art 2 y detallado en el título VIII ya que este da una forma extensa de los
elementos esenciales de este nuevo modelo de estado:

Delimitación competencial, sistema de lista cerrada de competencias, contenido mínimo de los
Estatutos de autonomía, los órganos de autogobierno de la CCAA, su financiación…

A partir de este compromiso servirá de base el que determine el punto de partida del
desarrollo de autogobierno regional dentro de la propia unidad del Estado, de ese modo la
CCAA emergerán como nuevos protagonistas que se irán conformando y evolucionando
estableciendo un poder político propio, competencial y exterior. Será a partir de aquí donde
centraremos el estudio de este nuevo modelo político territorial.

El proceso español se contextualiza dentro de un proceso mundial más amplio donde se
plantea la necesidad del cambio del paradigma estatal conocido como respuesta y para poner
fin a la tensa situación que se había producido con la guerra fría y como una forma de evitar
situaciones de conflictos, si bien en la actualidad se produce un tránsito desde las formas de
estado unitario a la unión real de Estados, bien porque forman parte de un Estado o bien
porque el Estado unitario confiera ámbitos de poder a entes territoriales inferiores hasta el
punto de configurarse como autónomos, es decir, hoy en día coexisten dos procesos paralelos
en los que se ve inmerso el estado, la integración supranacional y la emergencia de los
regionalismos.

La acción conjunta de dichos procesos exigiría la reformulación del modelo de estado que
conocemos con el fin de evitar conflictos y dar cabida a una realidad política cambiante. En
este contexto el federalismo al lograr el equilibrio entre la unidad y la diversidad parece
mostrarse como el modelo más ajustado, o esta nueva realidad si bien requerirá alguna
pequeña modificación (nuevos modelos federales).

1.2 Centralización y descentralización: Estado unitario, federal y autonómico.

El estado es distinto del gobierno. El gobierno es el que ejerce uno de los poderes (ejecutivo)
dentro del Estado, por este motivo no puede confundirse la forma de Estado y de Gobierno.
Para saber cuál es la forma de Estado se escogen los elementos que lo configuran y se hacen
combinaciones con ellos (territorio, poder y población). Podemos hacer una distinción simple
entre aquellos modelos que tienen una única soberanía y un único territorio (Estado unitario) y
aquellos territorios que tienen un poder originario por si que conformarían conjuntamente un
estado (Estado federal).

Así podría hacerse la siguiente clasificación:

- Estados unitarios absolutamente centralizados.

- Estados unitarios descentralizados (política o administrativamente).

-Estado federal (dual o de ejecución).

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- Federalismos semánticos.

A) Estado unitario: Única fuente del poder originario en todo su territorio.

* Estado unitario absolutamente centralizado: existencia de un único foco de actividad política
y administrativa, única legislación, un único ordenamiento jurídico, una única jurisdicción…

Ej. España antes de 1978. Francia antes de 2003. Portugal continental.

* Estado unitario descentralizado: una única soberanía pero esta no se encuentra asentada
físicamente en una única sede lo que permite comprender la existencia de varias fuentes de
poder aunque integradas dentro del poder unitario. Esta descentralización tiene dos
manifestaciones:

1 Administrativa: lo que se descentraliza no es el poder sino la mera administración.

2 Política: implica cierta descentralización del poder pero no del originario sino del poder
concedido, por lo que se encuentra supeditado al poder central.

B) Estado Federal: Puede comprenderse como una concepción estática que identifica este
modelo de estado con una serie de elementos. El modelo federal avanza con las nuevas
realidades y necesidades. Dicha precisión terminológica es necesaria si queremos comprender
la realidad de los nuevos modelos de estado y clasificarlos.

Federalismo surge a la par que la idea de pacto, procede de un vocablo latino foedus que
evoca a la alianza entre las distintas partes que dan origen al estado federal en lo que lo
fundamental será mantener el equilibrio entre unidad y diversidad. Este concepto adquiere
hoy una dimensión particular partiendo de un proceso complejo cuyo origen moderno fue
recogido por los federalistas (Joy, Madison, Hamilton) la noción más simple de federalismo y
que paralelamente refleja su esencia sería la de esta definición: “autogobierno + gobierno
compartido” (Daniel Elazar), se trata de garantizar la propia autonomía y la participación en la
toma de decisiones del conjunto de la federación. A partir de esta definición podemos
establecer de un modo muy esquemático los elementos que identifican al estado federal:

- Constitución federal y a la vez existencia de constituciones particulares en cada uno de los
estados miembros.

- Delimitación de competencias entre el Estado federal y el estado miembro.

- Parlamento bicameral en el que una de las cámaras represente a los distintos territorios.

- Tribunal de justicia que dirima los conflictos y controversias competenciales así como los
problemas que puedan suscitarse en torno al desarrollo del proceso federal.

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MODELOS:

*Modelos clásicos: Modelo angloamericano dual de EEUU, caracterizado por la duplicidad de
órganos y poderes por lo que es un modelo bastante costoso. Modelo centroeuropeo el
llamado federalismo de ejecución, máximo exponente es Alemania, se caracteriza porque la
potestad legislativa reside mayormente en el poder federal mientras que la ejecución a los
Länder.

*Modelos modernos: Federalismos semánticos, se refieren a los modelos federales de diversos
países que aunque formalmente rigen esquemas de un estado federal, en la práctica
constitucional se alejan de su funcionamiento. Ej: Argentina, Méjico y antigua Yugoslavia.
Federalismos asimétricos, cuyo máximo exponente sería Ajranolf, se caracterizan por la
existencia de diferencias esenciales en el poder de los distintos estados miembros. Ej:
Devolution inglesa.

El fenómeno actual de no centralización de competencias y la división territorial del poder
Estatal surge parejo a la integración de los estados en nuevas comunidades políticas la
interactuación entre ambos fenómenos establece un nuevo marco competencial de índole
política que responde a los esquemas federales, si bien la soberanía originaria corresponde al
Estado central o al pueblo en su totalidad y no a los Estados miembros. A esta apariencia
federal contribuirán el establecimiento de un marco institucional regional propio, un ámbito
competencial autónomo y unas garantías jurídico-institucionales del sistema.

UE ← ESTADO → CCAA: Dos procesos paralelos, pérdida de competencias a favor de entes
supraestatales y también en entes infraestatales. Debemos buscar un modelo que conjugue
ambos proceses y para ello el mejor es el proceso Federal.

Dentro de estos nuevos modelos de federalismo en el que se potencia la acción de las
regiones, debemos centrar nuestro estudio en el caso del Estado autonómico, respuesta
aportada por la Constitución de 1978 influenciada por otro modelo de estado de posición
intermedia como ha sido el estado regional italiano. Para comprender cuál ha sido su
influencia, debemos hacer una breve mención a dicho supuesto. El Modelo de Estado Regional
italiano se establece como novedad, en la Constitución italiana de 1947 (novedad ya que la
constitución de 1931 también recogía un modelo regional que fracasó al estallar la guerra
civil). El modelo italiano se caracterizaba en su origen por distinguir dos tipos de regiones: las
privilegiadas (5 regiones con competencia legislativa exclusiva) y las de régimen común (el
resto de regiones que solamente gozaban de competencia legislativa concurrente en un
limitado número de materias). Mas este régimen tardara en ponerse en funcionamiento al no
existir órganos legislativos regionales hasta la década de los 70 (en el año 1970 tienen lugar las
1ºs elecciones de los consejos regionales italianos). A partir de aquí la puesta en
funcionamiento de dicho modelo manifestó problemas e ineficiencias sobre todo relativas a la
representatibilidad regional del senado y a la falta de cohesión interterritorial, por ese motivo
surge un amplio movimiento doctrinal y político que busca la reformulación del modelo y su
aproximación a esquemas más federales, fruto de la acción de este movimiento fueron las
reformas constitucionales de 1999 y del año 2001 (Reforma del art.117 de la Constitución
italiana, combina listas cerradas con listas abiertas).

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Estas reformas supusieron la extensión del status de privilegiadas a todas las regiones, la
posibilidad de que estas pudiesen reformar por sí mismas sus estatutos, la admisión de un ius
contraendi regional y la modificación de la distribución de competencias (se fija una lista de
competencias exclusivas del Estado; otra lista de competencias concurrentes del Estado y las
regiones y finalmente se establece una cláusula residual a favor de los entes regionales). Es
importante destacar que las comunidades históricas en un comienzo tenían el techo
competencial más amplio, como en Italia.

Modelo Autonómico:

Al modelo autonómico para ser estrictamente un modelo federal, le faltan entre otros
elementos, la soberanía originaria de las CCAA, un mayor grado de autonomía de las mismas,
una mayor capacidad de decisión y participación en la toma de decisiones estatales, poderes y
competencias de cierto peso (como un poder judicial autonómico, una mayor capacidad de
participación en la esfera internacional…etc. La carencia de estos elementos implica que
aunque el modelo autonómico desarrolla un esquema típico de Estado federal sin embargo no
presenta una identidad plena con dicha forma de Estado, esta falta de identidad absoluta con
los modelos de Estado federal se debe fundamentalmente a que la intención de la magna
Carta española era de solucionar un problema territorial pendiente, que requería la
integración de tres realidades. Por un lado España como nación española, las nacionalidades
como territorios dotados de su propia identidad nacional y las regiones como entidades
territoriales reconocibles o como un pasado común…De este modo la solución que aporta la
constitución, consistente en el establecimiento del Estado de las autonomías constituye una
novedad cuyos pilares fundamentales serían el principio de auto identificación de los pueblos,
autogobierno, solidaridad y participación, es decir se adopta una fórmula intermedia de
modelo de modelo de Estado imprecisa, dinámica, flexible e inconclusa/abierta. Una fórmula
híbrida influenciada por el modelo federal de ejecución alemán, unitario-descentralizado
portugués, regional italiano y español de 1931.

Esta imprecisión y la propia evolución del proceso autonómico, va a suponer que desde el
punto de vista doctrinal se ofrezcan distintas visiones sobre el Estado de las Autonomías.

Desde el punto de vista de la doctrina debemos indicar que centrarse en la importancia que
adquiere el sistema central en la distribución de competencias, algunos autores han
identificado el Estado autonómico como un Estado unitario, descentralizado, política y
administrativamente, sin embargo sobre esta interpretación debemos añadir que el hecho de
que la constitución reconozca en el art. 2 el principio de autonomía, implica que no nos
encontramos ante un supuesto de mera descentralización del poder, sino del reconocimiento
de la existencia de una diversidad autonómica, paralela a la unidad del Estado. La Constitución
no la concede, simplemente reconoce la diversidad autonómica.

Desde el punto de vista contrario, siguiendo sistemas más descentralizados y con carácter
anecdótico, podemos indicar que a comienzos del desarrollo del proceso autonómico llego a
identificar al Estado de las autonomías como una confederación, esta opinión defendida por
Armero se considera desfasada, pues nace en un contexto determinado, sin que guarde
relación alguna con los modelos federales conocidos (como la confederación suiza o la
norteamericana) por lo que dicha posición doctrinal es insostenible.

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Dentro del propio ámbito de la descentralización la mayor parte de la doctrina entiende que el
estado autonómico sería un modelo próximo al modelo federal, ahora bien dentro de este
sector doctrinal nos encontramos ante distintas definiciones del Estado autonómico. Así Eliseo
Aja define como un estado con rasgos federalizantes, en el que se integra un eje federal y un
eje central que perfilan la distribución de competencias. Para el profesor Roberto Blanco
Valdés el estado autonómico sería un modelo de federalismo “al revés” ya que se parte de la
unidad para avanzar hacia la diversidad. Para Ferrán Requejo el estado autonómico es un
modelo asimétrico de federalismo ya que el hecho diferencial existente en algunas
comunidades autónomas implica un mayor techo competencial.

Superando la clasificación de los modelos de Estado y centrándose en el proceso autonómico
ha llegado a definirse al estado de las autonomías como un modelo des constitucionalizado o
constituyente continuo, ya que el estado de autonómico tal y como lo conocemos es el
resultado de un proceso que parte fundamentalmente de la Constitución pero que se perfila
mayormente fuera de ella.

1.3 Principios de unidad, autonomía y solidaridad.

Situándonos en el caso español constituye un híbrido dentro de la distribución político-
territorial del poder. Recordemos además que su naturaleza responde a la existencia de un
problema histórico pendiente de una solución definitiva como era el de la integración de tres
realidades: España como nación, las nacionalidades y las regiones. La solución adoptada por el
constituyente/constitucionalista es una solución ambigua que se sustenta de un modo
detallado en el título VIII y de un modo concreto y conciso en el art.2. Desde el punto de vista
de los fundamentos del Estado autonómico, nos corresponde ahora analizar es el contenido
del art. 2. El texto del mismo fue una de los que planteo mayores problemas de redacción a la
hora de aprobar el texto constitucional, en el que se proclaman los principios de unidad,
autonomía y solidaridad, si bien bajo una redacción compleja, circular y abstrusa (la
constitución reconoce un principio previo a la propia constitución no lo crea). Todos estos
principios deben comprenderse de una forma interrelacionada como establece el TC desde sus
primeras sentencias, como la sentencia 4/1981 en la que define el significado de autonomía
distinguiéndolo de la soberanía. De tal manera que la autonomía se identifica con un poder
limitado por la unidad ya que cada organización territorial autónoma forma parte de un todo
unitario. Esta misma doctrina será ratificada por el Tribunal Constitucional en las sentencias de
35/1982 y 12/198 ?

A partir de esta redacción compleja y circular de la entidad de cada uno de estos principios a
pesar de su interpretación conjunta debemos hacer una mención específica a cada uno de
ellos:

*Principio de Autonomía (AUTO-NOMOS; auto normarse, requiere órganos especializados):
Indicaremos que como derecho nace del entendimiento plural de la unidad de la Nación. Este
como señala el profesor Blanco Valdés se traduce en tres esferas, la esfera de la organización,
de las competencias y de las garantías:

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A) Organización: Se refiere al entramado institucional propio y autónomo que exige la
autonomía para conseguir los intereses que buscan los entes que gozan de la misma. A dicha
esfera se refiere el art. 137 párrafo 2. Al configurar una distribución en cascada del poder y una
distribución vertical del mismo, de tal manera que el Estado le corresponde la soberanía, a las
CCAA la autonomía, y a las provincias y municipios una autonomía distinta y menor que la
autonómica.

B) Competencias: Si bien la organización institucional supone el soporte físico de la autonomía
esta se va a transformar en competencias, es decir, en un haz de facultades correspondientes a
cada uno de los entes autónomos, pues la autonomía no sería posible si dichos entes no
tuvieran facultades propias. Como reconoce el TC en la citada sentencia de 4/1981, en la que
se determina “que la autonomía exige que se dote a cada uno de los entes de unas
competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer sus intereses
respectivos. Los art. 148 y 149 de la CE, serían el ejemplo más significativo de esta esfera
competencial.

C) Garantías: Se refiere a la garantía constitucional misma del principio de autonomía. La CE
recoge el principio de autonomía y el texto constitucional es un texto rígido, lo que implica que
la propia autonomía viene garantizada por la rigidez constitucional sin que quepa una
alteración unilateral por parte del ente del cual se obtiene la autonomía. Los Estatutos de
Autonomía además como norma institucional básica de cada CCAA (ver art. 147 CE)
constituyen la expresión jurídica más esencial de esa garantía y finalmente el TC como máximo
intérprete de la constitución, a tenor del art. 161 y a través de los recursos de competencias y
control de constitucionalidad, garantizará este principio conforme el bloque de
constitucionalidad.

* Principio de Unidad: Recordar su necesaria interrelación con el principio de autonomía. Y la
condición de “indisoluble unidad y patria común indivisible de la nación española”, como
fundamento de la propia Constitución. La CE fija como instrumento fundamental del principio
de unidad el sistema de atribución de competencias (148 y 149) en el que se reserva al Estado
la competencia exclusiva, compartida o concurrente sobre diferentes materias. Este sistema se
ve garantizado por la rigidez de la constitución y velado por el TC. Además la Carta Magna
traduce el principio de unidad en una serie de normas y principios concretos. Unos de carácter
meramente simbólico y otros dotados de un verdadero sentido material. Dentro de los
primeros podemos destacar el art. 4.1 y el art. 5 referidos a la bandera española y a la
capitalidad de la villa de Madrid. Dentro de los segundos debemos destacar los art. 3.1
(Castellano como lengua oficial del Estado, fijado su deber de conocimiento y derecho de uso)
y el art. 139.1 (establece igualdad de derechos y obligaciones de todos los españoles en el
territorio nacional) y el art. 139.2 unidad del mercado y libertad de circulación y residencia de
personas y bienes en todo el territorio.

Debemos indicar que respecto a estos últimos artículos que el TC insiste que no cabe una
interpretación de los mismos que vulnere el principio de autonomía. Así pues las CCAA podrán
actuar en estos ámbitos fijando regulaciones específicas siempre que con ello no se
obstaculice a la libre circulación, no sean desproporcionadas frente el fin lícito que pretende y

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no regulen condiciones básicas del ejercicio de las mismas (pueden consultarse la STC 37/1981
y 64/1990).

*Principio de Solidaridad: Será el complemento esencial del principio de autonomía ya que
por la acción del principio de autonomía se generan diferencias entre las comunidades
autónomas. Este principio de solidaridad supone evitar que estas diferencias se deriven en
desigualdades o privilegios. Este principio se materializa en el propio texto constitucional
desde un punto de vista económico y social en los art. 138.1 y 2 y en el art. 152.1.2. El art.
138.1 establece que el Estado garantizará la realización efectiva del principio de Solidaridad
velando por el establecimiento de un equilibrio económico. El art. 138.2 se fija que las
diferencias entre las distintas CCAA no pueden implicar privilegios económicos o sociales y con
el fin de evitar esos privilegios y desequilibrios presentes y futuros el art 158 establece como
medidas el establecimiento de una partida de los presupuestos generales del estado relativa a
las CCAA y la creación de un fondo de compensación interterritorial conforme el art. 158.2. De
este modo se cumpliría con lo previsto en el art. 9.2 de la Constitución.

1.4 La Comunidad Autónoma de Galicia.

Al referirnos a Galicia nos encontramos con una comunidad política y a un territorio histórico.
Esta Comunidad política se crea para el ejercicio de su propio autogobierno. Por lo que se le
dota de una autonomía, distinta a la correspondiente a los entes locales. (Recordemos la
configuración en cascada del poder, o vertical subrayada por el TC en la sentencia 32/1981).
Partiendo de esta premisa jurídica tendremos que centrar nuestro estudio en la evolución del
autogobierno gallego dentro del Estado Autonómico, para ello resulta pertinente analizar los
precedentes jco-políticos que determinarán la configuración actual de la Autonomía gallega y
así comprender la naturaleza autonómica de esa comunidad histórica.

Para comprender cuál es el inicio de la CCAA debemos partir de las pre autonomías que serían
el paso previo sobre el que se consolidaría la estructura regional gallega. En esta fase se
localizaría el punto de partida de la descentralización regional, pues la constitución aunque
establece un modelo autonómico, partiría de modelos fijados en las pre autonomías. El
régimen franquista había supuesto una hendidura respecto a la etapa anterior. En muchos
aspectos tales como la destrucción de las instituciones democráticas, la descentralización
regional, el sistema de partidos políticos…Galicia no fue una excepción. La transición a la
democracia puso en primer plano la solución a uno de los grandes problemas jurídicos
pendientes, el problema territorial que exigía el desarrollo económico-cultural y regional.

Así tras las primeras elecciones democráticas y de acuerdo con el régimen de las pre
autonomías la Asamblea de Parlamentarios Gallegos aprueba un texto que sería el Decreto-ley
del 16 de marzo de 1978. Este texto fue negociado con los representantes gubernamentales y
se convirtió en el pilar del régimen pre autonómico de Galicia, si bien cabe destacar que la
autonomía gallega careció del entusiasmo que despiertan las instituciones de nueva planta ya
que con la nueva transición y manifestación y redacción del Estatuto se habían dado titubeos
que tendrían consecuencias jurídico-políticas, sociales y culturales.

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La Xunta de Galicia se constituye en julio de 1978, además esa Xunta se va a configurar de
acuerdo con lo fijado en el Decreto-ley. Posteriormente se produce una recopilación de
anteproyectos y sugerencias hacia la elaboración de un Estatuto de Autonomía. Se conoce a
esa etapa como la Formación del Estatuto. Comenzaría con el trabajo desarrollado sobre esos
materiales por una comisión de representantes de los distintos partidos políticos, integrada
por dieciséis miembros conocidos como a “Comisión dos dezaseis”. Su trabajo se inicia en
enero de 1979 y finalizaría casi tres meses después con la presentación de un anteproyecto de
estatuto que aspiraba al techo competencial más amplio posible, delimitado por la
constitución. Este proyecto se caracterizaría por conceptualizar a Galicia como una
nacionalidad histórica, fijar la obligación del gallego como lengua propia de Galicia, establecer
un Tribunal de Xustiza como última instancia de derecho civil gallego…

Sin embargo este anteproyecto de Estatuto sería rechazado, por lo que en mayo de ese mismo
año se establece una ponencia de 9 parlamentarios que nombran a otra comisión, que
presenta un segundo anteproyecto en junio de ese mismo año que se inspiraría en el primer
anteproyecto. Este segundo anteproyecto vería rebajado su techo competencial en las tres
fases siguientes de su tramitación, pues el proyecto gallego aprobado por la Comisión
Constitucional del Congreso sería el primero de una serie de estatutos recortados que buscan
la disminución de las atribuciones a la comunidad autónoma al tener que ser discutidas y
aprobadas por el órgano central. Entre las medidas de recorte que intentan establecer
podemos destacar:

1- Fijar únicamente competencias concurrentes y no exclusivas en las principales materias de
relieve económico para Galicia. Es la llamada cláusula competencial que se intenta establecer
bajo el gobierno de Adolfo Suárez.

2- La determinación unilateral por parte del Estado de las competencias autonómicas sin la
participación gallega, lo que chocaría con lo ocurrido en los casos vasco y catalán, negociados
en sendas comisiones mixtas.

Por todo ello el texto del EAG elaborado por la comisión constitucional del Congreso fue
aprobado solo por los miembros de la UCD y desencadenó una movilización política en Galicia
ante el llamado “estatuto Aldraxe”, entre los meses de septiembre y octubre de 1980.
Finalmente las fuerzas políticas se ponen de acuerdo a través de los llamados “pactos del
Hostal” y que buscan una modificación de varios puntos del proyecto presentado por la
Comisión Constitucional. El 21 de diciembre de 1980 se celebra el referéndum de ratificación
en el que solo participa un 28’26% del censo electoral que aprueba el Estatuto con un 73’35%.
Finalmente se ratifica por el Congreso en febrero de 1981 y se publica como LO 1/1981 del 6
de abril.

El primer gobierno Autonómico, Fernández Albor cuya primera misión era poner en práctica el
Estatuto de Autonomía, pero la escasa capacidad de mando y poca influencia política supuso
que algunos autores identificarán su gobierno como un Gobierno Monárquico. El segundo
gobierno fue el de González Laxe, un presidente joven, desconocido y tecnócrata que no
influiría mucho en la composición de su gobierno coaligado (coalición; Partido Galeguista,
Coalición Gallega y PSDG) en este Gobierno se hace un gran seguimiento de las actividades de
la Comunidad Económica Europea y comienzan primariamente los actos de acción exterior en

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la comunidad Económica Europea. Así se crea la Fundación Galicia-Europea en el seno de la
Consellería de Facenda.

Gobierno de Fraga (16 años) caracterizado por la singular personalidad del presidente que se
rodearía de un staff haciendo depender directamente de él de un modo funcional cargos
integrados orgánicamente en las consellerías de presidencia y de relaciones institucionales
(relaciones institucionales) de tal manera que se fortalece la figura de la presidencia
destacándose entre la de los conselleiros. En este momento cuando se plantea la propuesta de
administración única, que busca dirigir el modelo autonómico hacia un federalismo de
ejecución semejante al Alemán. Competencias legislativas (Estado), Competencias ejecutivas
(CCAA), propuesta desechada.

2005 – Establecieron una nueva etapa en el modelo Autonómico caracterizado por el Gobierno
bipartito donde se fortalece la figura del vicepresidente. La reforma del E. de Autonomía que
fracasaría por falta de acuerdo político se convierte en la piedra angular de esta etapa, el
incremento de autogobierno se dirige entonces por la vía de los traspasos competenciales,
como ejemplo: Reales Decretos de 1339-1340 y 1341 en materia de educación. Otros puntos
de interés como pesca, función pública, vivienda, sanidad…La creación de nuevos órganos e
instituciones, y finalmente el incremento de la actividad exterior; ej. Creación de la Delegación
de Galicia en Argentina en el 2007. Para concluir el resultado de las elecciones del 1 de marzo
de 2009 configura un nuevo gobierno bajo la mayoría del PP cuya configuración se resolvería a
partir del 1 de abril.

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LECCIÓN 2: LAS FUENTES DEL DERECHO AUTONÓMICO.

2.1 La Constitución.

Una vez más debemos recordar que el Estado autonómico constituye un paradigma dentro de
los procesos de descentralización política y es que se pretende dar una respuesta específica al
problema territorial integrado los principios de libertad y autonomía. El punto de partida se
halla en la CE, si bien esta no establece un modelo cerrado y definitivo, sino que se irá
consolidando a lo largo de un proceso conocido por el nombre de proceso autonómico. Si el
art. 2 de la CE fijaba los principios estructurales básicos de modelo autonómico, el Título VIII
regulará de un modo extenso y detallado la puesta en marcha del mismo, de tal manera que
muchas de sus normas son normas materialmente transitorias nacidas para la puesta en
marcha del Estado Autonómico, pero avanzado y consolidado el proceso. Hoy carecerían de
sentido de tal manera que un amplio sector doctrinal aboga porque una futura reforma de la
CE suprima estas normas (normas materialmente transitorias). El título VIII titulado de la
Organización territorial del Estado se estructura en tres capítulos: El primero de ellos referido a
una serie de disposiciones generales. El segundo brevemente la administración local,
provincias y municipios. La tercera más extensa regula estas nuevas realidades político-
territoriales CCAA. Dada su importancia nos centramos en este tercer capítulo.

El capítulo III del Título VIII, parte de la previsión contemplada en el art 143.1 que fijan el
principio vertebral del modelo autonómico, el llamado principio dispositivo de tal manera que
podrán acceder a su autogobierno y constituirse en CCAA de acuerdo con lo establecido en el
título VIII y sus estatutos: primero las provincias limítrofes con características históricas,
culturales y económicas comunes. Segundo los territorios insulares y en tercer lugar las
provincias con entidad regional histórica. De este modo el art. 143.1 concretaba un doble
extremo, por un lado fijaba que entidades territoriales podrían acceder a la autonomía, y en
segundo lugar que el ejercicio del derecho de autonomía no era obligatorio, ejercitable o no
según su libre decisión.

Vías de Acceso: Recordar que la CE establece tres vías para que estos territorios accediesen a
la autonomía: Vía General, Vía especial y Vías de excepción.

*Vía General: El art. 143.2 por la que accedieron la mayor parte de los territorios. Este artículo
fija como requisito material la consecución de un acuerdo doble: el de las diputaciones
provinciales interesadas u órgano interinsular correspondiente y acuerdo de las 2/3 partes de
los municipios cuya población represente la mayoría del censo provincial o de la isla. Cabe
destacar que la disposición transitoria primera permitía suplir el acuerdo de las disposiciones
provinciales por el acuerdo adoptado por la mayoría de los órganos colegiados superiores pre-
autonómicos. Junto con este requisito material se establece un régimen temporal, el doble
acuerdo debía conseguirse en un plazo máximo de 6 meses a contar desde el momento del
primer acuerdo por parte de una de las corporaciones municipales. La principal consecuencia
es acceder a la autonomía por esta vía era que se alcanzaba un techo competencial más bajo si
bien este podía ampliarse con la reforma del Estatuto que debía ser 5 años después de la
aprobación del mismo. Por este motivo a las CCAA que acceden a la autonomía por esa vía se
les conoce como vía lenta. Ahora bien homogeneizado el techo competencial autonómico esta
identificación no tiene sentido.

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*Vía Especial: Contemplada en el art. 151.1 de la CE. A las regiones que accedían por esta vía
se les establece un plus en los requisitos así junto al acuerdo de las disposiciones provinciales
era necesario el acuerdo del 3/4 partes de los municipios de cada provincia que resultasen la
mayoría del censo electoral de la misma y un referéndum de la mayoría de electores de cada
provincia en los términos que fijase la ley orgánica correspondiente. El plazo máximo para
cumplir esos requisitos sería también de 6 meses. Desde la adopción del primer acuerdo por
una corporación municipal. La razón de ser del reforzamiento de los requisitos era la de
asegurar un consenso social, político e institucional mayor, a favor del proceso ya que el nivel
de autonomía al que se accedía era más elevado. Eran las Comunidades Autónomas de vía
rápida. También se prevé en este caso una acepción en la disposición transitoria segunda,
suponía que podría accederse a esta vía se lo acordase la mayoría absoluta de los órganos
colegiados superiores pre-autonómicos, comunicándoselo al gobierno estatal. Los territorios
que cumpliesen una doble condición, por un lado haber plebiscitado afirmativamente y previo
a la CE un Proyecto de Estatuto de Autonomía y que contasen en el momento de aprobarse la
Constitución Española con un régimen provisional de autonomía. Se aplico a los supuestos de
Galicia, País Vasco y Cataluña. Y también pero sin aplicar la disposición transitoria 2º
Andalucía.

*Vía de Excepción: Art. 144 va a habilitar la posibilidad de que las Cortes mediante LO puedan
acordar por motivos de interés general: 1) Constituir una CCAA cuando su órgano territorial
máximo fuese uniprovincial y no cumpliese los requisitos del 149.1 (Ej. Madrid). 2) Autorizar o
acordar un estatuto de autonomía para aquellos territorios que no estuviesen integrados en la
organización provincial (Ceuta y Melilla). 3) Cuando se trate de suplir la iniciativa de las
corporaciones locales que no cumpliesen los requisitos de la vía general, el 143.2. El art. 144 lo
que busca es extender el modelo autonómico a todo el territorio, es decir, dan coherencia al
mapa autonómico. El sistema de acceso a la autonomía se completaba con la disposición
adicional 1º y la disposición transitoria 4º. Respecto de la primera debemos decir que la CE
ampara los derechos históricos de los territorios forales, de tal manera que estos territorios en
vez de aprobar un estatuto simplemente podrían actualizar “mejorar su fuero” (Ley
Amejoramiento del Pueblo de Navarra). En el segundo de los casos se refiere a la posible
incorporación de Navarra al País Vasco, se presento una iniciativa especial distinta a la de
143.2 y consistente fundamentalmente en que el acuerdo se adopte por la mayoría del órgano
foral y se ratifique por un referéndum específico nombrado para tal fin.

Órganos e Instituciones: La CE solo establece dos previsiones en el art. 152 relativas
exclusivamente a las CCAA de la vía especial (151.1) pero en la práctica se extendió a todas:

* Índole general, que sostiene que la organización institucional tendría que ser la propia de un
sistema parlamentario de gobierno. Una Asamblea General elegida por sufragio universal que
represente a todo el territorio, un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y
administrativo en el que destaca la figura del presidente elegida entre los miembros del
Parlamento y un Tribunal Superior de Justicia de la CCAA que determina la organización
judicial en ella sin perjuicio de la jurisdicción del TS.

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* Dos previsiones adicionales especiales relativas a las demarcaciones judiciales en el territorio
autonómico, art. 152.1 y la creación de circunscripciones territoriales propias
supramunicipales dotadas de personalidad jurídica (art 152.3) (Comarcas).

Sistema de distribución de materias (147.2): Tres son los pilares o elementos esenciales
delimitadores que fijan el sistema constitucional de reparto de competencias entre el estado y
las CCAA referido al 147.2.d):

Sistema de doble lista de competencias 148.1/149.1 la clausula de cierre del sistema y el
sistema de distribución extra estatutaria del art. 150 debido al carácter flexible y dinámico del
sistema se configura un régimen de competencias peculiar que debe estudiarse en función de
cada uno de esos elementos. Sistema de doble lista de competencias: los arts. 148.1 y 149.1 de
la CE contemplan dos amplios listados de materias sobre las cuales las CCAA podrán asumir
competencias y otras que corresponden en exclusividad al Estado. Este sistema se denomina
sistema de reparto competencial de listas cerradas que difiere del modelo anglosajón de listas
abiertas en el que la atribución competencial a uno de esos entes territoriales se realiza a
través de una cláusula residual (este sistema de lista cerrada plantea problemas: cabe dejar
atrás alguna de las competencias al ser recogidas en la Constitución, etc. Así como el problema
de la evolución que tienen las competencias por lo que no siempre estará adecuada a la
realidad →hay una inseguridad jurídica mayor).

Competencias del 148.1:

Serían un total de 22 materias que determinan el ámbito competencial asumible por las CCAA
en sus estatutos bajo su libre disposición, materias y competencias que podrán ser ejercidas
bajo potestades legislativas, ejecutivas o administrativas. El art. 148.2 permite además la
ampliación competencial, que la CCAA asuma las competencias transcurridos 5 años desde la
aprobación de su estatuto y mediante la reforma del mismo.

Competencias del 149:

Se trata de materias que corresponden su titularidad exclusiva al Estado, si bien las previsiones
del 149 son más complejas del 148 pues fijan distintos regímenes jurídicos de manera que nos
encontramos ante unas competencias plenas e integra, también con unas competencias
estatales sobre las bases y competencias estatales concurrentes:

- Íntegras: serían del tipo de competencias que no admiten el ejercicio de ninguna facultad de
las CCAA (fuerzas armadas y defensa, hacienda general y deuda pública, moneda…).

- Sobre las bases: el concepto de lo básico fue precisado con términos distintos por el
constituyente y así reconoce el TC de tal manera que a tenor de lo dispuesto en la Sentencia
32/1981. Puede entenderse un concepto más concepto más restrictivo de las bases (según el
cual el Estado legisla lo básico y la CCAA desarrolla la legislación básica y ejecución
→competencias en materias de prensa, radio, telecomunicaciones, coordinación sanidad,
protección del medio ambiente etc… Concepto más amplio de las bases (el estado agotaría
toda la legislación e incluso reglamentos quedando a la CCAA una mera potestad ejecutiva
material→ legislación laboral, propiedad intelectual e industrial, pesos y medidas…

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- Concurrentes: la doctrina y el TC han identificado este tercer tipo de competencias cuyo
empleo clásico es la materia de la cultura, así el art. 148.1.17 atribuye esa competencia a la
CCAA y al mismo tiempo el art. 149.2 establece el servicio a la cultura como un deber y
atribución esencial del estado de manera que nos encontramos ante una materia a la que se le
reconoce al mismo tiempo una titularidad estatal y autonómica al mismo nivel como ratifica la
Sentencia 39/1982.

Cláusula de cierre: Un sistema de listas precisa establece un mecanismo que permita
esclarecer la atribución competencial en materias que no aparezcan contenidas en listados
detallados (149.3). Así el art. 149.3 prevé dos tipos de atribuciones complementarias
residuales, un principio de prevalencia de las normas estatales y un principio de supletoriedad
del derecho estatal. En la práctica la delimitación competencial no será tan sencilla y requerirá
una intensa actividad interpretativa por parte del TC que trazará los entornos de la
delimitación competencial atendiendo al bloque de constitucionalidad (el TC la ha de atender a
sentencias, etc.)

Sistema de distribución extraestatutaria: Este sistema viene a complicar todavía más el
sistema de distribución competencial sin que sea necesario para ello reformar los estatutos ni
la concurrencia de la voluntad de la CCAA de manera que el estado puede alterar el régimen
competencial autonómico sin contar con la voluntad de las CCAA, el art. 150 establece así las
llamadas Leyes Marco, Leyes de delegación y transferencia y Leyes de armonización, todas
ellas caracterizadas por su unilateralidad.

- Leyes Marco: El Estado puede atribuir a alguna o todas las CCAA un competencia para dictar
normas sobre una materia siempre dentro del límite fijado por una ley marco estatal que
determinará los principios y bases así como el control de las competencias legislativas
autonómicas.

- Leyes Orgánicas de delegación y transferencia: El Estado puede transferir o delegar
competencias estatales que por su propia naturaleza sean transferibles o delegables, la ley de
delegación o transferencia ha de prever los medios financieros y formas de control del estado
reservadas. El instrumento a ser una Ley Orgánica planteándose el problema de la verdadera
titularidad del problema.

- Leyes de Armonización: el Estado puede establecer principios necesarios para armonizar las
disposiciones normativas de las CCAA, si bien para ello es necesario que lo exija el interés
general que debe apreciarlo las Cortes por mayoría absoluta. El TC en la sentencia 76/1983
sobre el LOAPA determinó la excepcionalidad de este tipo de normas que sólo han de proceder
en aquellos supuestos en los que no quepan otros cauces constitucionales o estos no sean
suficientes para armonizar o conseguir el interés general. La importancia de la limitación de
este recurso se debe a que actúa como limitando, disminuyendo, el ámbito competencial
autonómico sin concurrir la voluntad de la CCAA, frente las leyes de delegación /transferencia
y marco que lo amplían.

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La Constitución establece unos principios y reglas que van a permitir el control por parte del
Estado sobre las CCAA. Entre ellos, la prohibición de federarse 145.1 CE, el control estatal
sobre la celebración de convenios de cooperación interautonómico 145.2. La regulación de
instituciones del Estado encargados del control de los órganos autonómicos art. 153 CE, el
Tribunal de Cuentas, el Gobierno, el TC, la jurisdicción contencioso-administrativo. La figura del
delegado del gobierno art. 154, que será la encargada de dirigir la administración del Estado en
el territorio autonómico. El mecanismo de la acción federal del art. 155, el sistema de
resolución de los conflictos de competencia y del recurso de inconstitucionalidad…

El art. 157.3 establece que mediante una Ley Orgánica se podrá regular el ejercicio de las
competencias financieras enunciadas en el art. 157.1, a modo de listado de recursos
financieros autonómico, esa Ley LOFCA ¿?, la Ley Orgánica de la financiación de las CCAA Ley
8/1988 modificada posteriormente. A partir de este principio de la CE explicita tres principios y
dos previsiones concretas.

Los tres principios tributarios que están en los art. 133.2, 156.1 y 157.2. Que se refieren a que
las CCAA podrán establecer y exigir tributos conforme las leyes, disponiendo de autonomía
financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias, conforme a los principios de
coordinación con la Hacienda General y solidaridad entre todos los españoles y el principio de
territorialidad.

Junto a los principios aparecen previsiones, una relativa a los procedimientos que aseguran la
solidaridad, contenidos en el art. 158.1 y 2 (establecimiento de una asignación específica
dentro de los presupuestos generales del Estado, sobre el volumen de servicios y actividades
estatales, prestados por la CCAA y la creación del fondo de compensación interterritorial).

Art. 157.1 en la que se fijan los recursos financieros propios de los que disponen las CCAA
(impuestos estatales cedidos total o parcialmente y sus recargos, sus propios impuestos, tasas
y contribuciones especiales, las transferencias del fondo de compensación interterritorial,
rendimiento de su patrimonio y de sus instituciones de derecho privado, y de sus recursos de
crédito).

2.2 El Estatuto de Autonomía.

1.-¿Qué es el Estatuto de Autonomía? Es la norma institucional básica de una CCAA, se tratad
de una prolongación de la propia constitución, en teoría se trata de una Ley Orgánica, pero por
razón de materia presenta una naturaleza semejante a la Constitucional, presentando buenas
dosis de constitucionalidad, que podrían resumirse así: ninguna norma sola es capaz de
encerrar en sí toda la constitucionalidad, la autonomía de las comunidades históricas es
reconocida y no concedida. Los estatutos superan unas condiciones muy duras de aprobación
que les confieren mayor dosis de respaldo democrático y constitucional. La Constitución se
concreta en cada CCAA con la aprobación del estatuto de autonomía. Los cuatro principales
estatutos de autonomía fueron susceptibles de un control previo de constitucionalidad lo que
cambió con la LO 4/1985, sirven como mecanismo de control de constitucionalidad de las
demás leyes. Las condiciones de formalidad y rigidez de su reforma semejan más a los de una
Constitución que a los de una LO aunque no es la norma suprema en su territorio se completa
la propia constitución.

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2.- Naturaleza jurídica: Son unas Lo especiales, inferiores a la Constitución, con una legitimidad
histórica democrática y constitucional demostrada, dotados de una buena dosis de
constitucionalidad que los configuran como la norma institucional básica de las CCAA. Que
sean LO y conforme al art. de la CE y 27.2 de la LOTC, dice mucho sobre su naturaleza
jurídica. Lo cierto es que ninguna otra LO es necesario consultar al pueblo para aprobarlo o
reformarla, siendo los Estatutos de Autonomía susceptibles a cualquier reforma constitucional.

3.- Contenido:

a) Introducción en la que se contienen cuestiones como la bandera, el escudo, el himno, sede
de las instituciones y algunas proclamaciones políticas.

b) Poderes o potestades de la CCAA, legislativa y ejecutiva, los correspondientes órganos y los
órganos menores (nombramiento, composición y cese).

c) Esquema de las relaciones entre los órganos (el Estatuto Vasco y Canario presentan
peculiaridades).

d) Competencias exclusivas las menos y las compartidas las más.

e) Régimen jurídico del ejercicio de las competencias y relaciones entre el derecho autonómico
y estatal.

f) Régimen económico y financiación (peculiaridades en el caso Vasco y Navarro).

g) Mecanismo de reforma.

h) Disposiciones finales, transitorias, adicionales…distintas según el caso.

Estos serían los apartados que tiene un estatuto medio, siendo normas sencillas de leer, que se
concentran poco o nada en el Estado social, y en la materia de derechos, si bien en estos
últimos se producen cambios en los llamados Estatutos de nueva generación, planteándose
una reforma sobre el contenido de los Estatutos, previa a la reforma de la propia constitución,
lo que en cierto modo plantea una paradoja como señala Tejadura Tejada ¿?.

2.3 Las Leyes Autonómicas y las normas autonómicas con rango de ley.

* Leyes Autonómicas: En todas las CCAA, hoy en día, tienen reconocida su potestad legislativa.
Dicha afirmación requiere ser matizada:

- Las previsiones del constituyente se dirigían, en un principio, a establecer dos tipos de CCAA,
las del 151.1 obligadas por el 152.1 a establecer una Asamblea Legislativa; y el resto de la
CCAA. El avance del Estado Autonómico, dirigido a su homogeneización, entendió el
reconocimiento de la capacidad legislativa autonómica, a través de los Pactos Autonómicos de
1992 al resto.

- Los casos de Ceuta y Melilla presentan peculiaridades que van desde su propia constitución
en CCAA por una vía especial, excepcional (art. 144 y disposición transitoria 5ª), hasta la
inexistencia de una verdadera capacidad legislativa propia que se verá limitada al

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reconocimiento en sus estatutos de 1995, de una mera iniciativa legislativa. En estos casos, sus
leyes deben ser aprobadas por las Cortes Generales.

- Ni la CE, ni los Estatutos de Autonomía establecieron distinciones entre los distintos tipos de
leyes autonómicas. Por este motivo formalmente, solo existen leyes ordinarias que serían
aprobadas por mayoría simple. El rango de las mismas sería de una ley ordinaria estatal,
diferenciándose de ella en torno a su ámbito material, territorial y por su competencia,
rigiendo por tanto el principio de competencia y no el de jerarquía.

- Sólo algunos Estatutos de Autonomía exigen mayorías cualificadas, para la aprobación de
ciertos tipos de normas (art. 8 del E. de Autonomía de Galicia, que requiere el voto favorable
de 2/3 de los miembros del Parlamento, para aprobar la ley que fije las instituciones
autonómicas. Así fue el caso de la Ley 1/1982 de Fijación de la Sede de las Instituciones
Autonómicas de Galicia, completada por la Ley 4/2002 del Estatuto de Capitalidad de la Ciudad
de Santiago).

- Dentro de la legislación autonómica ordinaria, la doctrina estableció distinciones en torno a la
naturaleza jurídica de las mismas. Así autores como Trujillo, habla de la existencia de leyes
institucionales o de desarrollo básico del estatuto, para referirse a aquellas normas que
desarrollan elementos esenciales, sobre todo, instituciones contempladas en el Estatuto y que
requieren un quórum reforzado para su aprobación. Ejemplos: art. 127.1 del Reglamento del
Parlamento de Galicia que determina que para la aprobación de las normas relativas al
Parlamento, Presidente, Xunta, se requiere la mayoría absoluta de los miembros del
Parlamento en una votación final de totalidad.

Cierto sector doctrinal discute sobre la constitucionalidad de la exigencia de quórums
reforzados para la aprobación de este tipo de normas, al no haber sido previsto
constitucionalmente. Lo cierto es que se ha interpretado extensivamente, la previsión
constitucional sobre ese tipo de normas.

Normas con rango de Ley:

Nos vamos a referir a las otras normas autonómicas que compartían el rango de ley, tales
como: el Decreto Legislativo y el Reglamento parlamentario autonómico. Su naturaleza jurídica
(rango de ley) se deduce de la lectura combinada de los art. 27.2.e) y f) y el art. 31 de la Ley
Orgánica del TC. Estos artículos indican que son susceptibles de inconstitucionalidad de los
Decretos Legislativos autonómicos y los reglamentos parlamentarios autonómicos. El art. 31,
nos recuerda que solo procede recurso de inconstitucionalidad contra leyes o normas con
fuerza de ley.

* Reglamentos Parlamentarios: Es una norma dictada por el Parlamento, pero no es una ley. A
tenor de lo dispuesto en los arts. 161.1.a) de la CE y 27.2.f) de la LO del TC. El Estatuto de
Autonomía de Galicia reconoce la capacidad típica de los Estados liberales de la autoregulación
parlamentaria gallega sin injerencia del ejecutivo. Así, el art. 12.1 del Estatuto, establece que el
Parlamento elegirá entre sus miembros al Presidente, Mesa y Diputación Permanente, siendo
el Reglamento, el que regule su composición, régimen y funcionamiento. El art. 12.4 del
Estatuto precisa el contenido mínimo del Reglamento, que sería: determinar el número

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mínimo de diputados para la formación de los Grupos parlamentarios; su participación en el
proceso legislativo; su participación en el proceso legislativo; las funciones de la junta de
portavoces y la participación de los grupos parlamentarios en las comisiones parlamentarias.

El reglamento del Parlamento de Galicia se aprobó el 14 de julio de 1983 y se modificó el 22 de
julio de 1993. Si bien se han presentado otras propuestas de reforma que todavía no se han
materializado. Lo que se han adoptado son acuerdos interpretativos y normas
complementarias a dicho reglamento.

*Decretos Legislativos: Son legislación delegada, también gozan del rango de ley, tal y como se
deduce de la lectura de los arts. 161.1.a) de la Constitución y 27.2.e) de la LOTC. El art. 10.1.a)
del Estatuto, establece que el Parlamento de Galicia puede delegar en el Consejo de Gobierno,
la facultad para dictar disposiciones normativas con rango de ley, decretos legislativos
autonómicos, cuyo régimen jurídico será el mismo que los decretos legislativos estatales
recogido en los art. 82 a 84 de la CE.

Los decretos ley no aparecían recogidos en ningún estatuto de Autonomía, sólo hubo un caso:
la Ley Vasca 17/1983 que autorizaba al gobierno vasco a dictar una serie de medidas como
respuesta a las inundaciones que se habían producido. La doctrina, por este motivo, entendía
que dicha habilitación autonómica para dictar Decretos-ley, sería inconstitucional al no ser
prevista esa facultad, ni en la Constitución, ni en los Estatutos, sin embargo, en la actualidad
nos encontramos, dentro del proceso de ampliación de competencias autonómica, con la
inclusión de los decretos-ley como facultad de los gobiernos de las CCAA, inclusión dentro de
los Estatutos de nueva generación, como el caso del art. 50.4 de la Ley que reforma el Estatuto
de Autonomía de Valencia.

2.4 Reglamentos.

La atribución de la autonomía, supone la atribución a la Administración autonómica de la
potestad reglamentaria. Los artículos 406 y 407 de la Ley Reguladora de la Xunta y su
presidente, van a reconocer y atribuir dicha potestad al Consejo de Gobierno y a los
Conselleiros. Las materias objeto de los Reglamentos Autonómicos serán el desarrollo y
ejecución de las Leyes Autonómicas, de las leyes estatales, cuando sea competencia
autonómica y de los convenios internacionales, cuando afectan a ámbitos competenciales
autonómicos. El régimen jurídico de los reglamentos autonómicos semeja al de los
reglamentos estatales, si bien se requiere dictamen previo al Consello Consultivo y no del
Consejo de Estado, ni preceptivo, ni vinculante. Asimismo, tras su aprobación, estos
reglamentos serán controlados de forma ordinaria por los Tribunales Contencioso-
Administrativos, siguiendo las líneas indicadas en el art. 113 de la CE.

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2.5 Articulación entre el ordenamiento estatal y el autonómico.

El sistema español de fuentes experimenta un cambio cualitativo al integrarse las fuentes
autonómicas como respuesta de la configuración del Estado Autonómico, un sistema de
fuentes autonómicos, caracterizado por ciertas peculiaridades ya resaltadas como la existencia
de Leyes de bases autonómicas, de Leyes Orgánicas autonómicas, decretos-ley…

Dicho cambio cualitativo requerirá la necesaria articulación entre los Organismos jurídicos
existentes y particularmente aplicables en un mismo territorio, dejando al margen la aplicación
del Derecho Europeo, centrándonos en la interactuación de los ordenamientos estatal y
autonómico debemos indicar los diversos principios:

- Principio de subordinación, que se establece en un plano vertical y que supone la fijación de
dos planos o niveles normativos, por un lado el nivel constitucional, por otro el segundo nivel
normativo estatal y autonómico subordinado, este principio determina la prevalencia general
absoluta e indiscutible de la Constitución, por lo que cualquier norma estatal o autonómico,
contrario a la misma será nula.

1 - Principio de competencia: se mueve en un plano horizontal, es el principio que va a regir
entre los ordenamientos estatal y autonómico. Sin que se establezca ningún tipo de
prevalencia entre ellos, ni subordinación. Sino que se atenderá al ámbito competencial
determinado que fije la aplicación del mismo, de tal manera que si la competencia es estatal se
aplicaría el ordenamiento estatal subordinado, y si la competencia es autonómica se aplicaría
el ordenamiento autonómico subordinado..

2- Principios de art. 149.3 CE (cláusula de cierre).

Prevalencia:

Puede tener una doble interpretación, ya que puede comprenderse en el cese de la relación
del ordenamiento constitucional. Global y autonómico subordinado, o bien desde el estatal
subordinado y autonómico subordinado. Respecto de la primera interpretación debemos
indicar la prevalencia del ordenamiento constitucional global, nos encontraríamos ante el
principio de subordinación. En la segunda interpretación, debemos indicar que este principio
solo operaría en el supuesto de competencias concurrentes (la cultura), siempre hay una
prevalencia del ordenamiento estatal.

Supletoriedad:

También con una doble significado. En la relación entre el ordenamiento constitucional global
y el autonómico subordinado, la supletoriedad significa que todas las cuestiones que
presentan lagunas en el ordenamiento autonómico serán solucionadas por la aplicación por
defecto del ordenamiento constitucional global. Ejemplo: en la aprobación un reglamento
administrativo si no existiese un Consello Consultivo se aplicaría por defecto el dictamen de
Consejo de Estado.

En el caso del ordenamiento estatal subordinado y el autonómico subordinado, la
supletoriedad significaría que se aplicaría el ordenamiento estatal subordinado cuando el

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autonómico careciese de una respuesta específica, en este caso podría acudirse, no solo a las
normas estatales, sino también a la jurisprudencia de los Tribunales.

3- Principio de Territorialidad: El ordenamiento jurídico rige las relaciones en el territorio de la
Comunidad Autónoma, y el ordenamiento estatal rige las relaciones que tienen un ámbito
superior al económico en el marco del Estado, este principio se fortalece cuando la CCAA tiene
potestad legislativa, y se debilita si sólo ejerce la ejecutiva. Algunos estatutos de autonomía
(art 7 del EA de Galicia) establecen excepciones a este principio.

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LECCIÓN 3: EL ESTAUTO DE AUTONOMÍA DE GALICIA Y SU DESENVOLVIMIENTO.

3.1 Estructura y contenido.

Fue el tercer estatuto que se sometió a referéndum, si bien se trata del primero de los
estatutos recortados, ya que el gobierno de la UCD del grado de Autonomía alcanzado por el
País Vasco y Cataluña, por lo que introdujo numerosos obstáculos que dilataron todavía más el
proceso de su elaboración y aprobación. Aprobación que tras una de las mayores
movilizaciones políticas de la Historia de Galicia tendría lugar en diciembre de 1980, ratificado
por las Cortes, la LO que aprueba el Estatuto entraría en vigor en 1981.

En relación con el estatuto autonómico será necesario determinar una serie de cuestiones
formales tales como su integración en el bloque de constitucionalidad autonómica, naturaleza
jurídica, contenido y características, y su estructura.

A) Bloque de constitucionalidad autonómico: Integrado por la Constitución Española, el EA de
Galicia, la LOTC y demás leyes y parámetros de constitucionalidad aplicables en la Comunidad
Autónoma y Leyes autónomas de relevancia jurídica, como la Ley reguladora de la Xunta y de
su Presidente, el Reglamento del Parlamento de Galicia, la Ley de reconocimiento de la
galleguidad, las Leyes que fija las sedes de las instituciones autonómicas, la Ley do Valedor do
Pobo, Ley do Consello consultivo, do de Contas…

Y en quinto lugar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que afecte a Galicia directa o
indirectamente. Así pues debemos señalar la importancia que adquiere el Estatuto en la
aplicación práctica del Título VIII de la Constitución Española en la Comunidad Autónoma. El
art. 28.1 de la LOTC integra a estas normas como parámetros de constitucionalidad.

B) Naturaleza Jurídica: En un Estatuto de Autonomía es la norma institucional básica de la
CCAA, es una ley Orgánica con un carácter especial cuasi constitucional. El Estatuto de
Autonomía de Galicia no es una norma fundacional de Galicia, sino que su exigencia es previa y
reconocida por la Constitución. Tampoco es obra meramente del poder legislativo de las
Cortes, sino que para su aprobación fue necesario la participación y concurrencia de la
voluntad autonómica, estatal y del pueblo, este requisito también se establecerá para su
reforma, como es el caso de los Estatutos Catalán, Vasco y Andaluz.

C) Características y Contenido: Como características generales del Estatuto se pueden señalar
las siguientes. Está bien sintetizado y redactado siendo de fácil lectura, en segundo lugar sus
órganos son básicamente los mismos en asunto a naturaleza y funcionamiento a las de las
restantes CCAA, sus competencias son algo menos exclusivas de las catalanas, incluyendo
numerosas muletillas que restringen, como la cláusula “sin perjuicio de…” Su contenido parte
del principio establecido en el art. 197.2 de la CE.

Galicia carece de la potestad tributaria originaria, si bien el Estatuto contiene cláusulas
económicas (art. 42-55) para suplir desigualdades y desequilibrios. El estatuto se preocupa por
los gallegos que se encuentran fuera de la Comunidad Autónoma, de tal manera que en cierta
medida su aplicación suele chocar con el carácter que originariamente se tenía de la
Autonomía. Se prevé respetar entidades tradicionales como la parroquia y la comarca, si bien
la Ley reguladora de las bases del régimen local no dejará mucho margen a la regulación

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autonómica. Como los Estatutos Vasco, catalán o andaluz el Estatuto no podrá ser reformado
unilateralmente por las Cortes, ni siquiera por el pueblo español a referéndum.

Sobre el contenido de los Estatutos debemos partir de lo indicado en la CE, 147.2
directamente e indirectamente en el 147.3. El 147.2 establece que los Estatutos deben
contener en primer lugar la denominación de la CCAA que mejor corresponda a su identidad
histórica (art. 1 del EA de Galicia) la segunda es la delimitación del territorio (art. 2 del EA de
Galicia), la tercera es la Organización, denominación y sede de las instituciones de Gobierno
autonómico (art. 9 del EA de Galicia), en cuarto lugar competencias que hubieran sido
asumidas (art. 27 y siguientes del EA de Galicia) y en quinto lugar sobre su régimen jurídico
(arts. 37 y 38 del EA de Galicia).

Este contenido mínimo se considerará su condición necesaria para la validez Constitucional del
Estatuto como establecen como establecen las Sentencias del TC 89/1984 y 99/1986, entre
otras.

Algún elemento más aparece en el 147.3 establece modo indirecto que serán también
contenido de los propios Estatutos el establecimiento de un procedimiento de reforma de las
mismos art. 56 y 57 EA de Galicia. Es decir que la lectura de todos estos elementos, se observa
que los EA presentan un contenido que va más allá de una mera Ley Orgánica, contenido
semejante han encontrado en los textos constitucionales relativos a símbolos, competencias,
órganos de gobierno, derechos y libertades, reforma etc.

En el caso del EA de Galicia se articula en 57 artículos estructurados en 5 Títulos y a los que se
añaden 4 disposiciones adicionales y 7 disposiciones transitorias.

3.2 Reforma de los Estatutos.

La reforma de un Estatuto en muchos casos es más compleja que la reforma de algunas
constituciones, por ejemplo la Ley fundamental de Bonn o la Constitución mejicana. Reformar
un Estatuto de Autonomía no tiene nada que ver con la reforma de una Ley Orgánica, como se
deduce de la lectura del art. 81.2 de la CE lo que puede esgrimirse como un argumento a favor
de carácter constitucional de la norma estatutaria. Además si entendemos a lo previsto en el
art. 28.1 de la LO del TC que determina los Estatutos de Autonomía como parámetros a la
hora de estudiar la constitucionalidad de las leyes. Reformar un Estatuto de Autonomía como
el gallego supondrá en cierta medida una reforma parcial de bloque de constitucionalidad
aplicable a la CCAA Gallega dentro de los límites constitucionales.

Los artículos 56 y 57 del EAG van a establecer los procedimientos de reforma de su estatuto,
reforma que en todo caso deberá ajustarse en el art. 47.3 de la CE, que simplemente
determina la participación de las Cortes Generales mediante la aprobación de dicha reforma a
través de una LO. Si bien en todo lo demás la CE se remite simplemente a lo regulado
específicamente en los Estatutos.

Estos dos procedimientos del EAG requerirán la concurrencia de tres voluntades: la del
Parlamento de Galicia, las Cortes Generales y el pueblo gallego. Estos procedimientos
operarían del siguiente modo.

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En primer lugar el procedimiento complejo del art. 56. La letra a) del art. 56.1 establece como
sujetos legitimados para el inicio de este procedimiento de reforma al Parlamento de Galicia,
la Xunta y las Cortes Generales. Esta fórmula sería la empleada en la mayoría de los EA, es el
caso del estatuto vasco o del catalán, también del andaluz. Sin embargo una inclusión de las
Cortes no es un imperativo Constitucional (así el E. de la Comunidad de Madrid establece
como sujeto legitimador, el Consejo de Gobierno, la asamblea parlamentaria, y/o un grupo
determinado de municipios). Además la inclusión de las Cortes plantea dudas sobre la
necesidad de intervención del Congreso y del Senado cuando sus propios reglamentos no
prevén un procedimiento para este supuesto, lo que obliga a aplicar por analogía el
procedimiento para la iniciativa legislativa ordinaria.

También señalar que el art. 56.1.b) exige la participación en este procedimiento de varios
sujetos, la propuesta de reforma debe ser aprobada por 2/3 del Parlamento gallego.
Posteriormente por las Cortes Generales a través de 1 LO y finalmente por el electorado
gallego a través de un referéndum. Este procedimiento otorga una rigidez a la propia reforma
y una mayor legitimidad.

El referéndum sería autorizado automáticamente por una LO de las Cortes que aprueban el
proyecto de reforma. Sobre su convocatoria deberá atenderse a lo dispuesto específicamente
en el art. 10 de la Ley 2/10980 de las diferentes modalidades de referéndum. Finalmente en el
art. 56.2 ordena que si el proyecto de reforma no fuese aprobado debería ser llevado a debate
y votación en del Parlamento gallego al año después. Sobre el procedimiento sencillo del art.
57, la razón de ser que fundamentaría este artículo sería la materia objeto de reforma que no
podría alterar en ningún caso las relaciones establecidas entre el Estado y la Comunidad
Autónoma de tal manera que el margen de maniobra para la aplicación de este procedimiento
de reforma sería muy limitado.

Este artículo 57 sin embargo no señala nada al respecto de los sujetos legitimados para
plantear esta iniciativa, sin embargo algunos autores como Portero Molina ?¿ entienden que
por analogía serían los mismos que los previstos en el art. 56, es decir la Xunta, el Parlamento
de Galicia y las Cortes Generales, porque no se dice en el Estatuto nada en contra de su
carácter extensible.

Depositaba la propuesta de reforma ante la mesa del Parlamento gallego, ésta decidirá si se
tramita por el procedimiento del art. 56 o del art. 57. Si la mesa del Parlamento decide que irá
por la vía del art. 57 pues no altera las relaciones Estado-Comunidad Autónoma, entonces se
procederá del siguiente modo: El Parlamento elaboraría un proyecto de reforma que tras su
aprobación elevaría a consulta de las Cortes Generales. Si a los 30 días de su recepción en las
Cortes no se declaran afectadas (silencio) por la reforma se procedería a la convocatoria del
referéndum. Ratificado el proyecto por el electorado, este sería aprobado por las Cortes
Generales mediante Ley Orgánica.

Finalmente señalar que existen núcleos duros (hay cosas del Estado tan importantes que no se
pueden reformar sino ya no sería el mismo si no con otro nuevo)…dentro del Estatuto de
Autonomía que impedirían su reforma de tal manera que si esos elementos fuesen retomados
nos encontraríamos ante un nuevo texto estatutario. Ni la CE ni el EA específicamente se
refieren a la cuestión pero de una lectura combinada de los art. 2, 137, 152 y la disposición

23

transitoria segunda de la CE se deduce que no cabría una reforma estatutaria que eliminase o
atentase gravemente contra la Autonomía de la CCAA o que privase de potestad legislativa a
su Parlamento.

De todas maneras indicar que las alteraciones que se han producido en el EA de Galicia hasta
la fecha, han operado por la vía de las mutaciones constitucionales o estatutarias, es decir por
la aprobación de leyes de bases, de transferencia o delegación, por la jurisprudencia del TC. Y
desde un punto de vista político también se han producido alteraciones derivadas de los
acuerdos suscritos entre los grupos parlamentarios.

Sobre los límites de las reformas estatutarias añadimos que existen pocas sentencias del TC en
esta materia, así la sentencia 225/1998 sobre el Estatuto Canario en la que el TC aceptó que
los EA pueden regular materias ajenas a las estrictamente le reserve la Constitución,
entendiendo por reserva al Estatuto el conjunto de materias que la Constitución obliga o incita
a su regulación por el Estatuto.

En este sentido las STS 247/2007 y 249/2007 amplían a propósito de la reforma del Estatuto
Valenciano los ámbitos competenciales objeto de dicha reforma, permitiendo que el nuevo EA
incorpore nuevas competencias como la materia de derechos y libertades e incluso incluyan
nuevas categorías dentro de las mismas no previstas constitucionalmente. La única
consecuencia jurídica derivada de tal intrusión sería la declaración de su ineficacia.

3.3 Defensa del Estatuto.

El Tribunal Constitucional sería el protagonista por excelencia en la defensa del estatuto al
integrarse éste en el bloque de constitucionalidad. Defensa que operaría con los siguientes
medios:

-control constitucionalidad.

- Normas rango de ley, leyes.

- Resolviendo conflictos sobre titularidad de competencias.

Control constitucionalidad: este se efectuará respecto a las leyes bien sean del Estado o de la
CCAA, control que se efectúa a través del recurso de constitucionalidad o de
inconstitucionalidad. La cuestión de inconstitucionalidad sería presentada por los jueces y
Tribunales conforme a los art. 27 y 35 y siguientes de la LO del TC. De manera que la actividad
de la Comunidad Autonómica puede ser controlada por los jueces ordinarios. Como señala
Eliseo Aja un juez o Tribunal puede plantear una cuestión de inconstitucionalidad sobre una ley
que considere contraria a la distribución competencial.

Recurso de inconstitucionalidad:

Se trata de un recurso directo y abstracto a tenor de lo dispuesto en los art. 161.1 a; 153.a; 162
de la Constitución Española y 27.2.f y 67 de la LO Tribunal Constitucional.

Dicho recurso se caracteriza por:

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- El TC hace interpretación general y abstracta de la norma que enjuicia.

- Sólo pueden ser normas/leyes con rango de ley.

- Fija una valoración de su computabilidad con la CE atendiendo por tanto a normas, principios
y reglas materiales competenciales o no.

- Sobre pueden ser normas/leyes con rango de ley.

- Fija una valoración de su computabilidad con la CE atendiendo por tanto a normas, principios
y reglas materiales competenciales o no.

- Sobre legitimación: legitimados para promover este recurso el Presidente del Gobierno,
Defensor del Pueblo, 50 diputados o senadores y gobiernos y los Parlamentos Autonómicos.
De manera que en la práctica los órganos estatales presentarían el recurso de
inconstitucionalidad frente a las leyes autonómicas, así bien un amplio sector doctrinal aboga
por ampliar esa legitimación a la opción en el caso de las leyes autonómicas.

- Si se determina inconstitucionalidad de una norma esto supondrá su nulidad.

Junto a ello están los conflictos competenciales. Conflictos constitucionales sobre las
diferentes competencias, destacamos las características.

1º El TC decide sobre la titularidad de una competencia.

2º El TC resuelve una controversia concreta que puede suscitarse entre el Estado y las CCAA,
entre órganos constitucionales del estado o bien entre las CCAA entre sí. En los supuestos de
Estado/CCAA o CCAA entre sí pueden ser conflictos positivos o negativos de competencias.

Para interpretar este recurso estarían los ejecutivos estatal y autonómico – Positivo. Si se trata
de conflicto negativo de competencias también estarían legitimados el ciudadano o el
gobierno de la nación. En el caso de los conflictos entre órganos constitucionales estarían
legitimados el gobierno de la nación, senado, congreso de los diputados, el consejo general del
Poder Judicial pues las afectaría en la atribución de sus competencias.

Supuestos con rango de ley o infra legales. Sentencia determina la titularidad competencial
por lo que anularía toda norma contraria a esa titularidad. En la práctica el conflicto de
competencias puede ser empleado no solo para plantear la inconstitucionalidad de una norma
con rango de ley, sino para anular normas reglamentarias al ser incompetente el autor de la
misma.

Desvirtuación de este recurso:

En nuestro ordenamiento jurídico carecemos de recurso de inconstitucionalidad por omisión
frente a lo que ocurre en otras legislaciones, lo que permitiría acudir al TC cuando una
disposición constitucional no fuese desarrollada. En los primeros años de la actividad del TC
estuvieron marcados por conflictividad desaforada (proceso contrario al Estado unitario) de tal
manera que el TC tuvo que resolver determinados problemas de la puesta en marcha del
proceso autonómico tales como:

25

* Incorporación de Segovia y León a la CCAA de Castilla y León.

* Perfilar conceptos claves como:

1. Autonomía
2. Soberanía
3. Leyes de bases y básico
4. Actividad competencial

A partir de ahí el TC va perfilando el contenido de cada una de las competencias, ej: Materias
en relaciones internas.

En la actualidad nos encontramos con que la actividad del TC vuelve a cobrar protagonismo el
tener que perfilar los contornos que alcanza el autogobierno autonómico con los llamados
estatutos de nueva generación. El TC ha dictado sentencias que directamente se refieren a la
CCAA tales como:

- STC 137/1987 a propósito del acuerdo entre Consellería de ordenación territorial y la
dirección general del medio ambiente del gobierno danés. Esta sentencia determina la
inconstitucionalidad de dicho acuerdo por vulnerar la competencia exclusiva del Estado en
materia de Tratados y acuerdos internos conforme a lo dispuesto en el art. 149.1.1 de la CE.

- Además las Sentencias 127/1999; 182/1992; 121/1992 que tratan cuestiones en el ámbito
del Derecho civil, en concreto a los Montes vecinales y arrendamientos rústicos, estas
sentencias admiten el ámbito competencial autonómico al permitir que las leyes de la CCAA
contemplen revisiones no previstas en la constitución ni estatutos de Autonomía sino que
consideren los propios usos y costumbres de la CCAA.

Desarrollo del Estatuto de Autonomía:

Desde el punto de vista del desarrollo del Estatuto de Autonomía debemos comenzar
indicando que el Estatuto de Autonomía requiere la existencia de una serie de normas
posteriores que sean dictadas con el fin de darles cuerpo de concretar previsiones Estatuto.
Dentro de esas previsiones: quizás por su importancia a la hora de regular el poder legislativo
autonómico deberíamos destacar en primer lugar el Reglamento del Parlamento de Galicia ya
que este contiene además la regulación sobre aprobación y elaboración de anteriores leyes
autonómicas. Hay además una legislación estatal que afectará al desarrollo del Estatuto,
legislación que se ha dictado como desarrollo de la CE pero que en muchos casos constriñirá la
acción del Estado Autonómico. Dentro de esas normas:

- LOPJ.
- LO del Régimen electoral.
- LO reguladora bases del régimen local.
- Ley del proceso autonómico.
- LOTC.

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Existen asimismo leyes/normas estatales que específicamente se refieren a CCAA gallega como
leyes orgánicas de delegación de transferencias 16/1995 y 6/1999 o Ley 13/1997 cesión de
tributos del Estado, o reales Decretos de 1139; RD 1140 y RD 1141/2007.

Leyes Autonómicas:

Los art. 126/127 del reglamento del parlamento de Galicia establece una categoría especial de
normas nominadas leyes del desarrollo básico del Estatuto que requieren quórum superior
para su aprobación. En este tipo de normas incluiríamos:

- Norma Xunta y su presidente.
- Norma de Normalización lingüística.
- Norma de reconocimiento de la galleguidad.
- Norma de la iniciativa legislativa popular gallega.
- Norma do valedor do pobo.
- Norma do Consello de Contas.
- Norma do Consello Consultivo…

Dejando de lado la peculiaridad de estas normas y atendiendo simplemente a su contenido,
ámbito material podríamos establecer una clasificación de las leyes gallegas en torno a unos
bloques temáticos:

*Leyes sobre el idioma, galleguidad, territorio y la administración local:

- Ley 10/1995.
- Ley 5/1997
- Ley 3/1983
- Ley 4/1983
- Ley 7/2008

* Leyes de creación de órganos, institutos, consejos etc…

- Ley 8/1983
- Ley 6/1984
- Ley 9/1984
- Ley 6/1985
- Ley 9/1995
- Ley 4/2008

* Leyes referidas a la fijación de las sedes, instituciones, símbolos y capacidad.

- Ley 1/1982
- Ley 1/1983
- Ley 11/1988

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- Ley 13/2007
- Ley 5/1984
- Ley 4/2002

* Leyes de adecuación o reforma:

- Ley 3/1995
- Ley 12/2007
- Ley 13/2007

* Leyes relativas al Derecho Civil Gallego:

- Ley 7/1987
- Ley 2/2006

* Leyes que regulan con carácter integral importantes asesores de la economía y del ámbito
social:

- Ley 3/2008
- Ley 8/2008
- Ley 11/2008
- Ley 13/2008
- Ley 14/2008
- Ley 18/2008

* Materias tributarias:

- Ley 15/2008
- Ley 9/2008

* Leyes referidas a otros ámbitos:

- Ley 1/1988
- Ley 4/2007
- Ley 8/2007

28

LECCIÓN 4: LAS COMPETENCIAS DE GALICIA.

Introducción:

En relación con el Derecho Público Autonómico y la autonomía de los entes regionales, la
delimitación competencial ocupa un lugar privilegiado dentro de su estudio, constituyendo un
elemento esencial dentro del Estado Autonómico. Para profundizar en el estudio de las
competencias de la CCAA Gallega, antes de proceder al análisis concreto del Título II del
Estatuto, debemos recordar elementos esenciales, como son: potestades, competencias y
transferencias , estudiadas en Derecho Constitucional.

Así las potestades autonómicas o poderes de la autonomía, entendidas como un haz de
facultades, corresponderían, atendiendo a las líneas clásicas del Estado, con las potestades
legislativa y ejecutiva, puesto que la CCAA solo posee dichos poderes.

- La potestad legislativa: consiste en otorgarse leyes propias, con idéntica eficacia en su
territorio como la de las leyes estatales o normativa europea. Esta potestad es la esencia
misma de la autonomía, si bien dicha potestad presenta unos límites:
* Límite territorial
* Límite de contenido (Art. 148, 149 y 150 de la CE)
* Límites constitucionales (Preámbulo, art. 128.1, 131, 139, y 138.2 entre otros)
* El propio Estatuto va a injerir y controlar la actividad legislativa autonómica (art. 150.2, 150.3
y 153 de la CE).

- La potestad ejecutiva: es la más amplia y menos polémica. El poder ejecutivo autonómico no
se limita a ejecutar las leyes autonómicas; sino que podrá ejecutar dispositivos estatales sobre
aquellas materias que le confieran.

Junto con estas dos potestades podríamos hablar de una potestad estatuyente (que permitiría
a las comunidades autónomas elaborar y aprobar sus Estatutos) y una potestad Tributaria
originaria (de la que carece Galicia). A efectos de la clasificación de las competencias
autonómicas sólo nos interesaría la potestad legislativa y ejecutiva.

Las competencias. Una competencia es la titularidad para ejecutar una potestad sobre una
materia determinada. De tal manera que, las competencias podrían clasificarse según su
titular, en competencias exclusivas (un único titular), compartidas (varios titulares a distinto
nivel) y concurrentes (varios titulares al mismo nivel). Debido a que apenas existen
competencias exclusivas, y sólo una competencia concurrente, siendo por lo tanto la mayor
parte de las competencias compartidas, esta clasificación perderá su virtualidad práctica.
- Competencias según la potestad a la que se refieren:
* Si la potestad es legislativa, nos encontraríamos ante competencias normativas.
* Si la potestad es de ejecución, nos encontraríamos ante competencias ejecutivas.

Las transferencias. Las transferencias competenciales de medios y servicios, se convierten en
un elemento esencial de cara al ejercicio práctico de las competencias, de tal manera que

29

como señala el TC en su sentencia 25/1983, las transferencias se convierten en condición de
pleno ejercicio de las competencias de tal manera que el Estado podrá ejercer las
competencias mientras no se produce una transferencia de los servicios.

4.1 Competencias normativas.

Las competencias autonómicas según su potestad legislativa se definen como competencias
normativas, de tal manera que el titular de dichas competencias normativas le correspondería
a la Comunidad Autónoma Gallega.

Esta titularidad podrá ejercerse en distinto grado, pudiendo ser limitada por el reconocimiento
de una potestad legislativa estatal. Este hecho tiene reflejo en el articulado del Estatuto de
Autonomía, que mediante una redacción confusa y a veces circular, establece diferentes
grados en los que la Comunidad Autónoma podrá ejercer su potestad legislativa.

A) Competencias legislativas absolutamente exclusivas. Artículo 27 EAG.

Este artículo recoge una serie de materias que califica de exclusivas, pero que en la práctica no
lo son. La mayor parte de las competencias exclusivas autonómicas limitan la potestad
legislativa de la misma convirtiéndose dicha limitación en una característica general. Ejemplos
de las técnicas que se emplean para esas limitaciones serían:
- Remisión a la competencia exclusiva estatal recogida en la CE (art.27.2).
- Inclusión o reconocimiento del interés general (art. 27.7 y 27.9)
- Sometimiento a la legislación estatal que regule los aspectos generales sobre la materia (art.
27.25 y 27.28)
- Inclusión de la Cláusula “Sin perjuicio de” que subordina la competencia de Galicia a la
competencia estatal (art. 27.10, 27.12, 27.13, 27.14, 27.18, 27.19 etc…).

B) Desarrollo de las bases. Artículo 30 del EAG.

Este artículo reconoce a Galicia competencias en el ámbito de la economía, industria,
agricultura, ganadería, comercio, sistema de crédito y sector público, pero limita su potestad
legislativa al desarrollo de las bases fijadas en la legislación estatal. De tal manera que, de
aquella redacción del art. 30 podríamos llegar a una conclusión, ya que dichas materias son de
competencia exclusiva. Añade también que desarrollarán legislación básica del Estado.

El problema sobre esta competencia es que se encontrará supeditada a lo que se entiende por
básico, siendo el concepto de lo básico un concepto oscuro que requiere ser interpretado por
el Tribunal Constitucional para fijar sus límites. Como ejemplos la STC que determinan los
límites de lo básico las STC 252/1988, 64/1981, 112/1995, 146/1996 etc… en las que se
determina que lo básico en ningún caso puede agotar o anular la competencia autonómica
correspondiente.

C) Desarrollo de la legislación estatal y ejecución. Art 28 del EAG.

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Este artículo se encuentra en un punto intermedio entre la potestad legislativa y la potestad
ejecutiva. En él, la Comunidad Autónoma asume la simple ejecución y el desarrollo legislativo
de una serie de materias según lo que se establezca en la legislación de desarrollo estatal. De
tal manera que los órganos autonómicos se convertirían en simples ejecutores de lo dispuesto
por el Estado, en sectores tan importantes como el pesquero.

*Competencias concurrentes. Art. 27.19: La materia de cultura aparece como competencia
exclusiva de la Comunidad Autónoma, si bien se reconoce la primacía del art. 149.2 de la CE
que fija que se trata de un deber y una atribución esencial del Estado. Esta materia sería la
única de las competencias concurrentes existente en la delimitación competencial, de tal
manera que en caso de conflicto prevalece el derecho del Estado (art. 149.3 del la CE).

4.2 Competencias ejecutivas.

La CCAA también tiene atribuida la simple potestad ejecutiva sobre una serie de materias.
Dicha potestad podrá referirse, tanto a la ejecución de disposiciones normativas estatales,
como a la de las leyes autonómicas. De tal manera que observando el desarrollo de la potestad
legislativa, podremos fijar la cota competencial autonómica que se verá incrementada al
reconocer esa potestad ejecutiva. Dentro de esta potestad, atendiendo a la redacción del
Estatuto de Autonomía, podemos fijar una clasificación:

- Art. 29 “Competencias ejecutivas exclusivas”: Este artículo establece que los órganos
autonómicos son simples ejecutores de la legislación estatal sobre las materias enumeradas
sin que tengan posibilidad de decidir encontrándose sometidas a la inspección por parte del
Estado.

- Art. 31 “Competencia plena de regulación en el ámbito de la enseñanza”: El artículo reconoce
a Galicia una competencia plena en dicho ámbito limitado por la primacía del poder central, al
incluirse la cláusula “sin perjuicio de”, lo que viene a limitar la competencia autonómica a la de
una mera ejecución.

- Art. 33 y 55 “Competencia de simple ejecución y desarrollo”: Los artículos 33 y 34 se refieren
a las materias de sanidad y medios de comunicación, sin fijar competencias propiamente
dichas para los poderes gallegos. Sólo se determina que estos ejecutarán y desarrollarán lo
previsto por la legislación estatal. La superioridad del Estado se observa de la lectura de los
artículos 35 y 36. El artículo 35 se refiere a la necesidad de una autorización estatal para la
celebración de convenios interautonómicos. El art. 36 establece, con carácter general que la
CCAA deberá ejercer sus competencias de acuerdo con las normas reglamentarias que dicte el
Estado. Esta disposición, en relación con el artículo 37.3, plantea para la doctrina un supuesto
atípico, como señala Jiménez Asensio, al entender que la potestad reglamentaria autonómica
se puede encontrar sujeta a la potestad reglamentaria estatal, de tal manera que se rompería
el principio de competencia a favor del principio de jerarquía.

- Art. 37 y 38 “Régimen jurídico del Estatuto”: El artículo 37 se refiere al principio de
territorialidad en la fijación y alcance del contenido de las competencias. Este artículo también

31

determina que la potestad legislativa será requerida por el Parlamento y la ejecutiva por la
Xunta. Finalmente añade que el núcleo de la potestad reglamentaria autonómica se sujetará a
las normas y reglamentos del Estado. El art. 38 establece el principio de competencia para
articular la relación en el ordenamiento Estatal, reconoce la existencia de un derecho propio
de Galicia y determina la relación del principio de supletoriedad en el caso de que exista una
competencia autonómica no desarrollada.

32

TEMA 5: EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS Y LA UNIÓN EUROPEA.

Actualmente nos encontramos ante un contexto mundial post-estatal, el estado ha perdido sus
atributos clásicos y en un mismo territorio confluyen varios OOJJ. Así ante un juez en Galicia
podría alegarse tanto el Ordenamiento estatal autonómico y el europeo. La adhesión de
España a la UE produjo un impacto decisivo en la configuración del Derecho Constitucional
incluyendo dentro de él al Derecho Autonómico. En la evolución constirucionalizadora europea
supondrá la configuración de un sistema de multi-constitucional como definen autores como
Pernice a partir de un sistema de multi-gobierno. Se configura así un nuevo tablero de juego
en el que coexisten varios tipos actores; UE, Estados, regiones…Si bien este nuevo escenario
presenta dos rasgos esenciales:

- Ninguno de los actores solícitos tiene competencia universal ni exclusiva.
- Se configuran varios niveles de gobernación y constitucionalismo.

Los tres elementos que definirían este nuevo escenario serían:

1.- Confluencia de tres niveles de fuentes del derecho.
2.- Pérdida de la soberanía estatal.
3.- Pérdida de competencias autonómicas.

Desde el punto de vista de las fuentes del derecho el panorama multinivel es claro: hay tres
constituciones y tres legislaciones. Pero nos encontramos con dos jurisdicciones, la estatal y la
europea, y hasta ahora con dos niveles en la materia de Derechos y libertades, el estatal y el
europeo. De la interpretación del art. 139.1, 138.2 y 149.1.1 se deducía la inexistencia de un
nivel regional específico en la materia de Derechos y libertades, de ello regulación art. 4.1 del
EAG reflejo.

Si bien se ha producido un cambio en este ámbito con los nuevos estatutos reformados ya que
a partir de la STC 247, 249/2007 del TC se admite la posibilidad de que los Estatutos de
Autonomía recojan un nuevo tipo de derechos no contemplados en la CE si bien estos
carecerían de eficacia jurídica.

Pérdida de la soberanía estatal. La entrada de España en la UE en 1986, si bien ya había sido
prevista 8 años antes en la CE fijándose como instrumento la previsión contemplada en el
artículo 93 (este artículo permite la suscripción de acuerdos y tratados internacionales que
supongan una cesión del ejercicio de competencias derivadas de la CE a instituciones u
organizaciones internacionales si bien se establece que se realice mediante una Ley Orgánica.
La cesión de España a la UE ha supuesto la pérdida de atributos clásicos de la soberanía
estatal. Ejemplo de ello; la política monetaria, económica, comercial, derecho de
competencia…

En el caso de conflicto entre el Derecho Estatal y comunitario prevalece el derecho de la UE
sobre el de los estados miembros como establecen las sentencias del TJCE: Costa/Enel,

33

Simmenthal, Comission/Bélgica. Incluso el Derecho de la Unión Europea prevalecerá sobre las
Constituciones de los Estados miembros como establece la Sentencia Comission/Bélgica.

El derecho producido en España no es el único ni el más alto de los aplicables en el territorio
español. Los Estados miembros dejan de ser independientes y soberanos por lo que cabe
plantearse si es necesario o no la reforma de la CE ante la ratificación de los acuerdos y
Tratados europeos. En este ámbito solamente se ha introducido una reforma expresa de la CE
a raíz de la sustitución del tratado de Maastricht en 1992, dicha reforma consistió en introducir
la cláusula “y pasivo” en la CE, art. 13.2 para permitir a los extranjeros comunitarios
presentarse a las elecciones municipales. Desde el punto de vista implícito/indirecto se ha ido
modificando la CE reinterpretándola conforme al Derecho Europeo. Ejemplo: art. 148 y 149.

Cabe entonces plantearse si existirían elementos de la CE que no pudiesen ser modificados por
el Derecho Europeo. En este sentido la doctrina parece estar de acuerdo y afirma la existencia
de núcleos duros en la Ce inmodificables (derecho de autonomía, unidad del Estado, derechos
forales, dignidad y derechos fundamentales…).

Pérdida de competencias autonómicas. Junto con la pérdida de competencias y soberanía
estatal las CCAA pierden parte de sus competencias a favor de la UE si bien con una
peculiaridad, la LO, que permite la adhesión de los acuerdos, tratados art. 93 no exige que
haya un consentimiento de las CCAA cuando dicho tratado suponga una pérdida de sus
competencias. Además esto se agrava por el hecho de que las competencias típicas de las
CCAA son detalladamente reguladas por el derecho europeo, caso de la agricultura,
ganadería…

Fruto de ello es que se planteen problemas a la hora de comprender cual es la verdadera
participación de las CCAA en la toma de decisiones que afecten a sus competencias cuando
éstas son asumidas por la UE o por el Estado. Estado que puede asumir competencias
autonómicas al ser el único responsable de la normativa europea.

El punto de partida de este problema se encuentra en la configuración de la materia de
relaciones internacionales como competencia exclusiva del Estado art. 149.1.3 CE. El TC
entendería en principio que esta competencia es exclusiva y no permitiría una acción exterior
autonómica STC 139/1987 para comprender finalmente cierta actividad autonómica
internacional siempre que no afectase al ius contraendi estatal STC 165/1994.

Acción exterior reconocida en CE y en el EAG. El art. 149.1.3 de la CE que configura las
relaciones internacionales como competencia exclusiva del estatal, a partir de ahí el TC
reinterpretaría esta competencia material en sus STC 139/1987 y 165/1994. En un primer
momento se niega cualquier tipo de acción exterior autonómico declarado inconstitucional los
acuerdos autonómicos suscritos como organismos de terceros Estados. Posteriormente
limitando la competencia exclusiva estatal sobre la materia al ius contraendi (núcleo duro)
admite una posibilidad de una acción autonómica con proyección exterior. Desde el punto de
vista estatutario debemos señalar que el EAG prevé dos soluciones al respecto en lo art. 35.3 y
7 del mismo. El artículo 35.3 establece que la Comunidad Autónoma de Galicia podrá solicitar

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