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A Alienação de Bens Públicos via Sistema
de Leilão Eletrônico
Aspectos Jurídicos, Técnicos e Tecnológicos
I...
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O Decreto nº 99.658/90, no Parágrafo Único do seu Art. 3º assim classifica os bens inservíveis:
“Art. 3º Pa...
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II. O LEILÃO
A alienação de bens móveis e imóveis inservíveis que compõem o patrimônio de instituições
públ...
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Há, ainda, que ser feita uma importante observação: mesmo que determinados bens móveis
não sejam caracteriz...
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bem seja penhorado não transfere a propriedade e, sem ser proprietária, a Administração não pode
alienar ou...
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É facultado, portanto, à Administração Pública, a adjudicação de bens penhorados em processos
de execução f...
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III - ato de designação da comissão de licitação, do leiloeiro
administrativo ou oficial, ou do responsável...
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entidades de administração indireta, consoante disposto nas normas
pertinentes a cada qual." (Grifo acresci...
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“A escolha de servidores para realizar os leilões da administração
pública municipal mostra-se como alterna...
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E continua:
“A pouca ou nenhuma divulgação, que outrora viciava os leilões em pequenos
municípios, fica su...
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O comentário do Profº. Marçal Justen Filho, reproduzido no parágrafo anterior, é pertinente.
Acrescentamos...
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Nesse sentido, transcreve-se trecho do voto do Conselheiro Luiz Henrique Lima, no Acórdão nº
279/2012 do T...
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Art. 20. A Administração poderá, em casos especiais, contratar, por
prazo determinado, serviço de empresa ...
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Segundo o delegado titular da Delegacia de Furtos e Roubos de Veículos, André
Cunha, o esquema começava na...
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Com a adoção da tecnologia de sistema de leilão eletrônico, implantado no Brasil em 1999, as
empresas priv...
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e) No processo de execução do Leilão Presencial, pelas características da morosidade e
burocracia inerente...
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n) Proporcionar maior competição na venda de bens inservíveis da administração pública;
o) Evitar a formaç...
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A Norma ABNT NBR ISO/IEC-17799 estabelece as diretrizes e princípios gerais para iniciar,
implementar, man...
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Do citado Manual do TCU, ainda extraímos que:
“Os controles de acesso lógico são um conjunto de procedimen...
Página 20 de 33
“A Confidencialidade de Informações consiste na garantia de que
somente pessoas autorizadas tenham acesso ...
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Já o Decreto n.º 3.505, de 13 de junho de 2000, instituiu a Política de Segurança da Informação
(PSI) nos ...
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9.1.13.1. obrigatoriedade de aderência à Política de Segurança da
Informação, à Política de Controle de Ac...
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9) Qual será a velocidade de banda de acesso à internet disponível no local de realização
do leilão?
10) Q...
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A verificação dos requisitos acima são fundamentais para garantia à inviolabilidade dos
princípios basilar...
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Conforme exposto no próprio site do INPI, este assim se define:
“Criado em 1970, o Instituto Nacional da P...
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tecnológica, mas também cultural para compradores e grandes
empresas vendedoras que não mais utilizavam o ...
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...
Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos
profissionais especializados os traba...
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seja o mais adequado à plena satisfação do objeto pretendido pela
Administração. (Licitação e contrato adm...
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executa, atributos, estes, que são precisamente os que a Administração
reputa convenientes e necessita par...
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Resta, também, comprovada, a forma especial e única como o serviço é prestado, notadamente
na parte que se...
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entre os mesmos (“caixinha”), bem como proporcionando transparência
do processo através do fornecimento de...
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A concessão de patentes e de registros pelo INPI apresenta natureza
constitutiva de direito, já que é por ...
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necessário à satisfação do interesse público. Veja-se que essa ausência
de pluralidade pode derivar tanto ...
ROL DE DOCUMENTOS
DOC 01 – Modelo de Decreto de Nomeação de Servidor Público como Leiloeiro
Administrativo
DOC 02 – Exempl...
DOC 01
Modelo de Decreto de Nomeação de
Servidor Público como Leiloeiro
Administrativo
MODELO DECRETO
NOMEAÇÃO DE SERVIDOR COMO LEILOEIRO ADMINISTRATIVO
DECRETO Nº 999.999/ANO
Designa servidor para atuar como ...
DOC 02
Exemplos de Decretos de Nomeação de
Leiloeiro Administrativo e Editais de Leilão
usando Leiloeiro Administrativo
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  1. 1. Página 1 de 33 A Alienação de Bens Públicos via Sistema de Leilão Eletrônico Aspectos Jurídicos, Técnicos e Tecnológicos I. OS BENS INSERVÍVEIS E O PERÍODO ÓTIMO DE UTILIZAÇÃO DE ATIVOS Antes de adentramos especificamente ao procedimento de alienação de bens públicos, necessário se faz um preâmbulo a respeito do conceito de Patrimônio Público, Bens Inservíveis e Período Ótimo de Utilização de Ativos. O Patrimônio Público, em uma concepção restrita, é o conjunto de bens e direitos, mensurável em dinheiro, que pertence à União, a um Estado, a um Município, a uma autarquia ou empresa pública. (Art. 1º, §1º, Lei 4.717/65). Em uma ampla concepção podemos definir o Patrimônio Público como sendo o conjunto de bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico, que pertence ao povo, para o qual o Estado e a Administração existem. Dentre esses bens, se encontram os bens móveis e imóveis - os ativos tangíveis – sobre os quais nos concentraremos. Os bens móveis compreendem os mobiliários em geral, os utensílios, veículos, aeronaves, embarcações, máquinas e equipamentos, computadores e eletroeletrônicos, materiais, sucatas e resíduos, etc., enquanto os imóveis correspondem aos terrenos e edificações. Quando não mais possuem serventia, préstimo ou utilidade para o seu proprietário, são classificados – em relação ao seu proprietário – como Bens Inservíveis. Não quer dizer, porém, que os bens inservíveis não possuem mais nenhuma utilidade. A inutilidade é em relação ao seu proprietário atual, outrossim os bens inservíveis poderão ser úteis a terceiros, motivo pelo qual a sua destinação, em regra, é a alienação. É muito comum a Administração Pública confundir o conceito de bem inservível com bem imprestável, irrecuperável, ou sucateado. O bem pode ser classificado como inservível com base no seu custo operacional e de manutenção, não mais vantajoso para a Administração, pela falta de economicidade, depreciação, obsolescência, ociosidade, e inclusive por não ser mais recuperável.
  2. 2. Página 2 de 33 O Decreto nº 99.658/90, no Parágrafo Único do seu Art. 3º assim classifica os bens inservíveis: “Art. 3º Para fins deste decreto, considera-se: (...) Parágrafo único. O material considerado genericamente inservível, para a repartição, órgão ou entidade que detém sua posse ou propriedade, deve ser classificado como: a) ocioso - quando, embora em perfeitas condições de uso, não estiver sendo aproveitado; b) recuperável - quando sua recuperação for possível e orçar, no âmbito, a cinqüenta por cento de seu valor de mercado; c) antieconômico - quando sua manutenção for onerosa, ou seu rendimento precário, em virtude de uso prolongado, desgaste prematuro ou obsoletismo; d) irrecuperável - quando não mais puder ser utilizado para o fim a que se destina devido a perda de suas características ou em razão da inviabilidade econômica de sua recuperação.” Uma vez identificados como inservíveis, estes bens devem ser imediatamente alienados. Outrossim, quando não alienados no momento adequado, os bens inservíveis podem trazer sérios prejuízos à Administração Pública, tais como i) danos ao meio ambiente; ii) prejuízo operacional, com veículos, máquinas e equipamentos parados, limitando as atividades de funcionários e servidores públicos; iii) prejuízo social, decorrente da indisponibilidade de equipamentos públicos à sociedade, ou ainda a precariedade dos serviços públicos1 ; iv) prejuízo financeiro com altos custos com manutenção, armazenagem, vigilância, perda da integridade física dos bens, capital parado se desvalorizando, etc. A identificação do momento ideal para a sua alienação passa, principalmente, pela Análise da Vida Útil e Vida Útil Econômica dos bens, determinando, assim, o Período Ótimo de Utilização de Ativos. Essa análise leva em consideração uma série de variáveis, dentre as quais a depreciação dos bens2 , custos e condições de manutenção, indisponibilidade dos bens em função da manutenção, eventuais garantias de fabricação, forma de utilização do bem, período de obsolescência, custo de substituição, economicidade energética, responsabilidade social, ambiental e fiscal, dentre outras. 1 Verificamos essa precariedade dos serviços públicos principalmente naqueles básicos e essenciais, como a saúde e educação, com hospitais e postos de saúde em péssimas condições de atendimento, e escolas em condições precárias e insalubres para um ensino público com um mínimo de qualidade e dignidade. 2 Depreciação contábil e em relação ao valor de mercado.
  3. 3. Página 3 de 33 II. O LEILÃO A alienação de bens móveis e imóveis inservíveis que compõem o patrimônio de instituições públicas no Brasil pode ser feita através da modalidade de licitação do tipo LEILÃO, consoante termos do Art. 17 da Lei 8.666/93. O leilão é uma das modalidades de licitação enumeradas pela Lei nº 8.666/93. Trata-se de procedimento licitatório e a Lei de Licitações e Contratos Administrativos o conceitua da seguinte forma: “Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis para a Administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao da avaliação” (§ 5º, do art. 22). Do conceito acima exposto, resulta que o leilão é modalidade de licitação cabível para a alienação de bens. Como norma, os bens da Administração Pública a serem alienados por intermédio do leilão serão bens móveis. Outrossim, quando configuradas as hipóteses do art. 19 da Lei nº 8.666/93, será admitida a alienação de bens imóveis da Administração Pública por meio de leilão. O art. 19, da Lei nº 8.666/93 dispõe: “Os bens imóveis da Administração Pública, cuja aquisição haja derivado de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento, poderão ser alienados por ato da autoridade competente, observadas as seguintes regras: I – avaliação dos bens inalienáveis; II – comprovação da necessidade ou utilidade da alienação; III – adoção do procedimento licitatório, sob a modalidade de concorrência ou leilão” (grifei). No tocante aos bens móveis, a primeira hipótese em que a lei permite a sua alienação é quando tais bens forem inservíveis para a Administração. Esclareça-se que bens inservíveis são aqueles de que a Administração Pública não mais necessita, ou seja, não têm mais utilidade para o Estado, mas têm ou poderão ter utilidade para os particulares, razão por que são alienados, o que significa que bens inservíveis, no contexto da Lei nº 8.666/93, não são bens imprestáveis, mas sim desnecessários para um ente determinado, qual seja, a Administração Pública. A lei ainda se refere aos bens móveis legalmente apreendidos ou penhorados, como aptos a se constituírem objeto de licitação na modalidade de leilão. Um exemplo de bens legalmente apreendidos é fornecido por Lucas Rocha Furtado3 , qual seja, os leilões realizados pela Secretaria da Receita Federal, relativamente aos bens apreendidos por aquele órgão, ou quando tais bens tenham sido objeto de contrato de penhor (outra hipótese lembrada por Lucas Furtado) “não pago por seus devedores”, como no caso dos leilões do setor de penhor de jóias, efetuados pela Caixa Econômica Federal. Quanto aos bens penhorados, basta por ora dizer que a expressão penhorados, incluída no art. 22, § 5º, da LLCA, foi um lapso do legislador. A análise desse ponto, em particular, será objeto de análise detalhada no próxima capítulo, que versa, exatamente, sobre esse tópico. 3 Furtado, Lucas Rocha. In Curso de Licitações e Contratos Administrativos: Teoria, Prática e Jurisprudência, São Paulo, Atlas, 2001, p. 101.
  4. 4. Página 4 de 33 Há, ainda, que ser feita uma importante observação: mesmo que determinados bens móveis não sejam caracterizados como inservíveis, nem tenham sido legalmente apreendidos ou empenhados, eles poderão ser alienados por leilão, desde que sejam avaliados, isolada ou globalmente, em quantia não superior ao limite indicado no art. 23, II, alínea b, da Lei nº 8.666/93, vez que há permissão legal expressa para o administrador assim proceder, ex vi do art. 17, § 6º, da LLCA, verbis: “Para a venda de bens móveis avaliados, isolada ou globalmente, em quantia não superior ao limite previsto no art. 23, II, alínea b desta Lei, a Administração poderá permitir o leilão”. Marçal Justen Filho4 assevera que “O leilão também pode ser utilizado para alienação de bens móveis cujo valor, individual ou global, for inferior ao limite previsto no art. 23, inciso II, alínea b, ainda que tais bens não sejam inservíveis nem tenham sido legalmente apreendidos ou empenhados”. III. A ALIENAÇÃO DE BENS APREENDIDOS, PENHORADOS, EMPENHADOS E/OU ADJUDICADOS Marçal Justen Filho5 afirma que “A Lei nº 8.666/93 cometeu um erro evidente, ao introduzir a referência à venda de produtos penhorados. O bem penhorado é aquele apreendido em processo de execução, por ato do Estado-Jurisdição, para garantia da satisfação do direito do credor munido de título executivo. A Administração não pode alienar bens “penhorados”, atividade privativa do Poder Judiciário, que se desenvolve mediante regras próprias. Possivelmente, a Lei pretendia indicar os bens “empenhados” (ou seja, objeto de contrato de penhor). Algumas entidades financeiras da Administração indireta realizam contratos de mútuo, garantidos por penhor. Vencido o contrato e não liquidada a dívida, promove-se o leilão do bem empenhado, o qual seguirá as regras básicas da Lei nº 8.666/93.” Lucas Rocha Furtado6 não destoa do entendimento de Marçal Justen Filho: “A última observação que apresentamos em relação ao leilão diz respeito à imprecisão do termo penhorado. O art. 22, § 5º, já citado, ao indicar as hipóteses em que a Administração irá utilizar o leilão deveria, antes, ter mencionado o termo empenhado. O primeiro termo, penhorado, diz respeito à penhora judicial, a que se procede em processos de execução judicial – portanto, os bens a serem alienados em juízo seguirão as regras previstas na legislação processual civil. O termo empenhado, ao contrário, diz respeito à figura do penhor. Aqui, os bens que poderão vir a ser leiloados não são bens penhorados, mas bem empenhados. O equívoco do leilão não deve, no entanto, causar qualquer dificuldade à utilização dessa modalidade de licitação.” Jorge Ulisses Jacoby Fernandes7 aponta, percucientemente, que “Em Direito Processual, um bem penhorado não pode ser alienado e, como corolário dessa assertiva, estaria a lei incorrendo em erro ao permitir que a Administração alienasse bens penhorados pela Justiça. Isso porque, quando o Poder Judiciário determina a penhora de um bem, seja em processo cautelar, seja em processo de execução, estará apenas reservando bens que, posteriormente, serão vendidos em hasta pública, e o produto arrecadado entregue ao credor, conforme for decidido pelo juiz. A simples determinação para que um 4 Filho, Marçal Justen. In Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 7. ed., São Paulo, Dialética, 2000, p. 208. 5 __________. Idem, ibidem. 6 Furtado, Lucas Rocha. Ob. cit., p. 102. 7 Fernandes, Jorge Ulisses Jacoby. In Contratação Direta sem Licitação: Modalidades, Dispensa e Inexigibilidade de Licitação, 4. ed., Brasília Jurídica, 1999, p. 104.
  5. 5. Página 5 de 33 bem seja penhorado não transfere a propriedade e, sem ser proprietária, a Administração não pode alienar ou vender bem que não lhe pertence.” Do exposto, resta clarividenciado o equívoco do legislador ao introduzir na redação do §5º do artigo 22 da Lei nº 8.666/93, o termo penhorado. Trata-se de lapso perfeitamente sanável pelo intérprete e aplicador da LLCA, seja esse intérprete o juiz, o doutrinador, ou o administrador público que, diuturnamente, lida com licitações. Aliás, a doutrina tem prestado um grande serviço ao clarear o real espírito da norma em apreço. Infelizmente, nem sempre (em razão da redação imprecisa do conceito legal) o legislador logra êxito ao exprimir aquilo que realmente quer dizer, ou seja, por vezes não consegue colocar em palavras a sua verdadeira intenção ao regular determinada matéria. Aí está uma das razões pelas quais a interpretação exerce relevante função, pois por seu intermédio o intérprete corrige eventuais distorções e dá adequação, com a utilização da Hermenêutica Jurídica, o texto da lei ao seu real espírito. Outrossim, nos processos de execução fiscal movidos pelo ente público, há ainda a possibilidade de adjudicação dos bens penhorados, tratando-se de um ato processual em que o credor ou um terceiro interessado incorpora ao seu patrimônio o bem constrito que fora submetido a hasta pública. Anota-se as precisas palavras do doutrinador Alexandre Freitas Câmara referente à adjudicação como: “executado, os quais haviam sido objeto de penhora, transferindo-se tais bens diretamente para o patrimônio do exeqüente. Nesta hipótese, como claramente se vê, haverá apenas uma expropriação, satisfativa, ao contrário do que se dá no pagamento por entrega de dinheiro, em que ocorrem duas expropriações (liquidativa e satisfativa).” É cediço que em razão da inovação trazida pelo art. 685-A do CPC, o credor passou a ter o direito de preferência de adjudicar o bem penhorado, desde que este não tenha sido ainda motivo de assinatura de auto de arrematação, desde que o valor desta adjudicação não seja inferior ao da avaliação do bem. Tais comentários são corroborados pelo art. 694 do CPC: “Art. 685-A. É lícito ao exeqüente, oferecendo preço não inferior ao da avaliação, requerer lhe sejam adjudicados os bens penhorados. § 1º Se o valor do crédito for inferior ao dos bens, o adjudicante depositará de imediato a diferença, ficando esta à disposição do executado; se superior, a execução prosseguirá pelo saldo remanescente. § 2º Idêntico direito pode ser exercido pelo credor com garantia real, pelos credores concorrentes que hajam penhorado o mesmo bem, pelo cônjuge, pelos descendentes ou ascendentes do executado. § 3º Havendo mais de um pretendente, proceder-se-á entre eles à licitação; em igualdade de oferta, terá preferência o cônjuge, descendente ou ascendente, nessa ordem. (...) Art. 694 CPC. Assinado o auto pelo juiz, pelo arrematante e pelo serventuário da justiça ou leiloeiro, a arrematação considerar-se-á perfeita, acabada e irretratável, ainda que ser julgado procedentes os embargos do executado.”
  6. 6. Página 6 de 33 É facultado, portanto, à Administração Pública, a adjudicação de bens penhorados em processos de execução fiscal, alienando-os por meio de leilão, à luz do Art. 19, da Lei nº 8.666/93 dispõe: “Os bens imóveis da Administração Pública, cuja aquisição haja derivado de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento, poderão ser alienados por ato da autoridade competente, observadas as seguintes regras: I – avaliação dos bens inalienáveis; II – comprovação da necessidade ou utilidade da alienação; III – adoção do procedimento licitatório, sob a modalidade de concorrência ou leilão” (grifei). Quando a instituição pública possui um processo célere, eficaz, transparente, proveniente do sistema de leilão eletrônico, para a alienação de bens, trata-se de uma grande possibilidade e ferramenta para aumentar a recuperação tributária do ente público. A alienação de veículos apreendidos pela autoridade de trânsito, seja ela estadual ou municipal, também é realizada por meio de leilão, respeitando a Resolução nº 331, de 14 de Agosto de 2009, do DENATRAN, que “Dispõe sobre uniformização do procedimento para realização de hasta pública dos veículos retidos, removidos e apreendidos, a qualquer título, por Órgãos e Entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito, conforme o disposto no artigo 328 do Código de Trânsito Brasileiro (CTB)”. IV. O USO DE SERVIDOR PÚBLICO COMO LEILOEIRO ADMINISTRATIVO Os leilões realizados pelas instituições públicas municipais, estaduais e federais podem ser acometidos a servidores públicos, em conformidade com o Art. 53 da Lei 8.666/93, verbis: “Art. 53. O leilão pode ser cometido a leiloeiro oficial ou a servidor designado pela Administração, procedendo-se na forma da legislação pertinente”. Há dois tipos de leilões: os comuns, acometidos aos leiloeiros oficiais que são regidos pelo Decreto 21.981/32 e Instrução Normativa 113/2010, e os administrativos acometidos aos leiloeiros administrativos, permitidos pelo artigo 53 da Lei 8.666/93 supratranscrito. A designação de servidor público para a condução do leilão em questão, realizado por simples Decreto8 , cria o cargo de Leiloeiro Administrativo, que, analogamente ao Pregoeiro, poderá, ainda, o servidor nomeado, receber gratificação para a função. O Art. 38 da Lei 8.666/93 também prevê o uso do Leiloeiro Administrativo: Art. 38. O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente: (...) 8 Em anexo, modelo de Decreto de nomeação de Leiloeiro Administrativo (DOC 01)
  7. 7. Página 7 de 33 III - ato de designação da comissão de licitação, do leiloeiro administrativo ou oficial, ou do responsável pelo convite;” Carlos Pinto Coelho Motta, citando Diógenes Gasparini, ensina que o leilão pode ser realizado por: a) leiloeiro oficial, sob a égide da legislação federal pertinente e condições fixadas pela Administração Pública licitante, caso em que o certame será comum; b) por agente da entidade interessada, hipótese em que o leilão será administrativo. Embora o dispositivo legal afirme expressamente “servidor designado pela Administração”, é possível entender o termo “servidor” como em sentido amplo, abarcando os empregados públicos. Veja-se que Carlos C. Motta cita “agente da entidade interessada”, estando obviamente nesses contornos, a Administração Pública Indireta e seus agentes. Sobre o assunto, leiam-se as lições de HELY LOPES MEIRELLES: "A Administração poderá valer-se de dois tipos de leilão: o comum, privativo de leiloeiro oficial, onde houver, e o administrativo propriamente dito. O leilão comum é regido pela legislação federal pertinente, mas as condições específicas podem ser estabelecidas pela Administração interessada, observados os princípios básicos da licitação; o leilão administrativo, feito por servidor público, que antes só era admitido para a venda de mercadorias apreendidas como contrabando ou abandonadas nas alfândegas, nos armazéns ferroviários, nas repartições públicas em geral, pode, agora, ser utilizado em qualquer caso. É o que se infere da Lei nº 8.666, de 1993, que, ao cuidar do leilão como modalidade licitatória, permite seja ‘cometido a leiloeiro oficial ou a servidor designado pela Administração" (art. 53 grifamos). O essencial é que o procedimento atenda às normas da legislação pertinente a leilões em geral (art. 52, in fine)" (Licitação e Contrato Administrativo. 12ª ed. São Paulo: Malheiros, 1999. p. 91) A CONSULTORIA ZÊNITE, também se manifestou sobre o assunto, verbis: "Permite a legislação que a Administração se utilize de dois tipos de leilão. O primeiro é o comum, privativo de leiloeiro oficial. Por ser considerado como auxiliar independente do comércio, sua profissão está regulamentada pelo Decreto Federal nº 21.981, de 19/10/32, que aprova o regulamento da profissão de leiloeiro e pelo Decreto Federal nº 22.427, de 1º/02/33, que modifica o anterior. Consubstanciam tais disposições legais as normas referentes à sua atividade, inclusive quanto a remuneração devida. O outro tipo de leilão é o administrativo, por ser aquele feito por servidor público designado pela Administração. Como a norma federal relativa ao leiloeiro oficial não se aplica a este tipo de leilão, competirá à Administração estabelecer os direitos e deveres que recairão sobre o servidor que irá reger o leilão administrativo. Assim sendo, a concessão de qualquer vantagem pecuniária a servidor designado pela Administração, como leiloeiro administrativo, dependerá de lei a ser editada pela própria esfera governamental interessada, no caso de servidor de entidades de direito público, ou de ato próprio de quem de direito, no caso de servidores das demais
  8. 8. Página 8 de 33 entidades de administração indireta, consoante disposto nas normas pertinentes a cada qual." (Grifo acrescido. Informativo de Licitações e Contratos. Perguntas e Respostas - 786/21/NOV/1995) Também não há na Lei nenhuma obrigatoriedade de capacitação desse agente público a ser designado. Vejamos entendimentos da CONSULTORIA ZÊNITE: “PERGUNTAS E RESPOSTAS – 392/218/ABR/2012 PERGUNTA 4 – LEILÃO Em leilão para a venda de bens inservíveis, a Administração precisa promover cursos de capacitação específicos para os empregados designados a atuar como leiloeiros administrativos, a exemplo do que ocorre com a modalidade pregão? (...) Nos termos do art. 53 da Lei n. 8.666/93, esse procedimento licitatório poderá ser dirigido por leiloeiro oficial ou por servidor designado. Ou seja, a legislação permite à Administração instituir dois tipos de leilão. O primeiro é o comum, privativo de leiloeiro oficial, cuja profissão é regulamentada pelo Decreto n. 21.981/32. O outro é o administrativo, assim caracterizado por ser conduzido por um servidor público designado pela Administração. Nesses casos, não se aplica o Decreto n. 21.981/32, mas apenas as disposições da Lei n. 8.666/93, em especial seu art. 53, segundo o qual “o leilão pode ser cometido a leiloeiro oficial ou a servidor designado pela Administração, procedendo-se na forma da legislação pertinente. Atente-se que o dispositivo é o único a tratar da designação do leiloeiro administrativo e não impõe qualquer capacitação preliminar específica para o exercício dessa atividade. Do mesmo modo, também não há, ao menos no âmbito federal, regulamento (decreto) que, a exemplo do que ocorre com a designação do pregoeiro9 , imponha a necessidade de capacitação específica para o servidor a ser designado como leiloeiro administrativo. Tendo em vista esse cenário e à luz do princípio da legalidade não é requisito indispensável, a exemplo do que ocorre no pregão, a designação de servidor com capacitação específica para exercer a atribuição de leiloeiro administrativo. Os únicos requisitos para essa atividade são que o empregado público seja efetivo e que apresente perfil adequado para o seu exercício10 .” Sobre a necessidade de matrícula desse agente na Junta Comercial, esclarece-se que, conforme bem explicado pela Consultoria Zênite supracitada, a exigência de inscrição nas Junta Comerciais é aplicável aos LEILOEIROS OFICIAIS, nos termos do Decreto 21981/32, NÃO PARA OS LEILOEIROS ADMINISTRATIVOS, que são regidos apenas pelo art. 53 da Lei 8.666/93. Basta a Administração Pública designar formalmente o agente, mediante Decreto, Portaria, ou por Resolução. Inclusive, o Tribunal de Contas do Estado do Paraná recomendou através do Acórdão 1273/2010 – Pleno (de 22.04.2010) que se opte por utilizar agentes públicos para realizar leilões da Administração Pública, por melhor atender ao binômio economicidade e eficiência. Vejamos trechos do Acórdão: 9 Art. 7⁰, § 1⁰, do Decreto n⁰ 3.555/00 10 Nesse sentido, ao designar servidor para o exercício da função de leiloeiro, cumpre à Administração escolher aquele que possui melhor perfil e maior aptidão técnica para o exercício dessa tarefa. (grifamos)
  9. 9. Página 9 de 33 “A escolha de servidores para realizar os leilões da administração pública municipal mostra-se como alternativa que melhor atende a economicidade e a eficiência, eis que os Municípios já contam com suas respectivas comissões permanentes de licitação compostas por servidores habilitados e que podem fazer às vezes do leiloeiros oficial, nos termos do artigo 53, caput, da Lei n⁰ 8666/93. (...) ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, na conformidade com o voto do Relator e das notas taquigráficas, por unanimidade, responder à consulta nos termos do Parecer n⁰ 14708/09, no sentido de que caberá à Administração Municipal optar, nos termos do artigo 53, caput, da Lei n⁰ 8666/93, por servidor para que realize os leilões da administração pública municipal, eis que os Municípios já contam com suas respectivas comissões permanentes de licitação compostas por servidores habilitados e que podem fazer às vezes do leiloeiros oficial...” A designação de servidor para exercer as atividades de leiloeiro não era amplamente utilizada pela Administração Pública, pela falta de profissionalismo ou de “trato comercial” dos Agentes escolhidos; pela deficiência na divulgação dos leilões pelos Agentes; pelo desinteresse dos funcionários que enxergavam a função como um “castigo”. Essas questões são levantadas na obra de Hélcio Kronberg “Leilões Judiciais e Extrajudiciais”. Ocorre que, com a assessoria e utilização de tecnologia eletrônica, que permite ampla divulgação e participação de interessados de todo o Brasil, essas questões parecem estar sendo superadas, sendo que a designação de servidores vem sendo um procedimento mais utilizado. Vários são os entendimentos, inclusive, em todo o Brasil, de Tribunais de Contas e Ministérios Públicos, no sentido da legalidade, e inclusive indicação, pela economicidade, do uso de servidores públicos como Leiloeiros Administrativos, senão vejamos. Em Santa Catarina o Ministério Público Estadual promoveu o arquivamento de Inquérito Civil instaurado, em 16/10/2013, após o recebimento de representação formulada pelo Sindicato dos Leiloeiros daquele Estado, em que se questiona a contratação da tecnologia de leilão eletrônico e a utilização de servidor público para cometimento do leilão à luz do art. 53 da Lei 8.666/93. Vejamos trechos da decisão: “O cerne do questionamento, ao que tudo indica, é a utilização de empresa para o exercício de função que, no entender do representante, seria exclusiva dos leiloeiros oficiais. No entanto, não é assim que a Lei das Licitações trata o tema. De acordo com o artigo 53 da Lei nº 8.666/93, “O leilão pode ser cometido a leiloeiro oficial ou a servidor designado pela Administração, procedendo-se na forma da legislação pertinente.” (grifou-se). Percebe-se então, pela simples leitura do dispositivo legal transcrito, que a contratação de leiloeiro oficial é dispensável, podendo a função ser conferida à servidor público. E nem poderia ser diferente, pois os municípios pequenos, como é o caso de Campo Erê, veriam os cofres esvaziados se, a cada leilão, estivessem obrigados a contratar agente oficial para a função. Sem falar na desnecessária burocracia.”
  10. 10. Página 10 de 33 E continua: “A pouca ou nenhuma divulgação, que outrora viciava os leilões em pequenos municípios, fica superada com a utilização da internet. E tudo sem custo aos cofres públicos. Em qualquer Estado, pessoas físicas ou jurídicas poderão verificar os bens e, se houve interesse, realizar seus lances eletrônicos. Alcança- se, assim, maior público e valor de arrematação. Concomitantemente, o leilão eletrônico atende o disposto no artigo 37 da Constituição Federal de 1988, pois os princípios da impessoalidade, da publicidade e da eficiência ficam resguardados, sem falar na evidente vantagem aos cofres públicos.” O Tribunal de Contas do Estado do ES também atestou a legalidade de utilização do servidor público, ao invés do Leiloeiro Público Oficial, e a utilização da tecnologia da informação e internet nas licitações do tipo Leilão através de contrato com empresa especializada, conforme parecer técnico, senão vejamos trecho extraído da Decisão TC 4180/2014: “...o leilão fora realizado por servidor público incumbido pelo Prefeito Municipal de tal tarefa, conforme respaldo do artigo 53 da Lei n. 8.666/93, que não faz distinção, em sua redação entre União, Estados, Distrito Federal e/ou Municípios, aplicando-se, portanto, a todos os entes federativos. Não há nos autos indícios capazes de nos fazer inferir que o contrato firmado entre o Município de Cariacica e a empresa GESTTO ASSESSORIA & CONSULTORIA tenha por objeto a realização, por parte desta, do leilão, mas sim da disponibilização de um sistema de tecnologia da informação. Consta do item 1.1 do edital em apreço que o leilão seria realizado no endereço virtual www.gesttoleiloes.com.br. Deve-se ressaltar que a utilização de recursos de tecnologia da informação já se dá de forma ampla em relação à modalidade de licitação pregão.” Várias são as instituições públicas municipais, estaduais e federais, a exemplo de Prefeitura Municipal de Vitória, Prefeitura Municipal da Serra, BANDES, COPASA e Receita Federal11 , que utilizam servidores públicos conduzindo seus leilões. V. DA NECESSIDADE DE CONFECÇÃO DE LAUDO DE AVALIAÇÃO/INSPEÇÃO DOS BENS POR ENGENHEIRO REGISTRADO NO CREA E POR COMISSÃO ESPECIAL É indispensável a avaliação prévia dos bens a serem leiloados, vez que assim determina o § 1º do art. 53 da Lei nº 8.666/93, que se encontra assim vazado: “Todo bem a ser leiloado será previamente avaliado pela Administração para fixação do preço mínimo de arrematação”. A avaliação prévia é da essência do leilão, mesmo porque, para ser dado início ao certame, é indispensável a fixação do preço mínimo de arrematação. Marçal Justen Filho12 advoga opinião no sentido de que a norma do § 1º do art. 53 é desnecessária, pois “A regra da avaliação prévia já se encontra na do art. 17”. 11 Conforme decretos e editais de leilão em anexo (DOC 02).
  11. 11. Página 11 de 33 O comentário do Profº. Marçal Justen Filho, reproduzido no parágrafo anterior, é pertinente. Acrescentamos, ainda, que, no tocante aos bens imóveis que podem ser alienados por meio de leilão (art. 19, da LLCA), o legislador também exige a prévia avaliação (art. 19, I, da Lei nº 8.666/93). E quando a lei conceitua o leilão no § 5º do art. 22 da LLCA (… “a quem oferecer o maior lanço, igual ou superior ao da avaliação”), faz remissão à avaliação prévia (a própria redação do dispositivo deixa implícito que se trata de avaliação prévia). Pelo exposto, não havia precisão de incluir mais uma disposição legal acerca da indispensabilidade e necessidade da avaliação prévia dos bens a serem leiloados. O bom senso, contudo, ensina que é melhor pecar pelo excesso do que pela omissão. Nessa hipótese específica, pois, andou bem o legislador. A falta de adequada avaliação prévia para alienação de bens fere o §1º do art. 53 e o art. 17, ambos da Lei 8.666/93: “Art. 53. O leilão pode ser cometido a leiloeiro oficial ou a servidor designado pela Administração, procedendo-se na forma da legislação pertinente. § 1o Todo bem a ser leiloado será previamente avaliado pela Administração para fixação do preço mínimo de arrematação. .......................................................................................... Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas: (...) II - quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação, dispensada esta nos seguintes casos: (...)” Lembramos que, conforme leciona o Prof. José dos Santos Carvalho Filho13 , “(...) é necessário que antes do processo sejam os bens devidamente avaliados, e isso, por óbvia razão: o princípio da preservação patrimonial dos bens públicos; é o que emana do art. 53, §1º do Estatuto.” Caso o leilão venha a ocorrer, serão altos os riscos de obtenção de preços vis e dano ao erário, com consequente violação à Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa). Esta premissa encontra assento no entendimento contrario sensu do artigo 10, inciso IV da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº. 8.429/1992), o qual prescreve que constitui ato de improbidade a alienação de bem integrante do patrimônio dos entes federados por preço inferior ao de mercado14 . 12 Justen Filho, Marçal. Ob. cit., p. 500. 13 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 15ª Ed. Rio de Janeiro:2006, p. 231. 14 Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta
  12. 12. Página 12 de 33 Nesse sentido, transcreve-se trecho do voto do Conselheiro Luiz Henrique Lima, no Acórdão nº 279/2012 do Tribunal de Contas do Mato Grosso (TCE-MT), reiterado em seus votos proferidos em 02/10/2012, nos autos do Processo 14178-0/2011: “A avaliação prévia é da essência do leilão, mesmo porque, para ser dado início ao certame, é indispensável a fixação do preço mínimo de arrematação, que não pode ser inferior ao preço de mercado, sob pena de configuração de ato de improbidade, a teor do que prescreve o inciso IV do artigo 10 da Lei nº. 8.429/199226”. De acordo com o Decreto 99.658/1990, que regulamenta, no âmbito da Administração Pública Federal, a alienação de bens, verbis: “Art. 7º. Nos casos de alienação, a avaliação do material deverá ser feita de conformidade com os preços atualizados e praticados no mercado”. A avaliação prévia dos bens é, portanto, condição legal prevista nos Art. 17 e 53, § 1º da Lei 8.666/93 e, necessariamente, deve ser feita por engenheiros, em atendimento aos preceitos do Art. 7º da Lei 5.194 de 24/12/1966 e Arts. 2º e 3º da Resolução 345 do CONFEA, sob pena de nulidade, e ainda respeitando a Norma NBR 1465315 da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT. A Resolução 345 do CONFEA assim prevê: “Art. 2º - Compreende-se como a atribuição privativa dos Engenheiros em suas diversas especialidades, dos Arquitetos, dos Engenheiros Agrônomos, dos Geólogos, dos Geógrafos e dos Meteorologistas, as vistorias, perícias, avaliações e arbitramentos relativos a bens móveis e imóveis, suas partes integrantes e pertences, máquinas e instalações industriais, obras e serviços de utilidade pública, recursos naturais e bens e direitos que, de qualquer forma, para a sua existência ou utilização, sejam atribuições destas profissões. Art. 3º - Serão nulas de pleno direito as perícias e avaliações e demais procedimentos indicados no Art. 2º, quando efetivados por pessoas físicas ou jurídicas não registradas nos CREAs.” De acordo com o Decreto 99.658/9016 , também faz-se necessário Comissão Especial para proceder as avaliações e formação dos lotes dos bens a serem alienados pela Administração Pública, in verbis: “Art. 19. As avaliações, classificação e formação de lotes, previstas neste decreto, bem assim os demais procedimentos que integram o processo de alienação de material, serão efetuados por comissão especial, instituída pela autoridade competente e composta de, no mínimo, três servidores integrantes do órgão ou entidade interessados. ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado; 15 A NBR 14653 estabelece as normas técnicas para a avaliação de bens. 16 DECRETO No 99.658, DE 30 DE OUTUBRO DE 1990. Regulamenta, no âmbito da Administração Pública Federal, o reaproveitamento, a movimentação, a alienação e outras formas de desfazimento de material.
  13. 13. Página 13 de 33 Art. 20. A Administração poderá, em casos especiais, contratar, por prazo determinado, serviço de empresa ou profissional especializado para assessorar a comissão especial quando se tratar de material de grande complexidade, vulto, valor estratégico ou cujo manuseio possa oferecer risco a pessoas, instalações ou ao meio ambiente.” O Egrégio Tribunal de Contas da União, inclusive, já julgou irregular a ausência de avaliação por Comissão Própria, conforme previsto no caput, do Art. 17 e inc. II, e no § 6º,, e §1º do art.53; e ausência de ampla divulgação do leilão (que trataremos adiante), conforme previsto no § 4º do art. 53, e inc. III do art.21 (TCU. Processo nº TC-300.147/1998-8.Decisão nº880/1998-Plenário). O IBAPE – Instituto Brasileiro de Avaliações e Perícias determina, ainda, o tipo de avaliação a ser realizada no caso de alienações, qual seja, o de determinação do Valor de Liquidação Forçada, que, segundo o referido Instituto, é “o valor para uma situação de venda compulsória, típico de leilões e também muito utilizado para garantias bancárias”. A avaliação prévia é, portanto, fundamental para atender o princípio da preservação patrimonial dos bens públicos e deve ser realizada de modo a atender os critérios técnicos estabelecidos pela norma vigente, qual seja, a NBR 14653, e realizada por empresa e/ou profissionais registrados no CREA, com respectiva competência para tal. VI. A ALIENAÇÃO DE BENS UTILIZANDO TECNOLOGIA/SISTEMA DE LEILÃO ELETRÔNICO Até pouco tempo atrás os leilões de bens públicos, e inclusive privados, eram realizados em eventos somente presenciais, com uma vasta lista de problemas decorrentes desse tipo de evento, tais como: i) a oferta à poucos compradores (geralmente da região aonde se encontram os bens); ii) a possibilidade de combinação de preços prévios entre compradores (conluio); iii) procedimentos morosos e burocráticos; iv) baixa liquidez dos bens; v) alienação a valores abaixo do de mercado; vi) procedimentos não auditáveis. Muitos têm sido, inclusive, os problemas de ordem legal, administrativo e criminal, decorrentes de procedimentos irregulares e com suspeição de desvios e fraudes, como recentemente exposto na imprensa do Estado do Espírito Santo17 , em jornais de grande circulação, senão vejamos alguns trechos dessas matérias: “Quatro servidores do Detran-ES e quatro funcionários da Secretaria de Estado de Gestão e Recursos Humanos (Seger) são suspeitos de integrar uma quadrilha que fraudava leilões de carros no Espírito Santo. De acordo com a polícia, as investigações começaram há seis meses, quando foi identificada a transferência de três veículos de forma irregular para o nome de uma pessoa morta. A fraude acontece há oito anos e envolve estelionatários, servidores do Detran-ES e da Secretaria de Estado de Gestão e Recursos Humanos (Seger). 17 Matérias veiculadas em dezembro de 2013, em anexo (DOC 03)
  14. 14. Página 14 de 33 Segundo o delegado titular da Delegacia de Furtos e Roubos de Veículos, André Cunha, o esquema começava na comissão de alienação de bens móveis e era concretizado nos leilões de veículos. “Luciano se valeu, desde 2005 até 2013, de ocupar uma função dentro da comissão que era responsável pelos leilões de veículos no Estado. Ele se aproveitava desse trânsito que tinha para desviar veículos que deveriam ter a destinação do leilão puro e simples”, explica. Depois de uma auditoria solicitada pela Seger, a Delegacia de Furtos e Roubos de Veículos identificou 106 carros desviados pela quadrilha. “Pessoas já identificadas figuraram como laranjas da quadrilha e acabavam arrematando esses lotes, lotes que em muitas das vezes, 15, 16 ou mais carros eram arrematados com valores entre R$ 3 mil a R$ 5 mil”, relata o delegado.” … “Para beneficiar o esquema, ele instituía valores muito menores que o de mercado ou definia como sucata carros em bom estado, o que reduzia ainda mais o valor real”, afirma o delegado André Cunha, titular da Delegacia de Furtos e Roubos de Veículos, responsável pela investigação. Com a redução intencional dos valores de cada bem, o leilão dos carros era realizado. Quem arrematava os veículos eram outros integrantes da quadrilha, identificados como sendo Landerson dos Santos Zardine Tarsis Leal Bitencourt. Os dois possuem mandado de prisão em aberto.” … “Pelo menos 106 carros que pertenciam ao Estado foram alienados em leilões fraudulentos por um valor muito abaixo do correto e circulam irregularmente pelo Espírito Santo e outros estados como Rio de Janeiro, São Paulo e Minas Gerais. O esquema era realizado por uma quadrilha que tinha como principal articulador um ex-servidor da Secretaria de Estado de Gestão e Recursos Humanos (Seger). Além dele, servidores do Departamento Estadual de Trânsito (Detran-ES) também participavam da fraude. Por oito anos, a quadrilha fraudou leilões de carros que não tinham mais uso para o Estado, já que os veículos devem sair de circulação após um período de utilização. A fraude ocorria de três maneiras: havia avaliação do veículo a ser alienado em um leilão por um valor menor do que valeria na realidade. Em outra forma, um automóvel em boas condições era avaliado como sucata e ainda a transferência fraudulenta de propriedade de veículos no Detran.”
  15. 15. Página 15 de 33 Com a adoção da tecnologia de sistema de leilão eletrônico, implantado no Brasil em 1999, as empresas privadas e instituições públicas que dele se utilizam passam a gozar de uma série de vantagens, tais como: - Inviabiliza a formação de fraudes e conluios entre compradores; - Interação entre ambiente presencial e eletrônico: não exclui compradores que não possuem acesso à tecnologia; − Sem interferência humana; − Processo completamente auditável: registros de todas as transações com dados dos arrematantes, data, hora, origem e valores dos lances. A primeira empresa no Brasil a utilizar o sistema de leilão eletrônico foi a VALE, em 1999, e, desde então, só aliena seus bens por essa via, a exemplo de muitas outras empresas de renome no Brasil, como a ARCELOR e a SAMARCO. Essas instituições privadas, de capital aberto e com presença na Bolsa de Valores, devem atender as rigorosas exigências da Lei Sarbanes Oxley, que visa garantir a criação de mecanismos de auditoria e segurança confiáveis nas empresas, incluindo ainda regras para a criação de comitês encarregados de supervisionar suas atividades e operações, de modo a mitigar riscos aos negócios, evitar a ocorrência de fraudes ou assegurar que haja meios de identificá-las quando ocorrem, garantindo a transparência na sua gestão. No setor público a Prefeitura Municipal de Vitória, capital do ES, inovou, em 2007, sendo o primeiro município brasileiro a adotar o sistema de leilão eletrônico, triplicando suas receitas18 e sendo premiada, por referida inovação, como Melhor Trabalho de Gestão Pública do Brasil19 pelo FONAC – Fórum Nacional de Secretarias de Administração de Capitais. Após estudos do método convencional de leilões de bens públicos, na modalidade presencial, e sua comparação com o modelo eletrônico, podemos elencar os seguintes tópicos, relacionados a ineficiência do método convencional, já comprovados em várias instituições públicas e privadas: a) Em decorrência da ausência de uma Gestão Contínua dos Bens Patrimoniais considerados inservíveis, a Administração incorre em altos custos diretos com manutenção, armazenagem e vigilância; b) A indisponibilidade de uso dos bens e sua ineficiente utilização, onera os cofres públicos; c) A morosidade do processo implica em sucateamento e abandono de bens públicos, com total desvalorização dos mesmos, também decorrência da ausência da Gestão Contínua; d) Constatou-se que de forma indireta, mas de grande relevância, os problemas causados ao Meio Ambiente e principalmente a Saúde Pública, tanto na causa como no controle de doenças infecto contagiosas; 18 Relatórios dos leilões em anexo (DOC 04). 19 Prêmio recebido em 2011, e divulgado na imprensa (DOC 05).
  16. 16. Página 16 de 33 e) No processo de execução do Leilão Presencial, pelas características da morosidade e burocracia inerente, as vendas apresentam valores de referência muito abaixo do mercado, baixo nível de liquidez, divulgação precária e limitada a região do Leilão, volume de lances extremamente baixos, auditoria dos dados de difícil execução. Ao utilizar um sistema de leilão eletrônico e outros serviços eventualmente inclusos, os seguintes resultados são esperados: a) Identificar potenciais ativos ambientais oriundos dos resíduos sólidos de responsabilidade do ente público, com potencial de reciclagem e/ou reutilização, passíveis de se gerar receita e ao mesmo tempo contribuir para a sua destinação e disposição final ambientalmente adequada; b) Redução das despesas diretas e indiretas da administração pública com a Gestão Contínua de bens considerados inservíveis, desde a sua identificação até o seu descarte e/ou venda; c) Aumento no valor de recuperação de capital sobre a venda de bens inservíveis; d) Maior agilidade no processo de descarte e/ou venda dos bens inservíveis; e) Maior eficácia no processo de gestão do patrimônio público; f) A Administração Pública avança no sentido do desenvolvimento sustentável, com ações de prudência ecológica com viabilidade econômica, diminuindo os danos ao meio ambiente causados pelos bens inservíveis expostos ao tempo; g) Diminuir o prejuízo operacional à administração pública causado por bens indisponíveis para atendimento às necessidades dos servidores públicos, como veículos, computadores, móveis e equipamentos diversos; h) Diminuir os custos de manutenção, vigilância e armazenagem de bens patrimoniais e/ou inservíveis; i) Com um processo célere de vendas, com base na Gestão Contínua, buscar o período ótimo de utilização de bens patrimoniais, buscando vender os bens patrimoniais quando seus custos de manutenção e depreciação se elevarem ao ponto de se tornarem economicamente inviáveis para a administração pública; j) Evitar o sucateamento dos bens patrimoniais públicos; k) Aumentar as receitas alternativas para a administração pública; l) Melhorar o re-aparelhamento da administração pública; m) Tornar os processos de venda de bens inservíveis mais transparentes e auditáveis;
  17. 17. Página 17 de 33 n) Proporcionar maior competição na venda de bens inservíveis da administração pública; o) Evitar a formação de conluios e/ou fraudes no processo de venda de bens inservíveis da administração pública, ao disponibilizar um processo de venda sem interferência humana; p) Aumentar o grau de tecnologia e modernização na administração pública; q) Permitir maior democracia na participação de interessados na aquisição de bens inservíveis da administração pública, ao não impedir que interessados possam dar seu lance presencialmente e em viva-voz, não necessitando nenhum conhecimento e/ou acesso à tecnologia de internet; r) Tornar o processo de venda de bens inservíveis com abrangência nacional, aumentando, assim, o grau de liquidez na venda de referidos bens; Invariavelmente a tecnologia do sistema de leilão eletrônico traz inúmeras vantagens e benefícios à administração pública20 , atendendo aos princípios basilares da Administração Pública, como a legalidade, impessoalidade, moralidade, probidade administrativa, publicidade, isonomia, transparência, julgamento objetivo e eficiência. Para que referidos princípios não sejam violados, uma série de requisitos técnicos e tecnológicos do Sistema de Leilão Eletrônico devem ser verificados. Ao compreendermos que um leilão eletrônico se equipara a um pregão eletrônico21 , na via inversa, verificamos o quão importante são os requisitos a serem verificados em relação à sua segurança, integridade, disponibilidade, rastreabilidade e legitimidade. Ou seja, as mesmas exigências cabíveis ao desenvolvimento, ou à contratação, de sistemas de Pregão Eletrônico, cabem aos sistemas de Leilão Eletrônico. Antes de adentrarmos especificamente nesses requisitos, importante verificarmos que, do “Manual de Boas Práticas em Segurança da Informação” do Tribunal de Contas da União – TCU22 , podemos extrair que a NBR ISO/IEC 17799 é a Norma de Segurança da Informação que deve ser seguida na adoção, desenvolvimento, contratação e utilização de sistemas de tecnologia da informação. A Norma ABNT NBR ISO/IEC-17799 foi elaborada no Comitê Brasileiro de Computadores e Processamento de Dados (ABNT/CB-21) pela Comissão de Estudo de Segurança Física em Instalações de Informática (CE-21:2-4.01) e integra uma família de normas de sistema de gestão de segurança da informação SGSI que inclui normas sobre requisitos de sistema de gestão da segurança da informação, gestão de riscos, métricas e medidas, e diretrizes para implementação. 20 Princípios não só da Administração Pública, mas também aqueles aplicáveis às Licitações. 21 Sistemas de Pregão Eletrônico no Brasil são disponibilizados por instituições de porte, como o Banco do Brasil (www.licitacoes-e.com.br) e o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (www.comprasnet.gov.br). 22 Brasil. Tribunal de Contas da União. Boas práticas em segurança da informação / Tribunal de Contas da União. – 3. ed. – Brasília: TCU, Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação, 2008. 1. Segurança da informação 2. Auditoria, Tecnologia da informação I. Título.
  18. 18. Página 18 de 33 A Norma ABNT NBR ISO/IEC-17799 estabelece as diretrizes e princípios gerais para iniciar, implementar, manter e melhorar a gestão de segurança da informação em uma organização. Também pode ser utilizada como um guia prático para desenvolver os procedimentos de segurança da informação da organização. Qualquer Departamento de Tecnologia da Informação de uma empresa ou instituição pública conhece e respeita referida norma. Vejamos trecho da definição da ISO/IEC 17799 disponível na internet23 : “No mundo atual, globalizado e interativo, temos a capacidade de disponibilizar e absorver uma quantidade considerável de informação, principalmente através dos meios de comunicação e da internet. Informação significa, de acordo com os dicionários vigentes, o ‘ato ou o efeito de informar, a transmissão de notícia e/ou conhecimentos, uma instrução’ (Dicionário WEB). Quando levamos em consideração as organizações, a informação toma uma dimensão extremamente importante, pois decisões importantes são tomadas com base na mesma. Assim, neste ambiente de empresas interligadas e extremamente competitivas, a informação se torna um fator essencial para a abertura e manutenção de negócios e como tal, precisa ser protegida. A segurança da informação é a forma encontrada pelas organizações para proteger os seus dados, através de regras e controles rígidos, estabelecidos, implementados e monitorados constantemente. É sabido que muitos sistemas de informação não foram projetados para protegerem as informações que geram ou recebem, e essa é uma realidade tanto do setor Público como Privado. A interligação de redes públicas e privadas e o compartilhamento de recursos de informação dificultam o controle e a segurança do acesso, isso porque a computação distribuída acaba se tornando um empecilho à implementação eficaz de um controle de acesso centralizado. O sucesso da implementação de regras e controles rígidos de segurança da informação dependem de diversos fatores tais como: comprometimento de todos os níveis gerenciais; requisitos de segurança claros e objetivos; política de segurança que reflita o negócio da organização; processo eficaz de gestão dos incidentes da segurança da informação que possam acontecer, dentre outros. De acordo com a norma ABNT NBR ISO/IEC 17799:2005, o objetivo da política de segurança da informação é "Prover uma orientação e apoio da direção para a segurança da informação de acordo com os requisitos do negócio e com as leis e regulamentações relevantes. Convém que a direção estabeleça uma política clara, alinhada com os objetivos do negócio e demonstre apoio e comprometimento com a segurança da informação por meio da publicação e manutenção de uma política de segurança da informação para toda a organização".” 23 http://pt.wikipedia.org/?title=ISO/IEC_17799
  19. 19. Página 19 de 33 Do citado Manual do TCU, ainda extraímos que: “Os controles de acesso lógico são um conjunto de procedimentos e medidas com o objetivo de proteger dados, programas e sistemas contra tentativas de acesso não autorizadas feitas por pessoas ou por outros programas de computador. O controle de acesso lógico pode ser encarado de duas formas diferentes: a partir do recurso computacional que se quer proteger e a partir do usuário a quem serão concedidos certos privilégios e acessos aos recursos.” (...) “Na ocorrência de uma invasão, falha do sistema ou atividade não autorizada, é imprescindível reunir evidências suficientes para que possam ser tomadas medidas corretivas necessárias ao restabelecimento do sistema às suas condições normais, assim como medidas administrativas e/ou judiciais para investigar e punir os invasores24 . A forma mais simples de monitoramento é a coleta de informações, sobre determinados eventos, em arquivos históricos, mais conhecidos como logs. Com essas informações, a equipe de segurança é capaz de registrar eventos e de detectar tentativas de acesso e atividades não autorizadas após sua ocorrência.” (...) “A Integridade de Informações25 consiste na fidedignidade de informações. Sinaliza a conformidade de dados armazenados com relação às inserções, alterações e processamentos autorizados efetuados. Sinaliza, ainda, a conformidade dos dados transmitidos pelo emissor com os recebidos pelo destinatário. A manutenção da integridade pressupõe a garantia de não-violação dos dados com intuito de alteração, gravação ou exclusão, seja ela acidental ou proposital.” (...) 24 Caso ocorra a invasão, ou tentativa de invasão, ao sistema, fundamental poder identificar a identidade do invasor. Somente sistemas passíveis de rastreamento e registros isto é possível. P.ex., a CESAN recebeu uma denúncia caluniosa, de um email genérica de nome “José Carlos dos Santos”, sem sequer saber a identificação da origem do mesmo e a verdadeira identidade do “denunciante”. Como sabidamente veio de e-mail do tipo “gmail”, do Google, a Polícia Federal possui ferramentas que permite a sua rastreabilidade. 25 A Integridade de Informações é fundamental no sistema de leilão eletrônico, pois visa garantir que o procedimento licitatório não será manipulado, afetado, adulterado.
  20. 20. Página 20 de 33 “A Confidencialidade de Informações consiste na garantia de que somente pessoas autorizadas tenham acesso às informações armazenadas ou transmitidas por meio de redes de comunicação. Manter a confidencialidade pressupõe assegurar que as pessoas não tomem conhecimento de informações26 , de forma acidental ou proposital, sem que possuam autorização para tal procedimento.” (...) “A Autenticidade de Informações consiste na garantia da veracidade da fonte das informações27 . Por meio da autenticação é possível confirmar a identidade da pessoa ou entidade que presta as informações.” (...) “A Disponibilidade de Informações consiste na garantia de que as informações estejam acessíveis às pessoas e aos processos autorizados, a qualquer momento requerido, durante o período acordado entre os gestores da informação e a área de informática. Manter a disponibilidade de informações pressupõe garantir a prestação contínua do serviço, sem interrupções28 no fornecimento de informações para quem de direito.” (...) “Zelar pela Segurança da Informação é importante porque a informação é um ativo muito importante para qualquer organização, podendo ser considerada, atualmente, o recurso patrimonial mais crítico. Informações adulteradas, não disponíveis, sob conhecimento de pessoas de má-fé ou de concorrentes podem comprometer significativamente, não apenas a imagem da organização perante terceiros, como também o andamento dos próprios processos organizacionais. É possível inviabilizar a continuidade de uma organização se não for dada a devida atenção à segurança de suas informações.” 26 A grande vantagem de um sistema de leilão verdadeiramente eletrônico é impedir o conluio entre arrematantes, muito comum em leilões, com a conivência ou não do leiloeiro, uma vez saberem, entre si, suas identidades. 27 A autenticidade da informação no Sistema de Leilão Eletrônico garante que por detrás de um login de um arrematante em potencial existe uma pessoa, física ou jurídica, legítima, participando do processo. 28 Uma licitação eletrônica, seja um pregão, seja um leilão, deve ter a garantia de disponibilidade do serviço maior até que a de um banco. Ainda mais em um leilão eletrônico e presencial ao mesmo tempo, uma vez que, caso o sistema caia, irá prejudicar somente os licitantes partícipes via internet, ferindo completamente o princípio da isonomia.
  21. 21. Página 21 de 33 Já o Decreto n.º 3.505, de 13 de junho de 2000, instituiu a Política de Segurança da Informação (PSI) nos órgãos e entidades da Administração Pública. Em linhas gerais, os objetivos traçados nessa PSI dizem respeito à necessidade de capacitação e conscientização das pessoas lotadas nos órgãos e entidades da Administração Pública quanto aos aspectos de segurança da informação; e necessidade de elaboração e edição de instrumentos jurídicos, normativos e organizacionais que promovam a efetiva implementação da segurança da informação. Com relação às matérias que esses instrumentos devem versar, o Decreto menciona: • padrões relacionados ao emprego dos produtos que incorporam recursos criptográficos; • normas gerais para uso e comercialização dos recursos criptográficos; • normas, padrões e demais aspectos necessários para assegurar a confidencialidade dos dados; • normas relacionadas à emissão de certificados de conformidade; • normas relativas à implementação dos sistemas de segurança da informação, com intuito de garantir a sua interoperabilidade, obtenção dos níveis de segurança desejados e permanente disponibilidade dos dados de interesse para a defesa nacional. Voltando à Norma NBR ISSO/IEC 17799, além do reconhecimento da ABNT, como instituição normalizadora brasileira, as instituições internacionais ISO (International Organization for Standardization) e IEC (International Eletrotechnical Commission), autoras da norma, são mundialmente reconhecidas por sua capacitação técnica. A norma ISO/IEC 17799, equivalente à norma brasileira, é amplamente reconhecida e utilizada por Entidades Fiscalizadoras Superiores, órgãos de governo, empresas públicas e privadas nacionais e internacionais atentas ao tema Segurança da Informação. A NBR ISO/IEC 17799, versão 2005, está dividida em 11 seções: a) Política de segurança da informação; b) Organizando a segurança da informação; c) Gestão de ativos; d) Segurança em recursos humanos; e) Segurança física e do ambiente; f) Gestão das operações e comunicações; g) Controle de acessos; h) Aquisição, desenvolvimento e manutenção de sistemas de informação; i) Gestão de incidentes de segurança da informação; j) Gestão da continuidade do negócio; k) Conformidade. Há julgados, inclusive, do Tribunal de Contas, obrigando a adoção de referidas normas e requisitos de segurança (Acórdão TCU 2023/2004 – Plenário): “9.1.13. inclua os seguintes requisitos de segurança em contratos de prestação de serviços e locação de mão-de-obra em Tecnologia da Informação que vierem a ser celebrados a partir da presente data, em atenção aos itens 4.2.2 e 4.3.1 da NBR ISO/IEC 17799:2001:
  22. 22. Página 22 de 33 9.1.13.1. obrigatoriedade de aderência à Política de Segurança da Informação, à Política de Controle de Acesso, à Metodologia de Desenvolvimento de Sistemas e às outras normas de segurança da informação vigentes no Ministério; 9.1.13.2. Acordo de Nível de Serviço, negociado entre os grupos de usuários e o fornecedor dos serviços, com o objetivo de estabelecer um entendimento comum da natureza dos serviços propostos e critérios de medição de desempenho, que deverá conter, no mínimo, os seguintes elementos: participantes do acordo; descrição clara dos serviços e funcionalidades disponíveis, para contratos de prestação de serviços; descrição clara dos perfis profissionais desejados, para contratos de locação de mão-de-obra; funções e responsabilidades; níveis de serviços desejados em termos de disponibilidade, prazos, desempenho, segurança, quantidade, qualidade e outros; indicadores de níveis de serviços; responsável pela medição dos serviços; ações a serem tomadas quando da ocorrência de problemas de mau desempenho (ações corretivas, penalidades financeiras e outras);” Em relação ao Sistema de Leilão Eletrônico é fundamental a verificação de determinados requisitos, tais como: 1) Quais são as exigências do sistema em termos de cadastro eletrônico de licitantes do procedimento licitatório de leilão, também na modalidade eletrônica? 2) Quais são as exigências de certificação das informações transacionadas no sistema de leilão eletrônico, desde o cadastro, até o processo de lances, por via eletrônica, de forma a se evitar fraudes? 3) Quais são as ferramentas de segurança exigidas para o pleno funcionamento do sistema de leilão eletrônico, garantindo aos licitantes compradores/interessados do leilão via internet possam dele participar com a devida tranquilidade, bem como garantir ao comitente a fidedignidade e legitimidade da origem dos lances? 4) Quais são as exigências em termos de navegabilidade, busca e pesquisa por lotes no sistema de leilão eletrônico? 5) Quais são as exigências qualitativas e quantitativas de “mailing list” necessárias para que o sistema de leilão eletrônico possa atender? 6) Quais informações sobre cada lote são exigidas para serem disponibilizadas no sistema de leilão eletrônico? 7) A partir de qual momento os lotes disponíveis para venda em leilão estão disponíveis na internet? 8) Quem providencia o acesso à internet no local de realização do leilão?
  23. 23. Página 23 de 33 9) Qual será a velocidade de banda de acesso à internet disponível no local de realização do leilão? 10) Qual a exigência mínima de banda de acesso a internet exigível pelo sistema de leilão eletrônico? 11) Qual é estrutura que garanta a escalabilidade do sistema de leilão eletrônico? 12) Qual é a estrutura que garanta a estabilidade do sistema de leilão eletrônico? 13) Qual é a estrutura de portabilidade do sistema de leilão eletrônico? 14) Quais são os termos de “SLA” (Service Level Agreement) e “OLA” (Operational Level Agreement) do sistema de leilão eletrônico? 15) Qual o critério estabelecido para averiguação se o sistema de leilão eletrônico de fato realiza o leilão de forma online? 16) Qual o critério estabelecido para averiguação se o sistema de leilão eletrônico de fato realiza o leilão eletrônico em tempo real? 17) Qual a estrutura para emissão do boleto de pagamento eletrônico dos lotes arrematados? 18) Quais as exigências para o procedimento de encerramento/fechamento dos lotes no sistema de leilão eletrônico? 19) No funcionamento do sistema de leilão eletrônico, do cadastro ao encerramento/fechamento dos lotes, é permitida a intervenção humana no seu processo, ou é todo eletrônico? 20) Qual a estrutura de “data center” para o banco de dados utilizado pelo sistema de leilão eletrônico? 21) Qual o desempenho no processo de vendas do sistema de leilão eletrônico? 22) Quais são as exigências de capacidade de processamento do sistema de leilão eletrônico? 23) Quais são as exigências de capacidade de recebimento de visitas e lances do sistema de leilão eletrônico?
  24. 24. Página 24 de 33 A verificação dos requisitos acima são fundamentais para garantia à inviolabilidade dos princípios basilares da Administração Pública. Dentre todos esses requisitos, os mais importantes dizem respeito a: - Não Interferência Humana; - Integridade da Informação; - Autenticidade da Informação; - Segurança da Informação; - Disponibilidade do Serviço; No mercado brasileiro a única tecnologia disponível que garante todos os requisitos técnicos, tecnológicos e de desempenho mínimos exigíveis para que a Administração Pública coloque, na internet, um de seus procedimentos licitatórios, que é o leilão, é o Sistema Superbid (www.superbid.net). O referido sistema foi, inclusive, objeto de recente matéria na Globo News sobre “O Mercado de Leilões no Brasil”29 , sendo a única tecnologia de leilão eletrônico apresentada. Os números da Superbid, divulgados na matéria em comento, impressionam: - Mais de 800.000 clientes compradores; - Mais de 750 grandes corporações como clientes vendedores assíduos; - R$ 4,5 bilhões em vendas, cerca de R$ 800 milhões somente em 2014; - Presença em vários países do mundo. Todo esse volume de transações garante uma manutenção adequada do sistema, assim como o seu pleno desenvolvimento e contínua melhoria de seu Perfil Técnico30 . Essas características técnicas exclusivas garantem o pleno funcionamento de um sistema imune a fraudes31 , que incluem, mas não se restringem a, a integração com o SERASA, Receita Federal, Observatório Nacional32 e Cartório Digital. A propriedade intelectual do Sistema Superbid está devidamente protegido pelas leis brasileiras33 , uma vez que a tecnologia se encontra registrada no INPI – Instituto Nacional de Propriedade Industrial, o que garante a singularidade de sua tecnologia e serviços técnicos especializados, à luz do Art. 25 da Lei 8.666/93. 29 Matéria do programa Mundo S/A da Globo News, exibido na semana de 05/01/2015, e disponível para visualização em http://youtu.be/f5puH3m-lJc 30 Em anexo, Perfil Técnico do Sistema Superbid (DOC 06). 31 Uma explicação, em vídeo, sobre seu funcionamento, se encontra disponível em http://youtu.be/Vbhq7hH1ogM 32 Órgão vinculado ao Ministério de Ciência e Tecnologia 33 “Lei de Software” (LEI Nº 9.609 , DE 19 DE FEVEREIRO DE 1998.) e, subsidiariamente, pela Lei de Direito Autoral (LEI Nº 9.610, DE 19 DE FEVEREIRO DE 1998.)
  25. 25. Página 25 de 33 Conforme exposto no próprio site do INPI, este assim se define: “Criado em 1970, o Instituto Nacional da Propriedade Industrial (INPI) assume atualmente uma missão mais sofisticada e complexa. Vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), esta autarquia federal é responsável pelo aperfeiçoamento, disseminação e gestão do sistema brasileiro de concessão e garantia de direitos de propriedade intelectual para a indústria. Entre os serviços do INPI, estão os registros de marcas, desenhos industriais, indicações geográficas, programas de computador e topografias de circuitos, as concessões de patentes e as averbações de contratos de franquia e das distintas modalidades de transferência de tecnologia. Na economia do conhecimento, estes direitos se transformam em diferenciais competitivos, estimulando o surgimento constante de novas identidades e soluções técnicas.” Especificamente sobre programas de computador, assim o INPI discorre: “Programa de computador é a expressão de um conjunto organizado de instruções em linguagem natural ou codificada, contida em suporte físico de qualquer natureza, de emprego necessário em máquinas automáticas de tratamento da informação, dispositivos, instrumentos ou equipamentos periféricos, baseados em técnica digital ou análoga, para fazê-los funcionar de modo e para fins determinados. Para que fique assegurada a titularidade do programa de computador, contudo, é necessário que haja comprovação da autoria do mesmo, seja por meio de publicação, seja por meio de prova de criação do mesmo (sempre passível de um maior questionamento na esfera judicial). Desse modo, a critério do titular dos respectivos direitos, para assegurar a titularidade, os programas de computador poderão ser registrados no INPI, conferindo segurança jurídica aos negócios.” O Sistema Superbid, de propriedade da empresa S4B Digital, possui fins específicos, quais sejam, os de alienação de ativos tangíveis e intangíveis, e bens móveis e imóveis, de propriedade privada ou pública, oriundo de leilões públicos oficiais, privados, administrativos e/ou alienações judiciais. Assim a própria S4B Digital se define, em seu site na internet: “A plataforma de solução desenvolvida caracteriza-se por um conjunto de sistemas e infra-estruturas que permitem a realização de leilões oficiais presenciais e via Internet simultaneamente. O pioneirismo nessa forma de realização de leilões através da utilização de uma plataforma tecnológica escalável, segura e transparente, introduziu o "Conceito do Leilão Oficial On-Line", traduzindo-se não apenas como uma revolução
  26. 26. Página 26 de 33 tecnológica, mas também cultural para compradores e grandes empresas vendedoras que não mais utilizavam o leilão tradicional em função das práticas deletérias tradicionalmente existentes nesta antiga forma de negociação. A S4B Digital Desenvolvimento de Tecnologia Multimídia Ltda é a empresa de tecnologia responsável pelo desenvolvimento de sistemas e por toda solução computacional - prêmio padrão de qualidade em ferramenta de leilões em 2006 pela B2B Magazine - para realização de leilões eletrônicos adotada pela Superbid, Canal Judicial e Superimóvel. Utilizamos, na S4B Digital, uma metodologia de desenvolvimento de sistemas baseado em Métodos Ágeis e no Processo Unificado envolvendo as disciplinas de Modelagem de Negócios, Planejamento, Requisitos, Análise e Design, Testes, Implementação, e Implantação. As atividades de desenvolvimento de sistemas seguem as boas práticas propostas pelos mais respeitáveis padrões de processos, com total aderência aos requisitos definidos pelas áreas chave do modelo de capacidade CMM nos níveis 2 e 3. Nosso ambiente tecnológico, embora com utilização de várias tecnologias, baseia-se principalmente em plataforma de solução Java/J2EE e ferramentas open-source como Eclipse, Trac, Subversion, Jameleon, além dos sistemas operacionais Linux, servidores Apache e servidores de aplicação JBoss em ambiente clusterizado. Também utilizamos algumas ferramentas proprietárias como Enterprise Architect e banco de dados Oracle 10g e desenho de arquitetura de sistemas em camadas.” Essas características únicas, exclusivas, singulares e com registro no INPI protegido pela “Lei de Software” (LEI Nº 9.609 , DE 19 DE FEVEREIRO DE 1998.) e, subsidiariamente, pela Lei de Direito Autoral (LEI Nº 9.610, DE 19 DE FEVEREIRO DE 1998.), garantem amplo atendimento aos princípios da impessoalidade, probidade, moralidade, ética, transparência, isonomia, segurança e eficiência em processos licitatórios públicos, como é o caso do leilão. E referidas características, em conjunto, tornam os serviços técnicos especializados únicos e singulares, à luz do Art. 25 da Lei 8.666/93, Inciso II: “Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial: ... II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;”
  27. 27. Página 27 de 33 ... Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a: I - estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos; II - pareceres, perícias e avaliações em geral; III - assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias;” Aludindo a este preceito legal, aduz o mestre J. CRETELLA JUNIOR, in das Licitações Públicas (Comentários à Nova Lei Federal 8666/93, de 21 de junho de 1993): "Inexigibilidade é o mesmo que dispensa, é ordem para não exigir, é proibição de exigir. Assim, não pode a autoridade ordenar a abertura de licitação publicando editais, quando por exemplo, há inviabilidade de competição(...)" Comentando a respeito da inviabilidade de competição, explicita, ainda o ilustrado administrativista: "Inviabilidade de competição, "lato sensu", é o certame em que um dos contendores reune qualidades tais que se torna único, exclusivo, "sui generis", a tal ponto que inibe os demais licitantes sem condições competitivas." Com efeito, "para que possa haver licitação é necessário que os bens a serem licitados sejam equivalentes, intercambiáveis, homogêneos. Não se licitam coisas desiguais. É pressuposto lógico do instituto que os bens a serem adquiridos ou os serviços a serem contratados não possuam uma individualidade tal que os torne únicos na espécie ou insuscetíveis de substituição por equivalente perfeito." (ct. C.A. Bandeira de Mello, Licitação Aplicação das Normas do Decreto-Lei 200/67) (ob. cit. pag. 190). Importante se faz, também, para a melhor análise da presente, discorrermos um pouco à respeito da “natureza singular” e “notória especialização” de serviços técnicos, pressupostos básicos para a contratação direta. Citemos, por exemplo, o inolvidável Mestre Hely Lopes Meirelles: “Segundo a doutrina corrente (a notória especialização traz em seu bojo uma singularidade subjetiva) e os dispositivos legais pertinentes, é forçoso concluir que serviço técnico profissional especializado de natureza singular é um dos enumerados no art. 13 da Lei n. 8.666, de 1993, que, por suas características individualizadoras, permita inferir
  28. 28. Página 28 de 33 seja o mais adequado à plena satisfação do objeto pretendido pela Administração. (Licitação e contrato administrativo. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 115)” Também importante citarmos Hely Lopes Meirelles: “O que vêm a ser serviços técnicos de natureza singular? Sem dúvida, este conceito novo da Lei de Licitações está estreitamente vinculado à notória especialização do profissional contratado. O fato de os serviços serem singulares não significa sejam únicos, nem que não possam ser executados por mais de um prestador. São serviços que não podem ser objetivamente comparáveis com outros do mesmo gênero, que apresentem determinadas características que os individualizem, porque prestados por profissionais de notória especialização. (...) Tem-se entendido, também, que serviços singulares são aqueles que podem ser prestados com determinado grau de confiabilidade por determinado profissional ou empresa cuja especialização seja reconhecida... (obra citada, p. 55, grifos nossos)” Desta indesviável conclusão resta, portanto, comprovado o aspecto da expressão natureza singular em relação ao executor, freqüentemente constatada nos livros de doutrina: a singularidade do objeto em relação ao sujeito. Referida comprovação está claramente caracterizada no documento “Perfil Técnico do Sistema e Metodologia de Trabalho”34 , e também nos documentos que comprovam os resultados obtidos com os serviços prestados à inúmeros outros clientes, inclusive inúmeras instituições do Brasil. Passemos, ainda, à apreciação do aspecto da expressão de natureza singular, qual seja, referente ao modo de executar, o modus faciendi, uma vez que também esse aspecto da singularidade se aproxima das características do próprio serviço e do sujeito que o realizará, mas pode-se vislumbrar aí um plus, o qual configura exatamente o modo como o serviço é prestado. Não bastasse a singularidade do objeto e a especialização do executor, poderá, ainda, para a junção desses fatores, que o sujeito execute de modo especial o objeto, o que é, em síntese, o que busca a Administração Pública: a execução do serviço de modo particularizado, de forma a assegurar seja alcançado o objetivo almejado, atendendo ao interesse público. Sobre este aspecto, traz-se mais uma vez à colação a luzidia doutrina de Celso Antônio Bandeira de Mello2 (grifamos): “Em suma: a singularidade é relevante e um serviço deve ser havido como singular quando nele interferir, como requisito de satisfatório atendimento da necessidade administrativa, um componente criativo de seu autor, envolvendo o estilo, o traço, a engenhosidade, a especial habilidade, a contribuição intelectual, artística, ou a argúcia de quem o 34 Documento em anexo (DOC 06).
  29. 29. Página 29 de 33 executa, atributos, estes, que são precisamente os que a Administração reputa convenientes e necessita para a satisfação do interesse público em causa. Embora outros, talvez até muitos, pudessem desempenhar a mesma atividade científica, técnica ou artística, cada qual o faria à sua moda, de acordo com os próprios critérios, sensibilidade, juízos, interpretações e conclusões, parciais ou finais, e tais fatores individualizadores repercutirão necessariamente quanto à maior ou menor satisfação do interesse público. Bem por isto não é indiferente que sejam prestados pelo sujeito A ou pelos sujeitos B ou C, ainda que todos estes fossem pessoas de excelente reputação. É natural, pois, que, em situações deste gênero, a eleição do eventual contratado – a ser obrigatoriamente escolhido entre os sujeitos de reconhecida competência na matéria – recaia em profissional ou empresa cujos desempenhos despertem no contratante a convicção de que, para o caso, são presumivelmente mais indicados do que os de outros, despertando-lhes a confiança de que produzirá a atividade mais adequada para o caso. ujos desempens despertem no.” A importância do modo de executar o objeto do contrato, que influencia, conseqüentemente, o resultado, é fato percebido por nossos Tribunais de Contas, como pode se inferir da decisão abaixo transcrita, da lavra do Conselheiro Humberto Braga, do Tribunal de Contas do Rio de Janeiro: “Contrato. Prestação de serviços de consultoria. Notória especialização. A notória especialização como motivo determinante da dispensa formal de licitação se configura quando os serviços a serem contratados pela Administração tiverem características de notável singularidade no modo da prestação ou resultado a ser obtido, suscetíveis de execução somente por determinados profissionais ou firmas de reconhecida e correspondente especialização, em grau incomparável com os demais. (RTCE n. 21, p.165)” Cite-se, ainda, decisão do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, em que atuou como Relator o Conselheiro Cláudio Ferraz: “O Decreto-Lei n. 2.300 já contemplava a espécie como de inexigibilidade de licitação, desde que evidenciada a natureza singular dos serviços. Têm natureza singular os serviços quando por conta de suas características particulares demandem para a respectiva execução não apenas a habilidade legal e conhecimentos especializados, mas, também, ciência, criatividade e engenho peculiares, qualidades pessoais insuscetíveis de submissão a julgamento objetivo e por isso mesmo inviabilizadoras de qualquer competição.”
  30. 30. Página 30 de 33 Resta, também, comprovada, a forma especial e única como o serviço é prestado, notadamente na parte que se discorre à respeito da metodologia do trabalho à ser realizado, assim como os documentos que comprovam a exclusividade na detenção da tecnologia a ser empregada. Este, inclusive, foi o entendimento da Prefeitura de Vitória quando contratou a utilização de referido sistema, ao verificar que (extraído de seu parecer de inexigibilidade): “Face o estatuído no artigo 26, da Lei 8.666/93, apresentamos justificativas que autorizam a contratação por inexigibilidade de licitação da Empresa MAIS ATIVO INTERMEDIAÇÃO DE ATIVOS LTDA (SUPERBID), que opera com a venda de ativos, prestando serviços exclusivos na área de leilão eletrônico, avaliando e alienando todo tipo de materiais e equipamentos considerados inservíveis. A referida contratação permitirá a total integração “on line” de todos os possíveis arrematantes a nível nacional contribuindo para a alienação de todos os lotes colocados à venda, bem como a certeza de se atingir um maior ágio, e por conseguinte, um aumento do erário em comparação com um leilão normal...” “Isso, aliado a transparência da concorrência gerada pela disputa eletrônica, além de diversas outras funcionalidades que só podem ser garantidas através da prestação desse serviço.” “A realização de um leilão requer a contratação de leiloeiro oficial através de licitação, o que demanda tempo e um retorno financeiro nem sempre compatível com o esperado. Quando ocorre um leilão de forma usual abre-se janelas de oportunidade à criação de conluios entre arrematantes, impedindo a alienação dos diversos lotes, forçando sua venda por um preço aquém do que foi avaliado. Tal fato inexiste quando a venda é feita pela internet, através da SuperBid, já que os interessados em todo o país, (mais de 150.000,00 mil arrematantes/compradores registrados no referido sistema), fazem seus lances de forma virtual, sem qualquer tipo de contato entre os mesmos. Benefícios da contratação: 1. O Sistema SuperBid, como foi citado anteriormente, é especializado na gestão da venda de Ativos, excedentes e inservíveis industriais, com atuação diferenciada em serviços de avaliação técnica e desenvolvimento de planos estratégicos de venda contando com uma carteira de 150 mil compradores cadastrados. 2. Com tecnologia avançada e exclusivo sistema de leilão oficial online, proporciona em igualdade de condições a disputa entre os participantes do ambiente físico x internet, atraindo um maior número de compradores, maximizando o resultado e eliminando-se o conluio
  31. 31. Página 31 de 33 entre os mesmos (“caixinha”), bem como proporcionando transparência do processo através do fornecimento de “Book” (modelo de relatório completo, Anexo III) contendo todas as informações do leilão: cadastros recebidos, procedência dos lances efetuados e performance das vendas; 3. A empresa conduz o leilão através do Telão: Pregão on-line e em Tempo Real. Terminais são disponibilizados para que os compradores presentes no evento físico possam dar lances em igualdade de condições com os que estão operando pela Internet. Assim, podemos acompanhar lance a lance o transcorrer do evento, tendo conhecimento imediato dos lotes vendidos e o valor obtido, bem como aqueles que por ventura não forem cotados.” O contrato outrora firmado, seu parecer de inexigibilidade de licitação e os serviços prestados foram, inclusive, apreciados pelo Ministério Público do Estado do Espírito Santo – MPEES, em processo judicial35 que deferiu pela legalidade da contratação e leilões realizados, no formato eletrônico, com servidor público. A partir de então, inúmeras foram as instituições públicas a utilizar o Sistema Superbid de leilão eletrônico, que passou a ser licenciado com exclusividade para a empresa GESTTO – Gestão do Patrimônio Público, criada em idos de 2010, especificamente para atender às inúmeras peculiaridades da Administração Pública no que tange à Gestão do Patrimônio Público, da aquisição ao descarte, incluindo a alienação de bens públicos no formato eletrônico. A singularidade em relação à tecnologia e aos serviços de Assessoria Técnica Especializada para Gestão e Venda de Bens Patrimoniais considerados Inservíveis, através da disponibilidade do uso de Sistema/Tecnologia de Venda de Ativos Inservíveis, por meio eletrônico (via web), em Tempo Real, On- line e Presencial Simultaneamente, se mantém em relação à GESTTO, que possui o licenciamento com exclusividade da tecnologia em comento36 . Segundo Dr. Marcelo Taddei, sobre o registro de patentes37 : “São bens industriais a invenção, o modelo de utilidade, o desenho industrial e a marca. O direito ao uso exclusivo de um bem industrial decorre da concessão do registro ou da patente pelo INPI - Instituto Nacional de Propriedade Industrial (autarquia federal vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - MDIC e sediada no Rio de Janeiro), de acordo com a espécie de bem industrial. 35 Processo judicial movido pelos Leiloeiros Públicos Luiz Carlos Lessa Jr., Mauro Cesar Rocha, Orlando Lopes Fernandes e Sérgio de Paula Pereira (Cascão) contra a Prefeitura de Vitória, em uma tentativa, frustrada, de se evitar que referido município passasse a realizar seus leilões na modalidade eletrônica. 36 Conforme Declaração da S4B Digital em anexo (DOC 07). 37 TADDEI, Marcelo Gazzi. Marcas e patentes: os bens industriais no direito brasileiro. Jus Navigandi, Teresina, ano 15, n. 2426, 21 fev. 2010. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/14385>. Acesso em: 15 dez. 2014.
  32. 32. Página 32 de 33 A concessão de patentes e de registros pelo INPI apresenta natureza constitutiva de direito, já que é por meio dela que o empresário adquire o direito de explorar o respectivo bem industrial com exclusividade. A exploração do bem industrial pode ser de forma direta ou indireta, que ocorre na hipótese do titular do registro ou da patente autorizar um outro empresário a explorar o bem industrial, mediante licença de uso. O empresário titular da patente ou do registro também pode fazer a cessão do bem industrial a um outro empresário, que passa a ter o direito exclusivo sobre ele.” O direito ao uso exclusivo da tecnologia que a GESTTO possui está garantido por uma cessão de uso exclusivo da S4B para a mesma, que por sua vez possui do INPI o registro da patente do software. É exatamente, como demonstrado, dessas três características – singularidade em relação ao objeto, ao sujeito e ao modo de executar – que se erige a inviabilidade de licitação, prevista no caput do art. 25. Este tem sido o entendimento de inúmeras instituições públicas que tem contratado os serviços da GESTTO e tecnologia do Sistema Superbid para a alienação de bens públicos no formato eletrônico. A inexigibilidade de licitação está, inclusive, amparada e corroborada pelos procedimentos licitatórios promovidos por algumas instituições públicas que viram, na prática, a inviabilidade de competição, com 04 (quatro) exemplos de licitações em que somente a GESTTO apresentou proposta, a saber: • Licitação da Prefeitura Municipal da Serra/ES, Pregão Presencial nº 013/2014, realizada no dia 10/09/2014; • Licitação da Prefeitura Municipal de Ipojuca/PE, Tomada de Preços nº 002/2013, realizada no dia 23/08/2013; • Licitação da Prefeitura Municipal de Cachoeiro de Itapemirim/ES, Tomada de Preços nº 021/2012, realizada no dia 24/09/2012; • Licitação da Prefeitura Municipal de Venda Nova do Imigrante/ES, Pregão Presencial, realizada no dia 10/10/2013 Marçal Justen Filho, em seu artigo “Ainda a Inviabilidade de Competição para Contratação de Serviços Técnicos Profissionais Especializados”38 , assim discorre a respeito da inviabilidade derivada da ausência de alternativas: “O inc. I do art. 25 refere-se à hipótese de ausência de alternativas para a Administração. São os casos em que há um único fornecedor ou representante comercial em condições de comercializar o objeto 38 Artigo publicado em Fórum de Contratação e Gestão Pública, Belo Horizonte, Editora Fórum, v.2, n.17, maio 2003, p. 2057-2073.
  33. 33. Página 33 de 33 necessário à satisfação do interesse público. Veja-se que essa ausência de pluralidade pode derivar tanto de circunstâncias materiais como de características jurídicas. A disposição abrange tanto os casos em que um único sujeito dispõe da habilidade material para produzir um certo objeto como os casos em que o Direito veda a apropriação por terceiros da faculdade de executar certas atividades. (...) Nos casos de objeto único, a realização de uma disputa “competitiva” seria um contra-senso, sob o próprio prisma lógico. Não há competição quando não existem alternativas diversas entre as quais optar. Quando existe um único objeto apto a satisfazer um interesse, é inconcebível cogitar-se de uma disputa. Portanto, a competição é inviável quando não há opção para a Administração senão contratar determinado particular. Ressalte-se que a hipótese do inc. I abrange tanto os casos de fornecimento de bens (explicitamente referida na lei) quanto de prestação de serviços. Não se argumente que o dispositivo legal alude explicitamente a aquisição de bens. Como o elenco do art. 25 é exemplificativo, todas as demais situações que envolverem inviabilidade de competição também estão albergadas no conceito de inexigibilidade de licitação. Portanto, a redação do inc. I é também exemplificativa, o que conduz ao cabimento de estender sua aplicação a casos similares.” VII. CONCLUSÃO Ante todo o exposto, se demonstra, de forma inequívoca, que a tecnologia da informação aplicada ao sistema de leilão eletrônico se traduz na maneira mais adequada, atualmente, para se alienar bens públicos, de forma a se evitar fraudes e conluios muito comuns nesse tipo de procedimento, quando presencialmente realizado, ou se utilizando de suposto leilão online sem os requisitos técnicos mínimos averiguados. A avaliação prévia dos bens, através de Laudos de Avaliação realizados por Engenheiros, respeitando a norma vigente e legislação em vigor, é condição sine qua non para a alienação de bens públicos móveis ou imóveis. A utilização de servidor público para a condução dos leilões, com amparo no Art. 53 da Lei 8.666/93, tem sido a forma sugerida pelas autoridades competentes, uma vez que traz economicidade aos procedimentos de alienação. E ao se averiguar no mercado a tecnologia apta a atender todos os requisitos que satisfaçam o mínimo exigível para a alienação eletrônica de bens, resta de forma ampla e indubitavelmente comprovada a unicidade do Sistema Superbid.
  34. 34. ROL DE DOCUMENTOS DOC 01 – Modelo de Decreto de Nomeação de Servidor Público como Leiloeiro Administrativo DOC 02 – Exemplos de Decretos de Nomeação de Leiloeiro Administrativo e Editais de Leilão usando Leiloeiro Administrativo DOC 03 – Matérias na Imprensa do ES sobre Fraudes em Leilões do Governo DOC 04 – Relatórios de Desempenho e Analíticos de um Leilão Eletrônico DOC 05 – Prêmio de Melhor Trabalho de Gestão Pública do Brasil – Leilão Eletrônico DOC 06 – Perfil Técnico do Sistema Superbid de Leilão Eletrônico DOC 07 – Declaração da S4B Digital para a GESTTO
  35. 35. DOC 01 Modelo de Decreto de Nomeação de Servidor Público como Leiloeiro Administrativo
  36. 36. MODELO DECRETO NOMEAÇÃO DE SERVIDOR COMO LEILOEIRO ADMINISTRATIVO DECRETO Nº 999.999/ANO Designa servidor para atuar como Leiloeiro Administrativo, no período de ocorrência de Leilão Público. O Prefeito Municipal de AAAAAAAAAAAAAAA, Estado do Espírito Santo, no uso das atribuições que confere o Art. 999, Lei Orgânica do Município de AAAAAAAAAAAA e com arrimo no Art. 53 da Lei nº 8.666 de 1993, e suas alterações posteriores e, considerando a necessidade de promover a alienação de bens e materiais públicos municipais, que encontram-se em desuso ou disponibilizados como inservíveis. DECRETA: Art. 1º. Fica designado o servidor AAAAAAAAAAAAAAAAA, matrícula 99.999-99, para representar o Município na condição de Leiloeiro Administrativo no período de ocorrência de Leilão Público, com o objetivo de alienar os ativos inservíveis do Município. Art. 2º. O Leiloeiro Administrativo ficará responsável pelo cometimento do leilão, atuando conforme disciplina o Art. 53, da Lei nº 8.666 de 1993, e suas modificações posteriores. Art. 3º. O representante designado no Art. 1º, deste Decreto, fará jus ao recebimento de gratificação estipulada aos Pregoeiros Municipais em pleno exercício de suas funções, de acordo com o que estabelece o Decreto nº 99.999, de 99 de mmmmmm de aaaa Art. 4º. Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. Municipio, Estado, dd de mmmmmm de aaaa ________________________________________ mmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmm Prefeito Municipal _________________________________________ mmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmm Secretário da nnnnnnnnnnn Municipal
  37. 37. DOC 02 Exemplos de Decretos de Nomeação de Leiloeiro Administrativo e Editais de Leilão usando Leiloeiro Administrativo

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