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Federalismo arebaba

  1. 1. Federalismo e democracia no Brasil – a visão da ciência política norte-americanaMarta ArretcheA autora inicia sua exposiçãocitantoRiker, no HandbookofPolitical Science, na parte defederalismo; segundo ele, o Ato Adicional de 1834 deu início ao federalismo no Brasil e esse sereconstituiu em 1889 na passagem Império-República. Este federalismo era fruto de umaorganização entre os caudilhos (ela usa essa expressão para designar a forma central de poderestabelecida tanto no Brasil quanto no resto da América Latina) em face da ameaça externa e,por isso, havia condições de barganha entre eles, o que caracterizaria o federalismo.Arrecthe contrapõe essa teoria de Riker e retoma episódios da história brasileira paraconstatar que, apesar de ter havido, sim, maior expressão política das elites provinciais em1834, esta logo sofreu retração quando da maioridade de Pedro II e, dessa forma, não teriahavido um federalismo.Após essa contraposição, questiona “como explicar tamanha inadequação entre oconceito de federalismo de Riker e sua interpretação sobre o caso brasileiro?”.Arretche sustenta que houve um problema metodológico nos estudos comparativosdos anos 60 e 70 no que diz respeito à referência empírica para construção do conceito defederação. Para os autores desse período, não somente o conceito, mas qualquerinterpretação feita sobre federalismo deveria ser construída à luz das instituições norte-americanas. Não só isso, sua formação necessariamente decorreria de um processo debarganha, devido ameaça ou oportunidade de expansão ou defesa militar ou diplomática(como de fato ocorreu nos EUA).A autora insere mais um pressuposto teórico utilizado por Riker: a invenção dofederalismo centralizado pela Constituição de 1787, uma fórmula associativa em que existiriaum governo central dotado de autonomia e independência em relação aos Estados-membros.Destaca a importância dos mecanismos que garantam independência entre os entesfederativos. Estes mecanismos, para Riker seriam “tutelados” não pelo Senado, mas pelaorganização partidária. De modo que quanto maior a probabilidade de um mesmo partidocontrolar simultaneamente o governo central e os Estados-membros, mais fortes seriam astendências centralizadoras (Separation)Já que a ênfase das federações está concentrada na dimensão centralizadora, nosmecanismos institucionais que garantem a independência e a autoridade dos governoscentrais, fica fácil compreender o erro de Riker, se considerarmos que todos estes elementosestão presentes no Império. Mas, para ela, pesquisas históricas mais aprofundadas fariam comque Riker percebesse que as condições estabelecidas por ele não eram preenchidas noImpério.As observações feitas por Riker levaram autores (como Wheare) à direção oposta: oBrasil na verdade não seria exemplo de federação, por não possuir as características existentesno modelo norte-americano. Para Wheare, as instituições brasileiras não seriam suficientespara garantir a efetiva independência entre os níveis de federação. O Brasil teria sido Estado
  2. 2. Federal antes de 1834, porque após a independência de Portugal os caudilhos abriram mão dasua autonomia por medo de invasões e não seria mais uma federação hoje.A reação a RikerPrimeiramente, dois autores apontaram a dificuldade metodológica nos anos 60 econsideraram impossível afirmar que ameaça externa e desejo de expansão militar estivessemna origem de todas as federações e na verdade vantagens econômicas e interesse de preservara unidade nacional do Estado unitário estiveram na origem de diversas federações modernas.O modelo de 1787 teve condições muito específicas (13 colônias cuja identidade e interessecomum se desenvolveram previamente à União)A principal contribuição destes autores foi a incapacidade de construir uma teoriaalternativa a de Riker. Ou seja, não aderiram a uma concepção generalista; em vez disso,sustentaram que não haveria um federalismo, mas vários e sugeriram que os Estados fossemagrupados de acordo com suas características específicas.Ela usa os estudos de Stepan para mostrar os tipos de federalismo:a) Coming-together: modelo só dos EUA. Os estados se juntaram para somar forças. Issoseria uma exceção, não uma regrab) Holding-together: países com múltiplas etnias em sua composição populacional e quedecidiram tornar-se federações porque os Estados unitários previamente existentesestavam ameaçados de disrupção (teriam menos autonomia e menos poder debarganha frente ao poder central)c) Putting-together: esforço coercitivo por parte de um poder não democráticocentralizado, cujo objetivo era “juntar” um Estado baseado em diferentes etnias enacionalidades, das quais apenas algumas estavam organizadas previamente emEstados independentes (caso Rússia)O modelo brasileiro não seria o holding together porque não havia grupos étnicos comidentidade própria nem ameaça de disrupção do Estado unitário. Essa abordagem deStepan é própria dos estados federativos que se consolidaram no século XX. Tal posturatorna necessário que se estabeleça uma nova classificação para o Estados federais criadospré-século XX.Federalismo e processo decisórioOs estudos sobre o federalismo nos EUA saíram de um debate centrado nasespecificidades dos Estados federativos vis-à-vis os Estados unitários e as confederaçõespara um debate centrado no impacto do federalismo sobre autoridade dos governoscentrais, particularmente sua capacidade de mudar o status quo, produzir inovações eimplementar reformar de políticas. Neste sentido, já haveria um consenso de que osEstados federativos tendem a restringir as possibilidades de mudança do status quo,porque a autonomia dos governos locais opera no sentido de dispersar o exercício daautoridade política, aumentando o poder de veto das minorias.
  3. 3. O federalismo influenciam também o conteúdo das decisões politicas, pois ospresidentes ficariam imobilizados nas áreas de política em que o Congresso e os governantessão veto players, como redução do emprego público, privatizaçõesDa mesma forma que os governos podem intervir numa área política sem permissãodo outro nível de governo e isso tenderia a prover fortes incentivos para a inovação empolíticas públicas na medida em que cada nível de governo tenta controlar a jurisdição de umapolítica antes que outro o faça, isso pode gerar impasse entre os diversos níveis de governo, namedida em que um tentará impor conflitos entre programas, elevação dos custos daimplementação e tornarão o problema da coordenação de objetivos ainda mais difícil.O sistema fiscal brasileiro, por ser mais descentralizado é explicado pelo grau dedescentralização de seu sistema partidário, o qual está relacionado ao poder dos políticoslocais sobre a sobrevivência eleitoral dos congressistas.Nos últimos anos, as instituições políticas criaram uma permanente crise degovernabilidadeO federalismo brasileiro estaria no extremo da escala demos-constraining, pois os poderesdo Senado seriam excessivos, existe um poder de restrição aas preferencias da maioria e ocontrole dos governos locais sobre as candidaturas, assim como as regras eleitorais queincentivam o comportamento individualista dos parlamentares, tornam os partidosbrasileiros extremamente voláteis isto é, pouco disciplinados.*Nova geração de estudos: totalmente oposta aos estudos de Riker. Se este pensava que adescentralização dos partidos preservava a federação, os estudos mais atuais a consideram umproblema*Riker também rejeitava o argumento de que os Estados federativos pudessem produzir algumimpacto sobre a produção de políticas públicas. Qualquer análise de políticas públicasconcluiria a maior semelhança entre Estados federais e unitários entre seu e que, hoje, aprincipal diferença entre eles diria respeito ao estilo de governo que o governo central estariaobrigado a assistir.Mudanças na agenda de pesquisas1. Mudou-se o objeto:- Federalismo entendido como expressão do poder parlamentas de governadores eprefeitos na arena legislativa federal- - Há um conjunto mais amplo de instituições políticas nas quais se opera a barganhafederativa, o conflito de interesses entre executivo federal e executivos subnacionais –necessidade de se envolver, pelo menos, as relações com o judiciário e as relaçõesdiretas entre os executivos dos distintos níveis de governo.2. As interpretações contemporâneas enfatizam os casos em que o governo federal tevedesempenho desfavorável, e esta é apenas uma dimensão das relações federativas étomado como a natureza do federalismo brasileiro

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