Este documento analiza modelos de gestión empresarial y esquemas de regionalización para la prestación de servicios públicos. Presenta antecedentes sobre la vinculación de operadores privados en Colombia y diferentes modelos de contratos. Propone un esquema de regionalización para hacer más atractiva la prestación de servicios en pequeñas y medianas ciudades aprovechando economías de escala.
Desarrollo de la Política de garantía de abastecimiento de gas natural
Análisis de Modelos de gestión empresarial y esquema de regionalización
2. Análisis de modelos de gestión
empresarial y esquema de
regionalización
Diego Felipe Polanía Chacón
Subdirector de Agua y Saneamiento
Departamento Nacional de Planeación
Cartagena, Junio 28 de 2012
3. Índice
1. Entorno y antecedentes
2. Modelos de vinculación de
operadores especializados
3. Esquema de regionalización
4.Reflexiones finales
4. La economía Colombiana atraviesa por un buen
momento - este año crecerá cerca de 5%
9,00
8,00 7,6 7,7
7,5 7,5
7,00
6,00 6,1
5,7
5,5
5,00 5,6 5,1
4,4 4,9 Crecimiento trimestral del PIB (%)
4,00 4,6 4,5
3,6
3,4
3,00 3,0 3,0
2,00
1,2
1,3
1,00
0,2
0,00
IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
8
Columna2 6,9
6,7
7
5,9
6 5,3 5,0
4,8
5
4,7
4 4,0
Crecimiento anual del PIB (%) 3,9
3,5
3
2,5
2
1,7 1,7
1
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
5. La Inversión y el consumo “jalonaron” el
crecimiento en 2011
PIB – Acumulado anual
Importaciones Totales 21,5
PIB 5,9
Formación Bruta de Capital 17,2
Exportaciones Totales 11,4
Consumo Total 5,8
Consumo final de los hogares 6,5
Consumo del Gobierno 2,6
0 5 10 15 20 25
Fuente: DANE.
6. El primer trimestre 2012, la mayoría de
sectores tienen altos crecimientos
PIB – oferta primer
trimestre
No obstante la SSPD
PIB 4,7% muestra una tendencia
Construcciòn -0,6% negativa y contracíclica
Agricultura
del PIB sectorial de
-0,4%
APSB a dic 2010
Industria manufacturera 0,6%
Servicios sociales 3,4%
Electricidad, gas y agua 4,4%
Comercio, restaurantes y hoteles 4,6%
Transporte y comunicaciones 6,1%
Establecimientos financieros 6,7%
Explotación de minas y canteras 12,4%
-3% 2% 7% 12% 17%
Fuente: DANE
7. Crecimiento de la economía
en el primer trimestre de 2012
El hecho más importante, es que el crecimiento del PIB del sector privado
fue del 6.1%. Lo cual refleja la fortaleza real de la economía colombiana y
no es irreal crecer a tasas cercanas al 5.0%.
El crecimiento es explicado por aumentos en la productividad, no hay
presiones inflacionarias a la vista ni un exceso de gasto público que
indiquen que el crecimiento no sea sostenible.
El otro aspecto importante es que la tasa de inversión llegó a niveles del
27.7% del PIB. Ello fue producto del crecimiento de 16.7% en inversión en
maquinaria y equipo; en equipo de transporte 23.5% y construcción de
vivienda 4.5%.
Caída de -8.7% en obras civiles y un crecimiento del consumo público de
solamente 2.9%.
8. Antecedentes
Vinculación del sector privado
Planes Departamentales de
180 Agua (Conpes 3463/07)
Ciudades Amables (Visión Colombia 2019)
Participación Privada en SSPP (Conpes
150 3385)
Importancia estratégica del Programa de
Modernización Empresarial en AP y SB
120 Políticas y estrategias para (Conpes 3253)
Participación Público
Privada (Conpes 2912) Programa de
90 Modernización
Empresarial
Ley de Servicios
60 Públicos
(Ley 142)
Esquema
30
tarifario
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Número de empresas con participación privada
Existen al menos 159 municipios con operadores especializados de carácter
privado, atendidos por al menos 30 grupos empresariales y atienden cerca de 8
millones de habitantes (25% de la población urbana del país)
9. Antecedentes
Recursos financieros del sector: 1999-2010
US$ 4.750 mill
∆ 30% Presupuesto General
11% de la Nación (PGN)
US$ 3.650 mill
∆ 36% 16% Regalías*
US$ 2.700 mill
31% Tarifas
42% Sistema General de
Participaciones
1999 - 2002 2003-2006 2007-2010
Sistema General de Participaciones Tarifas Regalías Presupuesto General de la Nación
El SGP es la principal fuente de recursos financieros en el sector
*Actualmente Sistema General de Regalías
10. Índice
1. Entorno y antecedentes
2. Modelos de vinculación de
operadores especializados
3. Esquema de regionalización
4.Reflexiones finales
11. Aproximación conceptual
En Colombia existen dos esquemas paralelos:
Agencias especiales de regulación y supervisión con impacto general
Contratos celebrados entre la entidad estatal y los Operadores que
comúnmente incluyen disposiciones contractuales que regulan: (i) las
tarifas, (ii) estándares de servicio
Esta combinación de esquemas puede generar:
Que el contrato consagre disposiciones contrarias a lo previsto en la
regulación
Que se expida regulación con posterioridad a la celebración del contrato,
que sea contraria a lo acordado en el mismo.
12. Aproximación conceptual
Elementos indispensables:
voluntad política
operadores con experiencia comprobada
independencia técnica y administrativa
planeación
Si el diseño del esquema no permite recuperar la optimización,
reposición y expansión de los servicios, conduce solución de corto
plazo, condenada al fracaso.
Se deben definir claramente indicadores resultado en los contratos.
Los contratos deben asignar y valorar adecuadamente el riesgo.
Se debe superar la incertidumbre del estado real de la
infraestructura pues pone en riesgo el cumplimiento de indicadores
y metas contractuales.
13. Aproximación conceptual
El mejor método para la selección de un Operador es un proceso “verdaderamente”
competitivo. Sin embargo algunas restricciones que lo limitan son:
Deficiente información sobre la infraestructura
Insuficiente interacción con los interesados
Plazos excesivamente cortos para presentar propuestas
Negociación de la minuta contractual una vez adjudicado el contrato
No se establecen mecanismos para impedir ofertas artificialmente bajas
Aspectos sobre los que se estructura un contrato
Requisitos Factores de Remuneración
habilitantes selección y multas
14. Requisitos Habilitantes
Buscan validar capacidad operativa y financiera:
Capital financiero equivalente a 3 meses de facturación proyectada: Medida de
liquidez de corto plazo
Patrimonio por usuario (por lo menos un millón por usuario): Medida de sanidad
financiera del proponente
Aporte de capital: En caso de ser ganador, el proponente deberá aceptar, la
realización de un aporte de capital al inicio del proceso.
Experiencia en estructuraciones similares: Certificación de resultados en
continuidad, recaudo y calidad.
Personal mínimo: Demostrar personal idóneo en:
operación
planeación
gestión comercial.
15. Factores de selección
Sujetos al tipo de operador que se busca vincular.
Operación de los sistemas: con base en un % del recaudo resultante de los
costos de funcionamiento
Planificación de inversiones: porcentaje de la ejecución de inversiones
Se recomienda no utilizar exclusivamente como variable de selección la
menor tarifa, pues ello permite a oferentes aventureros ganarse la
licitación.
Se deben utilizar variables acordes con el incentivo de mejoramiento
buscado en el contrato que de manera general consisten en obtener las
ganancias por realizar bien la actividad principal para la que lo vinculan.
Se sugiere seleccionar a los operadores según la oferta que presenten en
cuanto a su remuneración esperada, como porcentaje de los costos de
AOM.
16. Remuneración
Se propone remuneración variable en los esquemas de operación,
dependiente de los resultados alcanzados en cada uno de los indicadores
propuestos.
La remuneración aplicable cada año dependerá de la evolución que se
logre en los indicadores del servicio dada una meta, la cual será
diferenciada dependiendo del tipo de contrato.
En los casos de concesión, el tercero recibe como remuneración la
totalidad del recaudo, aunque este ya no depende del nivel de indicadores
del servicio, se recibe el incentivo a ser más eficiente.
17. Multas
Las multas se concentran en la ocurrencia de eventos de suspensión y en
aspectos de gestión relacionados con la atención a los usuarios, que el
operador debe mantener controlados desde el inicio.
Dentro de las obligaciones del tercero, se encuentra mantener un sistema
de control y seguimiento de los indicadores, e informar periódicamente,
tanto al supervisor como al contratante, los datos pertinentes para su
seguimiento. Este debe ser la fuente de información de reporte al SUI.
18. Tipos de contrato
Se desarrollaron 5 esquemas de vinculación del sector privado:
• Administrar y operar el sistema.
Operación para los servicios
de acueducto y alcantarillado • El contratante mantiene la titularidad de la
prestación y de inversiones
Operación y Concesión en dos • Fase I: Diagnosticar, administrar y operar el sistema
fases • Fase II: Concesión
Gestión con Gerencia de • Optimizar el sistema y planificar en el largo plazo,
Proyectos para los servicios administrar recursos para inversiones. Responsable
de acueducto y alcantarillado de la prestación
Constitución de una nueva
• Participación de un tercero que apoya la operación,
empresa de servicios públicos
planificación y gestión de recursos para inversiones.
ESP
Concesión de recolección y
• Participación de un tercero que apoya la operación,
Concesión de disposición final
planificación y gestión de recursos para inversiones.
para aseo
19. Esquema: Operación
Pago de las facturas
Municipio
Usuarios
Suministro Facturación
Servicio Servicio
Supervisor
Pago Operador
Seguimiento
Municipio Fiducia
Remuneración por resultados
Departamento
Nación
Contratistas Interventores Estudios y
obra Diseños
de Obra
20. Esquema: Gestión Gerencia
Pago de las facturas
Municipio
Usuarios
Suministro Facturación
Servicio Servicio
Supervisor
Pago Prestador
Seguimiento Operador
Municipio Fiducia
Remuneración por resultados
Departamento
y gerencia de proyectos
Nación
Contratistas Interventores Estudios y
obra Diseños
de Obra
21. Esquema: Concesión
Pago de las facturas
Municipio
Usuarios
Suministro Facturación
Servicio Servicio
Supervisor
Pago Prestador
Seguimiento Concesionario
Municipio Fiducia
Remuneración AOM y fee de
Departamento
inversiones ejecutadas
Nación
Contratistas Interventores Estudios y
obra Diseños
de Obra
22. Esquema: Creación Sociedad
Concejo OPERADOR MUNICIPIO O
ESPECIALIZADO EMPRESA 3 SOCIOS
Municipal Socio Gestor PÚBLICA ADICIONALES
minoritarios
APORTES DE CAPITAL
LA INFRAESTRUCTURA
MERCADO Y USO DE
KNOW HOW
APRUEBA LA
ASOCIACIÓN
NUEVA SOCIEDAD E.S.P.
USUARIOS
23. Esquema: Concesión Aseo
Pago de las facturas
Empresa Pública
o Municipio Usuarios
Suministro Facturación
Servicio Servicio
Supervisor
Pago
Prestador
Seguimiento Concesionario
Municipio Fiducia
Departamento
Nación
Contratistas Interventores Estudios y
obra Diseños
de Obra
24. Índice
1. Entorno y antecedentes
2. Modelos de vinculación de
operadores especializados
3. Esquema de regionalización
4.Reflexiones finales
25. Esquemas regionales
Con el fin de hacer más atractivas las ciudades pequeñas e intermedias
para los operadores especializados, se busca fomentar la regionalización
para:
• Aprovechar las economías de escala y de aglomeración
• Implementar el uso compartido de los recursos
• Mejorar la sostenibilidad financiera y capacidad de
endeudamiento de los proyectos.
• Reducir los impactos ambientales en la prestación de los servicios
• Promover esquemas de asociatividad mediante Asociaciones
Público Privadas (APP) y Contratos Plan
26. Regionalización en
el Servicio Público de Aseo
Barrido y limpieza Recolección y Disposición Final
transporte
• Depende de la escala mínima de eficiencia • Altos costos hundidos
en cada mercado (volumen y tiempo) • Se promueve la regionalización
para aprovechar economías de
escala y aglomeración
M1
50 kms
Tramo excedente
M2 Relleno
20 kms
Sanitario
M3 30 kms
Estación de transferencia y/o
Planta de Aprovechamiento
27. Proyectos regionales S.P.Aseo
Disposición Final Regional de Residuos Sólidos
en Colombia (ton/día)
Evas S.A.
49.9% ESP
720
50%
640
40%
560 343
480 Servitunja S.A. ESP
30%
400
320
18.9%
405 20%
240 14.3%
11.8%
132
160
10%
5.1%
80 142 12
2 2
44 10 6
0 0%
Menos de 5 Entre 5 y 40 Entre 40 y 200 Entre 200 y 400 Mayor a 400 Café Aseo del
Quindío S.A. Interaseo del
ESP Valle S.A ESP
# de municipios que NO pertenecen a un Regional 2010
# de municipios que pertenecen a un regional 2010
% Ton/día
Antes de la
En Colombia el 77,4 % de las ton/día (19.057) son dispuestas Ley 142
en soluciones regionales
28. Estudio de regionalización Aseo
Objetivo: Desarrollar una metodología y brindar herramientas indicativas de
apoyo a los estructuradores para determinar la viabilidad de proyectos de
regionalización del servicio público de aseo que deben ser adaptada a las
condiciones locales y particularidades de cada región.
Fases del estudio:
Desarrollo de
Diagnóstico la metodología
Implementación Socialización
Resultados del estudio: Norte de Córdoba
• La aglomeración de los
municipios da una mayor
sostenibilidad
• La Estación de Transferencia
reduce los costos variables
• Se debe analizar el mercado
teniendo en cuenta la solución de
mínimo costo
1 Esquemas Regionales 2 Aseo 3 Cuencas y drenajes
29. Índice
1. Entorno y antecedentes
2. Modelos de vinculación de
operadores especializados
3. Esquema de regionalización
4. Reflexiones finales
30. Señales normativas
PND 2010-2014
• Incentivo a municipios que ubiquen RS regionales o ET.
• MVCT puede establecer e implementar áreas estratégicas
para construcción y operación de RS regional y ET.
• MVCT podrá otorgar ASES Ley de vivienda.
• Tarifas regionales en mercados no interconectados
atendidos por un mismo prestador de conformidad con la
metodología tarifaria que expida la CRA.
• Nuevo marco tarifario de acu y alc que reconozca
características regionales se desarrollarán mecanismos
que hagan viable la operación, sin inversión
• Nuevo marco tarifario de aseo … ampliando incentivos de
las soluciones regionales.
33. Preguntas:
1. El sector de agua potable y saneamiento básico requiere empresas sólidas y
eficientes para su desarrollo y sostenibilidad, ¿Cuáles son las condiciones
favorables y desfavorables para cumplir con este objetivo?
R/ Favorables:
• Estabilización en la regulación y en la normatividad
• Estabilización macroeconómica y reducción de pobreza, aumentando la capacidad de pago de
los hogares (DATOS DE POBREZA)
• Marco normativo promueve la vinculación de operadores especializados
Desfavorables: Se identifican restricciones que limitan la competencia y por lo tanto el buen
desempeño de las empresas:
• Deficiente información sobre la infraestructura
• Insuficiente interacción con los interesados
• Plazos excesivamente cortos para presentar propuestas
• Negociación de la minuta contractual una vez adjudicado el contrato
• No se establecen mecanismos para impedir ofertas artificialmente bajas
• Municipios pequeños y dispersos
• Nivel de aglomeración resultante incierto (depende de voluntades políticas)
34. Preguntas:
2. La empresarización es vista como sinónimo de fortalecimiento sectorial. ¿Qué
ha sucedido en la prestación de los servicios de Agua Potable y Saneamiento
Básico?
R/ Entre 2009 y 2010, según datos de la SSPD, los municipios prestadores directos
disminuyeron 17.5%. En el 2010, entre grandes prestadores, las sociedades
(empresas de servicios públicos) representan el 52.1% del total de prestadores
inscritos en la SSPD, seguido por las EICE con un 36.8%, municipios con un 6.5% y
organización autorizada con un 4.6%.
Entre 2002 y 2009 la vinculación del sector privado a la prestación de los servicios
públicos de agua potable y saneamiento creció un 96%
35. Preguntas:
3. ¿Cuáles son los factores que pueden elevar el perfil de riesgo y la
vulnerabilidad de la prestación en los servicios públicos?
R/ Mucha incertidumbre del estado real de la infraestructura existente
• Baja capacidad de pago de la población
• Bajos niveles tarifarios de partida y temor político a incrementos
• Muchos tienen bajos niveles de servicio y de recaudo
• Recurso humano poco capacitado
• Rol de interventoría sin definir
• Adjudicación al final de periodos de alcalde
PRINCIPALES VACIOS Y DEFICINCIAS LEGALES IDENTIFICADOS:
• Falta de definición del régimen legal aplicable a la selección de operadores
• Deficiencias en los procesos que impiden capturar los beneficios de la competencia
• Confusión entre requisitos habilitantes y factores de selección
• Incongruencia entre las disposiciones contractuales y la regulación general
• Falta de definición de la naturaleza de las obligaciones de los operadores
• Carencia de procedimientos eficaces de solución de conflictos
• Deficiente esquema contractual para el manejo de riesgos
• Incongruencia del esquema de prestación adoptado y el alcance de las obligaciones del operador
• Falta de seguimiento de las obligaciones del operador
36. Preguntas:
4. ¿Cuáles son los supuestos de la estructuración de esquemas de prestación de
servicios de Agua Potable y Saneamiento Básico que deben ser revaluados?
R/
ALGUNAS ENSEÑANZAS
1. PDAAA
2. Se debe mejorar:
• La asignación de riesgos
• Los esquemas de supervisión
• Los indicadores de los servicios y los procedimientos asociados
• Los requisitos habilitantes mas acordes al mercado y al esquema, y los criterios de selección
• La gobernabilidad técnica de las inversiones
• Esquemas de remuneración más enfocados a incentivos
2. Minimizar incertidumbres sobre el estado de la infraestructura
• Estudios previos
• Contratos que manejen esta situación
3. Esquemas de PSP deben abordar de manera integral la solución del servicio
4. Los esquemas flexibles como las asociaciones pueden ser exitosas, cuando existe voluntad de avanzar
y hay un esquema institucional adecuado.
5. Evitar variables de selección que estimulen operadores aventureros
37. Preguntas:
5. ¿Cuáles son los incentivos que debe contener la política para promover la
participación empresarial que permita la consolidación del sector de Agua
Potable y Saneamiento Básico?
R/
- Promover la competencia a través de procesos de selección más ajustados al
mercado y con condiciones reales de cumplimiento
- Regimen de transición legal para que las autoridades de vigilancia y control no
sancionen a operadores que llevan poco tiempo de contrato
- Establecer mecanismos de resolución de conflictos
-Mecanismo para obligar a los alcaldes a cumplir los compromisos de
recursos adquiridos en los contratos
-Conformar un grupo de seguimiento que permita apoyar los procesos.
-Desarrollar una regulación adecuada para los contratos que establezca
de manera clara el marco regulatorio que les aplica en materia de tarifas,
subsidios, metas, indicadores de gestión, etc.