Conseil d'orientation de l'édition publique et de l'information administrative - Rapport 2010 présenté à Monsieur le Premier ministre en application de l’article 1er du décret n° 2010-32 du 11 janvier 2010 http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/114000302/index.shtml

1. PREMIER MINISTRE
CONSEIL D’ORIENTATION DE L’ÉDITION PUBLIQUE ET DE L’INFORMATION ADMINISTRATIVE
Rapport
2010
présenté à Monsieur le Premier ministre
en application de l’article 1er du décret n° 2010-32 du 11 janvier 2010
Mai 2011
Secrétariat du Conseil d’orientation de l’édition publique et de l’information administrative - 26, rue Desaix - 75727 Paris cedex 15 - secretariat.coepia@dila.gouv.fr

2. 2/56

3. Le Conseil d'orientation de l'édition publique
et de l'information administrative, placé auprès du
Premier ministre, exerce une fonction d'évaluation,
d'expertise et de conseil dans les domaines sui-
vants :
― l'édition publique et les publications administrati-
ves, quel que soit leur support ;
― l'information et le renseignement administratifs ;
― la mise à disposition des données publiques.
Il veille à la bonne allocation des moyens et à la
qualité du service rendu à l'usager.
Il remet chaque année au Premier ministre un rap-
port sur l'activité des administrations de l'État en ces
matières.
Décret n° 2010-32 instituant un Conseil d’orientation de l’édition
publique et de l’information administrative, article 1er
3/56

4. SOMMAIRE
Préface par Serge LASVIGNES
p. 5
Secrétaire général du Gouvernement
Introduction par Michel PINAULT
p. 6
Président du Conseil d’orientation
1 La qualité de l’information p. 9
administrative des usagers
2 La mise à disposition p. 15
et la valorisation
des données publiques
3 Les politiques p. 24
de l’édition publique
Annexes I. Décret n° 2010-32 du 11 janvier 2010
p. 32
II. Organisation du Conseil d’orientation
III. Liste des membres du Conseil d’orientation
IV. Liste des participants aux travaux
V. Liste des réunions du Conseil d’orientation
VI. Liste des personnes auditionnées
4/56

5. Préface
PAR SERGE LASVIGNES
Secrétaire général du Gouvernement
Membre du Conseil d’orientation de l’édition publique et de l’information administrative
L
e Conseil d’orientation de l’édition tériel est évident. Et ces propositions doi-
publique et de l’information adminis- vent concilier le souci de modernisation de
trative vient de terminer sa première l’État, la volonté de répondre aux attentes
année. Comme le montre son rapport, elle des citoyens et des entreprises, et la né-
est très prometteuse. cessité de résorber le déficit public…
La mission est pourtant difficile. Non seule- Le Conseil a réussi son démarrage. Il a su
ment le spectre des sujets dont traite le trouver les angles d’attaque pertinents et
Conseil est vaste (il va de l’édition papier se donner des méthodes de travail effica-
traditionnelle à la mise à disposition de ces. Il concilie la hauteur de vues et le
données numériques, en passant par souci d’être concret, la rigueur et le prag-
l’information téléphonique), mais il s’agit matisme.
en outre d’activités marquées par des
évolutions rapides et profondes, tant en ce Cette mise en route, on la doit à la qualité
qui concerne les techniques utilisées que des membres qui constituent le Conseil : à
les attentes et le profil des usagers. Michel PINAULT, dont la présidence, qui
allie un véritable investissement sur le fond
Diversité des sujets, mais aussi de la com- des travaux avec le souci constant d’une
position. Non seulement l’administration y organisation efficace, a su d’emblée créer
est représentée dans toutes ses activités et une dynamique ; à Olivier CAZENAVE,
dans la variété de ses sensibilités, mais en- vice-président et à la phalange des prési-
core, pour éviter que cette administration dents et rapporteurs des formations spé-
ne réfléchisse en vase clos, on a fait appel cialisées, dont le travail de réflexion et de
à plusieurs acteurs privés. Dans des do- proposition nourrit le Conseil et lui permet
maines tels que l’édition et l’information, de traiter de front la diversité de ses sujets ;
public et privé ne sauraient raisonnable- à l’ensemble des participants, qui ont bien
ment s’ignorer : ils ont tout à gagner à dis- voulu se prêter à une enrichissante
poser d’une enceinte permettant de mu- confrontation des points de vue.
tualiser des expériences, et d’exprimer
attentes ou mises en garde. À tous les membres du Conseil, j’adresse
les remerciements du Premier ministre. Je
Pluralité enfin de l’objet. Le Conseil ne sau- forme enfin le vœu que les travaux à venir
rait se borner à être lieu d’échanges et de soient d’une aussi belle qualité.
débat. Il doit permettre au Premier ministre
de disposer de propositions concrètes
dans des matières dont l’enjeu interminis- Serge LASVIGNES
5/56

6. Introduction
PAR MICHEL PINAULT
Président de la section de l’administration du Conseil d’État
Président du Conseil d’orientation de l’édition publique et de l’information administrative
A
u début de l’année 2010 est né le avec le renfort de personnalités qualifiées
Conseil d’orientation de l’édition dans les domaines de la diffusion légale,
publique et de l’information admi- de l’édition publique et de l’information
nistrative, créé par le décret n° 2010-32 du administrative.
11 janvier 2010. Il a été installé par le Se-
crétaire général du Gouvernement au La diversité des membres du Conseil
printemps, avec l’ambition d’enclencher d’orientation et la qualité des participants
une dynamique d’échange, d’innovation aux travaux que nous menons confèrent à
et de conseil dans ses domaines de com- nos analyses et recommandations une
pétence. originalité et une valeur ajoutée essentiel-
les au bon accomplissement de notre mis-
25 réunions, 69 participants et 79 person- sion auprès du Premier ministre.
nes auditionnées ont nourri un travail de
réflexion qui a débouché, dès le mois de Je salue également ici l’engagement dé-
novembre, sur la formulation de premières terminé du Secrétaire général du Gouver-
analyses et recommandations. nement, dont l’appui s’est avéré décisif en
cette première année de vie.
Une fonction
d’évaluation, d’expertise Être pragmatique
et de conseil et efficace
Placé auprès du Premier mi- Être pragmatique et
nistre, le Conseil d’orientation efficace est notre pré-
exerce une fonction occupation perma-
d’évaluation, d’expertise et nente. Sur les sujets de la
de conseil dans les domaines compétence du Conseil
de l’édition publique et des d’orientation, je crois
publications administratives, qu’il convient de nous
quel que soit leur support, de 1 - Michel PINAULT garder de la tentation
l’information et du rensei- naturelle d’une discus-
gnement administratifs et de la mise à dis- sion trop abstraite, qui ferait perdre de vue
position des données publiques. Il veille à l’objectif d’aide à la décision.
la bonne allocation des moyens et à la
qualité du service rendu à l’usager. Il re- Aussi notre démarche se veut-elle la plus
met chaque année au Premier ministre un souple. L’organisation de nos travaux vise
rapport sur l’activité des administrations de à laisser une grande part à l’initiative des
l’État en ces matières. acteurs les plus concernés par chaque
sujet et au dialogue entre les partenaires
Sa première richesse est sa composition : le publics ou privés. Trois formations spéciali-
Conseil d’orientation réunit en effet les sées ont ainsi été constituées afin de per-
responsables des principales administra- mettre à nos travaux de se développer
tions concernées, les représentants efficacement en s’appuyant sur les cen-
d’organismes professionnels et tres d’intérêt et préoccupations propres
d’associations actifs dans ces secteurs, aux membres :
6/56

7. ▪ qualité de l’information administrative
des usagers ; Premières analyses
▪ mise à disposition et valorisation des don- et recommandations
nées publiques ;
L’actualité a été particulièrement riche
▪ politiques de l’édition publique.
dans les domaines de compétence du
Conseil d’orientation : rapport Riester et
Cette souplesse ne signifie pas, bien au
mesures d’amélioration de la relation nu-
contraire, une moindre implication des
mérique avec les usagers, développement
acteurs publics. Il convient de garder à
de licences de réutilisation des informa-
l’esprit que les échanges et études au sein
tions publiques, projet de portail Étalab...
des formations spécialisées ont vocation à
Ces évolutions nombreuses et rapides au-
déboucher sur des recommandations au
raient pu ralentir et disperser nos efforts.
Premier ministre, lesquelles peuvent deve-
C’est le contraire qui s’est produit.
nir des décisions que les administrations
auront à appliquer. À elles aussi, donc, de
Le programme de travail arrêté au prin-
nourrir les échanges et contribuer aux
temps pour l’année 2010 a permis
orientations dégagées par le Conseil
d’enregistrer des avancées sur plusieurs
d’orientation.
sujets, débouchant en fin d’année sur des
premières analyses et recommandations,
quelques mois à peine après l’installation
du Conseil d’orientation.
Éclairer, accompagner, évaluer
l’action administrative La réflexion engagée sur la qualité de
l’information administrative des usagers a
Un très grand nombre de services publics ainsi ouvert des pistes pour offrir aux ac-
sont concernés par les chantiers ouverts teurs publics un cadre commun de pro-
par le Conseil d’orientation sur duction et de gouvernance.
l’information administrative, les données
publiques comme l’édition publique. Alors Plusieurs recommandations ont été formu-
que dans ces domaines l’action adminis- lées afin de clarifier le cadre juridique de
trative est directement au contact des la réutilisation des données publiques par
usagers – citoyens ou entreprises –, l’enjeu les opérateurs privés, tandis que se poursuit
pour les administrations est fort. activement l’analyse théorique et pratique
de la chaîne de valeur de la donnée pu-
Dans le cadre des mutations engagées blique.
par l’État pour s’adapter aux évolutions de
la société comme des technologies, le La performance de la fonction de publica-
Conseil d’orientation doit contribuer à tion de l’État a fait l’objet d’une enquête
éclairer, accompagner et évaluer l’action sur les bonnes pratiques auprès des princi-
administrative, sans la perturber. Le Conseil paux acteurs, à partir de laquelle une série
d’orientation n’est pas « une administration de recommandations a été émise. Parallè-
de plus ». Il n’a pas de vocation décision- lement et à la suite d’une analyse concer-
nelle : son rôle est bien, en amont, de tée de la situation et de ses perspectives,
contribuer à orienter la réflexion et la poli- un programme de relance des traductions
tique de l’État en matière d’information du droit français diffusées sur Légifrance a
administrative, de données publiques et été mis au point.
d’édition publique.
7/56

8. Une dynamique d’innovation ensuite. Ces
2011 : entretenir la dynamique premiers résultats, obtenus en quelques
mois, nous encouragent à poursuivre nos
du Conseil d’orientation travaux pour trouver des pistes adaptées à
la société d’aujourd’hui et aux technolo-
Alors qu’il entre dans sa deuxième année
gies disponibles face aux problématiques
d’existence, le Conseil d’orientation entre-
de l’information administrative, de la mise
tiendra en 2011 la dynamique que ses
à disposition des données publiques et de
membres ont su faire naître pour remplir
l’édition publique.
entièrement sa mission.
Une dynamique de conseil enfin. Le
Une dynamique d’échange d’abord. Il
Conseil d’orientation devra en 2011 tout à
convient de cultiver l’originalité et la ri-
la fois veiller à ce que ses travaux se
chesse de cet organisme consultatif, en
concrétisent en recommandations et res-
nous assurant de l’implication la plus large
ter attentifs à la mise en œuvre des déci-
et continue de tous les membres, publics
sions qui sont nées de nos propositions.
comme privés.
Michel PINAULT
1 6
8 7 9 5
3 4
2
2 - Les présidents, rapporteurs généraux et secrétaires du Conseil d’orientation
1. Michel PINAULT
2. Olivier CAZENAVE
3. Olivier SCHMIT
4. Arnaud LACAZE
5. Danielle BOURLANGE
6. Bernard MARX
7. Alain-Roland KIRSCH
8. Olivier GARNIER
9. Éric GRISTI
(Organisation du Conseil d’orientation en annexe II)
8/56

9. PARTIE 1
LA QUALITÉ
DE L’INFORMATION ADMINISTRATIVE
DES USAGERS
9/56

10. Partie
LA QUALITÉ DE L’INFORMATION ADMINISTRATIVE
1 DES USAGERS
Vers un cadre commun de production et de gouvernance
de l’information administrative ?
D
écidé à saisir les opportunités d’une en finir avec la redondance d’informations
meilleure prise en compte de la hétérogènes ou non mises à jour ».
qualité de l’information administra-
tive apportée aux usagers par internet, le
Conseil d’orientation a avancé l’idée L’information administrative :
d’offrir aux acteurs publics un cadre com- un rôle encore faiblement structuré
mun de production et de gouvernance de
l’information administrative. au sein des ministères
La formation Malgré un large
spécialisée consensus sur les
« Qualité de enjeux d’une
l’information information ad-
administrative ministrative de
des usagers » a qualité, la forma-
appuyé ses ré- tion spécialisée
flexions sur un a constaté que
groupe de tra- ce rôle au sein
vail (liste des des ministères
participants à la est encore fai-
formation spé- blement structu-
cialisée en an- ré.
nexe IV-1) réuni
à six reprises et La réflexion en-
sur un cycle de gagée rejoint
consultation des largement les
principaux dé- attentes des
cideurs concer- usagers telles
nés par la pro- que la Direction
blématique générale de la
(liste des audi- 3 - Le site internet gouvernemental sur la réforme modernisation
tions en an- des retraites de 2010 et le site du GIP Info Retraite de l’État (DGME)
nexe VI). a pu les établir à
travers son pa-
Ces travaux interviennent avec, en arrière- nel et sa démarche d’écoute structurée,
plan, la mise en œuvre des propositions du les préoccupations exposées par le Ser-
rapport du député Franck RIESTER, officiel- vice d’information du gouvernement
lement engagée en février 2010 par le (SIG) (qui évoque notamment son dispositif
Gouvernement, qui portent globalement rédactionnel ainsi qu’une distinction entre
sur l’amélioration de la relation numérique l’information dite « éditorialisée » du site
à l’usager, et notamment sa mesure n°4 gouvernement.fr et celle, dite « administra-
intitulée « systématiser la réutilisation des tive », reprise sur service-public.fr) ou celles
informations entre les administrations pour de la Direction de l’information légale et
administrative (DILA), très directement
10/56

11. confrontée aux enjeux (et parfois aux diffi- Retraites, RSA : quelques exem-
cultés, par exemple avec la sphère so- ples de bonnes pratiques
ciale) de l’alimentation et de
l’actualisation des informations reprises par
La mise en œuvre des dispositifs
le site service-public.fr.
d’information spécifiques aux retraites ou
au RSA fournit quelques exemples de bon-
L’ensemble des membres du groupe de
nes pratiques mais aussi quelques points
travail et des personnes consultées
de vigilance.
s’accordent sur trois principaux critères de
qualité de l’information administrative :
La formation spécialisée a appuyé son
précision, fraîcheur, lisibilité.
analyse sur quelques cas concrets, em-
blématiques par l’étendue du public
Les critères complémentaires de personna-
concerné, la complexité réglementaire qui
lisation (renseigner l’usager sur sa situation,
les sous-tend ou encore leur actualité. Ain-
ses droits, ses obligations ou ses démar-
si, un examen spécifique des thèmes de la
ches) et de pro-activité (aller au devant
retraite, de la nationalité et du revenu de
de l’usager, en devançant si possible sa
solidarité active (RSA) a été conduit.
sollicitation) ont également été mis en
avant.
Cette analyse comparée a
Trois principaux d’abord permis de mettre en
Pour autant, la fonction « infor- critères de qualité exergue quelques bonnes prati-
mation administrative » apparaît de l’information ques :
comme faiblement structurée administrative :
(souvent émiettée) et rarement ▪ les vertus d’un « guichet unique »
précision, fraî-
incarnée par un responsable (lieu et référent uniques de pro-
cheur, lisibilité
nommément identifié. Ainsi, se-
duction et de validation de
lon les ministères, elle semble l’information), particulièrement
tantôt portée par la direction de la com- dans le cadre du RSA, et son articulation
munication, tantôt par les webmestres (ces
avec les conseils généraux ;
derniers relevant soit de la direction de la
communication, soit de la direction des ▪ l’intérêt, a fortiori quand la loi le prévoit,
systèmes d’information), quelquefois par d’une information « poussée » vers ses ci-
les directions juridiques ou par un corres- bles (cas de l’information retraites) qui pré-
pondant au sein du secrétariat général sente le double avantage de la pro-
(chargé aussi de la modernisation et/ou activité et d’une personnalisation selon le
d’assurer l’interface avec service- destinataire ;
public.fr). Il n’est pas rare que les directions
« métier », en leur qualité d’émettrice de ▪ la force d’un dispositif dont la responsabi-
contenu, prennent aussi place dans le lité et la comitologie sont clairement défi-
dispositif. nies (cas du GIP Info Retraites, dont le
Pour cette raison, un réseau des corres- mandat est explicite, ou du portail RSA
pondants « information administrative » appuyé sur un comité associant les collec-
n’existe pas en tant que tel, ce qui limite tivités locales, les caisses d’allocations fa-
fortement les possibilités d’harmonisation miliales et les services déconcentrés de
ou de mutualisation des pratiques. À cet l’État, en une véritable « boucle
égard, aucun des deux cercles – informels d’amélioration continue ») ;
– sur lesquels prennent appui respective-
ment le SIG et la DILA ne répond pleine- ▪ l’effort porté sur la précision et
ment aux objectifs de pilotage de la quali- l’exhaustivité des informations et/ou des
té de l’information administrative. justificatifs demandés à l’usager, dès
l’amont, dans le cadre d’une démarche
administrative, comme l’a montré
l’exemple de la nationalité ;
11/56

12. ▪ la valeur ajoutée d’équipes rédactionnel- Plan « Riester » : une opportunité
les (internes ou externalisées, comme cel- de meilleure prise en compte de la
les dont dispose le SIG ou auxquelles re-
court le ministère de l’Éducation natio- qualité de l’information administra-
nale) qui contribuent à rendre accessible tive par internet
l’information administrative « brute » des
directions métier. Les travaux engagés pour « Améliorer la
relation numérique à l’usager » (plan
Ces quelques bonnes pratiques invitent « Riester ») constituent une opportunité de
parallèlement à pointer deux principaux meilleure prise en compte de la qualité de
points de vigilance : l’information administrative apportée par
le canal internet.
▪ d’abord la logique de
« guichet unique », sou- La mise en application
vent entendue comme des mesures proposées
« mise-en-œuvre-d’un- par le groupe d’experts
grand-portail-internet-qui- du numérique présidé
répond-à-tous-les- par le député Riester est
besoins-des-usagers », qui en cours. Deux de ces
peut avoir l’inconvénient mesures présentent une
de parfois masquer d’une adhérence directe avec
part le travail à accomplir la mission de la formation
– qui est pourtant d’égale spécialisée : la réduction
difficulté et de même du nombre de sites inter-
importance – sur les au- net de l’État et la mise en
tres canaux que le web, place d’une charte inter-
et d’autre part une agré- net de l’État.
gation de contenus qui
n’apporte pas forcément Les travaux pour réduire
de garanties en termes le nombre de sites sont
de lisibilité et de fraîcheur déjà bien engagés et
4 - Le rapport RIESTER
de l’information, et qui ne sur l'amélioration de la relation constituent une excel-
s’appuie pas nécessai- numérique à l'usager a nourri la lente occasion de re-
rement sur des techni- réflexion du Conseil d'orientation
prendre à bon niveau la
ques de réutilisation de question de la qualité de
type « co-marquage » ; l’information administra-
▪ ensuite, ces bonnes pratiques observées tive diffusée sur le web. En particulier, il
isolément sur des thématiques spécifiques, faudrait éviter que la fusion de plusieurs
laissent partiellement inexploité un poten- sites ait pour effet de dégrader cette qua-
tiel de mutualisation assez fort et lité par exemple en raison d’une arbores-
n’apportent aucune réponse sur la néces- cence rendue plus complexe et qui ferait
saire transversalité de l’approche à déve- reposer sur l’internaute la charge de re-
lopper en matière d’information adminis- chercher puis de trier l’information perti-
trative, un événement de vie ou une for- nente.
malité administrative mettant fréquem-
ment l’usager – qui regarde À l’inverse, cette réduction drastique du
l’administration comme un tout – en rela- nombre de sites, à l’instar de ce qui est
tion avec plusieurs guichets administratifs. engagé au sein des services déconcentrés
de l’État dans le cadre de la réforme de
l’administration territoriale, offre
l’opportunité de mettre (ou remettre) en
place un dispositif – local et national – de
« co-marquage », sur le modèle de « ser-
vice public local ». Cette organisation (qui
s’appuie également sur les techniques
dites de « mash-up » ou de « multi-
plexage ») permet d’identifier les fournis-
12/56

13. seurs d’information, de les solliciter pour Pour une démarche interministé-
leur actualisation puis de partager, de rielle structurée d’amélioration de
façon transparente pour l’internaute
comme pour les gestionnaires de sites l’information administrative
web, cette information dite « co-
marquée ». La diffusion d’un document de référence,
fixant un cadre commun de production et
Ce dispositif permet donc de concilier : de gouvernance de l’information adminis-
trative, serait très utile et pourrait permettre
▪ la nécessité d’établir une responsabilité de donner corps aux réflexions de la for-
unique et bien identifiée pour chaque in- mation spécialisée.
formation émise ;
▪ la mise à disposition La formation spécia-
La qualité de l’information administrative lisée a en effet retiré
de cette même in- diffusée à l’échelon local : l’avenir du « co-
formation, le plus sou- de ses travaux la
marquage » conviction qu’une
vent en temps réel,
au travers de plusieurs La Caisse des dépôts a décidé en 2010 d’arrêter démarche interminis-
progressivement sa plateforme « Service public lo- térielle structurée
sites internet voire une cal », qui proposait aux collectivités territoriales et aux
diffusion en multi- services locaux de l’État un service de mise en œuvre
d’amélioration de
canal ; du « co-marquage » avec le portail national service- l’information admi-
public.fr. nistrative est néces-
▪ le cas échéant, saire et peut être
Le « co-marquage » permet aux sites internet publics
l’éditorialisation de locaux de rediffuser le guide des droits et démarches engagée en consi-
cette information, de service-public.fr, en le complétant par des infor- dérant trois principa-
dans une logique de mations locales, afin d'offrir à l'usager un accès adap- les recommanda-
té à son contexte local pour ses droits et démarches.
vulgarisation et tions.
Ce « co-marquage » pouvait être mis en œuvre direc-
d’accessibilité. tement par l’administration locale avec la DILA, opé-
rateur de service-public.fr, ou via la plateforme « Ser-1. Faire éclore au
Le plan Riester prévoit vice public local » de la Caisse des dépôts. sein des ministères,
par ailleurs la publica- Alerté notamment par le ministère de l’Intérieur, le idéalement auprès
tion en 2011 d’une Conseil d’orientation a constaté que l’interruption des des secrétaires gé-
charte internet de services proposés par la Caisse des dépôts risquait de
mettre de nombreuses administrations locales dans
néraux, une fonction
l’État. Les travaux in- l’incapacité de gérer elles-mêmes la mise en œuvre clairement identifiée
terministériels pour du « co-marquage » avec la DILA, cette dernière de « responsable de
l’élaborer, pilotés par poursuivant en effet le service de fourniture directe l’information admi-
la DGME et le SIG, ont des données et reprenant la gestion de la base de
données locales. Dans le contexte de la mise en
nistrative ».
commencé à la fin place de sites internet uniques des services départe-
de l’année 2010. mentaux de l’État, les préfectures se trouvent particu- Ses principales mis-
Cette charte qui a lièrement exposées. sions seraient, de
pour but Le Conseil d’orientation a alerté le Secrétariat général façon transversale,
d’appréhender à la du Gouvernement des risques de dégradation de la au sein de chaque
fois la dimension qualité de l’information administrative diffusée aux ministère (et en rela-
usagers à l’échelon local.
technique des sites tion avec les opéra-
(référentiel technique, teurs sous tutelle, le
graphisme, ergonomie) et la qualité du cas échéant), de coordonner la produc-
service apporté, pourra utilement repren- tion de l’information, sa mise en forme
dre quelques-unes des préconisations du (vulgarisation, lisibilité), sa validation et sa
Conseil en matière de qualité de mise à disposition des canaux de diffusion.
l’information administrative. Ainsi, ce responsable serait par exemple
en contact, au sein de son ministère, avec
les directions métiers, la direction de la
communication, le webmestre et les cor-
respondants SOLON, formulaires et circulai-
res.
13/56

14. 2. Mettre en place un dispositif interminis- 3. Partager les sources entre administra-
tériel de coordination et de responsabilité tions et mettre en œuvre plus systémati-
éditoriales dans lequel seraient notam- quement une réutilisation des informations
ment impliqués la DILA, la DGME et le SIG. administratives.
Cette instance aurait pour principaux ob- Cette action doit en priorité concerner les
jectifs : sujets et les ministères à forts enjeux pour le
« grand public », parmi lesquels se trouvent
▪ d’accroître les échanges entre les princi- les questions de droit du travail, de fiscali-
paux producteurs d’information adminis- té, de scolarité, de logement, de déli-
trative et leurs diffuseurs ; vrance des titres ou encore de prestations
sociales.
▪ d’offrir à l’usager, pour certaines politi-
ques publiques au cœur de l’actualité, Dans la chaîne de valorisation de
une information mieux articulée, éclairant l’information administrative, l’instance in-
s’il le faut la distinction et la chronologie terministérielle aurait aussi pour mission de
entre l’intention de réforme, le débat pu- veiller à la prise en compte des attentes
blic et, in fine, l’inscription de la nouvelle des usagers, à l’harmonisation des prati-
réglementation dans son contexte, à ques et au partage des sources, par
l’instar de ce qui existe en Finlande ou au exemple en suivant étroitement la mise en
Royaume-Uni ; œuvre étendue du co-marquage.
▪ d’éviter la déperdition d’énergie qui ré- Enfin, l’ensemble des recommandations
sulte aujourd’hui d’une approche frag- visant à améliorer l’information administra-
mentée, à la fois dans l’animation des por- tive pourrait faire l’objet d’une circulaire
tails mais également au sein-même des du Premier ministre. Cette dernière pourrait
ministères. Il s’agit aussi de rechercher une se donner pour objectif :
meilleure complémentarité et d’exploiter
toutes les possibilités de mutualisation (gé- ▪ de rappeler les enjeux et de fixer un cap
nération ou reprise de contenu, compé- en matière de qualité de l’information
tence rédactionnelle, réutilisation multi- administrative ;
canal, etc.).
▪ de préciser l’organisation des travaux
Ce dispositif serait également chargé interministériels pour atteindre les objectifs
d’organiser la mutualisation des ressources ainsi définis (notamment la mise en place
éditoriales de l’État en matière des responsables ministériels) ;
d’information administrative en établissant
par ministère une cartographie détaillée ▪ de mandater le Conseil pour assurer le
des principaux émetteurs ou lieux de ré- suivi de la mise en œuvre de tout ou partie
daction de cette information administra- des recommandations formulées par la
tive, en vue de constituer des centres de formation spécialisée.
ressources rédactionnelles, identifiés et
pérennes, développant des techniques
Recommandations adoptées en 2010
communes d’information. Ces centres de
ressources éditoriales seraient appelés à Réunis en formation plénière le 25 novembre 2010, les
membres du Conseil d’orientation ont adopté les
alimenter progressivement l’ensemble des
projets de recommandations présentés par la forma-
sites de l’État dans le cadre de l’extension tion spécialisée et sont convenus de présenter rapi-
du co-marquage, y compris à l’échelon dement quelques « modèles types » d’organisation
local. des circuits de l’information administrative au sein des
ministères correspondant au niveau de bonne prati-
que recherché.
14/56

15. PARTIE 2
LA MISE À DISPOSITION
ET LA VALORISATION
DES DONNÉES PUBLIQUES
15/56

16. Partie
LA MISE À DISPOSITION ET LA VALORISATION
2 DES DONNÉES PUBLIQUES
Clarifier le cadre juridique des données publiques
Réfléchir à la chaîne de valeur
A
lors que la problématique de la breuses auditions sont venues enrichir la
réutilisation des informations publi- réflexion (liste des auditions en annexe VI-
ques prend une importance crois- 2).
sante, tant pour le secteur de l’économie
numérique et les citoyens que pour les Dès le mois de novembre 2010, la forma-
administrations productrices ou détentrices tion spécialisée a ainsi pu présenter à la
de données, le Conseil d’orientation s’est réunion plénière des membres du Conseil
engagé dans un examen méthodique des d’orientation plusieurs projets de recom-
questions juridiques soulevées et des élé- mandations venant notamment préciser le
ments constitutifs d’une chaîne de valeur cadre juridique de la mise à disposition et
de la donnée publique. Ces travaux de la réutilisation des informations publi-
s’inscrivent dans la perspective du chan- ques.
tier ouvert par la Commission européenne
en vue de la révision de la directive de
2003 concernant la réutilisation des infor- 2.1. Des pistes de clarification des
mations du secteur public. règles concernant la mise à dispo-
sition des données publiques
Dans cette formation
spécialisée tout parti- Confirma-
culièrement, la parti- tion de
cipation des repré- l’existence
sentants des grou- d’un droit à
pements profession-
nels du secteur privé, réutilisation
aux côtés des admi-
nistrations (liste des Afin de lever toute
participants à la for- ambiguïté quant
mation spécialisée en à la portée réelle
annexe IV-2), appa- du droit à réutili-
raît déterminante et sation, la forma-
fructueuse pour les tion spécialisée a
travaux du Conseil examiné les dis-
d’orientation. Réunis positions de la loi
à six reprises en 2010 du 17 juillet 1978
à partir de sa mise en modifiée pour
place au printemps, conclure qu’elle
ce sont plus d’une 5 - Exemple de données publiques réutilisables : reconnaît bien un
trentaine de partici- la base SIRENE de l'INSEE tel droit et pas
pants d’origine di- une simple fa-
verse qui ont apporté leur expertise et leur culté.
expérience sur des questions souvent com-
plexes, sans que la diversité des intérêts ne Certains commentateurs ont avancé que
nuise à l’efficacité des travaux. De nom- la rédaction de la loi présentait une ambi-
guïté quant à l’existence d’un droit à la
16/56

17. réutilisation des informations publiques. La Reconnaissance de l’objectif de
formation spécialisée a jugé utile de clari- développement économique de la
fier rapidement ce point.
réutilisation
L’article 10 de la loi n° 78-753 du 17 juillet
1978 prévoit en effet que « les informations L’importance de l’objectif économique et
figurant dans des documents produits ou social attaché à la réutilisation des don-
reçus par les administrations mentionnées nées publiques justifierait qu’il soit davan-
à l’article 1er, quel que soit le support, peu- tage mis en exergue.
vent être utilisées par toute personne qui le
souhaite à d’autres fins que celles de la L’ensemble de la formation spécialisée
mission de service public pour les besoins s’est accordé pour considérer que
de laquelle les documents ont été produits l’objectif économique et social du déve-
ou reçus. Les limites et conditions de cette loppement de la réutilisation des informa-
réutilisation sont régies par le présent cha- tions publiques est essentiel et doit gou-
pitre, même si ces informations ont été verner les actions mises en œuvre pour
obtenues dans le cadre de l’exercice du favoriser la réutilisation.
droit d’accès aux documents administratifs
régi par le chapitre Ier. » Cet objectif motive d’ailleurs les disposi-
tions de droit communautaire en la ma-
Plusieurs éléments tendant à confirmer tière et a été expressément rappelé dans
l’existence d’un droit à la réutilisation des les considérants de la directive euro-
informations publiques dans les conditions péenne du 17 juillet 2003 : « L’amélioration
posées par la loi ont été soulignés : des possibilités de réutilisation des informa-
tions émanant du secteur public devrait
▪ le rapport au Président de la République notamment permettre aux entreprises eu-
du projet d’ordonnance en 2005 avait ropéennes d’exploiter le potentiel de ces
indiqué que le projet pose le principe de la informations et contribuer à la croissance
liberté de réutilisation des informations pu- économique et à la création d’emplois »
bliques ; (considérant 5).
▪ la circulaire du Premier ministre du 29 mai
2006 note que l’ordonnance du 6 juin 2005 Si cet objectif n’est pas inscrit dans
consacre un droit à la réutilisation des in- l’ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005
formations publiques ; modifiant la loi du 17 juillet 1978 car ce
n’est pas la vocation d’un texte législatif,
▪ la Commission d’accès aux documents la circulaire n° 5156/SG du Premier ministre
administratifs (CADA), en charge de du 29 mai 2006 l’a rappelé : « À la préoc-
l’application des dispositions de la loi en cupation de transparence administrative
matière de réutilisation, évoque aussi sans qui a inspiré la loi du 17 juillet 1978, vient
ambiguïté ce droit tant dans ses avis que ainsi s’ajouter un objectif de développe-
dans ses présentations ou publications. ment économique par une meilleure valo-
risation des gisements de données dont
Au regard de ces éléments, la formation dispose l’administration ».
spécialisée a estimé qu’une modification
des textes en vigueur n’était pas vérita- En effet, à partir de l’information publique
blement nécessaire sur ce point. initiale mise à disposition, doit se dévelop-
per toute une chaîne de valeur ajoutée
Ce droit à réutilisation pourrait être confir- permettant d’innover et de créer des nou-
mé le cas échéant à l’occasion d’une veaux services et produits, de l’emploi et
modification législative qui résulterait de la de la croissance. De nombreux secteurs
révision de la directive européenne. peuvent être concernés, notamment ceux
de l’économie numérique.
La mise à disposition des informations pu-
bliques revêt également un enjeu sociétal
et culturel avec la réutilisation des don-
nées dans un cadre non commercial par
17/56

18. des groupes citoyens, associatifs ou par La formation spécialisée a examiné la
des chercheurs. Ces enjeux s’expriment question de l'articulation de la loi n° 78-753
particulièrement au niveau local où du 17 juillet 1978, avec certaines disposi-
l’accès aux informations publiques et la tions du code de la propriété intellectuelle
possibilité de les réutiliser favorisent (CPI) introduites par la loi n° 2006-961 du
l’exercice de la démocratie et le déve- 1er août 2006 relative au droit d'auteur et
loppement de services au plus près des aux droits voisins dans la société de l'infor-
citoyens. mation.
Aussi la formation spécialisée a-t-elle re- La loi de 1978 instaure, depuis sa modifica-
commandé qu’en cas de modification de tion par l’ordonnance n° 2005-650 du 6 juin
la loi de 1978, cet objectif de développe- 2005, un droit à réutilisation des informa-
ment économique et de l’innovation soit tions publiques, par des opérateurs privés
expressément mentionné dans l’exposé notamment, à des fins autres que celles de
des motifs du projet de loi et dans son la mission de service public pour les be-
rapport de présentation au Président de la soins de laquelle elles ont été produites ou
République. sont détenues.
Elle a aussi re- Cette loi exclut du
commandé que Accord de l’agent et mise à disposition de don- champ de la réuti-
ces textes soient nées en vue d’une réutilisation à des fins commer- lisation « les infor-
en outre ciales : un avis de la CADA mations contenues
l’occasion de dans des docu-
Dans un avis du 5 novembre 2009 (20092706) relatif à la réutili-
rappeler les en- sation de photographies, la CADA conclut en ces termes : « si, ments sur lesquels
jeux démocrati- en vertu de l’article L. 131-3-1 du même code [le code de la des tiers détien-
ques et culturels propriété intellectuelle], le droit d’exploitation que détient nent des droits de
attachés à une l’agent sur cette œuvre dont il est l’auteur a été cédé de plein propriété intellec-
droit à la Région qui l’emploie, pour l’accomplissement de ses
meilleure diffu- missions de service public, parmi lesquelles l’élaboration de tuelle » (arti-
sion et réutilisa- l’inventaire du patrimoine culturel, cette cession ne s’étend pas cle 10 c). Or, cette
tion des infor- à la mise à disposition de la photographie au profit d’un tiers, exception est sus-
mations publi- comme La Poste, en vue de sa réutilisation par ce dernier. Dès ceptible de
lors qu’il ne ressort pas des éléments que vous avez fournis à la
ques. commission que l’agent aurait, au-delà des dispositions de cet concerner les œu-
article L. 131-3-1, cédé son droit d’exploitation par contrat écrit vres créées par
Enfin, la forma- à la Région, la réutilisation de ce document ne saurait être des agents publics
tion spécialisée régie par les dispositions du chapitre II du titre Ier de la loi du dans le cadre de
17 juillet 1978. Il appartient à La Poste de solliciter l’accord de
a recommandé l’agent et de convenir avec lui, le cas échéant, des modalités leur fonction.
de mettre ces de cession du droit d’exploitation dans les conditions de droit
objectifs en commun du code de la propriété intellectuelle ». Les agents publics
exergue dans le peuvent en effet
cadre du projet de portail d’accès aux être titulaires de droits de propriété intel-
informations publiques réutilisables da- lectuelle et plus particulièrement de droits
ta.gouv.fr conduit par la Mission Étalab. d’auteur sur les contenus qu’ils créent
dans le cadre de leur fonction, si ces der-
niers remplissent les critères d’éligibilité
Pour une meilleure articulation (originalité notamment). La loi n° 2006-961
du droit d’auteur des agents publics du 1er août 2006 relative au droit d’auteur
et aux droits voisins dans la société de
et du droit à réutilisation l’information, qui reconnaît la qualité
d’auteur aux agents publics, prévoit que
Une réflexion interministérielle apparaît l’administration est titulaire des droits pa-
urgente afin de clarifier l’articulation entre trimoniaux sur les contenus créés pour
le droit d’auteur des agents publics résul- l’exploitation de ces contenus dans le ca-
tant de la loi du 1er août 2006 et le droit à dre des missions de service public. Par
réutilisation affirmé par la loi du 17 juillet contre, elle pose un régime spécifique
1978. pour l’exploitation à titre commercial des
droits d’auteur des agents publics créés
dans le cadre de leur fonction,
18/56

19. l’administration ne disposant dans ce cas publiques quand il n’y a pas de redevan-
que d’un droit de préférence (article ces. Beaucoup de réutilisateurs, mais éga-
L. 131-3-1 du CPI). lement de producteurs, souhaitent en effet
la mise en place d’une licence de ce
Un décret en Conseil d’État, qui à ce jour type, équivalente à des conditions géné-
n’a pas été publié, doit préciser les condi- rales, permettant notamment de :
tions de mise en œuvre du droit d’auteur
▪ rappeler les conditions générales de ré-
des agents publics (article L. 131-3-3 du
utilisation des informations publiques pré-
CPI).
vues dans la loi (exigence de non dénatu-
ration, non altération, indication de la
Au regard des enjeux économiques et
source et de la date de la dernière mise à
sociaux de la réutilisation des informations
jour) ;
publiques, la formation spécialisée a re-
commandé que la réflexion interministé- ▪ d’indiquer les responsabilités de chacun
rielle s’engage rapidement sur la question sur la qualité des données fournies, sur
de l’articulation du droit d’auteur des l’usage qui en est fait ;
agents publics avec le droit à réutilisation
▪ rappeler l’existence éventuelle de droits
instauré par le chapitre II de la loi n° 78-753
de propriété intellectuelle de
du 17 juillet 1978, notamment pour éclairer
l’administration sans que cela puisse faire
la mise en œuvre de l’article L. 131-3-3 du
obstacle à la réutilisation des données.
code de la propriété intellectuelle.
Une telle licence viendrait donc renforcer
la sécurité juridique des réutilisateurs et
Respect de conditions générales aussi permettrait d’assurer une traçabilité
de réutilisation en l’absence de ta- des informations, pour notamment vérifier
rification le respect de l’article 12 de la loi.
Soucieuse de sécuriser la réutilisation des La France n’est pas la seule à se poser la
informations publiques, la formation spé- question ; le sujet des licences est égale-
cialisée a recommandé de recourir aux ment une préoccupation dans beaucoup
« conditions générales de réutilisation » d’États membres de l’Union européenne,
actuellement élaborées par l’APIE et de ne qui considèrent que, même dans le cas
pas utiliser les licences « Creative Com- des réutilisations libres et gratuites, une
mons ». licence permet de s’assurer du respect des
conditions et de poser les limites quant à la
La formation spécialisée s’est interrogée responsabilité de l’administration ou
sur la possibilité ou la nécessité d’une li- d’apporter les précisions utiles quant il
cence en l’absence de tarification. existe des droits de propriété intellectuelle
de l’administration (notamment droit sui
L’article 16 de la loi de 1978 prévoit qu’une generis sur les bases de données, la li-
licence est obligatoire quand il y a une cence portant alors cession des droits au
redevance : « Lorsqu’elle est soumise au sens du CPI).
paiement d’une redevance, la réutilisation
d’informations publiques donne lieu à la Un certain nombre d’observateurs évo-
délivrance d’une licence ». Mais elle ne quent la possibilité d’utiliser les licences
s’oppose pas à la délivrance d’une li- « Creative Commons », conçues pour en-
cence en cas de réutilisation gratuite de cadrer les usages des œuvres protégées
l’information. D’ailleurs, la circulaire du par le droit d'auteur.
Premier ministre du 29 mai 2006 indique
qu’« il n’est pas interdit à l’administration Dans le cas des informations publiques,
d’utiliser également des licences en cas ces licences ne sont pas adaptées. D’une
de mise à disposition gracieuse. » part un droit d’auteur n’est pas systémati-
quement attaché à la production de
Or on observe en France depuis plusieurs données publiques. En outre, les différen-
mois un débat sur la question des licences tes licences « Creative Commons » ne per-
libres pour la réutilisation des informations mettent pas de requérir l’indication de la
19/56

20. date de dernière mise à jour. Par ailleurs, la Les travaux sur cette question des condi-
licence « Creative Commons » autorisant tions générales et des licences, auxquels le
la modification ne permet pas Conseil d’orientation sera associé, devront
d’empêcher l’altération du contenu ou la aussi prendre en compte le besoin expri-
dénaturation du sens (interdiction de la mé par certains producteurs de données
modification ou autorisation sans possibilité et des réutilisateurs d’avoir une licence
d’encadrement). quand les données sont mises à disposition
à titre gratuit mais sont soumises à des
Pour la réutilisation gratuite et sans condi- conditions particulières.
tion particulière, l’APIE a élaboré des
conditions générales pour offrir plus de
sécurité juridique aux réutilisateurs. Elles La question de l’anonymisation
récapitulent les dispositions légales essen- des données
tielles et permettent aux opérateurs de
connaître leurs droits et obligations.
Sensible aux diffi-
La formation spé- Les lois des 6 janvier et 17 juillet 1978 et cultés naissant de la
cialisée a ap- l’anonymisation des données mise à disposition et
prouvé la démar- de la réutilisation
La loi du 17 juillet 1978 dispose que « Les informations pu-
che de garantir et bliques comportant des données à caractère personnel d’informations publi-
de sécuriser la peuvent faire l’objet d’une réutilisation soit lorsque la per- ques comportant
réutilisation des sonne intéressée y a consenti, soit si l’autorité détentrice des données à ca-
informations pu- est en mesure de les rendre anonymes ou, à défaut ractère personnel, la
d’anonymisation, si une disposition législative ou réglemen-
bliques par la taire le permet » (article 13). formation spéciali-
mise en œuvre sée a entrepris
Elle ajoute que « La réutilisation d'informations publiques
des conditions l’étude de la ques-
comportant des données à caractère personnel est su-
générales élabo- bordonnée au respect des dispositions de la loi n°78-17 du tion de leur anony-
rées par l’APIE, en 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux misation.
concertation libertés ».
avec les ministères Le décret n°2005-1755 du 30 décembre 2005 précise que En effet, de nom-
et les représen- breuses administra-
« lorsque la réutilisation n’est possible qu’après anonymisa-
tants des réutilisa- tion des données à caractère personnel, l’autorité déten- tions produisent ou
trice y procède sous réserve que cette opération
teurs. n’entraîne pas des efforts disproportionnés » (article 40).détiennent des ba-
ses de données qui
Elle a recomman- comportent des
dé que ces conditions générales soient données à caractère personnel et qui
utilisées de façon harmonisée dans les peuvent être diffusées (par exemple des
différentes administrations de l’État et qu’à annuaires ou fiches d’informations com-
cet effet leur diffusion s’accompagne d’un portant des noms de responsables profes-
mode d’emploi précis qui fasse bien com- sionnels ou d’interlocuteurs, des adresses
prendre les situations dans lesquelles elles de messagerie, etc.). Certaines de ces
sont susceptibles de s’appliquer, et bases de données ont été anonymisées,
l’articulation de ces conditions générales d’autres non.
et des autres types de documents, telles
que les licences-type de réutilisation, pou- Ce type de bases de données fait l’objet
vant trouver à s’appliquer aux informations de demandes de réutilisation de la part
publiques. d’opérateurs privés qui souhaitent élaborer
des services et produits, notamment sur
Il a été observé que la version actuelle internet, et les administrations peuvent se
(V1) pourra être amendée ultérieurement trouver démunies pour répondre à ces
en fonction des remarques qui auront été demandes qui posent de nombreuses
formulées auprès de l’APIE et afin de questions tant au regard de la loi n°78-17
prendre en compte les analyses et expé- du 6 janvier 1978 (CNIL) que de la loi n°78-
riences de mise à disposition 753 du 17 juillet 1978 (CADA).
d’informations publiques encadrées par
ces conditions générales ou d’autres li- Se posent notamment les questions de la
cences qui en seraient dérivées. responsabilité et de la charge de
20/56

21. l’anonymisation, des procédures les plus 2.2. Approche économique : ana-
adaptées pour confier l’anonymisation à lyse de la chaîne de valeur de la
un prestataire, des modalités et précau-
tions à prévoir, ou encore de l’articulation
donnée publique
des lois du 6 janvier et du 17 juillet 1978.
La formation spécialisée s’est attachée en
La formation spécialisée a décidé 2010 à bien comprendre le contexte de la
d’analyser cette question afin de donner réutilisation des informations publiques,
tant aux administrations qu’aux réutilisa- avant d’entamer une analyse de la chaîne
teurs potentiels des éléments de réponse de valeur qui devrait déboucher sur des
précis et pratiques. conclusions en 2011.
La Commission na-
tionale de Grâce à la diver-
l’informatique et sité de ses mem-
des libertés (CNIL) bres, la formation
et la Commission spécialisée a pu
d’accès aux do- avoir des
cuments administra- échanges parti-
tifs (CADA) ont été culièrement ri-
invitées à participer ches, nourris par
aux travaux de la les expériences
formation spéciali- croisées des pro-
sée : M. Jean ducteurs de
MASSOT, commis- données (servi-
saire à la CNIL, ces publics) et
M. Jean-Pierre des profession-
LECLERC, président nels de la réutili-
de la CADA, et sation des infor-
Mme Pearl NGUYEN- mations publi-
DUY, rapporteur gé- ques.
néral adjoint, sont
Après une obser-
venus apporter 6 – Quelques exemples d'informations publiques vation du mar-
leur contribution. mises à disposition par des administrations
ché de
Quelques jours (ministère de la Justice, Loir-et-Cher, Rennes,
ministère de l’Écologie) l’information nu-
plus tard, la CNIL et de services développés par des entreprises privées mérique profes-
a d’ailleurs émis en réutilisant des données publiques sionnelle et de
une importante (éditions Lamy, Navx)
ses tendances,
recommandation notamment à
relative aux conditions de réutilisation des partir de la dernière étude SerdaLab (In-
données à caractère personnel contenues formation numérique professionnelle :
dans des documents d’archives publiques marché et tendances en 2009-2010,
(délibération n° 2010-460 du 9 décembre 6e édition, mai 2010, 200 p.) réalisée en
2010). collaboration avec le Groupement fran-
çais de l'industrie de l'information (GFII), les
Les travaux sur cette question se poursui- travaux de la formation spécialisée l’ont
vent en 2011. conduite à rappeler les initiatives en ma-
tière de réutilisation des informations publi-
ques en France comme dans le monde :
portails d’accès nationaux et locaux, ap-
plications pour les téléphones multimédia,
etc.
21/56

22. Les différents usages qui se développent Des témoignages de réutilisateurs et de
nécessitent des besoins convergents en producteurs de données publiques ont
matière d’accessibilité aux informations fourni des exemples de disparité de la
publiques : accessibilité des données dans qualité des formats des données publiques
des formats exploitables ; connaissance mises à disposition pour des fins de réutili-
des données disponibles à la réutilisation ; sation. Or, la qualité des formats constitue
sécurité juridique ; accompagnement l’un des principaux déterminants du coût
pour favoriser la bonne appropriation des d’appropriation de la donnée par le réutili-
données. Il a toutefois été observé que les sateur, ce coût d’appropriation se définis-
modèles économiques sous-jacents à ces sant comme l’investissement nécessaire
différents usages présentent de fortes dis- pour comprendre la nature, le contenu et
parités. la signification des données (par exemple
compréhension de l’architecture d’une
La formation spécialisée a dégagé quatre base de données) et effectuer si néces-
thèmes principaux de travail, pour lesquels saire des traitements préalables permet-
elle a souhaité appuyer sa réflexion sur des tant leur exploitation, le cas échéant au-
échanges avec des acteurs concernés tomatisée.
par ces questions : qualité et formats des
données ; usages des données ; présence Les travaux de la formation spécialisée ont
d’un marché concurrentiel ; modèles de permis de confirmer non seulement que
tarification possibles. Ont été entendues ce coût d’appropriation peut constituer
l’analyse de réutilisateurs (Navx, Cap Digi- une barrière à la réutilisation des informa-
tal, Lamy, Altares), de chercheurs tions publiques et favoriser des exclusivités
(M. SILBER, de l’École des Mines de Paris), de fait, mais encore que l’impact de la
de producteurs de données (Direction qualité des formats sur le potentiel de réuti-
générale des finances publiques), lisation est éminemment variable selon la
d’économistes (liste des personnes audi- nature des données et les cas de réutilisa-
tionnées par la formation spécialisée en tion.
annexe VI-2). La formation spécialisée a
ainsi pu analyser l’étude réalisée pour Dans cette optique, la question de la qua-
l’APIE par le laboratoire BETA (Bureau lité des formats doit être appréhendée de
d'économie théorique et appliquée de façon extensive, englobant à la fois les
l’Université de Strasbourg/CNRS) sur « la aspects techniques des données (codage,
valorisation des informations du secteur syntaxe, structuration, sémantique, etc.),
public : un modèle économique de tarifi- leurs modes de diffusion, voire
cation optimale ». l’accompagnement des réutilisateurs pour
la prise en main des données (documen-
Ces travaux se poursuivent en 2011. tation associée à une base de données
complexe par exemple).
2.3. Format des informations publi- La législation relative à la réutilisation des
ques mises à disposition : quelles informations publiques ni la directive euro-
péenne n’imposent d’obligations aux ad-
améliorations ? ministrations d’adapter les formats des
données. Elles n’imposent pas non plus de
Faisant le constat de l’inégale qualité des modalités particulières de mise à disposi-
formats dans lesquels les informations pu- tion dans le but d’améliorer leur exploitabi-
bliques sont mis à la disposition des réutili- lité par des réutilisateurs. Dans ces condi-
sateurs, la formation spécialisée a proposé tions, les personnes publiques ne sont pas
des pistes d’amélioration ciblée et pro- tenues de retraiter les formats de données
gressive. en réponse aux demandes de réutilisation.
Les travaux de la formation spécialisée ont Pour autant, et pour favoriser une large
porté sur la question des formats des in- réutilisation, il peut y avoir un intérêt parta-
formations publiques et de leur impact sur gé entre l’administration et les réutilisateurs
la dynamique de réutilisation et la chaîne à ce que les données soient mises à dispo-
de valeur associée. sition dans des formats enrichis, plus faci-
22/56

23. lement exploitables et assurant dès lors, de la réutilisation des informations publi-
par l’interopérabilité ainsi procurée, un ques, tout en assurant un égal accès aux
meilleur accès de tous (citoyens, consom- données.
mateurs, entreprises, administrations, etc.)
aux ressources publiques. La formation a ensuite recommandé que
les administrations prennent en considéra-
Du point de vue de la chaîne de valeur, tion les problématiques de format et de
l’enrichissement apporté par conditions de mise à disposition aux fins de
l’administration valorise les données publi- réutilisation lorsqu’elles font évoluer leurs
ques, permettant de réduire une partie systèmes d’information. Dans le respect du
des charges supportées par les réutilisa- cadre fixé par le référentiel général
teurs. À ce titre, conformément à la loi du d’interopérabilité (RGI) adopté par arrêté
17 juillet 1978, il peut trouver une contre- du 11 novembre 2009 pour favoriser
partie au travers des redevances de réutili- l’interopérabilité entre les différents systè-
sation. L’enrichissement des formats ainsi mes d’information des administrations, les
apporté par l’administration dans le but de cahiers des charges des marchés à venir
favoriser la réutilisation ne devrait pas dé- devraient donc tenir compte des aspects
passer certaines limites, celle-ci ne devant touchant à la réutilisation des données en
pas empiéter sur ce qui relève légitime- prévoyant notamment des possibilités
ment de l’initiative privée. d’exportation dans des formats exploita-
bles, là où un tel dispositif est pertinent.
Compte tenu de ces éléments, la forma-
tion spécialisée a recommandé qu’au Enfin, pour accompagner ces évolutions,
regard des enjeux économiques et so- un document d’orientation pourrait être
ciaux de la réutilisation des informations élaboré afin, d’une part, de sensibiliser les
publiques, la question de la qualité des administrations aux enjeux attachés aux
formats et des conditions de mise à dispo- formats des données et aux modalités
sition des données publiques fasse l’objet techniques de mises à disposition et,
d’une réflexion particulière dans les admi- d’autre part, de leur fournir un référentiel
nistrations afin d’examiner, en fonction des technique adapté.
moyens disponibles, les améliorations pou-
vant être progressivement apportées.
Recommandations adoptées en 2010
Dans un premier temps, la formation a Réunis en formation plénière le 25 novembre 2010, les
recommandé que les administrations iden- membres du Conseil d’orientation ont adopté les
projets de recommandations présentés par la forma-
tifient, en fonction notamment des de- tion spécialisée relatifs :
mandes adressées par les réutilisateurs, les
à la question de la portée réelle du droit à réutili-
données ayant un fort potentiel de réutili- -
sation dans la loi du 17 juillet 1978 ;
sation, mais dont le format constitue un
- à l’objectif de développement économique de
frein, afin de déterminer des priorités la réutilisation des informations publiques dans la
d’adaptation à opérer en fonction des loi du 17 juillet 1978 ;
moyens budgétaires disponibles. Les inves- - à l’articulation des droits d’auteur des agents
tissements nécessaires pourront, dans les publics et du droit à réutilisation ;
limites imposées par la loi précitée, être - à la possibilité ou la nécessité d’une licence de
pris en compte pour la fixation des rede- réutilisation en l’absence de tarification ;
vances de réutilisation. Un tel mécanisme - aux formats des informations publiques.
permettrait de créer un cercle vertueux
favorisant l’émergence d’une économie
23/56

24. PARTIE 3
LES POLITIQUES
DE L’ÉDITION PUBLIQUE
24/56

25. Partie
3 LES POLITIQUES DE L’ÉDITION PUBLIQUE
Mettre en performance la fonction publication de l’État
Relancer le programme de traduction du droit français
D
eux chantiers principaux ont struc- général économique et financier, rappor-
turé les travaux de la formation spé- teur général de la formation spécialisée
cialisée en 2010. D’une part, la dé- « Politiques de l’édition publique ». Ses
marche de « mise en performance » de conclusions sont résumées ci-après.
l’édition publique a conduit à réaliser une
enquête sur les bonnes pratiques, qui a Le concept « d’édition publique », mal
débouché sur un rapport et plusieurs re- repéré entre communication, édition mar-
commandations répondant aux questions chande et mise à disposition plus ou moins
« Pourquoi publier ? Comment publier valorisée de données publiques, n’a pas
avec efficience ? » paru signifiant pour une analyse en termes
D’autre part, la réflexion sur une relance d’efficience. Une distinction entre ces ou-
du programme de traductions du droit sur tils n’a guère semblé pertinente, du moins
Légifrance a conduit là aussi à un rapport en termes de performance, non plus qu’un
sur les principes susceptibles de guider un traitement différent de la communication
tel programme et à un plan d’action. interne. La mise en œuvre du droit de ré-
utiliser les données administratives
conduit à consi-
3.1. Pour la per- dérer comme une
formance de la publication ce que
l’État met à disposi-
publication de tion, quel que soit
l’État son degré
d’élaboration. Car
Dans le cadre de la publication pa-
sa mission pier ou numérique
d’orientation de comme la mise en
l’édition publique, le ligne relèvent des
Conseil a examiné mêmes critères de
les conditions dans performance. Une
lesquelles les minis- fonction de « publi-
tères publient, afin cation », tous sup-
d’en relever les ports, toutes cibles,
bonnes pratiques et tous niveaux
7 - Le rapport sur la performance
de proposer leur de la publication de l'État a été adopté d’élaboration, mar-
généralisation au par le Conseil d'orientation lors de sa chande ou pas, a
Premier ministre. réunion plénière du 25 novembre 2010 paru être le champ
L’ensemble des significatif de cette
recommandations auxquelles ces travaux recherche de performance.
ont abouti s’appuie sur une pratique cons-
tatée au moins dans un ministère (liste des Les critères de performance pour cette
auditions en annexe IV-3-1). fonction de l’État méritent de même une
actualisation. Ainsi l’activité d’édition des
Les travaux de la formation spécialisée ont administrations et des établissements pu-
été synthétisés dans le rapport présenté blics de l’État est principalement enca-
par M. Alain-Roland KIRSCH, contrôleur
25/56

26. drée par une circulaire du Premier ministre ministères et services déconcentrés. Par
du 20 mars 1998. Les exigences qui ailleurs, beaucoup de ministères ont re-
s’imposent à la politique de publication de cours à des marchés « boîte à outils », leur
l’État appellent sans doute une clarifica- permettant de répondre à un besoin de
tion pour tenir compte des évolutions de la prestation imprévu et ponctuel. Un disposi-
société vers l’économie de l’information et tif interministériel pour chaque prestation,
de l’État vers la performance. Le rôle de la mais accessible simplement aux ministères,
publication dans la réalisation des missions serait moins coûteux et plus performant.
de l’État ne saurait être sous-estimé, no-
tamment du fait d’internet et des deman- La publication sur internet doit bénéficier
des croissantes de transparence de la so- des mêmes efforts. L’orientation de
ciété civile. L’importance potentielle de la l’internet public reste largement à définir,
valorisation des données publiques par les comme son organisation. Une centralisa-
entrepreneurs est considérable. tion serait contradictoire avec son objet.
Le partage des expériences et la mise à
La formation spécialisée a considéré que disposition d’outils communs doivent être
la publication de l’État doit à la fois être organisés rapidement. La publication sur
efficace dans l’appui qu’elle apporte à internet est ainsi le chantier prioritaire de la
ses missions, qu’elles soient de diffusion ou mutualisation graduée qu’a proposée la
d’un autre ordre, efficiente comme une formation spécialisée.
dépense publique, propice à l’activité
économique du pays et mise à disposition Un club des responsables de communica-
dans des conditions telles qu’elle réponde tion interne pourrait élaborer un référentiel
aux attentes de la société. commun et mettre en place des actions
mutualisées. Un texte unique pourrait re-
grouper des dispositions revisitant les cas
Porter la performance de la pu- où le support papier est imposé par un
blication publique sur internet au texte, afin d’autoriser une évolution pro-
gressive dans le temps ou le champ. De
niveau de la publication papier même le régime juridique de la publica-
tion en ligne de données nominatives
La formation spécialisée a constaté que la pourrait-il être révisé afin de limiter davan-
performance de la production imprimée tage encore le recours obligatoire au pa-
est globalement assurée. pier et d’organiser les protections ou ga-
ranties éventuellement nécessaires.
Quelques pistes d’amélioration ont toute- L’Institut national de la statistique et des
fois pu être dégagées. La Direction de études économique (INSEE) pourrait être
l’information légale et administrative (DILA) chargé de proposer au Premier ministre la
pourrait administrer en collaboration avec préfiguration d’un portail statistique unique
le Service des achats de l’État une bourse et ses liens avec les sites ministériels ou
qui rapprocherait les besoins d’impression thématiques. La DILA avec le ministère des
et les capacités internes à l’État. Un réfé- Affaires étrangères pourraient être chargés
rentiel interministériel d’impression et des d’apporter un appui conceptuel aux mi-
prestations associées pourrait être entrete- nistères, gérer un marché cadre de tra-
nu par le Service des achats de l’État ou duction, voire allouer des dotations aux
un groupe de ministères gros acheteurs. Un opérations jugées prioritaires. Une veille
suivi particulier des gros services de repro- des applications de l’internet dans les ac-
graphie lourde en termes de coûts com- tivités des administrations serait utile. La
plets, de référentiels de choix et de diffu- DILA pourrait solliciter le département de
sion des pratiques performantes serait op- l’économie numérique et la Direction gé-
portun. Un ou deux ministères pourraient nérale de la modernisation de l’État
en être chargés avec l’appui du Service (DGME) afin de l’organiser et le cas
des achats de l’État. Une expérimentation échéant coordonner des expérimenta-
de reprographie mutualisée dans une ré- tions.
gion pourrait être lancée ainsi qu’une stra-
tégie d’édition à la demande, élaborée
par la DILA, pour le compte des différents
26/56