CLYP Investigaciones_ Panel CLAD Montevideo 2013
PARTE DEL PANEL: "EXPERIENCIAS ACADÉMICAS, INVESTIGATIVAS Y ADMINISTRATIVAS DE LA PLANEACIÓN LOCAL DEL DESARROLLO TERRITORIAL EN EL MARCO DE POLÍTICAS NACIONALES: ENTRE LA AUTONOMÍA Y LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL"
Contacto: Humedales@esap.gov.co & ClypConsultores@gmail.com
EQUIPO DE INVESTIGACIÓN CLYP:
ADMINISTRADORES PÚBLICOS.
- Carlos Andrés Acosta Naranjo
- Pedro Andrés Barrera Carrillo
- Andrés Felipe Barrios Navarro
- Luis Camilo Castiblanco Sarmiento
- Amanda Paola Vargas Vaca
- Christian Tomás Pastrana Bonilla
- David Hernando Cruz Camacho
- Giovani Andres Moreno Rozo
- Yeimy Carolina Agudelo Hernández
- Diana Marcela Delgado Jerez
Documento: CLAD Montevideo 2013. Ponencia Diana Delgado - Clyp Investigaciones _ DelgaDia
1. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013
Capacidad institucional y problemas de autonomía en la formulación de los planes de
desarrollo municipal: el caso de los municipios del Departamento de Cundinamarca1
Diana Marcela Delgado Jerez
Introducción
Entendiendo la planeación como un proceso integral de las organizaciones públicas y
privadas, que permite proyectar y orientar a un futuro dado las acciones a realizar en cada
una de las actividades programadas por los integrantes de dichas entidades, los municipios y
departamentos de Colombia, cada cuatro años, de acuerdo a los periodos de las Alcaldías y
Gobernaciones, se dan cita con sus gabinetes y las demás instancias de participación y
decisión para formular y diseñar los Planes Municipales de Desarrollo y los Planes
Departamentales de Desarrollo, respectivamente, que deberán responder principalmente a
los Planes de Gobierno de los líderes elegidos popularmente de acuerdo a la norma
constitucional colombiana del voto programático.
De esta manera, la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP en el marco del
cumplimiento a sus ejes misionales de docencia, capacitación, investigación y extensión;
llevo a cabo el acompañamiento a 20 municipios del departamento de Cundinamarca a partir
de la iniciativa de la cátedra de Planeación Pública II, donde a través de la experiencia
académica de 36 estudiantes de VIII semestre, y 4 practicantes de X semestre como
coordinadores de grupo y miembros del grupo de investigación Desarrollo Territorial, llevaron
a cabo liderados por el profesor, el acompañamiento y asistencia técnica a las
administraciones municipales, los Consejos Territoriales de Planeación y los Concejos
Municipales en el diseño, consulta y aprobación de los mismos.
Igualmente, en el marco de las actividades a desarrollar se contó con un constante apoyo de
la Gobernación de Cundinamarca, el Departamento Nacional de Planeación –DNP y la
Corporación Autónoma Regional –CAR a través de sus funcionarios que capacitaron y
acompañaron a los estudiantes en este proceso de formación que desarrollaron en los entes
territoriales.
De acuerdo a lo anterior, el presente documento pretende presentar a la comunidad
académica y científica en la producción de conocimiento sobre lo público y la administración
del Estado y el desarrollo, los resultados del análisis aplicado a esta experiencia, un año
después de haber sido llevada a cabo, de una manera más fresca y coherente con nuevas
experiencias profesionales y personales de quienes en el momento participaron de este
proceso.
Es así como podrán encontrar los principales resultados, percepciones y experiencias tanto
de los practicantes como de los estudiantes en este ejercicio, y las conclusiones y factores
que se consideraron fundamentales para comprender los procesos de descentralización y la
capacidad institucional de estos 20 municipios ubicados en todo el departamento de
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El presente documento es el análisis del proceso y los resultados del proyecto de “Acompañamiento en la formulación de
los Planes de Desarrollo 2012-2015 en los municipios de: Albán, Nocaima, San Francisco, Sasaima, Supatá, Arbelaez,
Granada, Pasca, San Bernardo, Silvania, Cogua, Cucunuba, Lenguazaque, Tausa, Ubaté, Cáqueza, Chipaque, Choachí,
Fómeque, y Une” llevado a cabo por los estudiantes de VIII y X semestre de la Escuela Superior de Administración Pública
en el marco de la asignatura Planeación Pública II dirigida por el docente Mauricio Betancourt García.
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Cundinamarca, cuestionando cada una de las etapas del proceso y la condición no solo de
las administraciones municipales en este ejercicio, sino a nivel global en el marco de políticas
de descentralización cada vez más centralizadoras.
Articulación de los procesos académicos a las prácticas administrativas de las
entidades territoriales.
Dada la vocación de la carrera profesional en Administración Pública, la iniciativa de
acompañar y llevar a cabo un trabajo de campo con los estudiantes en las instituciones del
nivel municipal, se buscó fundamentalmente fortalecer los procesos de formación de los
estudiantes de la ESAP, a través de un acercamiento directo a los problemas territoriales,
sus tiempos y principales retos en la formulación de sus Planes de Desarrollo. Fue así como
el punto de partida fue el conocimiento de un proyecto liderado por el DNP donde se llevaría
a cabo dicho acompañamiento a 500 municipios, de esta manera, el grupo a través de la
ESAP y su papel en este proceso, propuso participar en el marco de la cátedra en este
proceso.
Por tal razón, durante el primer semestre de 2012 se implementó dicho proyecto con los
estudiantes en 20 municipios del Departamento de Cundinamarca, organizados en 5
Provincias (informalmente constituidas en el departamento pero que cuentan con un aval
constitucional), donde se encontraron: la Provincia de Gualiva, Oriente, Sumapaz, Ubate y
Sabana Centro. Fue así donde, con apoyo de la Gobernación de Cundinamarca, quien
también se encontraba en el proceso de formulación de su Plan, pero como ente coordinador
y técnico debía acompañar a los municipios, desarrollo una serie de actividades por
provincias que nos permitieron encontrarnos directamente en espacio de deliberación y
consulta tanto con los mandatarios locales como con sus equipos de gobierno y la población
en general.
Ahora bien, teniendo como panorama la posesión de los alcaldes municipales para un
periodo de gestión de 2012 a 2015, y como eje fundamental del mismo, al ser una directriz
nacional por mandato de la Ley 152 de 1994, la formulación, implementación y evaluación de
los Planes de Desarrollo Municipales, el grupo de investigación en Desarrollo Territorial a
través de este proyecto, coadyuvo en el fortalecimiento de las capacidades institucionales de
los municipios de sexta categoría, de las cinco provincias nombradas anteriormente.
Gracias a la participación total de 36 estudiantes a lo largo del semestre, 4 practicantes como
coordinadores, el docente y los funcionarios de la ESAP, la Gobernación de Cundinamarca y
el DNP, se logró llevar a cabo un acompañamiento efectivo derivado en la aprobación de los
planes a finales del mes de mayo, por parte de los Concejos Municipales de dichos entes
territoriales. Por esta razón, se presenta esta experiencia como un ejemplo pionero que hace
mucho tiempo no se realizaba en la ESAP y que no solo permitió el acercamiento de la
academia a las instituciones, sino también la formación de las instituciones a la Escuela a
través de sus estudiantes y el encuentro directo con cada una de las instancias municipales
involucradas en el proceso de planeación del desarrollo. Es así como a continuación se quiso
rescatar esas experiencias en términos políticos, técnicos y administrativos que nos sirven de
reflexión para mejorar la gestión tanto en las instituciones educativas como en las
administraciones territoriales y nacionales.
Si bien los Planes de Desarrollo Municipal son instrumentos de gestión que presentan las
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directrices del desarrollo territorial para los próximos cuatro años del municipio, deben
contener una coherencia tanto jurídica como financiera, y administrativa como programática,
no solo entre las organizaciones e instituciones locales, sino también por mandato legal con
el Plan Departamental de Desarrollo y el Plan Nacional de Desarrollo. Por tanto, lo que se
buscó con este proyecto fue colaborar en el fortalecimiento de las capacidades
institucionales ligadas a los procesos de Planeación pública, para con ello perfeccionar las
guías de ruta de los gobiernos municipales en la construcción de instrumentos integrales de
gestión.
Sobre el proceso de acompañamiento y de investigación
Teniendo en cuenta que la cátedra de Planeación Pública II, orientada por el docente
Mauricio Betancourt García, tenía como objetivo revisar los contenidos sobre “el proceso de
formulación, aprobación, ejecución y control de la Planeación Pública, para el desarrollo
territorial”, con el fin de que los administradores públicos que forma la Escuela estuvieran en
capacidad de “contribuir al mejoramiento de la calidad del proceso de planeación física y
ambiental, administrativa, socio-económica y financiera de las entidades territoriales en
Colombia”2, se llevó a cabo el diseño del proyecto que se presentó a la Dirección de la ESAP
y que fue aprobado en el marco del convenio con el DNP para el acompañamiento a los
municipios. Fue así como se buscó llevar a la práctica los contenidos de la asignatura para
observar desde la realidad cómo operan estos procesos y cuáles son sus principales retos,
limitaciones, oportunidades y avances a partir de ese choque entre lo que se vive y lo que se
lee.
Más allá de haber aplicado los contenidos, revisar cartillas de planificación territorial y
comprender plenamente los mandatos y rutas legales, se buscó desarrollar otro tipo de
habilidades, como la capacidad de los estudiantes de relacionarse con las autoridades
locales y la comunidad y gestionar reuniones, consultas, talleres, y participar en sesiones de
vital importancia en el lugar de los consultores, para así transmitir conocimientos y colaborar
con ideas y soluciones propias del estudio técnico de los procesos administrativos.
El acompañamiento de estos 36 estudiantes requirió la vinculación de 4 practicantes de X
semestre de la carrera de Administración Pública de la ESAP, los cuales en el papel de
coordinadores, y de acuerdo a una formación preliminar recibida y gestionada desde los
procesos mismos de la investigación, tenían las habilidades propias para la gestión de los
recursos internamente en la universidad, y para la dirección de los trabajos de los
estudiantes, su posicionamiento y su procesos de formación dentro del aula y en los
municipios, así como el análisis permanente y posterior de las experiencias sistematizadas
en instrumentos elaborados por ellos mismos.
Los municipios referenciados y con los cuales se llevó a cabo este proyecto son los
siguientes, categorizados por Provincias:
Gualiva: Albán, Nocaima, San Francisco, Sasaima y Supatá;
Sumapaz: Arbeláez, Granada, Pasca, San Bernardo y Silvania;
Ubaté: Cucunubá, Lenguazaque, Tausa y Ubaté;
Sabana Centro: Cogua;
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De acuerdo a lo establecido en el Programa Curricular de Administración Pública de la –ESAP3
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Oriente: Caqueza, Chipaque, Choachi, Fomeque y Une.
Ahora bien, por ser un proyecto pionero donde la academia y la administración se encuentran
para lograr propósitos de corto plazo pero con importancia trascendente en el tiempo, se
llevaron a cabo la aplicación de varias metodologías y métodos de acción para en cada uno
de los procesos lograr resultados efectivos, así encontramos:
a. Procesos Administrativos: Aquí se encuentran todas las actividades que hicieron posible el
proyecto, relacionando con el diseño y presentación de la propuesta, el estudio de costos
de traslado a las entidades territoriales, la presentación de la propuesta a los cursos y la
organización de los grupos y selección de estudiantes, y asignación de municipios.
Finalmente, los tramites financieros correspondientes a la recolección de la
documentación para la legalización de los viáticos, construcción de cronogramas de
salidas, elaboración de cartas de presentación y resoluciones, y asistencia a mesas
provinciales de trabajo.
b. Procesos académicos: Implican las actividades de docente, del acompañamiento y
capacitación en la construcción de los planes de trabajo, además de la gestión de
acompañamiento técnico y académico con la Secretaria Departamental de Planeación
donde se estuvo asesorando a los estudiantes frente a las inquietudes que tenían y
emitiendo conceptos respecto a las sugerencias que se hacían en los municipios. Y como
trabajo paralelo durante todo el semestre el profesor Mauricio Betancourt en clases oriento
desde los marcos teóricos de la planeación el desarrollo de actividades prácticas con el fin
de transmitir el conocimiento y generar capacidades en los Equipos de Gobierno, los
Consejos Territoriales de Planeación y los Concejos Municipales, se programaron
capacitaciones, talleres, conversatorios.
c. Procesos investigativos: A la par del proceso de acompañamiento y formación académica,
se elaboraron instrumentos de recolección de información con el objetivo de identificar
varios factores institucionales, desde los planos político, administrativo, social,
organizacional y cultural, en el marco de la confluencia de los actores municipales en el
proceso de formulación de los planes de desarrollo municipal. Las técnicas empleadas
para la recolección y tratamiento de la información están ligadas al desarrollo de los
acompañamientos respectivos a los equipos de trabajo durante el proceso, al igual que la
información recibida y localizada en las diferentes Alcaldías. Con el fin de establecer el
estado del proceso de planificación en los entes territoriales se diseñaron y aplicaron unas
encuestas que contemplaron datos tanto cuantitativos como cualitativos y que permitieron
hacer recomendaciones para el mejoramiento del ejercicio de la planificación territorial a
manera de retroalimentación para la realización de futuros procesos de planeación
pública.
Lo que se buscó con el diseño de estos instrumentos fue recolectar información suficiente,
verídica y útil, para analizar la manera en que se llevan a cabo los procesos de planificación
de los municipios, e identificar los elementos de análisis cualitativos y cuantitativos propios
para el mejoramiento de las herramientas con las que cuentan los entes territoriales y al
mismo tiempo las dinámicas en las cuales estas se desarrollan.
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Sobre el Contexto Departamental
Cundinamarca es uno de los 32 departamentos que conforman la República de Colombia, el
cual rodea al Distrito Capital quien hasta hace dos décadas fue su capital, y el cual ha
adoptado, como se mencionó inicialmente, la figura constitucional de la Provincia que
funcionalmente opera teniendo en cuenta los 116 municipios que lo conforman. Ocupa una
Superficie de 24.210 km². Su población es de 2.280.037 habitantes (sin Bogotá). Fue creado
el 5 de agosto de 1886 bajo los términos de la constitución del mismo año. Está ubicado en
el centro del país y su capital es Bogotá. El departamento está dividido en 15 provincias
creadas a partir de la Ordenanza 023 de 1998, que establece la actual división del
departamento para facilitar su administración.
De los 116 municipios del departamento, el proyecto priorizo solo 20 en este proceso de
acompañamiento, teniendo en cuenta la extensión y diversidad territorial de este espacio, a
continuación encontramos cada una de esas provincias con su respectiva caracterización.
Provincia de Gualiva
“La Provincia de Gualivá se encuentra ubicada al noroccidente del departamento de
Cundinamarca, limita por el norte con la Provincia de Rionegro, por el sur con las provincias
de Sabana Occidente, Tequendama y Magdalena Centro, por el occidente con la Provincia
de Bajo Magdalena, y por el oriente con la Provincia de Sabana Occidente, y tiene una
extensión territorial de 1.272 km2, es decir, el 5,7% del área total del departamento, lo que la
ubica como la octava Provincia en cuanto a tamaño en el departamento” (UNIVERSIDAD
DEL ROSARIO; 2011). Esta provincia abarca los municipios de Albán, La Peña, La Vega,
Nimaima, Nocaima, Quebradanegra, San Francisco, Sasaima, Supatá, Útica, Vergara y
Villeta, que es la capital de la Provincia.
“La provincia logró consolidarse en el 2010 como el octavo mercado más importante de
Cundinamarca según el tamaño de su población (107.265 habitantes), ya que concentró el
4,3% del total de los habitantes del departamento, sin embargo se ha observado que en la
región se registran altos índices de migración de personas jóvenes, principalmente hacia
Bogotá, en busca de mejores oportunidades de ingreso y de desarrollo personal”.
(UNIVERSIDAD DEL ROSARIO; 2011)
Provincia de Oriente
La provincia de Oriente, ubicada al sur del departamento de Cundinamarca, es la tercera
provincia con mayor territorio, con una extensión de 2.145 km2, el 9,5% del área total del
departamento, y limita principalmente con Bogotá, la provincia del Guavio y el departamento
del Meta, en donde su principal relación funcional se enmarca en la vía al Llano.
De los 10 municipios que conforman la provincia, el proyecto incluyó 5 de estos, en donde se
encontraron los municipios de Cáqueza (capital de la provincia), Chipaque, Choachi,
Fomeque y Une.
Provincia de Sumapaz
“La provincia de Sumapaz se encuentra localizada al sur de Cundinamarca; limita por el norte
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con las provincias de Tequendama y Soacha, por el sur con el departamento del Tolima, por
el oriente con Bogotá, y por el occidente con la provincia Alto Magdalena. Tiene extensión
territorial de 1.808 km2, el 8% del área total del departamento, lo que le permite posicionarse
como la sexta provincia en cuanto a tamaño en Cundinamarca” 3. Los municipios que
conforman la conforman son Arbeláez, Cabrera, Fusagasugá (como cabecera municipal),
Granada, Pandi, Pasca, San Bernardo, Silvania, Tibacuy y Venecia.
“En el 2008, la provincia de Sumapaz se consolidó como el cuarto mercado más importante
de Cundinamarca según el tamaño de su población: concentró el 8,3% del total de los
habitantes del departamento, por encima de provincias como Alto Magdalena y Tequendama
y sólo superada por las provincias que conforman la Sabana de Bogotá, las cuales
representan más de la mitad (52%) del mercado” (CAMARA DE COMERCIO DE BOGOTA;
2010).
Provincia de Ubate
La provincia de Ubaté, localizada en la parte norte de Cundinamarca, representa el 6,2% del
área total del departamento. Es la séptima provincia en extensión territorial con 1.408 km2.
Está conformada por 10 municipios: Carmen de Carupa, Cucunubá, Fúquene, Guachetá,
Lenguazaque, Simijaca, Susa, Sutatausa, Tausa y Ubaté. Limita por el norte con el
departamento de Boyacá, por el sur con la provincia Sabana Centro y Almeidas, por el
oriente con el departamento de Boyacá, y por el occidente con la provincia Rionegro.
Tomando como base el Censo general de 2005, la población total de la provincia Ubaté es
de 116.117 habitantes (4,8% de participación) y ocupa el séptimo puesto en población entre
las quince provincias de Cundinamarca (ALCALDIA DE UBATE; 2010).
Provincia de Sabana Centro.
La provincia de Sabana centro está localizada al centro del departamento de Cundinamarca,
es recorrida de norte a sur por el Río Bogotá. En su territorio existen minas de sal en los
Municipios de Nemocón y Zipaquirá; siendo la Zipaquira la más famosa y conocida, ambas
minas están dedicadas al turismo. Fue colonizada por los Muiscas. Gran parte del territorio
se encuentra sobre la Sabana de Bogotá. Sus límites territoriales son: al norte con la
provincia de Ubaté, al sur con el Distrito Capital, al oeste con las provincias de Sabana
Occidente y Rionegro y al este: con las Provincias del Guavio y la Almeidas.
Esta provincia fue crea a partir de la Ordenanza 023 de 1998, que establece la actual división
del departamento en 15 provincias. Anteriormente la provincia de Sabana Centro estaba
compuesta por los municipios de Cajicá, Chía, Cogua, Cota, Distrito Capital, Gachancipá,
Guasca, La Calera, Nemocón, Sopó, Tocancipá y Zipaquirá, incorporando a Tabio y Tenjo de
la Provincia de Sabana Occidente, pero posteriormente se le segreron los Municipios de La
Calera y Guasca que pasaron a hacer parte de la Provincia del Guavio.
Actualmente está compuesta por once Municipios, que son Cajicá, Chía, Cogua, Cota,
Gachancipá, Nemocón, Sopó, Tabio, Tenjo, Tocancipá y Zipaquirá, siendo este último
municipio la cabeza de la provincia.
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Principales resultados de proceso de acompañamiento e investigación.
Teniendo en cuenta toda la trayectoria del proyecto y las fases de planificación con los
Equipos de Gobierno, los Consejos Territoriales de Planeación y los Concejos Municipales a
los cuales acudieron los estudiantes para acompañar en dichos momentos, se llevó a cabo la
construcción y diligenciamiento de un instrumento de encuesta para cada uno de estos
actores que busco reconocer unas características principales en términos poblacionales y de
formación académica y profesional de los servidores públicos de los municipios, por un lado,
y por el otro, a partir de las percepciones y elementos señalados identificar problemáticas y
estrategias de soluciones que permitan a los entes territoriales llevar a cabo mejores
procesos de descentralización y planeación para el desarrollo.
De esta manera, el análisis de este apartado se estructura de acuerdo a los instrumentos que
se aplicaron a tres tipos de actores fundamentales en los procesos de planificación del
municipio: los Equipos de Gobierno, los Consejos Territoriales de Planeación y los Concejos
Municipales. Por tanto, se encuentra en un primer momento el análisis de la información de
identificación del encuestado, tales como su formación académica, su experiencia, su
relación con el municipio, cargo que desempeña, relaciones de género, de edad y por
residencia; por otra parte, se encuentra la sección sobre información de la gestión municipal
y provincial en donde se encuentran elementos fundamentales para comprender la manera
en que se llevan algunos procesos del municipio y se perciben problemáticas y soluciones;
en un tercer momento, se presentan las relaciones del encuestado con los procesos de
planificación territorial y las necesidades de capacitación; y finalmente, se encuentra
información sobre el reconocimiento de instancias de participación y organización del
municipio y la manera en que se conocen y se relacionan con ellas los empleados e
involucrados en la administración municipal.
Este proceso de análisis está articulado con las percepciones y situaciones que se
identificaron durante el proceso de acompañamiento a los municipios, en donde cada
experiencia con los actores (Equipos de Gobierno, los Consejos Territoriales de Planeación y
los Concejos Municipales) permitió reflejar la manera cómo se adelantan los procesos de
planeación territoriales, encontrando similitudes y diferencias entre los casos que permitieron
obtener una mirada integral del proceso, evidenciando en éste algunas problemáticas pero,
también esfuerzos importantes por parte de las administraciones para llevar a cabo una
mejor planeación del desarrollo en su territorio.
Elementos críticos en los procesos de planificación
-El Empalme en el cambio de administración municipal.
Desde el momento del cambio de Administración resultado del proceso electoral, las
administraciones entrantes se enfrentan a un primer reto el cual obedece al problema de la
ausencia de información y líneas base en cada uno de los sectores de intervención. Esto se
debe a que los archivos municipales no se manejan con el rigor que debiera y que exige la
ley para el manejo de archivo; los documentos municipales se toman como insumos
pertenecientes al gobierno de turno y en cada cambio de mandato se extravían muchos
documentos, otros quedan perdidos en la desorganización de los archivos, mientras que los
informes de gestión son insuficientes e incompletos al no proporcionar una mirada integral y
detallada de la situación actual y real del municipio (INFORME; 2012).
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Los procesos de empalme no se llevan a cabo de acuerdo a la normatividad vigente y
terminan respondiendo a un requisito de papel, en gran parte de los municipios no existe un
informe de gestión que evidencie la acción del gobierno municipal con indicadores propios de
la medición administrativa y su gestión, con el grave problema que la información requerida y
que se constituye en documentación pública la mayoría de las veces no reposa en los
archivos de las alcaldías, se extravía, o simplemente no hay el interés por conservarla.
Este hecho dificulta los procesos de planeación, la toma de decisiones es inviable de manera
racional en la medida en que no se cuenta con diagnósticos concretos y no hay un
seguimiento real a la información por lo cual el control y evaluación a la gestión
administrativa se quedan cortos de impacto, hecho que facilita las inadecuadas ejecuciones
presupuestales, el incremento de problemáticas que no se atienden oportunamente, los
rezagos en las intervenciones administrativas, todos ellos factores que como se vieron en las
municipalidades entorpecen los procesos de planeación territorial.
-Formación y capacitación profesional frente a los cargos.
Basándonos un poco en la experiencia con los tres tipos de actores en los escenarios de
discusión, y atendiendo a lo que arrojo las encuestas, lo que se evidencio es que en cuanto a
los equipos de gobierno, gran parte de ellos, independiente del tipo de vinculación eran
profesionales, la mayoría en carreras afines a la administración del Estado, y relacionadas
con el cargo que estaban desempeñando. Sin embargo, fueron muy pocos los que reseñaron
contar con estudios de posgrados.
En términos de la experiencia, lo que se encontró en la mayoría de los municipios, es que
hay un gran desconocimiento en la actualización de las normas e instrumentos de
planificación, los alcaldes municipales no cuentan con sus funcionarios, y la mayoría de los
planes, programas y proyectos estratégicos terminan siendo elaborados por contratistas que
no generan ningún lazo con la administración, quienes son en ultimas quienes implementan
dichas propuestas.
Por otra parte, no hay planes de capacitación ni constante formación con los funcionarios, lo
que hace al mismo tiempo que la falta de actualización laboral, no permita avances
significativos en las administraciones, teniendo en cuenta que el tiempo de vinculación
promedio en los cargos de carrera oscila entre los 10 y los 20 años.
Finalmente, un aspecto preocupante es la falta de conocimientos y competencias por parte
de los Concejales Municipales, la manera en que aprueban los proyectos propuestos por la
administración, y la falta de compromiso en su formación y revisión de los documentos.
Aunado a este escenario, se evidenció la carencia de personal técnico y profesional
capacitado para adelantar varias de las labores de gestión administrativa principalmente en
el área de planeación, por esta razón en varios de los casos se contrató la labor de
formulación del plan de desarrollo. Los funcionarios, concejales y consejeros son personas
que residen en el municipio, otras no, que tienen una mirada y un conocimiento de la
problemática y potencialidades del territorio pero que en ocasiones se queda corta ante las
exigencias normativas, de proyección y planeación que exigen el manejo de unos
conocimientos mínimos de lo que implica para el territorio y la población, la administración
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9. XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. - 1 nov. 2013
pública.
Un caso particularmente difícil se dio en el municipio de Tausa, donde los problemas que
afrontó la pasada administración a causa del desconocimiento de la función pública y la
normatividad vigente para la ejecución presupuestal, conllevaron a la destitución del cargo
del alcalde y por consiguiente se dio anormalidad en la administración de este municipio,
dado que tres personas más estuvieron en el cargo.
La mirada provincial es diversa, además de la formación profesional hay un componente de
experiencia en el cargo y en el sector público que marca una diferencia entre los diferentes
servidores públicos. En cuanto al desempeño de los secretarios de planeación y su
formación profesional se puede decir que la mayoría de ellos tienen formación en carreras
como la arquitectura, y cuentan con experiencia y el desempeño de este cargo, dado que lo
han venido desempeñando en otras ocasiones, en otros casos hay quienes llegan a esta
dependencia por primera vez y es evidente que hay dificultades a la hora de comprender la
integralidad del proceso de planeación y la misión de esta secretaría por cuanto lo que se
espera por parte del alcalde y de los demás miembros del equipo de gobierno es que se de
un liderazgo frente al reto de la construcción del plan de desarrollo, su implementación y
seguimiento.
Las alcaldías tienen muchas dificultades para incorporar personal administrativo que cuente
con una trayectoria laboral en el campo de lo público estatal, generalmente se vinculan
trabajadores que vienen tanto del sector público como del sector privado, de experiencias
laborales en el municipio o en otro; en el caso de los concejales varios de ellos tienen ya una
trayectoria en la Corporación y han iniciado un proceso de formación profesional lo cual ha
logrado enriquecer su nivel de compromiso y los aportes que hacen dentro de su labor,
aunque esto no se da en todos los casos.
-Aspectos financieros
Otra de las grandes problemáticas que afrontan los municipios es la gestión de los recursos y
la planeación financiera, puesto que adicional al hecho de que falta personal capacitado para
el manejo de los asuntos públicos, en las administraciones hay desconocimiento de la
normas, hace falta gestión de recursos, se hace un manejo inadecuado de los dineros en la
medida que muchas veces éstos se ejecutan sin tener un seguimiento y control a la
ejecución y cumplimiento de los productos como exige la norma, se observa que en
ocasiones no se sabe en qué invertir los recursos por el cierre de las vigencias, pero también
que hay una ausencia de recursos para la implementación de proyectos prioritarios para los
municipios.
Básicamente no existe un proceso de planeación de las finanzas públicas municipales: ni en
su proyección de ingresos, ni en su proyección de gasto; la parte financiera del Plan suele
ser tomada como una matriz que hay que llenar pero no existe un análisis racional sobre el
futuro presupuestal del municipio, especialmente en lo que se refiere a proyectar las
inversiones que debe realizar por el municipio.
Son los más relevantes y nombrados a lo largo de la participación en el proceso, si bien es
cierto, es evidente la inconformidad respecto al nuevo sistema general de regalías, también
es constante el inconformismo frente a la consecución de recursos propios para el municipio
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y la falta de conocimientos y capacidades técnicas y administrativas para revaluar los
sistemas.
-Clima organizacional, necesidad de incentivos a los funcionarios para participar en
los procesos de planeación.
En cuanto al clima organizacional, lo que se observa por parte de los funcionarios es un
ambiente negativo frente a los contratistas y viceversa, de esa manera el disentimiento a
ciertos asuntos se hace evidente e irreversible, en cuanto consideran que no se les tiene en
cuenta para los aspectos centrales de la organización, y por cuanto consideran que la
manera de hacer las cosas no permite una participación efectiva de las diferentes
dependencias de las administraciones, lo que conlleva a un sesgo evidenciado en las
propuestas que se presentan.
En 3 de los 4 municipios objeto del acompañamiento en la provincia del Sumapaz, los Planes
fueron elaborados por la Administración municipal, lo cual permitió que los funcionarios de
las alcaldías tuvieran una importante participación en la formulación del proyecto de acuerdo
(en algunos municipios esa participación fue más trascendental que en otros).
Es importante reconocer la labor adelantada en Arbeláez y en Pasca por sus funcionarios ya
que en cada municipio alguien se encargó de conducir el proceso de construcción del Plan:
en el primer caso fue un profesional de la secretaria de planeación y en el segundo la
tesorera de la alcaldía. En ambas situaciones sin embargo, la participación de los demás
miembros de la alcaldía no fue muy activa y se conformaron únicamente con las acciones
adelantadas por dichos servidores.
En el caso de Silvania, que contrató la elaboración del Plan, existía un claro desconocimiento
por parte de la Secretaria de Planeación y de todo su equipo de trabajo en cuanto al
contenido del proyecto de Acuerdo.
Hay un factor determinante y es que de los cinco municipios de la Provincia de Ubate a los
que se les hizo el seguimiento tan solo uno: Ubaté no subcontrató la elaboración del plan de
desarrollo, aunque contó con el apoyo de un asesor. Por esta razón se observó en los demás
municipios una actitud relajada y poco propositiva frente a la elaboración del plan de
desarrollo, dejando en manos del contratista esta responsabilidad.
En ese sentido, el clima organizacional es tenso cuando llega la hora de entregar resultados
y los funcionarios no están comprometidos con la elaboración de sus propias hojas d ruta
para los próximos cuatro años, lo cual genera tensiones entre los alcaldes y sus equipos de
gobierno, aspectos que se evidenciaron en espacios de socialización del plan tanto con los
consejos de planeación como con la presentación y debate del plan frente al concejo
municipal.
Dado que no se comprende la importancia de una adecuada planeación, por cuanto esta
determina el rumbo del municipio, se toma este ejercicio como un requisito más, lo cual
constituye un error fundamental. Se recata el trabajo del municipio de Ubaté, en donde a
pesar de que pocos funcionarios contaban con experiencia en procesos de planeación, cada
secretario y con el liderazgo del alcalde estructuraron sus planes programas y proyectos,
sustentados en el plan de gobierno. Sin embargo, la premura del tiempo y la necesidad de
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atender múltiples compromisos hicieron que muchas veces el plan de desarrollo pasara aun
segundo plano y se tuviera que dar prioridad a asuntos coyunturales como la ola invernal,
situación que en esta provincia en particular fue bastante grave e impactó el clima
organizacional por cuanto los secretarios de despacho y en general la administración se tuvo
que desentender del plan para dar atención a la población vulnerable.
Es necesario planear la importancia de generar mecanismos para que el trabajo sea
articulado entre las diferentes dependencias municipales dado que la respuesta a múltiples
asuntos públicos se da de manera integral y articulada desde cada uno de los sectores de la
administración, es por ello que el clima organizacional y en general los mecanismos que
promuevan el trabajo en equipo y las miradas holísticas a las problemáticas que se deben
afrontar es fundamental y en especial rescatar el liderazgo de los alcaldes en la articulación
de sus equipos de trabajo, así como la manera de generar incentivos a los funcionarios para
que participen en los procesos de planeación y entre todos construyan respuestas más
asertivas a las necesidades de la población.
En este aspecto es fundamental la cultura organizacional y la capacidad de respuesta frente
a la llegada de nuevo personal a los equipos de trabajo, por cuanto se observa que hay una
resistencia a la aceptación de contratistas que llegan de otros lugares diferentes al municipio,
se observa una resistencia a incorporarlos a los equipos de trabajo, dado que en los
municipios se construyen redes de solidaridad y formas de relacionamiento familiares entre
los miembros de los equipos de trabajo que pertenecen al municipio.
Problema en los procesos de comunicación:
Cuando el contratista era el encargado de elaborar el Plan de Desarrollo la comunicación con
el Secretario de Planeación o el Alcalde era algo prácticamente imposible, principalmente
porque estos funcionarios descargaban toda su responsabilidad en el contratista y estaban
muy poco al tanto del tema.
Proceso organizativo:
En general los procesos se caracterizaron por estar a cargo de un solo funcionario de la
alcaldía, aunque hay que destacar que la participación de la ciudadanía fue muy activa, y en
algunos casos, como es Pasca, sirvieron para ajustar el Plan de acuerdo con las posiciones
planteadas por la comunidad.
La comunicación interna y externa:
Este es un factor fundamental en el trabajo de la elaboración del plan de desarrollo, sin
embargo en cuanto a la comunicación interna a veces no se da de manera tan articulada,
dado que se entiende que cada dependencia se constituye como un sector y no se ve la
integralidad de las funciones y la articulación de la mismas, esto hace que se pierda tiempo y
esfuerzos por que cada uno trabaja por su lado, cuando es necesario que se comuniquen y
que se piensen y discutan los asuntos de manera más colectiva e integral. En lo que
corresponde a la comunicación externa, en la provincia en general se dio a partir de la
conformación de las mesas de trabajo para la identificación de problemáticas y necesidades,
este ejercicio fue fluido y constante y en general se tuvieron en cuenta los resultados de las
mesas de trabajo, aunque no sucede lo mismo con instancias como el CTP, donde a veces
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es difícil articular su trabajo de revisión del plan con o que se hace desde la administración
municipal, evidenciando una gran debilidad en la conformación de este espacio de
participación.
El papel de la Gobernación de Cundinamarca
Teniendo en cuenta que la Gobernación de Cundinamarca también realizo labores de
capacitación a los municipios del Departamento, se realizaron los contactos respectivos con
los servidores públicos de la Oficina de Planeación Departamental encargados de realizar la
asistencia técnica a las oficinas de Planeación municipal, a los Consejos Territoriales de
Planeación y a los Concejos Municipales. Se llevaron a cabo en las instalaciones de la
Gobernación y de la ESAP, reuniones tendientes a articular los esfuerzos realizados tanto
por la Gobernación como por el equipo de acompañamiento.
Se organizaron grupos de trabajo que permitieron articular por Provincias el trabajo que ellos
realizaron. Es así como se articularon equipos de trabajo y acompañamiento, donde se fue
receptivos con el trabajo adelantado por el equipo de la escuela en las provincias,
colaboraron en la revisión de los borradores de los documentos, facilitaron información
financiera e institucional de algunos municipios, trataron de vincular el equipo de la escuela
con las administraciones en donde se presentaron más fallas en el trabajo, y en general
estuvieron dispuestos a colaborar cuando fue requerido.
De este modo, en general se hicieron varias reuniones y se intercambiaron recomendaciones
tanto con los estudiantes como con los municipios, sin embargo avanzado el proceso se
perdió el nivel de comunicación con los funcionarios que prestaban la asistencia técnica en
las provincias y no fue posible hacer seguimiento al trabajo que se estaba adelantando en un
principio. La gobernación no siguió articulando el trabajo con los estudiantes y no fue invitada
la ESAP a las sesiones de socialización de los Planes de Desarrollo que se llevaron acabo
en la Provincia.
Taller evaluación del proceso
Al finalizar el semestre académico y el respectivo trabajo de campo del curso de Planeación
Pública II, por medio del Proyecto de Acompañamiento a los Municipios de Cundinamarca en
la Formulación del Plan de Desarrollo, se organizó una salida pedagógica al Embalse del
Neusa (Cundinamarca) con el fin de adelantar de manera didáctica y en medio de un espacio
natural la evaluación de todo el proyecto.
La salida tuvo lugar los días 7, 8 y 9 de junio y contó con la asistencia de casi todos los
estudiantes que hicieron parte del Proyecto de Acompañamiento así como de los
coordinadores, el secretario de Planeación y el presidente del CTP del municipio de Tausa y
dos estudiantes de la Territorial Yopal de la ESAP. Se contó con la participación de Angelino
Tovar Sandoval, funcionario de la CAR, el profesor Mauricio Betancourt García, profesor de
la ESAP, y Clemencia del Pilar Rodríguez, funcionaria de la ESAP. Durante los tres días se
realizaron sendas actividades cada una con el fin de estimular a los estudiantes a analizar el
proceso en su conjunto desde diferentes perspectivas.
Durante el desarrollo del taller de evaluación se pusieron en evidencia varios aspectos frente
al proceso de acompañamiento. En primer lugar, asistieron la mayoría de los estudiantes,
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aproximadamente el 97 %, lo que permitió hacer una evaluación integral del trabajo desde
los diferentes puntos que se revisaron en un taller, para el cuál se elaboró por parte de los
coordinadores una matriz de evaluación en la cual se colocaron los temas fundamentales del
plan de desarrollo, frente a los cuales los equipos de cada municipio tuvieron que consignar
los logros alcanzados en cada plan de desarrollo, trabajo que finalmente fue consolidado en
una matriz provincial que daba cuenta de una perspectiva más amplia de los contenidos
desarrollados en los planes de desarrollo.
Además se observó que realmente el nivel de compromiso con el trabajo fue mayor en unos
grupos que en otros, lo cual condujo a que la experiencia fuera más efectiva y enriquecedora
para algunos municipios, especialmente aquellos donde los estudiantes estuvieron más
presentes a través de todo el proceso de formulación y revisión del proyecto de Plan de
Desarrollo. Así mismo hay que destacar que el nivel de éxito del proceso de
acompañamiento dependió también de la predisposición de la Administración municipal y el
Concejo Municipal y CTP a escuchar y adoptar las consideraciones de los estudiantes
respecto a los borradores de los Planes de Desarrollo.
Este ejercicio permitió identificar los diferentes factores que afectan la dinámica de trabajo
entre los equipos de gobierno y por ende las circunstancias que dificultan o facilitan los
procesos de planeación pública. Un buen ejemplo puede ser la situación que se presentó en
algunos municipios donde el secretario de planeación no asumió la el proceso de elaboración
del Plan de Desarrollo sino que contrataron la formulación del plan, esto condujo a que los
estudiantes tuvieran que coordinarse más con terceras personas que con los funcionarios de
la alcaldía, lo que dificultó el acceso a la información y la participación en la construcción del
borrador del Plan de Desarrollo.
De igual forma, para fortalecer el proceso de evaluación, se invitaron a los funcionarios que
participaron en la elaboración del Plan en los diferentes municipios a participar del taller, sin
embargo a la invitación solo acudieron el Presidente del Consejo Territorial de Planeación y
el Secretario de Planeación del Municipio de Tausa.
Durante el primer día de trabajo se realizaron varias actividades: en primer lugar se presentó
el Administrador del embalse, el señor Angelino Tovar Sandoval, quien hizo una introducción
frente a lo que es el parque a nivel departamental y nacional, su importancia, cuál fue su
origen en el año de 1948( cuya construcción terminó en el año de 1952) y lo que representó
a nivel eco sistémico, ambiental, y su impacto dentro del entorno en el país, y las labores de
restauración del ecosistema que se están adelantando para reducir el impacto negativo que
el cultivo del pino ha tenido en los últimos años. Hace una presentación de la oferta de
servicios que tiene el parque a la comunidad académica, la oferta ambiental, la oferta al
turista.
Luego de la presentación del funcionario de la CAR, el profesor Mauricio Betancourt indicó el
esquema de trabajo, las actividades a realizar durante esa primera jornada: Inicialmente se
diligenciaron dos matrices con base en la información recopilada durante el proceso de
acompañamiento a los municipios en la formulación de los planes de desarrollo.
La primera es una matriz de carácter municipal, donde se evalúan y comentan las
observaciones hechas frente a los puntos mínimos que debía contener el plan de desarrollo y
el diagnóstico con base en la ley y en el documento proporcionado por la Gobernación de
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Cundinamarca: “29 Señales que debe seguir en la ruta hacia su plan de desarrollo. Guía para
municipios. Marzo 2012”, que fue un insumo clave. La segunda matriz, se basa en el mismo
documento y el mismo esquema pero el propósito es hacer un análisis de carácter provincial,
revisar cuáles fueron los principales puntos en común, en que elementos se encontraron
mayores fallas y fortalezas, como se articularon los equipos de cada provincia y los
principales aportes hechos.
Luego del diligenciamiento de ambas matrices se hizo la socialización de las experiencias y
de los principales hallazgos encontrados, lo cual se hizo con todo el grupo durante la jornada
del segundo día debido a los tiempos, de tal manera que se comenzó con esta actividad y
cada equipo hizo la presentación de lo que identificó en la matriz provincial.
Posteriormente se comentó al respecto de la experiencia en general del acompañamiento,
las principales dificultades, aciertos y desaciertos durante el proceso, lo cual condujo a
escuchar muchas anécdotas interesantes, en algunos casos graciosas, sobre la forma como
avanza diariamente la política y la administración territorial en Colombia. Luego se prosiguió
con la identificación de los temas más relevantes en cada municipio para proponer proyectos
de carácter provincial que puedan ser financiados con los recursos de regalías.
De todo este proceso se realizó un acta y una relatoría. Este ejercicio fue interesante porque
permitió que los estudiantes evidenciaran la trayectoria de su trabajo con los municipios y
demostró que tan dispuesto estuvo el municipio en acoger los conceptos de los estudiantes,
y así finalmente determinar qué tan decisiva fue su colaboración en el documento definitivo
del Plan de Desarrollo y en la calidad de su contenido.
Al tercer día de jornada de trabajo, se recogieron y revisaron las encuestas aplicadas, se
distribuyeron y se tabularon con el propósito de digitalizar la información y poderla analizar.
Durante este ejercicio se pudo observar el entusiasmo de los estudiantes pero también la
dificultad de hacer un trabajo riguroso debido a los tiempos y que algunos estudiantes se
vieron en la obligación de volver a Bogotá para presentar parciales finales y tener que
regresar al Embalse a finalizar el taller, lo que fue desgastante y reflejó la falta cooperación
de otros docentes con el equipo.
Finalmente, se pudo analizar que los estudiantes llevaron a cabo la mayoría de sus
compromisos con el proyecto, con mayor esfuerzo y dedicación unos que otros, y que de
esta experiencia se aprendió en todos los escenarios y ámbitos posibles, desde la realidad
municipal, los procesos de la planeación pública, hasta dinámicas de trabajo en equipo, el
día a día de la Administración, los trámites administrativos en la Escuela, la relación e
interacción con diversos actores de diversa afinidad política, con distintas competencias,
intereses, con niveles de formación distinto que incide en el desarrollo del proceso, lo que
deja ver la importancia de seguir realizando estas iniciativas y proyectos desde la ESAP.
Conclusiones
Se logró la aprobación de 19 Planes de Desarrollo por parte de los respectivos Concejos
Municipales. En ese proceso fue decisiva la participación de los equipos de trabajo de la
ESAP, toda vez que se prestó apoyo a la revisión del Plan por parte del Concejo Municipal y
se retroalimentaron las recomendaciones y correcciones a los equipos de gobierno, para el
mejoramiento de los documentos, los cuales fueron posteriormente aprobados.
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El equipo de la ESAP brindó capacitación y se realizaron talleres tanto con los CM, CTP y
Equipos de Gobierno, para dar a conocer la normatividad vigente y los requerimientos en
cada uno de los sectores competencia de las administraciones municipales, así como para el
análisis de cada uno de los documentos el plan de desarrollo.
Los estudiantes del curso de planeación II tuvieron la oportunidad de participar de una
experiencia que les permitió poner a prueba sus capacidades, aplicar los conocimientos
adquiridos durante la carrera, superar las dificultades tanto académicas como personales,
frente al ejercicio profesional. Recibieron capacitaciones brindadas por personal del DNP, la
gobernación de Cundinamarca, así como la asesoría del docente y los coordinadores, para el
dominio y comprensión de los diferentes temas del Plan de Desarrollo, el nuevo Sistema
General de Regalías, entre otros temas complementarios que fueron objeto de estudio para
la elaboración del diagnóstico y de los planes de desarrollo.
De la misma manera, fortalecieron sus destrezas comunicativas, argumentativas, su
capacidad de relacionarse con autoridades municipales y comunidad en general, el dominio
de auditorios. Se han desarrollado habilidades intelectuales y cognoscitivas con respecto al
análisis y formulación del proceso de planeación pública. Además se ha potencializado la
capacidad de manejo de información con respecto a la construcción y evaluación de
diagnósticos municipales.
De otra parte, las capacitaciones y los talleres realizados en cada uno de los municipios
permitieron mejorar la capacidad institucional tanto de los equipos de gobierno, loa CTP y los
CM, no solo frente al Plan de desarrollo y sus competencias en la conceptuación, análisis y
aprobación de los Planes, según el caso, sino que también en esos espacios de formación se
abordaron temas complementarios pero no menos importantes como la naturaleza, las
funciones, las competencias y limitaciones de los cuerpos colegiados e instancias de
participación, lo cual les permitió comprender su función y resolver inquietudes a los nuevos
y antiguos miembros de estas corporaciones y espacios de participación.
No obstante, los retos y los problemas siguen. Actualmente el país se enfrenta a un cambio
de Régimen Municipal y Departamental, y las modificaciones estructurales a Sistemas como
el de Regalías siguen centralizando la financiación de los municipios, además de la creación
de nuevas políticas y directrices del orden nacional que limitan las funciones municipales y
las relegan de las decisiones estructurales sobre el desarrollo de su territorio en términos
ambientales y respecto a las dinámicas extraccioncitas y de libre mercado en las que se
juegan actualmente el país.
De tal manera, creemos que no solo es necesario sino fundamental, articular a las
universidades a los procesos sociales y político administrativos que actualmente vive el país,
para formar profesionales con herramientas idóneas y cercanos a la realidad que les permita
transformar sus entornos sociales y brindar herramientas a los municipios de quinta y sexta
categoría que no tienen recursos suficientes para formar y capacitar constantemente a sus
servidores públicos.
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Bibliografía
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Orgánica del Plan de Desarrollo”.
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de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”.
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Final: Plan de Competitividad y Desarrollo Económico de la Provincia De Gualivá”.
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CEPEC. 78 p. Pág. 15.
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Gobernación de Cundinamarca. Asociación de municipios. Fecha de consulta: 06 de agosto
de 2012. Hora: 08:43am
http://www.planeacion.cundinamarca.gov.co/BancoMedios/Documentos%20PDF/asocia
cion%20municipios.pdf
Biografía:
Diana Marcela Delgado Jerez es Administradora Pública de la Escuela Superior de
Administración Pública -ESAP-. Actualmente es docente de la cátedra de Gobierno y
Políticas Públicas del Programa de Administración Pública Territorial de la ESAP, estudiante
de la Maestría en Urbanismo de la Universidad Nacional de Colombia, y actualmente es
consultora de la Contraloría General de la República del proyecto Control Fiscal Participativo
para población en situación de desplazamiento por conflicto armado.Se ha desempeñado
como investigadora desde el 2008 con el grupo Organizaciones, gestión y políticas públicas –
REDES y el Grupo de Investigación Desarrollo Territorial, también de la ESAP.
Correo electrónico: diana.delgado127@esap.gov.co. Tel (571) 4478245 -6477000 ext.1271
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