Caso de cambio de sistema de programacion y presupuesto Sonora

1. El cambio de un sistema de programación y presupuesto en la Administración Pública
Estatal
Caso de estudio
Por Alberto Haaz
Resumen
Se presenta el caso del Cambio de un sistema de programación y presupuesto, realizado en la
Administración Pública Estatal de Sonora en 2003. Participó Alberto Haaz en carácter de consultor
interno para la secretaría de Hacienda. El problema observado fue hacer el cambio referido en un
plazo máximo de dos meses, teniendo como factor principal de dificultad: el arraigo de más de veinte
años de un sistema de programación y presupuesto que ya no satisfacía la necesidad de asegurar la
vinculación del gasto público con el plan estatal de desarrollo. La solución consistió en la creación de
una Nueva Estructura Programática (NEP) y la incorporación de la tecnología informática con uso de
la red Internet, aunado a una intensa capacitación de servidores públicos orientada al cambio de los
esquemas tradicionales en las maneras de hacer la programación y presupuestación.
Contexto
En la Administración Pública Estatal de Sonora, durante más de veinte años (desde 1980) se utilizaba
un sistema de programación y presupuesto teniendo como base una estructura de programas y
subprogramas relacionados con las funciones de la citada administración, tales como: legislativa, de
seguridad pública, procuración de justicia, educación, salud, etc.
Así se establecían objetivos y metas por cada componente de la referida estructura, y se asignaban los
recursos presupuestarios del gasto público estatal. Por otra parte, se tenía el Plan Estatal de Desarrollo
y Programas derivados del mismo (sectoriales, regionales, especiales e institucionales), para el período
sexenal correspondiente, conteniendo también objetivos y metas por cada política pública.
En 2003, al iniciarse un nuevo período gubernamental estatal, en septiembre 13, el Titular del Poder
Ejecutivo decidió que se cambiara el sistema de programación y presupuesto existente, en razón de
que no permitía asegurar la vinculación del presupuesto con las directrices derivadas de la planeación
del desarrollo estatal. La fecha límite para presentar al Congreso Local el proyecto de presupuesto de
2004, era el 30 de noviembre de 2003. El nuevo presupuesto debería basarse en una nueva estructura
programática, ligada a la estructura de políticas del Plan Estatal de Desarrollo 2003-2009 que se tenía
en versión preliminar.
En las dependencias y entidades de la administración estatal, había funcionarios con muchos años
laborando en áreas de programación y presupuesto, acostumbrados al uso de la estructura, los formatos
y el método de trabajo inherentes al sistema respectivo.
Consecuentemente, el cambio no se veía nada fácil de realizarse, por tenerse muy arraigados los
esquemas e instrumentos del citado sistema. Sin embargo, tenía que cumplirse la instrucción del
Gobernador y no sólo por respeto a ello, también porque no hacer el cambio desde el inicio del nuevo
período sexenal haría mucho más difícil intentarlo en el segundo y posteriores años.

2. Entonces, el nuevo Secretario de Hacienda, Guillermo Hopkins, pidió ayuda a Alberto Haaz en carácter
de Consultor Interno de la Administración Pública Estatal, considerando que había formulado una
propuesta para modernizar el sistema de programación y presupuesto estatal, desde el cargo que
ocupaba en la secretaría de Educación y Cultura, en el área de planeación educativa. Además, tenía
la experiencia de haber sido quien implantó operativamente el sistema de programación y presupuesto
que aún continuaba utilizándose[i].
Problema
“Queremos cambiar el sistema de programación y presupuesto estatal, y que el
proyecto de presupuesto 2004 se integre con características que permitan identificar
claramente qué se pretende lograr a cambio de los recursos públicos que utilizará
el gobierno del Estado; esto es, en conexión directa con los compromisos asumidos
por el Gobernador ante la sociedad sonorense”, dijo el secretario de Hacienda al
consultor el 26 de septiembre de 2003, esto es trece día después de haberse iniciado
el período gubernamental.
El análisis efectuado al respecto por el consultor, con la participación de funcionarios
de la citada secretaría, de sus áreas de presupuesto, evaluación e informática,
generó los siguientes puntos básicos de la problemática respectiva, entre otros:
§ La estructura existente de programas y subprogramas del presupuesto
público estatal, era acorde al catálogo de funciones públicas que en México se
usaba para las entidades federativas. Esto es con enfoque a lo que hace la
administración pública, no a los resultados que debería lograr. Por ejemplo: En
la función relativa al Desarrollo Social, se incluían sub funciones de educación,
salud, seguridad social, entre otras. Y se ahí se derivaban Programas y Sub-
Programas con denominaciones como las de “Programa: Educación Básica”,
“Sub-Programa: Educación Primaria”, “Sub-Programa: Educación Secundaria
General”, etc. Así, en las denominaciones programáticas no se podían identificar
los fines que se buscaban, en términos de resultados medibles y evaluables en lo
cualitativo y cuantitativo. Esto se encontraba en la descripción de los objetivos y
metas de cada programa y subprograma; sin embargo, las metas eran del tipo de
“productos” como las de “Atender a 101 mil alumnos…”, “Elaborar 12 informes”,
etc., de manera que poco era lo factible de asociarse con resultados e impactos
finales del trabajo respectivo, por ejemplo: “Incrementar la Cobertura en 5 %”,
“Incrementar el Índice de Eficiencia Terminal a 92.3%”, etc.
§ El nuevo Plan Estatal de Desarrollo (2003-2009), aún no estaba
publicado oficialmente[ii]; sin embargo, se tenía una versión preliminar aprobada
por el Gobernador y ahí se establecían Seis Ejes Rectores relativos a los
compromisos que asumió ante la sociedad sonorense durante la campaña
electoral

3. 1) Nada ni Nadie Por Encima
la Ley
2) Empleo y Crecimiento
Económico Sustentable
3) Igualdad de Oportunidades,
Corresponsabilidad y Cohesión Social
4) Una Nueva Forma de
Hacer Política
5) Gobierno Eficiente y
Honesto
6) Recursos Crecientes para
el Gasto Social y de Inversión
§ La metodología de programación y presupuestación anual, establecida
por la secretaría de Planeación del Desarrollo y Gasto Público y usada por
todas las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal, incluía
procesos no sistematizados con el uso de la tecnología informática, ni de la red
Internet. Por ello, se requerían plazos muy amplios, de por lo menos tres meses,
para lograrse la integración del proyecto presupuestal de egresos que el Ejecutivo
envía al Congreso Local.
§ La cultura del servidor público responsable de la coordinación de la
programación y presupuestación en cada dependencia y entidad, estaba muy
apegada a las prácticas tradicionales en las que predominaba la definición de
objetivos y metas de manera similar a la del año previo al que se estaba
programando, adicionando algo más en cantidades de las metas únicamente en
casos que el pronóstico así lo indicaba, por ejemplo: en número de alumnos a
atender, número de consultas a realizar en hospitales, etc. Lo mismo ocurría con
la presupuestación. Esto es sólo agregando el porcentaje que por inflación en
precios de materiales y servicios se preveía, así como, solicitando recursos para
vehículos y otros tipos de bienes, sin quedar claro a qué resultados contribuirían.
Consecuentemente, el consultor dijo al secretario de Hacienda, que “Para realizar el
cambio en el sistema de programación y presupuesto estatal, dentro del plazo y con
las características que lo requiere, necesitamos que el Plan Estatal de Desarrollo en
versión preliminar sea también el definitivo y que me permita intervenir directamente
en la capacitación para servidores públicos de todas las dependencias y entidades
durante el mes de octubre”. El citado secretario aceptó lo solicitado.
Solución

4. Primeramente se trabajó en el diseño de la Nueva Estructura Programática (NEP).
Esto consistió en tomar los seis ejes rectores del nuevo Plan Estatal de Desarrollo,
como los grandes objetivos de los resultados de la gestión pública estatal que se
pretenden lograr; y se convirtieron en los ejes rectores de la estructura programática
presupuestal de la Administración Pública Estatal.
Por cada Eje se definieron los Programas; y esto se hizo tomando del Plan los
Objetivos de cada uno de sus ejes rectores, convirtiéndose en Programas para el
presupuesto y la gestión pública estatal. Por ejemplo:

5. Esto es con el fin de asegurar la vinculación de los programas del Presupuesto con
los objetivos del Plan estatal de Desarrollo.
Así se procedió a elaborar el catálogo de componentes de la Nueva Estructura
programática (NEP) Estatal, que se estableció oficialmente por Acuerdo del
Gobernador del Estado.
Además, se estableció que por cada componente programático, deberían definirse
objetivos y metas con base en Indicadores para medir el desempeño y evaluar los
resultados correspondientes, atendiendo lo señalado en el siguiente esquema:

6. Consecuentemente, se elaboró el sistema informático para los registros
correspondientes (objetivos, indicadores, metas, recursos) de la programación y
presupuestación para 2004.
Una vez establecido lo anterior en el Manual de Programación-Presupuestación
2004, aunado a otros aspectos, se procedió a realizar la capacitación para servidores
públicos responsables de coordinar la programación-presupuestación en las
dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal.
Esto fue de manera simultánea al proceso de creación de un sitio en la red Internet
en el que cada dependencia y entidad subiría la información de sus propuestas de
programas y presupuestos para 2004, con lo cual se substituiría el proceso manual,
documental en papel, que era lo tradicionalmente aplicado y por lo que antes se
tardaba mucho el trabajo de integración del proyecto presupuestal del Estado.
La capacitación mencionada, se hizo para las doce dependencias y más de cuarenta
entidades de la Administración Pública Estatal, en agrupamientos sectoriales
administrativos, siendo instructores el consultor y el director general de Presupuesto
de la secretaría de Hacienda.
Todo ello ocurrió durante octubre de 2003.

7. Conclusiones
Como resultado de trabajo expuesto, se logró que toda la programación de la gestión
pública estatal estuviese vinculada a las directrices del Plan Estatal de Desarrollo.
Esto es: por cada uno de los 6 Ejes rectores del plan, se establecieron los 6
Ejes rectores de la estructura programática presupuestal; cada Objetivo del Plan se
convirtió en un Programa de la gestión pública, dividido en Procesos y estos en
Líneas de Acción, así como en Proyectos específicos para el caso de programas
que incluyen Inversión en infraestructura. Además, dentro de cada Categoría
Programática a nivel de líneas de acción, se precisaron Indicadores de: Impacto; de
Resultados; y también de Productos (los que tradicionalmente se usaban como único
tipo de indicadores).
El uso de la tecnología informática y de la red Internet, facilitó todo el trabajo
programático y presupuestal de la Administración Pública Estatal, y posibilitó hacer
afinaciones y ajustes rápidamente.
El consultor aplicó e indujo la inteligencia emocional para propiciar ambiente
favorable al proyecto, por parte de los funcionarios centrales responsables de la
programación y presupuestación, así como de los ubicados en las dependencias y
entidades.
En el seguimiento de la Ejecución programática y presupuestal, durante el ejercicio
fiscal correspondiente, la Dirección General de Evaluación y Seguimiento de
Programas de la Secretaría de Hacienda, requirió a cada Dependencia y Entidad
de la Administración Pública Estatal: el Informe de avances en la ejecución del Plan
Estatal de Desarrollo, precisando por cada una de sus directrices (del texto del plan)
¿Qué se hizo y logró al respecto? Esto es con la finalidad de asegurar que el Plan no
quedara sólo como un documento de buenas intenciones.

8. Alberto Haaz Díaz
calidad@ahaazd.com
Cápsulas de Competitividad y Excelencia
8
[i] Alberto Haaz fue Director General de Presupuesto del Gobierno del Estado de Sonora, de 1979 a 1986,
implantó el Sistema de Presupuesto por Programas; y en períodos posteriores, con cargos en otros campos de
responsabilidades públicas estatales, proporcionó servicios de consultoría interna para la integración de
presupuestos y cuentas públicas anuales, a la secretaría de Planeación del Desarrollo y Gasto Público que se
transformó en la secretaría de Hacienda incorporándose en esta la Tesorería General del Estado.
[ii] El Plan Estatal de Desarrollo, de cada período sexenal, debe publicarse en el Boletín Oficial del Gobierno
del Estado, dentro de un plazo máximo de tres meses contados a partir de la fecha de toma de posesión del
Gobernador. Así lo dispone la Ley de Planeación del Estado de Sonora.