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O Município tem o poder-dever de agir para que loteamento urbano irregular passe a atender o regulamento específico para a sua constituição

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AÇÃO CIVIL PÚBLICA - Loteamento clandestino e irregular - Implantação em área de mananciais, e área pública - Regularização, do que for possível - Danos ao meio ambiente - Impossibilidade de reposição de toda a área danificada ao status quo ante - Procedência parcial da lide - Recurso ministerial, provido, em parte, para esse fim; não provimento ao dos loteadores.
MUNICÍPIO E ESTADO - Ilegitimidade de parte passiva - Admissibilidade - Inteligência do art. 40, da Lei 6.766/79 - Faculdades legais: fiscalização e exercício do poder de polícia - Preliminar, rejeitada"

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O Município tem o poder-dever de agir para que loteamento urbano irregular passe a atender o regulamento específico para a sua constituição

  1. 1. Superior Tribunal de JustiçaRECURSO ESPECIAL Nº 333.056 - SP (2001/0087209-0)RELATOR : MINISTRO CASTRO MEIRARECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULORECORRIDO : HENRIQUE HESSEL ROSCHEL E OUTROSADVOGADO : LÍVIO DE SOUZA MELLORECORRIDO : FAZENDA DO ESTADO DE SÃO PAULOPROCURADOR : GERALDO HORIKAWA E OUTROSRECORRIDO : MUNICÍPIO DE SÃO PAULOPROCURADOR : SILVANA NAVES DE OLIVEIRA SILVA ROSA E OUTROSRECORRIDO : KATSUMI MORIVAKI E CÔNJUGEADVOGADO : RENI FERNANDES MACIEL E OUTRO RELATÓRIO O EXMO. SR. MINISTRO CASTRO MEIRA (Relator): Trata-se de recursoespecial interposto com fundamento na alínea "a" do inc. III do art. 105 da Constituição Federal,contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado: "AÇÃO CIVIL PÚBLICA - Loteamento clandestino e irregular - Implantação em área de mananciais, e área pública - Regularização, do que for possível - Danos ao meio ambiente - Impossibilidade de reposição de toda a área danificada ao status quo ante - Procedência parcial da lide - Recurso ministerial, provido, em parte, para esse fim; não provimento ao dos loteadores. MUNICÍPIO E ESTADO - Ilegitimidade de parte passiva - Admissibilidade - Inteligência do art. 40, da Lei 6.766/79 - Faculdades legais: fiscalização e exercício do poder de polícia - Preliminar, rejeitada" (fl. 885). O recorrente alega que a Corte estadual violou os arts. 13 e 40 da Lei nº 6.766/79, aodeixar de condenar o Município e o Estado de São Paulo "a agirem em repressão a loteamentos emáreas de mananciais. Assim se manifestou: "(...) 2. Entendo devam o Município e o Estado a ser condenados - e quanto a este trata-se de área de mananciais situado em região metropolitana - juntamente com os loteadores, à regularização jurídica (não física ou urbanística) do local, onde já implantado de fato o loteamento, promovendo a recuperação e devolução da área restante, e da área pública, ao seu status quo ante" (fl. 901). Foi interposto simultaneamente recurso extraordinário (fls. 908-922). O Estado e Município apresentaram contra-razões, respectivamente (fls. 925-936 e960-968). Transcorreu, in albis, o prazo para os demais recorridos (fl. 971). Ministério Público Federal, em parecer da lavra do Subprocurador-Geral da República,Dr. Washington Bolívar Júnior, opinou pelo provimento do recurso, nos termos da seguinte ementa:Documento: 2142852 - RELATÓRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Página 1 de 8
  2. 2. Superior Tribunal de Justiça "ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. PARCELAMENTO DE SOLO. MUNICÍPIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. 1. O Município, em se tratando de Ação Civil Pública para obrigar o proprietário de imóvel a regularizar parcelamento do solo, em face do modo clandestino como o mesmo ocorreu, sem ter sido repelido pela fiscalização municipal, é parte legítima para figurar no pólo passivo da demanda. 2. O Município tem o poder-dever de agir para que loteamento urbano irregular passe a atender o regulamento específico para a sua constituição. 3. O exercício dessa atividade é vinculada. 4. Recurso provido para que o Município, conforme chamamento feito na inicial pelo Ministério Público, autor da ação, figure no pólo passivo da demanda (RESP 194732/SP; DJ DATA: 21/06/1999 PG: 00083: Relator Min. JOSÉ DELGADO)" (fl. 993). Admitido, na origem, o recurso especial, subiram os autos a esta Corte (fls. 976-979). É o relatório.Documento: 2142852 - RELATÓRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Página 2 de 8
  3. 3. Superior Tribunal de JustiçaRECURSO ESPECIAL Nº 333.056 - SP (2001/0087209-0) EMENTA ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. ÁREA DE MANANCIAIS. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO E DO ESTADO. PODER-DEVER. ARTS. 13 E 40 DA LEI N. 6.766/79. 1. As determinações contidas no art. 40 da Lei n. 6.766/99 consistem num dever-poder do Município, pois, consoante dispõe o art. 30, VIII, da Constituição da República, compete-lhe "promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano". 2. Da interpretação sistemática dos arts. 13 da Lei nº 6.766/79 e 225 da CF, extrai-se necessidade de o Estado interferir, repressiva ou preventivamente, quando o loteamento for edificado em áreas tidas como de interesse especial, tais como as de proteção aos mananciais. 3. Recurso especial provido. VOTO O EXMO. SR. MINISTRO CASTRO MEIRA (Relator): Devidamente preenchidosos requisitos de admissibilidade conheço do recurso especial. Passo ao mérito. Trata-se de ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulocom o objetivo de condenar o Município e o Estado de São Paulo a promover a regularização deloteamento irregular situado em área urbana e de proteção de mananciais do reservatório doGuapiranga. O Tribunal de origem, sem alterar a decisão singular, excluiu a responsabilização daMunicipalidade e do Estado com base nos seguintes fundamentos: a) que o art. 40 da Lei nº6.766/79 atribui apenas um poder e não um dever de fiscalização ao Município; b) que é "ilógica aimputação de responsabilidade ao Município e ao Estado, que não tiveram nenhuma participaçãoativa na sua implantação, c ) que "o argumento de que o Município tinha ciência do loteamento nãoé o bastante para imputar responsabilidade, visto que sua implantação se deu sem préviaautorização municipal"; d) que "é inaplicável à espécie, a norma do art. 37, § 6º, já que não selogrou comprovar, de forma irrefutável, a conduta omissa de algum agente municipal (ouestadual)". A título de ilustração transcrevo fragmentos do voto condutor recorrido: "Trata-se de loteamento irregular, implantado em região metropolitana e de proteção aos mananciais do reservatório do Guarapiranga, numa área de aproximadamente 11.648,87 m2, constituída pelos lotes 24 e 25 e por parte do espaço livre 2 (área pública), desde 1985, como esclarecem os elementos emergentesDocumento: 2142852 - RELATÓRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Página 3 de 8
  4. 4. Superior Tribunal de Justiça dos autos. (...) 4) Quanto à responsabilidade dos entes políticos, bem decidiu a r. sentença guerreada. Com efeito, nada obstante a omissão dos Poderes Públicos, estadual e municipal, respectivamente na fiscalização das áreas de mananciais e no embargo de loteamento clandestino, como restou assentado, a Lei 6.766/79 não impõe ao Estado ou Município o dever de desconstituir loteamentos clandestinos. Para melhor elucidação, comenta: o art. 40 da Lei referida não atribui um dever ao Município, mas apenas lhe outorga um poder, que, de resto, é apenas o de efetuar, à conta dos loteadores - quando possível, evidentemente - do loteamento clandestino (fl. 761). Frise-se que, sendo clandestino o loteamento, afigura-se ilógica a imputação de responsabilidade ao Município e ao Estado, que não tiveram nenhuma participação ativa na sua implantação. No que tange à postura omissa dessas entidades, o entendimento sufragado pelo sentenciante singular arma-se com o que já foi decidido nesta E. Corte: O artigo 40, da Lei n. 6.766/79 fala que à notificação desatendida pelo loteador clandestino, PODERÁ o Município regularizar o loteamento. Portanto, trata-se de norma facultativa e não obrigatória a regularização do loteamento pela prefeitura. Dai porque não é possível condená-la a fazer ou não fazer alguma coisa no loteamento irregular Apelação Cível n° 015.960-5/300/SP - relator, Des. Eduardo Braga - cfr. a fl. 837). O argumento de que o Município tinha ciência do loteamento não é o bastante para imputar a responsabilidade, visto que sua implantação se deu sem a prévia autorização municipal. Assim, o fato de a Administração Regional estar próxima, vale a mesma assertiva, assim como pelo fato de a movimentação no local ter sido bem notória. Não se pode olvidar que o processo de aprovação do projeto ainda está em trâmites perante a Prefeitura municipal (sic, fl. 778). Assim, não há como admitir violação aos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais invocados pelo Ministério Público. Os arts. 30, VIII, 23, VI, VII e IX, e 225, da Constituição Federal, apenas conferem competência ao Município para legislar sobre assunto de interesse municipal no âmbito do seu território, e para exercer o correlato Poder de Polícia. Inaplicável à espécie, a norma do art. 37, § 6°, já que não se logrou comprovar, de forma irrefutável, a conduta omissa de algum agente municipal (ou estadual). Por outro lado, as disposições da Constituição Estadual (arts. 193, XX, 180, V, 205, III) incidem, quando a atividade do jurisdicionado não for clandestina. Os arts. 3°, § único, - e 13, da Lei 898/75, traçam diretrizes para aprovação de loteamentos em área de mananciais, não tendo, pois, o elastério que lhe confere o autor. O mesmo se diga do Código de Postura municipal (Lei n° 11.228/92), sendo vedada a sua aplicação retroativa. Por essas razões, a responsabilidade do Estado e Município deveria ter sido afastada" (fls. 887-889). As determinações contidas no art. 40 da Lei n. 6. 766/99 consistem num dever-poderdo Município, pois, consoante dispõe o art. 30, VIII, da Constituição da República, compete-lheDocumento: 2142852 - RELATÓRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Página 4 de 8
  5. 5. Superior Tribunal de Justiça"promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle douso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano". Assim, não há como a Municipalidadeeximir-se de tal responsabilidade. Nesta linha, colaciono precedentes desta Corte a respeito dotema: "PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO PARA FINS SOCIAIS IRREGULAR. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. PODER-DEVER. ART. 40 DA LEI N. 6.766/79. LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO. 1. As exigências contidas no art. 40 da Lei n. 6. 766/99 encerram um dever da municipalidade de , mesmo que para fins sociais, regularizar loteamento urbano, visto que, nos termos do art. 30, VIII, da Constituição Federal, compete-lhe promover o adequado ordenamento territorial mediante planejamento, controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. 2. Recurso especial parcialmente conhecido e não-provido" (REsp 131697/SP, Rel. Min. João Otávio de Noronha, DJ 13.06.05); "PROCESSUAL CIVIL - ADMINISTRATIVO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - PARCELAMENTO DE SOLO - REGULARIZAÇÃO PELO MUNICÍPIO - PODER-DEVER - LEI 6.766/79, ART.40 - LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO. - O Município tem o poder-dever de agir no sentido de regularizar loteamento urbano ocorrido de modo clandestino, sem que a Prefeitura Municipal tenha usado do seu poder de polícia ou das vias judiciais próprias, para impedir o uso ilegal do solo. O exercício desta atividade é vinculada. - Recurso não conhecido" (REsp n. 124.714-SP, Rel. Min. Francisco Peçanha Martins, DJ de 25.09.00); "RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REGULARIZAÇÃO DO SOLO URBANO. ART. 40 DA LEI N. 6.766/79. MUNICÍPIO. COMPETÊNCIA VINCULADA. No que concerne à alegação de que a Lei n. 6.766/79 não se aplica aos conjuntos habitacionais de interesse social, o recurso não merece prosperar. Com efeito, como bem salientou o Ministério Público Federal, a Lei 6.766/79 é aplicável a toda e qualquer forma de parcelamento do solo para fins urbanos (art. 1º da Lei), independentemente de haver vinculação ou não com os programas habitacionais de interesse social (fl. 517). Por outro lado, nos termos da Constituição Federal, em seu artigo 30, inciso VIII, compete aos Municípios promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. Cumpre, pois, ao Município regularizar o parcelamento, as edificações, o uso e a ocupação do solo, sendo pacífico nesta Corte o entendimento segundo o qual esta competência é vinculada. Dessarte, se o Município omite-se no dever de controlar loteamentos e parcelamentos de terras, o Poder Judiciário pode compeli-lo ao cumprimento de tal dever (REsp 292.846/SP, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, DJ 15.04.2002).Documento: 2142852 - RELATÓRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Página 5 de 8
  6. 6. Superior Tribunal de Justiça No mesmo diapasão, sustentou o Ministério Público Federal que o Município não pode se furtar do poder-dever de agir vinculado e constitucionalmente previsto com vistas à regularização do solo urbano, sob pena de responsabilização, como sucedeu no caso por intermédio da via judicial adequada que é a ação civil pública (fl. 518). Recurso especial improvido" (REsp 259.982-SP, Rel. Min. Franciulli Netto, DJ de 27.09.04). Quanto à responsabilidade do Estado de São Paulo em face de sua negligência nadevida fiscalização, de mister aplicar-se o disposto na norma contida no art. 13 da Lei deParcelamento do Solo Urbano em consonância com os dispositivos da Constituição da República.O dispositivo ora apontado possui a seguinte dicção: "Art 13. Caberão aos Estados o exame e a anuência prévia para a aprovação, pelos Municípios, de loteamento e desmembramento nas seguintes condições: I - quando localizados em áreas de interesse especial, tais como as de proteção aos mananciais ou ao patrimônio cultural, histórico, paisagístico e arqueológico, assim definidas por legislação estadual ou federal; II - quando o loteamento ou desmembramento localizar-se em área limítrofe do município, ou que pertença a mais de um município, nas regiões metropolitanas ou em aglomerações urbanas, definidas em lei estadual ou federal; III - quando o loteamento abranger área superior a 1.000.000 m². Parágrafo único - No caso de loteamento ou desmembramento localizado em área de município integrante de região metropolitana, o exame e a anuência prévia à aprovação do projeto caberão à autoridade metropolitana". Consoante dispõe o art. 225 da Constituição Federal todos tem direito ao meio ambienteecologicamente equilibrado, e o dever de defendê-lo e preservá-lo impõe-se ao Poder Público e àcoletividade. Assim, para assegurar a efetividade desse direito constitucional, incumbe à este poder,dentre outros deveres: a) preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais; exigir, na formada lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação domeio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental e o respectivo relatório. Assim, da interpretação sistemática de tais dispositivos, extrai-se necessidade do Estadointerferir, repressiva ou preventivamente, quando o loteamento for edificado em áreas tidas comode interesse especial, tais como as de proteção aos mananciais, caso dos autos. Mutatis mutandis , colaciono excertos do voto condutor no Recurso especial nº131697/SP de relatoria no Ministro João Otávio de Noronha: "(...) No que diz respeito às disposições do inciso II do art. 13 da Lei n. 6.766/79, não houve ofensa alguma. Ocorre que o acórdão, identificando, in casu, a situação contida nessa norma, afirmou que o projeto tem de ser submetido à análiseDocumento: 2142852 - RELATÓRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Página 6 de 8
  7. 7. Superior Tribunal de Justiça do Estado. No art. 13, determina-se a interferência estadual quando o loteamento for edificado em áreas tidas como de interesse especial. Em seus respectivos incisos, tais áreas foram classificadas. In casu, tendo sido evidenciada hipótese de interesse do Estado, porquanto o loteamento foi assentado em área limítrofe do município ou que tenha abrangido mais de um município em área metropolitana, certo que a atuação estadual é legítima e necessária. DIVERGÊNCIA - CARACTERIZAÇÃO - LOTEAMENTO - LEGISLAÇÃO - MEIO AMBIENTE - APROVAÇÃO ADMINISTRATIVA - DIREITO - DEVER DO ESTADO DE PROTEGER A NATUREZA. PRESSUPOSTOS DIFERENTES DOS ARESTOS NÃO CARACTERIZAM A DIVERGÊNCIA. A aprovação de projeto de loteamento pela prefeitura municipal não ilide o poder de "o Estado de examinar a aprovação, quando ocorrerem em area de interesse especial, tal e a abrangente de manancial". Recurso improvido (REsp n. 26368-RS, relator Ministro Garcia Vieira, DJ de 30/11/1992)" (DJ 13.06.05). No mesmo toar, foi o entendimento do Ministério Público Federal: "(...) Examinados os autos, verifica-se que o recurso merece conhecimento e provimento. Quanto ao Município, a questão já foi enfrentada pelo E. STJ, que vem se pronunciando no sentido que o Município tem o poder-dever de agir para regularizar o loteamento urbano clandestino, e daí a sua legitimidade passiva em casos tais. Nesse sentido, registro os seguintes precedentes: PROCESSUAL CIVIL - ADMINISTRATIVO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - PARCELAMENTO DE SOLO - REGULARIZAÇÃO PELO MUNICÍPIO - PODER-DEVER - LEI 6.766/79, ART. 40 LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO. - O Município tem o poder-dever de agir no sentido de regularizar loteamento urbano ocorrido de modo clandestino, sem que a Prefeitura Municipal tenha usado do seu poder de polícia ou das vias judiciais próprias, para impedir o uso ilegal do solo. O exercício desta atividade é vinculada. - Recurso não conhecido (RESP 124714/SP; DJ DATA:25/09/2000 PG:00084; Relator Min. FRANCISCO PEÇANHA MARTINS; Órgão Julgador - SEGUNDA TURMA). (...) Assim, sem maiores delongas, é cristalina a divergência de entendimentos. Quanto à responsabilidade do Estado de São Paulo, a solução do problema merece argumentação específica. Dos autos, extrai-se que o loteamento clandestino em comento está situado em áreas de mananciais. Isso é o que consta do v. acórdão a quo e da r. sentença de fls. 753/767. Passada essa premissa, observe-se o teor dos dispositivos legais pertinentes, todos da Lei n. 6.766/79, a saber: Art. 13. Aos Estados caberá disciplinar a aprovação pelos MunicípiosDocumento: 2142852 - RELATÓRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Página 7 de 8
  8. 8. Superior Tribunal de Justiça de loteamentos e desmembramentos nas seguintes condições: I - quando localizados em áreas de interesse especial, tais como as de proteção aos mananciais ou ao patrimônio cultural, histórico, paisagístico e arqueológico, assim definidas por legislação estadual ou federal; II - quando o loteamento ou desmembramento localizar-se em área limítrofe do Município, ou que pertença a mais de um Município, nas regiões metropolitanas ou em aglomerações urbanas, definidas em lei estadual ou federal . Aqui, necessário um aparte para registrar a necessidade de uma interpretação conjunta dos dispositivos supra com o já mencionado art. 40, da Lei de Parcelamento do Solo Urbano, que diz: Art. 40 - A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes. Penso que o art. 40, acima transcrito, não deve ser interpretado de forma literal, no sentido de que só ao Município cabe efetuar a regularização. Ora, se o loteamento estiver em área que também cabe ao Estado-membro fiscalizar e controlar, a exemplo do que ocorre nos casos previstos no art. 13, supramencionado, é evidente que este Ente Político também tem o poder-dever de agir para que o loteamento urbano clandestino passe a atender o regulamento específico para a sua constituição. Assim, verifica-se também a responsabilidade solidária do Estado na espécie. Pelo exposto, o Ministério Público Federal opina pelo conhecimento e provimento do recurso" (fls. 995-997-998). Ante o exposto, dou provimento ao recurso especial. É como voto.Documento: 2142852 - RELATÓRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Página 8 de 8

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