Pás-Graduação em Administração Pública e Direito Público Económico Master in Public Administration Instituto Superior de Gestão Lisboa, 2013

1. Serviço Público I
Pós-Graduação em Administração Pública e
Direito Público Económico
ISG – Instituto Superior de Gestão (2013)
Prof. Doutor Rui Teixeira Santos

2. Intervenção Pública
O sector público desempenha importantes tarefas de afectação e de
redistribuição de recursos na sociedade. Mas, a promoção da
eficiência, da equidade e do estímulo ao crescimento e à estabilidade,
são as suas grandes linhas gerais de orientação, as quais orientam-se
para a produção de bem-estar para os cidadãos. Por tal facto, grande
tem sido o debate que se tem produzido, ao longo dos tempos, sobre
os objectivos da sua intervenção na economia de mercado. Assim,
uma das razões da intervenção pública na economia de mercado,
reside no facto de esta não estar, à partida, disponível para fornecer
bens públicos nem tratar das externalidades, o que produz falhas de
mercado. Estas poderão ser entendidas como comportamentos
tendentes à viciação das regras de jogo de mercado que violam os
princípios da economia competitiva, o que vai provocar distúrbios na
eficiência do mercado, quer na perspectiva da produção, quer na da
distribuição, facto que neutraliza a intensidade do bem-estar da
população em geral.

3. Falhas do Mercado
As falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o ótimo de
Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics, ou estado de bem estar social através do livre
mercado, sem interferência do governo.
São elas:
• existência dos bens públicos: bens que são consumidos por diversas pessoas ao mesmo
tempo (ex. rua). Os bens públicos são de consumo indivisível e não excludente. Assim, uma
pessoa adquirindo um bem público não tira o direito de outra adquirí-lo também;
• existência de monopólios naturais: monopólios que tendem a surgir devido ao ganho de
escala que o setor oferece (ex. água, elergia). O governo acaba sendo obrigado a assumir a
produção ou criar agências que impeçam a exploração dos consumidores;
• as externalidades: uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar empregos.
Assim, a poluição é uma externalidade negativa porque causa danos ao meio ambiente e a
geração de empregos é uma externalidade positiva por aumentar o bem estar e diminuir a
criminalidade. O governo deverá agir no sentido de inibir atividades que causem
externalidades negativas e incentivar atividades causadoras de externalidades positivas;
desenvolvimento, emprego e estabilidade: principalmente em economias em
desenvolvimento a ação governamental é muito importante no sentido de gerar crescimento
econômico através de bancos de desenvolvimento, criar postos de trabalho e da buscar a
estabilidade econômica.

4. Intervenção pública
• 1. Visão Geral do Problema
• 2. Intervenção por Razões de Eficiência
• 3. Intervenção por Razões de Equidade
• 4. Conflito entre Eficiência e Equidade

5. Funções Economicas do
Estado segundo
Musgrave (1980)
• Utilizando os instrumentos de intervenção económica de
que dispõe, o Estado desenvolve as seguintes funções
consubstanciadas no orçamento público: função
distributiva, alocativa e estabilizadora. Poderiamos juntar
ainda a de resolução de conflitos.

6. Função Distributiva
• - A função distributiva tem como finalidade atenuar as
injustiças e desigualdades sociais, através de uma
distribuição mais igualitária da riqueza produzida em um
país, já que o mercado por si só não consegue gerar a
distribuição considerada justa pela maioria da sociedade.

7. Função de Alocação
• - Existem certas atividades que pelo alto capital a ser
aplicado, pelo longo tempo de retorno do capital, pelo baixo
retorno ou mesmo por simples desinteresse da área privada,
exigem a presença do Estado.
• Portanto, a função alocativa consiste na aplicação de recursos
públicos, pelo Estado, nas atividades em que não houver
interesse da área privada ou a presença do Estado se faz
necessária, como, por exemplo: investimentos na infra-
estrutura econômica: transporte, energia, comunicação,
armazenamento; provisão bens públicos: infra-estrutura
urbana, saneamento básico, meio ambiente; e semipúblicos
ou meritórios: educação e saúde.

8. Função Estabilizadora
• - Das três funções do Estado, esta é a mais recente e tem como objetivos principais:
manutenção de um equilibrado nível de emprego, estabilidade dos níveis de preços,
equilíbrio na balança de pagamentos e razoável taxas de crescimento econômico.
• O governo, por meio da função estabilizadora, atua sobre a economia aumentando
ou diminuindo a demanda agregada. Se o objetivo for estimular a demanda os
gastos públicos, com consumo e investimentos, podem ser aumentados ou os
impostos reduzidos.
• No entanto se a intenção é conter a demanda, o governo diminuirá seus gastos ou
aumentará os impostos, o que provocará a redução da renda e conseqüentemente
dos níveis de consumo.
• Nesse sentido fica clara a importância do orçamento como instrumento de política
fiscal estabilizadora, já que as alterações nas despesas do governo, bem como as
alterações de alíquotas do impostos causam expressivos reflexos na demanda
agregada.
• Além da utilização das políticas fiscais, a função estabilizadora também utiliza
políticas monetárias para promover a estabilidade da economia, dentre as quais se
destacam: controle da quantidade de moeda no mercado, das taxas de juros e
lançamentos de títulos públicos.

9. Sintese das Funções do Estado
segundo Musgrave
Funções do Estado: um governo possui, segundo Musgrave, funções de afetação ou
alocativas, distributivas e estabilizadoras.
• função de afectação ou alocativa: relaciona-se à alocação de recursos por parte
do governo a fim de oferecer bens públicos (ex. estradas, segurança), bens semi-
públicos ou meritórios (ex. educação e saúde), desenvolvimento (ex. construção
de usinas), etc.;
• função distributiva: é a redistribuição de rendas realizada através das
transferências, dos impostos e dos subsídios governamentais. Um bom exemplo é
a destinação de parte dos recursos provenientes de tributação ao serviço público
de saúde, serviço o qual é mais utilizado por indivíduos de menor renda.
• função estabilizadora: é a aplicação das diversas políticas econômicas a fim de
combater a inflação e promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade,
diante da incapacidade do mercado em assegurar o atingimento de tais objetivos.
• Regulação de conflitos

10. Rawls: combate à pobreza
• Visão de Rawls: o objectivo da politica pública não é o
igualitarismo, mas o combate à pobreza, o favorecimento
dos mais desprotegidos. O política pública deve dar ao
pobre sem tirar ao mais favorecido – usando antes o
resultado do crescimento economico.
• O nivelamento social faz-se quase sempre por via cultural
: o filho do Bill Gates vai aos mesmo espetáculos, viaja,
fica nas mesmas universidades que o filho da classe
média-alta de Lisboa ou de S. Paulo. As diferenças
económicas não se refletem a nível sócio-económico.

11. Sectores Económicos

12. Evolução Histórica da
Intervenção Pública
• Estado Moderno (pós Vestefália): Do Estado Polícia ao
Estado Social e do Estado Social ao Estado de Garantia

13. Intervenção do Estado na Economia
A classicamente justificou-se pelas falhas do mercado e teve várias formas
desde o reconhecimento jurídico do Estado Moderno:
• Estado Policial ou Estado Mínimo com funções básicas de soberania e
caracterizado pelo acto e regulamento administrativo impositório;
• Estado Prestador de Serviços Públicos por via contratual ou o
Estado dos contratos de concessão;
• Estado Prestador de Serviços Públicos por administração directa do
Estado em que o interesse publico é substituido pelo interesse geral na
economia
• Estado Regulador e programador ou de Fomento e Planeador
• Estado-Garante ou Estado de Garantia(depois da crise de 2007/2008)
onde a actividade típica é a actividade de garantia (garantia dos
depósitos, garantia do emprego, etç) e seguro (Cheque-estudante,
voucher-estudante, cheque-funcionário, cheque-seguro, cheque-utente).

14. O CONCEITO DE
SERVIÇO PÚBLICO
• Serviço Público no século XXI: breve evolução histórica
do conceito. O modelo europeu vs. (?) o modelo
weberiano
• Estado Polícial e de Fomento cujos fins essenciais
(fazenda, segurança, defesa, justiça, etç.) limitam as
liberdadess dos cidadãos e a livre iniciativa. As politicas
de Fomento admitidas a titulo excepcional no seculao
XIX baseiam-se na noção juridica de dominio publico.

15. Visão liberal do Estado
• O liberalismo económico revela seu caráter principal de
dar liberdade aos capitalistas individuais no seu processo
de acumulação. Esta visão é importante quando nos
preocupamos em entender o papel do Estado na
concepção liberal, que se revela não uma doutrina de não
intervenção do Estado mas um apoio do Estado a
expansão da ordem capitalista de produção, sendo que
uma forma ( mas não a única) de apoio é dar liberdade
aos capitalistas.

16. Liberade económica
• "O Estado deve deixar a atividade económica andar por si
mesma, por duas razões: primeiro, porque a produção da
riqueza não necessita de intervenção estatal; e depois,
porque, mesmo que o Estado quisesse auxiliá-la, não teria
condições de fazê-lo melhor que os indivíduos" (Corazza,
1984, pag. 32).

17. Estado concessionário
• Estado de Serviços Publicos por contrapartida dos
impostos: 2º etapa, do estado na segunda metade do Sec.
XIX, crarateriza-se pleo Estado prestador de Serviço por
contrapartida dos impostos
• Os transportes, o gás, a electricidade, o telefone, etc.,
criaram exisgências de atuação em novos campos para
além da atuação policial. Uma atividade de regulação da
atividade económica privada que também não é uma
atividade de fomento.

18. Estado prestador de
serviços
• Actividade de serviço publico de prestação direta por
parte do Estado
• Falência dos formecedores privados levou o Estado a
nacionalizar os produtores de serviços comuns
• Sobretudo a partir da primeira guerra mundial.
• Vamos assitir a uma mudança do direito administrativo
(celebre artigo de Forstoff com o título: “AAdministração
Pública como suporte e portadora de prestações”.

19. Estado produtor de bens
• A partir da segunda guerra mundial o Estado passa a
garantir a produçãod e bens em concorrencia comprivdos.
A origem deste modelo intervencionista prende-se por um
lado com as doutrias socialista e por outro com a
necessidade de reconstruçãod e estados falhados.

20. USA: 1929-2012

21. Acção Administrativa
• Modalidades da Acção Administrativa na vida
economica:
• - Planificação
• - Fomento
• - Serviços Público
• - Empresa Pública
• - Regulação económica

22. Estado
Regulador, programador
da vida social
• Sobretudo depois do colapso do Estado social de
Providência nos anos 70 do seculo XX
• As politicas neo-monetarias (privatização e necessidade
de regulação dos incumbentes)
• A revolução Reagan/Tatcher (Hayek e a Escola de
Chicago)

23. Tipos de Regulação
• Regulação económica
• Regulação técnica
• A regulação transversal e a sectorial
• A regulação da concorrência
• Concorrência e criação de mercado

24. Poder Regulatório
• Regulação e poderes administrativo, legislativo e
(para)judicial
• O caminho para a contratualização da regulação:
autoridade em consenso?
• Alteração do paradigma do acto administrativo: o acto
administrativo atípico e o novo poder administrativo. O
problema do controlo jurisdicional

25. Poder Regulatório
• Que princípio da legalidade no Direito (Administrativo)
Regulatório?
• Dos regulamentos de execução à primazia
dos regulamentos independentes: a defesa do
direito fundamental da iniciativa económica privada e a
reserva de regulamento.

26. Regulação e
Concorrência
• Os diversos modelos de articulação: vantagens e
desvantagens:
• ̧Regulação e concorrência numa entidade sectorial ̧1
entidade sectorial (regulação económica e regulação
técnica) e 1 autoridade da concorrência

27. Concorrência e
Regulação
Os diversos modelos de articulação: vantagens e
desvantagens (cont.):
• 1 entidade sectorial e 1 autoridade da concorrência
- partilha da regulação económica entre a entidade
sectorial e a autoridade da concorrência
- a autoridade da concorrência com domínio da
regulação económica

28. Desafio da Regulação
• O objectivo da regulação: o equilíbrio tripolar da
convergência da tutela do interesse público no
bom funcionamento do mercado com a tutela dos
interesses dos operadores privados (Cassese)

29. Desgovernamentalização das
entidades independentes
• Regulação e entidades administrativas
independentes
• Crise de representação e da autoridade do
Estado: a necessidade da good governance e de
uma legitimação para criação do respected
decision maker
• A (tentativa?) desgovernamentalização das
entidades reguladoras

30. Nível da Dívida Pública e
Crescimento Económico
• O controlo da Dívida Pública e a sustentabilidade das Finanças Públicas na Europa traduziu-
se mesmo pela elaboração de uma novo tratado orçamental onde se estabelece o principio do
equilíbrio orçamental e do nível máximo da divida publica em 60% (com base nos estudos
de Kenneth Rogoff e Carmen Reinhart)
• Rogoff e Teinhard são autores de um polémico estudo sobre o impacto da dívida pública no
crescimento,que defendeu que os países com dividas públicas acima dos 90% do PIB são
insustentáveis e vêm diminuir o crescimento potencial da economia. Estas conclusões foram
postas em causa por três economistas que detectaram erros de cálculo e publicaram uma
errata. Os autores reconheceram que essa aformação nao era correta e reconhecem erros nos
cálculos que estiveram na base do estudo, mas mantêm as conclusões. Três anos depois da
publicação do estudo Crescimento em Tempos de Dívida, os dois economistas norte-
americanos corrigiram falhas nas tabelas estatísticas do Excel no qual basearam as
conclusões.
• Os programas de austeridade tem sido acompanhados por uma visão minimalista do Estado
e por reformas estruturais no mercado de trabalho, no sentido da internalização do modelo
mais liberal do mercado de trabalho do terceiro mundo nas economias dos países
desenvolvidos.

31. Estado Social de Garantia
• A crise de 2008 e a emergência do Estado Garante ou Estado Social de Garantia
• O controlo da Dívida Pública e a sustentabilidade das Finanças Públicas na
Europa está em discussão:
• Três tipos de austeridade dominam actualmente o discurso das finanças publicas:
• 1. Neo-Keynesianos/krugman/Stiglitz: cortar nas despesas correntes e sociais e
aumentar a despesa em investimento com recursos a endividamento. Esta
solução leva à crise das dividas soberanas.
• 2. Ordoliberalismo alemão/Rogoff e Reinhart: cortar na despesa publica e
aumentar os impostos. Esta solução leva à recessão e portanto, à
insustentabilidade das finanças públicas
• 3. Libertários/Escola Austríaca/Mises: cortar na despesa publica e na
dimensão do estado e baixar os impostos. Esta solução obriga a renegociar as
dividas dos países com elevadas dividas externas e sobretudo a encarar o perdão
da dívida nos mais endividados. A reforma do Estado implica a redução dos
custos das politicas sociais e a substituição das políticas de prestação de serviço
publico por politicas de garantia e de combate à pobreza e à exclusão social.

32. Risco de fuga de capitais
em 2013

33. Classificação Tradicional
da Ação Administrativa
• Actividade Policial
• Actividade de Fomento
• Actividade de Prestação e Serviço Público
• Actividade de Gestão economica e actividade de
prestação de bens e serviços
• Actividade de Planificação e Programação
• Actividade Arbitral

34. Tendências de reforma das Políticas
Públicas e consequentemente do
Serviço e da Administração Pública
Agenda Europa 2020 para o desenvolvimento:
• Sustentabilidade: eficiência, value for money,
garantia dos direitos sociais fundamentais por via do
cheque saúde /educação.
• Inclusão: politicas de combate à pobreza;
• Smart programs: flexibilidade nas politicas e
avaliação e correcção de erros, colaboração
multinível. Aprender com os outros.

35. Desenvolvimento nas
pequenas cidade
• A ideia de desenvolvimento parece ser diverso nas diversas
partes do planeta e por isso as politicas publicas tb se
enscontram em niveis diversos. Porem ha que ter consciencia
do efeito de cópia que as politicas e estrategias publicas têm no
planeta.
• Veja-se o exemplo da relação entre crescimento de emprego e
economico e urbanização:
• Na Europa as grandes cidades deixaram de criar emprego. Ele
eesta a aparecer sobretudo nas pequenas cidades e nas aldeias.
• Quando maior é a urbanização maior é o crescimento:

36. Desenvolvimento:
Desenvolvimento:
Crescimento e urbanização

37. China:
população rural e urbana

38. Fim do milagre Chinês?
• Como diz Friedman, “The New York Times, Barron’s and Goldman Sachs are
all both a seismograph of the conventional wisdom and the creators of the
conventional wisdom. Therefore, when all three announce within a few weeks
that China’s economic condition ranges from disappointing to verging on a crash,
it transforms the way people think of China. Now the conversation is moving
from forecasts of how quickly China will overtake the United States to
considerations of what the consequences of a Chinese crash would be.”
• Em suma, “China will continue to be a major power, and it will continue to
matter a great deal economically. Being troubled is not the same as ceasing to
exist. China will always exist. It will, however, no longer be the low-wage, high-
growth center of the world. Like Japan before it, it will play a different role.
• “In the global system, there are always low-wage, high-growth countries because
the advanced industrial powers’ consumers want to absorb goods at low wages.
Becoming a supplier of those goods is a major opportunity for, and disruptor to,
those countries. No one country can replace China, but China will be replaced.
The next step in this process is identifying China’s successors.”

39. A próxima Crise?
• It is impossible to have at the same time free capital mobility,
fixed exchange rates and independent monetary policy. In
international finance this is known as the “trilemma” (e.g.
Obstfeld and Taylor 2004). Hence if there are free capital
flows, only floating exchange rates permit monetary policy
independence. Dilemma Not Trilemma: The Global Financial
Cycle and Monetary Policy Independence http://ow.ly/oEQQk
• A próxima crise é a dos países emergentes:
http://economix.blogs.nytimes.com/2013/09/05/the-next-
emerging-market-crisis/?smid=fb-share&_r=0
• Estes países não chegaram sequer a desenvolver o seu nivel de
serviços públicos como aconteceu na Europa.

40. Caso Português
• A questão da austeridade e o programa acordado com a
Troika(2010/2014)
• O aumento da competitividade pela degradação dos
salários pode levar a um desalinhamento de objectivos e
tornar-se um forte incentivo à corrupção. Aliás, como
decorreu dos nossos estudos sobre a corrupção de 2006/9,
é no Fisco e no Serviço Nacional de Saúde que a
percepção de corrupção é maior em Portugal.
• A falta de flexibilidade nas politicas europeias publicas
antes de 2014 obriga a que os progrmas não se possam
corrigir antes do fim, mesmo que as avaliações
demonstrem totalmente o seu fracasso.

41. Serviço Público
Definição material de Serviço Público
• Órgãos das Pessoas Colectivas Públicas
Estruturas organizadas encarregadas de decidir
• Função Pública
Estruturas organizativas encarregadas da preparação
e execução das decisões das pessoas / colectivas Públicas

42. Direitos Fundamentais
Direitos da Comunidade
Direitos de 1ª. Geração – Aristóteles
Direito Civil e Politico
Direitos de 2ª. Geração – Revolução Francesa
Direitos Sociais
Direitos de 3ª. Geração
Direito ao meio ambiente, ecologicamente equilibrado
Direitos de 4ª. Geração
Direito ao Conhecimento Tecnológico

43. Estado social de
providência ou bem-estar
Modelo Social Europeu
• Direito à Saúde
• Direito à Educação
• Direito à Habitação Social
• Direito à Segurança Social
• Direito à Previdência (Reforma, Subsidio de
Desemprego, Maternidade)

44. Poderes do Serviço
Público
Poderes Vinculativos Poderes Discricionários
Finalidades: Prática ou não do Acto
Interesse Público Que Acto aplicar
Competência: Observar os requisitos do Acto
Só o que a lei permite Recusa ou aceitação da
pretensão do particular
Conteúdo: Que Conteúdo concreto escolher
Princípios a seguir Colocar ou não encargos,
condições ou alguma situação acessória

45. Procedimento Administrativo
1º. Arranque do procedimento
art.ºs 54 e 74… C.P.A.
Auto – Iniciativa ( serviço Público)
Hetero – Iniciativa (particular)
Processo Administrativo – Documentação
2ª. Instrução do Procedimento, art.º 86º
3ª. Princípio de audiência Prévia ou dos interessados – art.º 100
Etapa eventual – art.º 103 – (pode não haver)
4ª. Decisão do Procedimento
Expressa – art.º 106, 107
Tácita
5ª. Informação/Aplicação
Nota: Tudo o que tenha a haver com a gestão Pública, aplica-se o
Código Procedimento Administrativo. – art.º 2

46. Pontos fundamentais do
Processo Administrativo
• Procedimento Administrativo:
• Dever de Notificar - Notificação – art.º 66
• Princípio Inquisitório - a prova – art.º 56…
• Dever de Fundamentar - art.º 124

47. Princípios no Código do
Procedimento Administrativo
• Princípio da Legalidade - art.º 3
• Princípio da Prossecução do interesse Público e da Protecção dos
direitos e interesses dos cidadãos
• Princípio da Igualdade – art.º 5
• Princípio da Proporcionalidade
• Princípio da Justiça - art.º 6
• Princípio da Imparcialidade – art.º 6
• Princípio da Boa Fé
• Princípio da Colaboração da Administração com os Particulares –
art.º 7
• Princípio da Participação – art.º 8º
• Princípio da Decisão – art.º 9º

48. Princípios de Dto Adm.
(outros)
• Direito Subjetivo
• Interesse Legitimo
• Princípio da desburocratização e da eficiência
• Princípio da Gratuitidade
• Princípio do Acesso à justiça

49. Fim
• Pós-Graduação em Administração Pública e Direito
Publico Económico
• Instituto Superior de Gestão (ISG), Lisboa
• Professor Doutor Rui Teixeira Santos
• (Módulo de Setembro de 2013)