1. ISSN 1850-3675
Cuadernos de Seguridad
Nº 14 09/2011
Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad
Cuadernos de Seguridad
Ministerio de Seguridad - Presidencia de la Nación
Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad Nº 14 - 09/2011
Ministerio de Seguridad - Presidencia de la Nación
Cuadernos de Seguridad
Artículos
Eugenio Raúl Zaffaroni
Facundo Salles Kobilanski
Gabriel Kessler
Alejandro Prince y Lucas Jolias
Juan Faroppa Fontana
Matías Bailone
Sergio Caplan y Lisandro Gómez
Carlos Escudé
Nº 14 09/2011
reseñAs BiBliográficAs
Documentos De gestión
ISSN 1850-3675

2. Cuadernos de Seguridad

3. ISSN 1850-3675
Cuadernos de Seguridad
Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad
Ministerio de Seguridad - Presidencia de la Nación
DIRECTORA
Nilda Garré
Nº 14 - 09/2011

4. Presidenta de la Nación
Dra. Cristina Fernández de Kirchner
Ministra de Seguridad
Dra. Nilda Garré
Secretaria de Seguridad Operativa
Dra. Cristina Caamaño
Secretario de Planeamiento
Lic. Gustavo Sibilla
Secretaria de Política de Prevención y relaciones con la Comunidad
Dra. Ileana Arduino
Jefe de Gabinete
Dr. Raúl Garré
Subsecretario de Gestión y Bienestar del Personal de las Fuerzas Policiales y de Seguridad
Dr. Gustavo Palmieri
Subsecretario de Delitos Complejos y Lucha contra la Criminalidad Organizada
Sr. Miguel Robles
Subsecretario de Planeamiento Estratégico de la Seguridad
Lic. Juan Estanislao López Chorne
Subsecretaria de Planeamiento Logístico y Presupuestario de la Seguridad
Dra. Liliana Banti
Subsecretaria de Prevención del Delito y la Violencia
Mag. Cecilia Ales

5. Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES)
Directora
Nilda Garré
Secretario Ejecutivo
Gustavo Sibilla
Secretario Académico
Pablo Bulcourf
Cuadernos de Seguridad
Directora
Nilda Garré
Secretario de Redacción
Ernesto Bruggia
Consejo Editorial
Cecilia Ales
Pablo Bulcourf
Ana Clement
Gustavo Sibilla
José Manuel Ugarte

6. Cuadernos de Seguridad / Instituto Nacional de Estudios
Estratégicos de la Seguridad SUMARIO Nº 14 - 09/2011
Ministerio de Seguridad
Año: (2011) -
Editorial
Buenos Aires: Ministerio de Seguridad, 2011-
16x24 cm por Nilda Garré . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Directora: Nilda Garré Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas.
ISSN 1850-3675 por Eugenio Raúl Zaffaroni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
I. SEGURIDAD PUBLICA- La política comparada de las reformas policiales en América Latina: contri-
buciones analíticas para el caso argentino.
por Facundo Salles Kobilanski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Cuadernos de Seguridad
Crimen organizado en América Latina y el Caribe. Ejes de debate sobre
© Copyright 2011 narcotráfico, tráfico de armas y de personas.
por Gabriel Kessler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Propietario
Ministerio de Seguridad Las TIC y su relación con la seguridad ciudadana: un marco de análisis a la
Gelly y Obes 2289 problemática.
1425 Ciudad Autónoma de Buenos Aires – Argentina por Alejandro Prince y Lucas Jolias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Tel. (54) 11-4809-1600
www.minseg.gob.ar La gestión local de la seguridad ciudadana y la convivencia desde un enfo-
www.inees.gob.ar que de derechos humanos.
por Juan Faroppa Fontana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
Registro de la propiedad intelectual Nº 523.976
Cuadernos de Seguridad es una publicación de distribución gratuita. El antiterrorismo como paradigma desalentador de la participación ciuda-
Los artículos publicados con firma expresan sólo la opinión de sus autores. dana: el caso de País Vasco desde la teoría agnóstica de la pena.
El contenido de los mismos no refleja necesariamente la postura de Cuadernos de por Matías Bailone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
Seguridad.
La importancia de comparar las políticas de seguridad pública.
Todos los derechos reservados
por Sergio Caplan y Lisandro Gómez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
Impreso en la Argentina
Hacia una radiografía mundial de la violencia.
Printed in Argentina por Carlos Escudé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

7. Reseñas Bibliográficas
La palabra de los muertos. Conferencias de criminología cautelar | Eugenio Raúl
Zaffaroni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
Derechos humanos: justicia y reparación. La experiencia de los juicios en la Argentina.
Crímenes de lesa humanidad | Ricardo Lorenzetti y Alfredo Kraut . . . . . . . . 164
El sentimiento de inseguridad: Sociología del temor al delito | Gabriel Kessler . . 168
Lo que hace la policía: Sociología de la fuerza pública | Dominique Monjardet . 171
Documentos de Gestión
El Ministerio de Seguridad en su primer año – Diagnóstico y Acciones
Raúl Alberto Garré . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
Anexos
Decreto 1993/2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
Decreto 2009/2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
Decreto 723/2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
Acuerdo para la Seguridad Democrática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
Declaración Bellagio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

8. Editorial
Poder presentar catorce números en una publicación continuada en for-
mato libro es un logro significativo en el medio editorial argentino, más aún
para el ámbito público, sujeto a los vaivenes constantes de la gestión y a la ro-
tación de funcionarios. Por eso es una gran satisfacción presentar este nuevo
volumen de Cuadernos de Seguridad, representando un reflejo de la importancia
central que el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner asigna a la proble-
mática de la seguridad ciudadana. En Diciembre de 2010, nuestra Presiden-
ta tomó la estratégica decisión de jerarquizar la respuesta estatal en la lucha
contra el delito creando por primera vez en la historia argentina una cartera
exclusiva para el gobierno de la seguridad a nivel nacional, e instruyendo tras
ello el inicio de un proceso integral de modernización de las fuerzas policiales
y de seguridad.
Tomando como valiosa referencia los consensos políticos y académicos
surgidos en el Acuerdo para la Seguridad Democrática, el Ministerio de Seguridad
de la Nación impulsa desde su creación un proceso de transformación es-
tructural en el ámbito federal que pretende establecer una clara gestión civil
de la política de seguridad en todas sus dimensiones, jerarquizando la carrera
profesional policial y dotando a las fuerzas de la formación, el equipamiento y
la tecnología necesarias para un efectivo ejercicio de sus responsabilidades. La
necesidad de orientarnos mediante una clara planificación estratégica, tanto
de los aspectos humanos como materiales, permite pensar en la seguridad
como una verdadera política de Estado, inserta en un modelo de país con plena
vigencia de los derechos humanos, justicia social y equidad. Es indispensable
conceptualizar a la seguridad no cómo el instrumento de cristalización de un
orden determinado sino como la construcción efectiva de la posibilidad de
ejercer esos derechos por parte de los ciudadanos, con grados crecientes de
autonomía. Tal como reza el lema de nuestro Programa Nacional de Partici-
pación Comunitaria, la Seguridad es un Derecho para el Ciudadano, un Deber
para el Estado y es Obra de Todos.
Dentro de la estructura del actual Ministerio hemos creado el Instituto Na-
cional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES) cuya responsabilidad es
promover estudios de alto nivel en materia de seguridad interior integrando a
los expertos en la materia y vinculando a las universidades y centros de estu- 13

9. Cuadernos de Seguridad ISSN 1850-3675
Número 14, Septiembre de 2011
Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES)
Ministerio de Seguridad – República Argentina
Estado y seguridad pública: algunas
consideraciones básicas
dios provinciales y nacionales. Una visión integral de la seguridad no es para
nosotros un enunciado sino que requiere del trabajo articulado de expertos ► Eugenio Raúl Zaffaroni ► Profesor titular emérito e investigador de la Universidad de
de diferentes ámbitos y disciplinas. La gestión pública debe basar sus acciones Buenos Aires (UBA).
en un diagnóstico adecuado de nuestra compleja realidad; pero asimismo es
cierto que desde los ámbitos científico-académicos también se requiere de
una orientación hacia los grandes problemas nacionales y de un fuerte com- ¿Qué esperamos reunidos en el foro?
promiso con la sociedad que en definitiva es quién financia estas actividades. Es a los bárbaros que hoy llegan.
El trabajo cotidiano no es fácil, los obstáculos son inmensos, ahí radica nues- ……………………………………….
tra responsabilidad y nuestro desafío. ¿Por qué empieza de pronto este desconcierto
Una de las primeras tareas encomendada al INEES ha sido precisamente y confusión? (¡Qué graves se ha vuelto los rostros!)
dar continuidad a Cuadernos de Seguridad. Creemos que el presente número ¿Por qué las calles y plazas a prisa se vacían
expresa claramente, desde el plano del conocimiento, una visión interdisci- y todos vuelven a casa compungidos?
plinaria de la seguridad ciudadana. Los artículos que componen este número Porque se hizo la noche y los bárbaros no llegaron.
provienen de campos diferentes de las ciencias sociales, expresando también Algunos han venido de la frontera
orígenes institucionales y concepciones filosóficas diversas. Hemos decidido Y contado que los bárbaros no existen.
también incorporar para este número nuevas normas de calidad editorial en ¿Y qué va a ser de nosotros ahora sin bárbaros?
concordancia con el Caicyt del CONICET; elevando así el nivel académico Esta gente, al fin y al cabo, era una solución.
de la publicación. Los Documentos incorporados permitirán que los lectores
obtengan un panorama de las transformaciones mencionadas expresadas en Konstantino Kavafis (Esperando a los bárbaros)
sus normativas y reglamentaciones.
Ahora queda la lectura y, por cierto, la retroalimentación crítica necesa- 1. Los orígenes del Estado moderno y la cuestión de la seguridad
ria, aspecto también fundamental en una publicación de este tipo. Al igual pública
que la concepción sobre la seguridad que cultivamos y nos orienta, Cuadernos
de Seguridad pretende ser una construcción colectiva que enriquezca nuestra No hay ninguna teoría del Estado que no destaque la importancia de la
comprensión de un fenómeno que impacta de manera directa en la calidad de seguridad pública como cuestión constitutiva del Estado. Como menciona
vida de los argentinos. Beck “las sociedades presuponen –política y teóricamente- el dominio estatal
Nilda Garré del espacio-. Lo cual quiere decir que le visión sociológica resulta de autoridad
Directora ordenadora –orden y violencia- del Estado Nacional (Beck, 1997: 46). Es por
ello, que esta temática se encuentra presente en toda la teoría sociológica y
política desde la modernidad, pasando por las obras contractualistas de Tho-
14 mas Hobbes y John Locke, hasta las conceptualizaciones de Marx, Durkheim 15

10. Eugenio Raúl Zaffaroni Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas
y Weber, podemos encontrar este elemento como un atributo fundante el determinar la pena que deberá aplicarse a las diferentes infracciones ejecuta-
Estado moderno. En El Leviatán, Thomas Hobbes, justifica el nacimiento das por los componentes de esa sociedad, según piense que se merecen. Este
del Estado sosteniendo que “el fin de esta institución es la paz y la defensa de es el poder de realizar las leyes. También dispone de la capacidad de castigar
todos, y como quien tiene derecho al fin lo tiene también a los medios, corres- cualquier daño causado a uno de los miembros por alguien que no es” (Locke
ponde de derecho a cualquier hombre o asamblea que tiene la soberanía, ser 1997: 103). Por consiguiente, el poder punitivo en cuestiones de seguridad in-
juez, a un mismo tiempo, de los medios de paz y de defensa, y juzgar también terna viene a ser también para la perspectiva liberal un elemento constitutivo
acerca de los obstáculos que se oponen a los mismos” (Hobbes, 2001: 143). del moderno Estado Nación.
Así la seguridad interna, es el fundamento del pacto originario que realizan los En el pensamiento de Marx y Engels, la noción de Estado aparece poco
individuos para salir del pobre estado de naturaleza en donde no hay derecho desarrollada, pero sin embargo comparte el atributo de reconocer el ejercicio
alguno. Justamente, el derecho de naturaleza que protege el Estado, en virtud de la violencia como atributo definitorio, en consonancia con los postulados
del cual se realiza el pacto es salvaguardar la propia vida, y es por ello que el de Weber. Según la definición más generalizada de Estado, que es la acuñada
medio más apto que les da la razón a los individuos es la celebración de un por este último el Estado es toda empresa que ha conseguido con éxito el
contrato en donde instituyen un gobierno. monopolio legítimo de la violencia al interior de un territorio determinado.
Con John Locke (1632-1704), padre del liberalismo político inglés, surge La utilidad de la definición del sociólogo alemán es que podemos encuadrarla
una nueva corriente filosófica que va a reducir los límites de lo público y la como “mínima”, en virtud que caracteriza al Estado por el componente es-
acción Estatal. Los presupuestos son contrarios a las teorías absolutistas de pecífico que lo define. A seguir, explicamos en más detalles estos atributos.
Hobbes. Para este pensador en los momentos pre-estatales hay una sociedad Así, como mencionan Marx y Engels en el Manifiesto comunista “la bur-
civil (no es un Estado de guerra) y encontramos una serie de derecho que guesía suprime cada vez más el fraccionamiento de los medios de producción,
él denomina “naturales”, entre los que subraya el de la vida y la propiedad de la propiedad y de la población. Ha aglomerado la población, centralizado
privada. Postula que los hombres viven en este Estado de naturaleza en una los medios de producción y concentrado la propiedad en manos de unos
situación de paz y sometidos a leyes naturales que surgen de la razón. Los pocos. La consecuencia obligada de ello ha sido la centralización política.
hombres salen a través del pacto social del estado de naturaleza porque no Las provincias independientes, ligadas entre sí casi únicamente por lazos fe-
existe allí justicia imparcial que asegure los derechos naturales y por la nece- derales, con intereses, leyes gobiernos y tarifas aduaneras diferentes han sido
sidad de proteger la vida y la propiedad contra los atentados de transgresores consolidadazas en una sola nación, bajo un solo Gobierno, una sola ley, un solo
desean los bienes de los hombres laboriosos e industriosos que viven en paz. interés nacional de clase y una sola línea aduanera” (Marx y Engels 1994: 36).
El fundamento de este Pacto es salvaguardar estos derechos naturales que no En esta obra se acuña la visión de Estado como la herramienta de opresión
están garantizados en un Estado de naturaleza. Si dicho Pacto es violado por de una clase sobre la otra. Esta sostiene que el componente específicamente
la autoridad pública que resultó de la voluntad de los ciudadanos, se vuelve al político de la dominación es la violencia, dado que la coerción es el medio que
estado de naturaleza. La autoridad se sostiene en tanto asegure los derechos utiliza la clase dominante para subyugar a las clases oprimidas.
naturales que el individuo buscó proteger al entrar en la sociedad. Por ello, el Tanto para Marx y Engels, como para Weber, hay una relación intrínseca
escocés sostiene una visión de Estado como la expresión de una comunidad entre capitalismo, Estado moderno y ejercicio de la violencia: no existe uno
y no como la voluntad de un soberano que aparece en Estado Absolutista. sin el otro. Dentro de la perspectiva marxista, a cada modo de producción se
16 De esta manera afirma que “el Estado viene a disponer de autoridad para le corresponde una superestructura política. En el caso del modo de produc- 17

11. Eugenio Raúl Zaffaroni Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas
ción capitalista, la superestructura capitalista, el Estado burgués será el que un recorte. Esto genera un “pánico moral”, que hace que los individuos vivan
mantendrá la dominación mediante el ejercicio de la violencia mediante una en un mundo paranoide, en donde se habilitan discursos políticos de tipo
institución autónoma. Así como los obreros son expropiados de los medios represivo, como son los ejemplos de Italia y Gran Bretaña.
de producción, los capitalistas son expropiados de los medios de coerción. A A diferencia de lo que ocurría en las antiguas sociedades de masa, donde la
diferencia de los Estados feudales en donde el señor feudal contaba con mili- política manejaba la comunicación -un ejemplo claro fueron los totalitarismos
cias particulares, en el Estado burgués lo que encontramos que hay un tercero de entreguerras, que se basaron en una amplia propaganda y construcción de
que es el Estado –a través del aparato represivo de Estado- quien se encarga la realidad apoyada en los medios de comunicación-; en la actualidad vemos
de garantizar el orden y ser el garante mediante la violencia de la propiedad una inversión de los términos, ya que lo mediático maneja lo político. “El con-
privada de los medios de producción. Weber, por su parte sostendrá que la trol de la información y el entretenimiento, mediante ello, de las opiniones e
moderna administración burocrática, será un prerrequisito para que se desa- imágenes ha sido, a lo largo de la historia, el instrumento de sostén del poder
rrolle el capitalismo, en tanto y cuanto se requiere una administración racional estatal, que se perfeccionaría en la era de los medios de comunicación de ma-
que mantenga el orden y desarrolle una capacidad extractiva que garantice el sas” (Castels, 1999: 282). En términos de agenda pública, son los medios los
funcionamiento del aparato burocrático. Como menciona Saín la rama del que construyen “issues” y colocan temas en agenda política. Esta tendencia,
aparato estatal encargado de mantener el orden capitalista son las policías, tiene su epicentro en el caso estadounidense, en donde puede advertirse un
al postular “más allá de la enorme variedad de formatos organizacionales y claro proceso de endurecimiento del sistema penal, contando en la actuali-
funcionales que ha adquirido históricamente, la policía moderna constituye la dad con más de 2 millones de reclusos en sus cárceles. Siguiendo a Jonathan
institución encargada de velar por el mantenimiento del orden público my la Simon se rastrea el comienzo de esta tendencia durante la presidencia de
seguridad de los ciudadanos, a las órdenes de las autoridades políticas, a través Johnson, robusteciéndose en los años 70. Hay factores endógenos de la polí-
del desarrollo de un conjunto de labores que giran básicamente en torno del tica que explican esta tendencia. El desprestigio del Senado Norteamericano
control del delito y los desórdenes públicos (Saín, 2007: 75). produjo el surgimiento de los gobernadores como figuras de la política na-
cional, los cuales son más proclives a adoptar políticas de seguridad como las
2. Delito, criminología y forma de Estado que llevan a cabo en sus distritos, de carácter represivo. En el siguiente gráfico
podemos advertir la evolución de la tasa de encarcelamiento en los Estados
Una primera observación que podemos realizar es que la criminología des- Unidos a partir de 1928.
de la perspectiva jurídica ha tenido muchas deficiencias a nivel teórico y em-
pírico y ha causado mucho daño en la construcción del objeto de estudio. La
“criminología académica” ha incurrido en muchos errores, como la antropo-
logía física criminalística, y el abordaje del delito privado como tema central
de indagación. Por consiguiente es menester desnaturalizar los supuestos de
esta ciencia, en un intento por construir una manera de abordar la realidad.
Siguiendo los marcos teóricos de Berger y Luckmann afirma que la “realidad
del delito” es una construcción social, que en los tiempos actuales está domi-
18 nada por los medios de comunicación. Esa realidad es una imagen y por ende 19

12. Eugenio Raúl Zaffaroni Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas
Gráfico 1: Tasa de encarcelamiento bajo jurisdicción estatal y federal por cada 100.000
la emisión monetaria, generará un efecto multiplicador en la economía, que
habitantes en los Estados Unidos desde 1925 hasta 2008* traccionará la demanda, y por lo tanto se impedirán los efectos recesivos. Si
bien esta expansión de la oferta monetaria y el gasto público traen inflación,
1000 el mismo será contrarrestado por el crecimiento económico. Por otro lado,
900
800
HOMBRE el pasaje de la economía de la oferta implicó la regulación del desempleo
MUJER
700 TASA DE mediante el aumento de la obra pública y la intervención en el mercado de
600
500
ENCARCELAMIENTO
trabajo, lo cual trajo un aumento de los asalariados dentro de la distribución
400
300
del ingreso. Así el Estado es quién mediante la planificación y la asignación de
200 recursos en la economía es quién administrará la racionalidad al capitalismo.
100
0 Tras la Segunda Guerra Mundial, el enfrentamiento entre la Unión Soviéti-
ca y los Estados Unidos, configuró un escenario bipolar en donde el bloque
19 5
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occidental fue hegemonizado por el liderazgo estadounidense. Para dotar de
* Los datos del gráfico no incluye los presos en las cárceles.
mayor legitimidad y viabilidad a las economías centrales, esta nueva potencia
Fuente: Bureau of Justice Statistics. aplicó el Plan Marshall (una oferta de crédito para la reconstrucción de los
países que habían quedado devastados por la guerra) en aras de atraer a los
países de Europa Occidental a su órbita. Como menciona Hosbawn:
Las explicaciones son complejas, pero dentro de un marco más general po- “Se produjo una reestructuración y una reforma sustanciales del capitalis-
demos considerar el tipo de Estado como variable independiente del sistema mo, y un avance espectacular en la globalización y en la internacionalización
penal. La hipótesis central es que hay dos modelos con sus especificidades: El de la economía. El primer punto produjo una ‘economía mixta’, que facilitó
modelo de Estado de Bienestar y el modelo de Estado Gendarme. a los Estados la planificación y la gestión de la modernización económica,
Por un lado, el llamado Welfare State se comenzó a desarrollar con la crisis además de incrementar muchísimo la demanda. Los grandes éxitos económi-
de los años 30, de la mano de Franklin Delano Roosevelt, en donde se gestó cos de la posguerra en los países capitalistas, con contadísimas excepciones
un modelo inclusivo, basado en la incorporación de los individuos vía empleo (Hong Kong), son ejemplos de industrialización efectuada con el apoyo, la
y de distribución del ingreso, asegurando un piso mínimo de condiciones de supervisión, la dirección y a veces la planificación y la gestión de los gobier-
vida. Con la crisis de los años 30, se harán necesario otro tipo de Estado y nos (…). Al mismo tiempo, el compromiso político con el pleno empleo y -en
el intervencionismo público impondrá otras reglas de juego, siendo la acción menor grado- con la reducción de las desigualdades económicas, es decir, un
Estatal lo que pondrá racionalidad a la economía. Durante el período de en- compromiso con el bienestar y la seguridad social, dio pie por primera vez a
treguerras va a surgir como producto de la honda recesión mundial el deno- la existencia de un mercado de consumo masivo de artículos de lujo que ahora
minado Estado Keynesiano, el cual inspirado por la teoría económica de John pasarían a considerarse necesarios” (Hosbawn: 1997, 272).
Maynard Keynes, planteará pasar de la economía de la oferta a la economía de El denominado “pacto de posguerra” implicó una combinación de capita-
la demanda, en donde el rol del Estado el de contrarrestar las crisis cíclicas a lismo, democracia y pleno empleo. Esto implicó también un carácter redistri-
partir del uso de la política fiscal, crediticia y monetaria. Dentro de este para- butivo que se articuló con un determinado régimen de bienestar y una distri-
20 digma, el aumento de gasto público y del financiamiento del mismo mediante bución (primaria y secundaria) de la renta a favor de los asalariados; en donde 21

13. Eugenio Raúl Zaffaroni Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas
el gobierno actuaba como un árbitro neutral entre el capital y el trabajo. Así, en el eje del sudeste asiático (Hong Kong, Corea, Malasia y Singapur)
entre los años 1945 y 1973 se vivieron los “años dorados del capitalismo” o que registraron mayor crecimiento y una relocalización de las empresas
“treinta gloriosos”. Si bien en todos los países se produjo una situación de transnacionales
pleno empleo hacia los años 60, una redistribución del ingreso a favor de – La pérdida de la tasa de ganancia del sector industrial frente al sector ter-
los trabajadores y un crecimiento económico, hubo diferentes variantes del ciario de la economía
Estado de Bienestar. Al caracterizar los distintos tipos del mismo, podemos – La denominada “crisis del petróleo” iniciada en el año 1973, en donde la
encontrar tres modelos de regímenes de bienestar siguiendo la clasificación de OPEP obligó a las compañías petroleras a aumentar los precios de forma
Esping-Andersen (2000): los denominados liberal, conservador y socialdemócrata. drástica, por lo que el precio del petróleo se cuadruplicó desde 1974 hasta
Podemos resumir las principales características de cada uno: 1) el modelo llegar casi a los 12 dólares por barril (75 dólares/m³).
socialdemócrata e institucional, propio de los países escandinavos, caracteri- Estos factores produjeron una profunda crisis económica que se manifestó
zado por una extensión universal de los servicios públicos, la vinculación de en el fenómeno de la “estanflación”, es decir la combinación de reducción de la
la Seguridad Social y las pensiones más a la noción de ciudadano que a la de economía con aumento generalizado de precios. Producto de ello, comienza a
trabajador y una amplia provisión pública de los servicios de atención a la crecer el paro y un aumento generalizado de la pobreza en los países centrales.
familia; 2) el modelo continental corporativista, propio de los países como Así, empieza un gran cuestionamiento por parte de los sectores monetaristas
Austria, Francia, Alemania e Italia, caracterizado por la vinculación de las y conservadores al Estado de Bienestar, al cual le atribuyeron la causa de la
prestaciones sociales a la condición de trabajador, la debilidad de los servicios crisis. “Los neoliberales aducían que la economía y la política de la edad de
de atención a la familia y la consiguiente carga para la mujer de la atención oro dificultaban (…) el control de la inflación y el recorte de los costes, que
a los niños y los ancianos; y, finalmente 3) el modelo liberal y anglosajón, habían de hacer posible el aumento de los beneficios, que era el auténtico
desarrollado en Estados Unidos y Reino Unido, en el cual la ayuda se centra motor del crecimiento en una economía capitalista. (…) Sostenían, la ‘mano
en aquellos que se comprueba que no tienen medios, y las transferencias son oculta’ del libre mercado de Adam Smith produciría con certeza un mayor
universales pero muy modestas. Cada uno de ellos es el resultado de la efecti- crecimiento de la ‘riqueza de las naciones’ y una mejor distribución posible
vidad y la extensión de la protección que ejercen las políticas estatales frente de la riqueza y la renta; afirmación que los keynesianos negaban” (Hosbawn,
a las contingencias del mercado, y del papel que cumplen las instituciones 1997: 409). Estos diagnósticos implicarán la traducción de gobiernos deno-
privadas - familia, sindicatos, organizaciones de la sociedad - en proveer bie- minados “neoconservadores”, entroncados en la ideología del neoliberalismo.
nes y servicios. La tipología se basa finalmente en la forma en que los países Centralmente, el proyecto reformista implicó volver a la racionalidad agrega-
se agrupan alrededor de tres dimensiones: las relaciones entre el estado y el da de las acciones individuales, y por lo tanto requirió un retraimiento de la
mercado, la estratificación y los derechos sociales. esfera estatal. Según Oszlak (1994) Los ejes de la reforma del Estado impli-
Hacia, la década del 70 se van a producir una serie de acontecimientos que caron: 1) Privatizaciones de empresas públicas; 2) Desregulación y apertura
van a marcar el agotamiento del modelo del Estado de Bienestar. Estos he- de la economía; 3) Desmonopolización; y 4) Descentralización. Esta última
chos fueron los siguientes: fase configuró un nuevo escenario, en donde los procesos de globalización e
– La crisis fiscal de los Estados Unidos, producto del excesivo gasto militar internacionalización de la economía, erosionan como producto de la refor-
que derivó en la declaración de la inconvertibilidad del dólar en 1971. ma las capacidades de los Estados, al mismo tiempo que la constitución de
22 – El surgimiento de los Nuevos Países Industrializados (NIC’s) ubicados bloques regionales y libre movilidad de factores hacen que los viejos Estados 23

14. Eugenio Raúl Zaffaroni Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas
Nación, empiecen a ceder potestades, por un lado al mercado, y por otro lado articulado con un modelo de Estado. Así, podemos afirmar hay una relación
a los gobiernos supranacionales. Esto genera interrogantes, sobre las herra- inversamente proporcional entre mejor distribución del ingreso y tasa de en-
mientas con la cuentan a partir del nuevo contexto los países para intervenir carcelamiento del sistema penal. Por consiguiente, los países que poseen una
en las cuestiones como la reducción de la pobreza, la distribución de la renta, distribución equitativa de la renta tienen menor número de presos por habi-
el mercado de empleo, y la asignación de recursos en las economías, en aras tante que los países con distribución más inequitativa del ingreso.
de revertir los procesos de exclusión que se vienen generando desde la década
del 1980 y se reforzaron con el retiro del Estado de la regulación y el recorte 3. Estado Gendarme y criminología mediática
de las políticas sociales.
En términos conceptuales, podemos decir que el Estado abandona las fun- De esta manera el Estado Gendarme busca la construcción de un chivo ex-
ciones de legitimación, en aras de la funciones de eficiencia. Así, “a un nivel piatorio, en el proceso de configuración de enemigos, y por lo tanto se debe
descriptivo, podemos alegar que mantener tanto la legitimidad como eficien- recluir al grupo peligroso. Ese grupo peligroso es construido mediante la
cia es una tarea primordial de los modernos regímenes democráticos y que socialización temprana por parte de los medios masivos de comunicación.
diversas ramas e instituciones del sistema político se especializan en suminis- La principal herramienta con la que cuentan estos son las series policiales en
trar uno de esos prerrequitos. (…) La necesidad de poner en práctica simultá- donde se muestra una imagen del americano medio, blanco que se presenta
neamente ambas funciones tiende a causar ciertas deformaciones y tensiones como un héroe que se enfrenta al delito por fuera del sistema penal. En este
que en los sistemas políticos deben resolverse mediante estrategias capaces de discurso, la burocracia, encarnada en los jueces entorpece y por lo tanto es
reconciliar ambos requerimientos” (Offe, 1990: 118). Por consiguiente, con aliada del delito, motivo por el cual sortear y violar la ley para combatir el
la crisis del Estado de Bienestar se abandona la función de legitimación pon- crimen es la tónica. Así si el ciudadano medio en el Estado de Bienestar es el
derándose la función de la eficiencia, lo cual hace necesario un mayor énfasis trabador, en el Estado Gendarme es ciudadano medio es la “víctima”, la cual
en el elemento represivo. Esto se cristaliza en el modelo de Estado Gendarme, es construida por los medios de comunicación. La figura de la víctima es un
el cual tiene un fuerte componente excluyente y de coacción física. Esto se ícono de la criminología mediática, ya que se habilita en nombre del dolor a
ancla en la tradición liberal y la nueva corriente conservadora que había sido que emita ciertos discursos que desprestigian el accionar lento de la policía y
tan crítica del Estado de Bienestar. Como sostiene Rossiter, el punto nodal la justicia.
del liberalismo conservador se anclará en una visión del gobierno inherente- Por consiguiente, es necesario descartar esta criminología mediática y cons-
mente arbitrario e ineficiente, pero al mismo tiempo postulará que este “tiene truir una criminología académica con un abordaje teórico y metodológico de
vitales funciones que cumplir en la sociedad industrial y reconocerá que la otro tipo. Para ello, es preciso partir del supuesto que la única realidad men-
sociedad moderna es tan peligroso el vacío de poder como el abuso de poder” surable empíricamente son el número de muertos. Una indagación acerca de
(Rossiter, 1986: 261). En esta nueva interpretación, se plasma un optimismo quién es principal asesino en la historia nos muestra la escalofriante conclu-
en la comunidad, en donde la provisión de ciertos servicios sociales descansa sión que los Estados en funciones no bélicas mataron 3 veces más que todas
en una combinación entre comunitarismo y mercantilización, articulado con las guerras juntas, poniendo como ejemplo a la KGB y la GESTAPO. Las
un énfasis discursivo mayor en el orden. Este hincapié en el orden habilita fuerzas policiales, por consiguiente son la principal causa de asesinatos. Este
el accionar represivo del Estado gendarme y por consiguiente el endureci- hecho fue relegado por la criminología académica, y por lo tanto es un error
24 miento del sistema penal norteamericano. En definitiva, el sistema penal está teórico muy importante, ya que este campo disciplinar no se ocupó del ge- 25

15. Eugenio Raúl Zaffaroni Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas
nocidio, que fue la principal causa de muertes en la historia de la humanidad. veniente de estas fuentes Como menciona Castels, “los flujos financieros de
Por lo dicho es importante la investigación empírica sobre los delitos, y origen criminal, cada vez más importantes, son elementos claves para estimu-
por consiguiente las ciencias sociales deben realizar un aporte a resolver estas lar o desestabilizar economías nacionales enteras, de tal modo que la política
cuestiones que son muy importantes. Las políticas de prevención del delito se económica ya no puede gestionarse en muchos países y zonas del mundo
deben basar en un diagnóstico de la situación a intervenir, y ello es la principal sin incluir este factor altamente impredecible. (Castels, 1999: 288). Por consi-
falencia con que cuenta el estudio del delito en nuestro país: la ausencia de guiente, se estructura una problemática compleja en donde el sector produc-
datos. Un ejemplo de ello, son los Estados Unidos, que cuenta con una acade- tivo más dinámico y lucrativo de la economía a escala global se corresponde
mia que tiene muy desarrollada la investigación de campo en esta temática. En con la actividades ilegales, con una movilidad de factores y volumen mucho
nuestro país, hay una sistemática política por parte de las fuerzas de seguridad mayor que la economía legal. Por ello, esta criminalidad de mercado cuenta
y el sistema judicial para ocultar información, en virtud de lo cual se dificulta con la capacidad de desestabilizar países enteros de un día para otro si se retira
la recolección de datos para la investigación. Luego sostiene que hay que dis- el flujo de dinero que manipula, complejizando el escenario y cercenando el
cutir el modelo de policía, argumentando que hay que cercenar la autonomía abanico de opciones para su combate. A ello se suma su enraizamiento con
de las fuerzas de seguridad. las actividades legales, que denominaremos “teoría de los grises” y su vincula-
En la criminología mediática se construye una imagen del delincuente que ción con el poder político. Castels, ilustra en su libro “La era de información”
es el joven de barrio bajo (villa, favela), lo cual habilita discursos a favor del este proceso con el caso mexicano en la década de los 90, mostrando como
descenso de la edad de imputabilidad y el endurecimiento de las penas. Este la penetración de la economía del narcotráfico contribuyó a desestabilizar los
argumento se ancla en la visión de la derecha que ve a la autonomización de vestigios de institucionalización del régimen príista.
las policías como una respuesta a la falta de efectividad del sistema punitivo La legalización de las actividades criminales, entre las que se destaca el tráfi-
que considera el accionar policial y penal como la única solución a la pro- co de drogas haría disminuir una tasa de ganancia que hoy en día es enorme,
blemática del delito. Como menciona Saín, “esa impronta punitiva centra su dado que la demanda de bienes y servicios criminales es inelástica, lo que
atención exclusivamente en los delitos violentos y/o en los delitos contra la genera una competencia monopólica. Al mismo tiempo el volumen de dinero
propiedad, generalmente cometidos por delincuentes rústicos pertenecientes que mueve la economía criminal es muy grande como para retirarlo del mer-
a las clases bajas. Y, en ese marco, es habitual el reclamo por crimininalizar a cado sin producir un cataclismo económico en el globo. El caso de México
los delitos de esta índole cometidos por menores, proclamando un serie de re- es el más comentado, ya que su cercanía con EE. UU. lo convierte en un país
formas penales basadas en la baja de la imputabilidad penal” (Saín, 2010: 60). productor y de paso muy importante. Podemos destacar como positivo que
Otra cuestión de la criminología es el peso que tiene la economía criminal, Argentina no sea todavía un gran consumidor, productor de esos bienes y ser-
que se encuentra globalizada. Podemos afirmar que hay una “criminalidad de vicios; al mismo tiempo que se encuentra geográficamente lejos del principal
mercado”, en donde hay una demanda de bienes y servicios ilícitos crecien- demandante. ♦
tes con una tasa de rentabilidad extraordinaria. Esta economía criminal se
encuentra estructurada en una división internacional del trabajo, en donde
hay países que demandan esos bienes y servicios, otros que los producen
y transportan. En nuestros días, Estados Unidos es el principal centro de
26 acumulación de la renta de la economía criminal y del lavado de dinero pro- 27

16. Eugenio Raúl Zaffaroni Estado y seguridad pública: algunas consideraciones básicas
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tica jurídico-penal. Ediar, Buenos Aires. marca la existencia de dos modelos diferenciados: El modelo de Estado de
Zaffaroni, E. raúl (1991): La filosofía del sistema penitenciario en el mundo contem- Bienestar y el modelo de Estado Gendarme. De esta forma, se analizan las
28 poráneo. En Cuadernos de la Cárcel; edición especial de Derecho Penal y Crimino- características de ambos modelos para luego describir la situación actual de 29

17. Eugenio Raúl Zaffaroni
Cuadernos de Seguridad ISSN 1850-3675
Número 14, Septiembre de 2011
Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad (INEES)
Ministerio de Seguridad – República Argentina
nuestro país.
La política de las reformas policiales a nivel
subnacional en Argentina: algunas contribuciones
Palabras Clave: Seguridad Pública - Criminología - Estado de Bienestar - y lecciones desde la ciencia política
Estado Gendarme.
► Facundo Salles Kobilanski ► Investigador del Instituto Gino Germani de la Facultad
de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA); becario doctoral del CONICET;
maestrando de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT).
Abstract
This article describes the different notions of the concept of “State” from 1. Introducción
the various schools of thought and throughout history, linking them, in turn,
with public security as a constituent part of it. Considering the type of the La reforma policial cómo fenómeno de interés constituye un tópico de in-
State, the central hypothesis shows the existence of two distinct models: The vestigación relativamente reciente en el campo de la política comparada, y
model of the Welfare State and the Police State model. Thus, the characte- más en particular si circunscribimos geográficamente dicho campo a América
ristics of both models are analyzed to describe then the current situation of Latina (Bailey y Dammert 2006; Fruehling 2003). Se trata antes que nada de
our country. un fenómeno relativamente reciente, y del cuales la información disponible
tiende a ser incompleta (Fruehling 2003: 31 y 2009, Ungar 2011: 48-54).1
Keywords: Public Safety - Criminology - Welfare State - Police State. Por esa razón advertimos que es una variable dependiente aún en vías de
desarrollo, por lo que la incipiente literatura aún evalúa cuál es el grado de
generalización que pueden tener los argumentos sobre su iniciación y el resul-
tado final de las reformas policiales (Eaton 2008; Davis 2006, Fuentes 2005,
Moncada 2009). Precisamente es en el resultado final en el que la literatura
encuentra el principal acicate para investigar las reformas en América Latina,
y en Argentina en particular. Esta inquietud puede condensarse en el siguiente
interrogante: ¿Por qué los actores políticos en América Latina usualmente no
consiguen implementar las reformas policiales que inicialmente se proponen?
1. La escasa disponibilidad de la información sobre la ac- los que le dimos de baja, estoy convencido que podrían
tividad policial no representa un problema sólo para los haber continuado, pero que subordinados a una estructura
investigadores, sino sobre todo para los actores políticos, de la que ellos eran parte por acción u omisión.” (Entre-
dado que magnifica la incertidumbre presente en todo vista personal, 28.09.2011). La falta de acceso de los ciu-
proceso de reforma. De acuerdo a Luis Lugones, inter- dadanos a la información que el Estado debe proveer es
ventor de la policía bonaerense señala los costos de las también un impedimento para que la policía pueda rendir
medidas iniciales: “Se tomaron algunas medidas generales cuentas en el contacto cotidiano con la ciudadanía. Para
por no contar con la información adecuada […] La deci- una experiencia exitosa de la promoción del acceso a la
sión de pasar a todos los comisarios-inspectores y comi- información en la ciudadanía y la formación de bases de
sarios mayores fue una decisión tomada con base en la apoyo pro reforma “desde abajo,” ver el trabajo de Eduar-
30 imposibilidad de decidir quién tenía una actitud y quien
tenía otra. […] E insisto: algunos de los funcionarios a
do Moncada (2009) sobre los mecanismos de rendición de
cuentas en la reforma policial bogotana. 31

18. Facundo Salles Kobilanski La política de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina...
Dado el carácter federal de la estructura de gobierno que tiene Argentina, instituciones educativas como el Instituto Universitario de Seguridad Pública
los gobiernos provinciales cuentan constitucionalmente con la prerrogativa (IUSP) mendocino de 1999, como así también la Dirección Provincial de
de contar con sus propias policías. Las policías provinciales agrupan en su Asuntos Internos (DPAI) santafesina de 1998, o bien los programas de parti-
conjunto aproximadamente el 62% de la totalidad de los efectivos que con- cipación comunitaria como los Foros de Seguridad bonaerenses y el Progra-
centra el sistema policial argentino federal, lo que implica contar a las fuerzas ma de Seguridad Municipal de la ciudad de Santa Fe, ambos también de 1998.
policiales federales dependientes del gobierno nacional (Saín 2008: 124).2 Tras En esta simple enumeración de cambios institucionales se puede observar
la transición hacia el régimen democrático en 1983, toda el sistema de fuerzas que las reformas policiales puede encararse desde distintas dimensiones: la
de seguridad fueron traspasadas a las autoridades civiles (Saín 2008). Así es reformulación de la cadena de mando, la descentralización funcional y te-
que el control de las policías provinciales fue devuelto a los gobernadores rritorial, la formación la de rendición de cuentas comunitaria e institucional
democráticamente electos. Sin embargo, los gobiernos provinciales no tenían (Arslanián 2008, Foehrig y Pomares 2004, Saín 2008, Eaton 2008: 11-12).5
incentivos para hacerse dedicar recursos políticos al desarrollo de la seguri- Esto se tradujo asimismo en una variedad de paquetes reformistas aplicados
dad como dominio de política pública, sobre todo porque la atención de la sobre las agencias policiales provinciales acontecidas en el transcurso de las
opinión pública estuvo focalizada netamente en el afianzamiento del control últimas dos décadas. Esta variedad de reformas policiales demanda un mayor
civil sobre los militares (Eaton 2008; Kessler 2010).3 Es por eso que durante esfuerzo tipológico por parte de la literatura. Aquí esbozaremos una distin-
las primeras administraciones democráticas las policías provinciales mantu- ción entre reformas policiales amplias y reformas policiales segmentadas.6
vieron relativamente intactos los principios organizativos que las caracteri- Algunos gobiernos provinciales plantearon paquetes de medidas reformistas
zaron estructuralmente desde su emergencia: corporativismo y connivencia que abarcaron todas las dimensiones mencionadas de la reforma policial y que
con el poder político de turno (Andersen 2003, Kalmanowiecki 2006; Pereira fueron iniciados en su conjunto, sin variación temporal entre dichas medidas,
y Ungar 2004). Esto generó lo que Marcelo Saín denomina el “autogobier- como es el caso de las policías bonaerense y mendocina. Mientras tanto, otros
no policial:”la institución policial contó con amplios márgenes de autonomía gobiernos provinciales se manejaron con paquetes que abarcaban una gran
para autoregirse orgánica y funcionalmente y, desde allí, ejercer el gobierno de parte de las dimensiones de la reforma policial, pero que fueron implementa-
la seguridad pública general.” (2002).4 das con distancia temporal entre sí, como es el caso de la provincia de Santa
Posteriormente sólo algunas provincias pondrían en entredicho la conti- Fe. En otros casos, los gobiernos provinciales optaron por aplicar algunas de
nuidad institucional de sus policías. En nuestro país, así como en otros países estas medidas en forma específica y segmentada, dejando algunas de estas
de América Latina, la corriente reformista de las instituciones policiales ha dimensiones sin reformar. Este fue el caso de las reformas segmentadas del
expresado un repertorio variopinto de medidas transformadoras emprendi- sistema policial de Córdoba. Salvo el caso cordobés y el caso santafesino, cuya
das por gobiernos a nivel subnacional: desde la creación de policías como la reforma parece haber tenido un carácter intermedio entre la segmentada y la
Policía Buenos Aires 2 de 2004 para el área metropolitana del Gran Buenos amplia, los casos restantes –Buenos Aires y Mendoza- serán considerados
Aires o la reciente Policía Caminera cordobesa de 2008, hasta la creación de como reformas policiales amplias. Ambos casos de reforma policial amplia
2. Las fuerzas de seguridad que operan a nivel federal Brunati, ver “La historia de un precursor,” Página/12, 5. Los lineamientos de las reformas policiales en los casos participación comunitaria a nivel vecinal y municipal (o
son las siguientes: la Gendarmería Nacional Argentina 11/04/2004. bonaerense y mendocino fueron los siguientes: introdu- departamental)-; Y por último, ambas reformas intentaron
(GNA), Prefectura Nacional Argentina (PNA), Policía Fe- 4. Para una crítica de la idea de autogobierno policial de cir en la cadena de mando la conducción civil, desplegar plantear una apuesta a largo plazo de recambio cultural
deral Argentina (PFA) y la más recientemente creada Poli- Saín como una adaptación errónea del concepto de au- distritalmente a las fuerzas policiales, establecer una sepa- controlando la formación policial mediante la formación
32 cía de Seguridad Aeroportuaria (PSA). Todas estas fuerzas
son dependientes del flamante Ministerio de Seguridad de
tonomía militar al campo de las instituciones policiales,
ver el trabajo de Sabina Frederic (2008: 67-89). Si bien
ración funcional de sus misiones investigativa y preven-
tiva y promover la participación ciudadana como input
de institutos educativos y de asesoramiento, así como tam-
bién con el trabajo en tándem con centros universitarios
33
la Nación desde diciembre de 2010. Ver “Cristina Kirch- el punto de Frederic tiene que ver con que el ámbito de de las políticas de seguridad pública local. Se crearon en (Eduardo Estévez, 6S PU, 25-01-2010, AHO-IIGG-UBA;
ner anunció la creación del Ministerio de Seguridad,” La formación policial tanto formal como informal transcurre
ambos casos entramados institucionales que contempla- Alejandro Salomón, 1S PU, 28.07.2010, AHO-IIGG-
Nación, 10/12/2010. en constante relación a diferentes actores sociales e insti-
3. Existieron antecedentes de purgas e planteos reestruc- tuciones políticas y no en forma autónoma, es importante ban un mayor control político de los poderes ejecutivo UBA; José Manuel Ugarte, 6S 2P y 7S PU, 6S 2P y 7S PU,
turadores por parte de Subsecretarios en el área de Se- considerar que, si lo comparamos con otras instituciones y legislativo provinciales –Consejos Provinciales de Se- 04-05 y 14-05-2010, AHO-IIGG-UBA).
guridad provincial, como es el caso de Eduardo de La- estatales, las instituciones policiales tienen un poder de guridad Pública, Policías de Seguridad, Seguridad Vial y 6. Es importante señalar que estos son aportes de la fase
zzari (González 2005: 63-64). También hubo un intento veto peculiar frente a una reforma que afecte sus intereses de Investigación Judicial, Servicio de custodia y traslado explotaratoria de una investigación propia, y por lo tanto
temprano de reformar la policía bonaerense cuando Luis corporativos, lo que efectivamente le permite a la policía de detenidos–; una mayor rendición de cuentas vertical aún se constituye en una aproximación al fenómeno de
Brunati estuvo a cargo del Ministerio de Gobierno pro- operar en un marco de autonomía frente a las autoridades de la institución policial con la sociedad – Auditorias y las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina.
vincial en la administración de Antonio Cafiero. Sobre civiles. tribunales de Ética Policial- así como también de tipo ho-
la experiencia del intento de restructuración policial de rizontal con los intendentes y los ciudadanos –foros de

19. Facundo Salles Kobilanski La política de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina...
afrontaron instancias de reversión, en las que los actores políticos tomaron la La formación de los estados latinoamericanos no estuvieron exentos de la
decisión de volver atrás el proceso reformista en forma parcial o total. exposición a conflictos bélicos pero, a diferencia de lo que ocurrió en Europa,
En lo que resta de este trabajo, definiremos en primer lugar qué es una el enemigo provenía desde el interior del territorio, y no desde fuera. Por ello
reforma policial amplia y cómo puede entenderse como un caso de reforma es que la especialización de la seguridad pública de las policías en América
administrativa, a pesar de las particularidades que ofrece la institución policial Latina en general tiene una fuerte impronta militar en sus prácticas cotidia-
respecto a otras instituciones del Estado. En la segunda sección, revisare- nas, sesgada hacia una mayor preponderancia de la necesidad de proteger al
mos la literatura comparada sobre la política de las reformas policiales en Estado de los enemigos internos, que de proveer protección y reconocer los
América Latina para describir las respuestas que se sugieren para explicar derechos de los ciudadanos (Fruehling 2003: 34-35; Kalmanowiecki 2003).
por qué las reformas policiales fallan en su implementación en Argentina y En síntesis, los Estados latinoamericanos no se vieron incentivados a per-
América Latina. Repasaremos también por qué la iniciación de las reformas trecharse de la misma forma que los Estados europeos de instituciones que
policiales se constituye aún en un enigma para la literatura existente. Para con- garantizaran la protección de un orden interno a través de instituciones que
cluir, destacamos algunos enigmas y cuestiones sin explicar por la literatura no buscaran destruir al enemigo, sino adecuarse crecientemente al estado de
existente, y sugerimos algunas líneas de investigación hacia el futuro. derecho (Centeno 2003: 344). Esto llevó a una marcada militarización de la
policía y la seguridad interior por las necesidades centralizadoras de los apa-
2. Las reformas policiales amplias como reformas eminentemente ratos estatales nacionales en América Latina, lo que también se reprodujo a
administrativas nivel subnacional.
En América Latina el desempeño policial afecta por lo tanto la relación
La policía es una institución clave en cualquier régimen político (Bayley entre el Estado y sus ciudadanos mucho más tangiblemente que el de cual-
1985: 139). ¿Cómo entonces no concebir la reforma policial como una re- quier otra institución. Si bien no tiene la capacidad de generar una amenaza
forma fundamentalmente administrativa? Si definimos que el Estado es una golpista hacia un gobierno democrático, su presencia en la sociedad puede
institución política de actividad permanente que detenta de forma legítima tener efectos cruciales sobre la efectividad del estado de derecho democrático
y exclusiva el monopolio del poder de la coacción para el mantenimiento (Call 2002, Fruehling 2003: 32, Tanner 2000: 102). Para muchos ciudadanos
del orden vigente en un territorio delimitado (Weber 1964: 43-45), la policía
de los sectores populares en las sociedades latinoamericanas, las prácticas po-
acompaña la formación del aparato estatal. Esto sucede en la medida en que
liciales definen si sus derechos legales básicos como el derecho a la vida es
el desarrollo de la capacidad estatal de extracción por medios bélicos tiene
protegido o no (O’Donnell 2001: 607-608). Cualquier esfuerzo reformista en
como consecuencia no intencionada el desarrollo de un entramado organiza-
cional que permite que se regularicen las actividades económicas al interior torno a las policías lidia entonces con la siguiente contradicción: la ciudadanía
del territorio a través de la protección estatal desde las fronteras hacia dentro. no solamente necesita ser protegida por la policía, sino que también precisa
Si esa capacidad estatal de extracción por medios bélicos se torna efectiva, de protección frente a la misma policía. De este modo, son las instituciones
entonces los gobernantes fomentan la creación de una fuerza policial que se estatales cuyas prácticas más definen la presencia del Estado en la esfera pú-
especializa en el ejercicio del mantenimiento de la seguridad pública mediante blica y en el despliegue del estado de derecho democrático (Ungar 2003: 63-
un ejercicio no bélico del monopolio de la coerción estatal al interior de un 118). Siguiendo esta lógica argumentativa, la exclusión legal de los militares de
país, desplazando a las fuerzas armadas hacia la esfera de la defensa exterior cualquier tipo de misión de seguridad interna a partir de las Leyes 23.554 de
34 (Tilly 1992: Fruehling 2003: 33). Defensa Nacional y 24.059 de Seguridad Interior, el marco legal garantiza que 35

20. Facundo Salles Kobilanski La política de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina...
la militarización de las fuerzas de seguridad interior está de jure terminante- rendición de cuentas (que incluye tanto mecanismos de rendición de cuen-
mente prohibida. Como condición necesaria para una reforma policial amplia ta horizontales hacia la sociedad y verticales hacia los poderes legislativo y
debemos contar con una división de trabajo estricta y mutuamente excluyente judicial).8 Las reformas policiales constituyen entonces un tipo de reforma
entre fuerzas de seguridad y fuerzas armadas.7 administrativa en los que los políticos electos “re-escriben” el contrato con
En términos de lo que se denominó en la región reformas del Estado o las instituciones policiales, desde un modelo centralizado y centralizado en la
reformas administrativas –reformas de segunda generación- durante la se- capacidad de arresto hacia un modelo orientado hacia un modelo más integral
gunda mitad de los años 1990 (Kaufman 1999, Heredia y Schneider 2003), las que genere una disposición interna y una mayor flexibilidad de la estructura
reformas policiales son un fenómeno importante a ser estudiado porque jus- hacia la solución de problemas que supere la tradicional tríada de patrullaje,
tamente ponen entonces a prueba la capacidad administrativa de un Estado detención e investigación (Ungar 2011: 6).
que, habiendo sido sometido a una serie de transformaciones estructurales, De esta forma, limitamos los casos de reformas policiales amplias a las uni-
debe reformular sus estrategias para mantener el orden vigente. Esto tuvo dades subnacionales en países como la Argentina, que cuentan con “sistemas
como consecuencia la reducción del tamaño del aparato estatal, la privatiza- de soberanía dual,” es decir, países con sistemas federales, en los que algu-
ción de empresas públicas, la desregulación de áreas de mercado controlado nos asuntos como la seguridad son de competencia exclusiva de las unidades
previamente por agencias públicas, la reducción de personal administrativo subnacionales (Dahl 1986: 114). Ahora bien, si las condiciones legales están
y la descentralización de competencias hacia instancias subnacionales de go- dadas para que los actores políticos promuevan reformas policiales que mejo-
bierno (Haggard y Kaufman 1995). ren la calidad democrática de los ciudadanos, ¿Por qué entonces las reformas
Si bien una primera ola de reformas se concentró en desmantelar un apa- policiales no se distribuyeron uniformemente a lo largo y a lo ancho de las
rato estatal desarrollista que había estado vigente por prácticamente cinco provincias que componen el territorio argentino? ¿Y por qué las reformas
décadas, una segunda etapa de reformas tuvo como meta el desarrollo de ca- tuvieron resultados finales que no eran congruentes con los objetivos estable-
pacidades institucionales que promovieran un estado de derecho más efectivo cidos en el momento inicial? En las siguientes secciones pasaremos revista a
(Kaufman 1999). Durante esta segunda etapa de las reformas, los gobiernos dos factores que la literatura sugiere para explicar por qué los resultados de
respondieron ante los déficits en varias áreas de política pública, directa o las reformas policiales amplias en Argentina difieren a menudo con las metas
indirectamente ligados a los costos administrativos de la primer ola, poniendo planteadas en su formulación inicial: los legados autoritarios y el impacto del
en marcha reformas cualitativamente distintas a la de la primera generación, federalismo.
no sólo a nivel nacional sino también a nivel subnacional (Heredia y Schneider
2003, Snyder 2001). En ese marco de transformaciones estructurales es que 3. Los legados autoritarios
deben situarse a las reformas policiales amplias.
El concepto de reforma policial amplia a nivel subnacional puede ser defini- Los trabajos que asignan a los legados autoritarios un peso explicativo para
do entonces como un proceso de cambio institucional en el que aquellos ac- entender los procesos de reversión de las reformas policiales parten de la
tores que detentan la autoridad sobre la conducción política de la institución siguiente premisa: en la América Latina posautoritaria en general, y en Argen-
deciden emprender un cambio en el arreglo institucional existente que busca tina a partir de 1983, existen al interior del Estado instituciones que están
modificar comprehensivamente la estructura y las prácticas de la institución “desincronizadas” respecto al grado de consolidación democrática presente
36 policial en todas las dimensiones que éstas abarcan: territorial, funcional y de en el entramado institucional general. En este sentido, la policía es analizada 37
7. Este es un dato no menor para pensar las reformas de de que las policías estaduales, las Polícías Militares, son 8. Luis Lugones remite a esta idea en su testimonio “Ni trada a un criterio de administración […] que no difería de
otros sistemas de fuerzas de seguridad en América Latina. fuerzas auxiliares del Ejército brasileño. Aunque respon- bien asumí lo primero que trate de desarrollar como con- aquel que regia en un ministerio de Salud, o de Educación.
En general es posible pensar que existen una tendencia dan políticamente a los gobernadores de sus respectivos cepto comunicacional, tanto hacia la opinión pública pero […] No había distinción entre un servidor público de un
hacia la desmilitarización de la seguridad interior a medida estados, la organización y las pautas de funcionamiento también hacia la cultura interna de la institución policial, área y de otra. Sólo que [el policìa] tiene una característica
que la continuidad democrática se hace institucionalmente siguen estando regidas desde el ámbito castrense (Mesqui- era que se trataba de una organización civil-armada, que particular: en vez de un bisturí o una tiza, usaban un arma,
estable (Tanner 2000). Pero, como puede ilustrar el caso ta Neto 2003: 204-205). respondía a una decisión de una estructura legal que soste- pero siempre al servicio del funcionamiento del Estado
brasileño, si bien existe una tendencia generalizada hacia la nía el aparato del Estado. De modo tal que el rango consti- de la provincia de Buenos Aires.” (Entrevista personal,
desmilitarización del sistema de seguridad pública en ese tucional del monopolio de la coerción en la fuerza pública 28.09.2011)
país, las limitaciones de esta tendencia surgen del hecho en manos del Estado era una cuestión que estaba suminis-

21. Facundo Salles Kobilanski La política de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina...
como una institución portadora de legados autoritarios en un régimen demo- dado que establecen trayectorias dependientes difíciles de alterar. Para ambos
crático en vías de consolidación. Pero estos legados autoritarios no provienen enfoques, el fracaso de los esfuerzos reformistas implica que los legados au-
únicamente de los regímenes autoritarios inmediatamente precedentes como toritarios o de la transición se mantienen invariables frente a las decisiones
fue en el caso argentino el Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983).9 que toman los actores. La fuerza del legado precedente hace de la innovación
Los legados autoritarios que acarrea la institución policial también deben ras- institucional un ejercicio poco resistente al fracaso. Siguiendo este argumen-
trearse en la misma formación del Estado, en los que también hubo etapas to, las reformas policiales tienen dificultades para alterar prácticas arraigadas
democráticas (Pereira y Ungar 2004: 264 Hinton 2006). Como señalábamos de larga data, que continúan ejerciéndose bajo distintos diseños institucio-
en la sección anterior, “las fuerzas de seguridad provinciales” en Argentina nales. Si bien desde el enfoque de los legados autoritarios reconocen que las
fueron formadas inherentemente bajo un modelo organizativo de profesiona- presiones electorales y la opinión pública pueden darle forma a las reformas
lización que, si bien algún intento aislado de reforma policial en Buenos Aires policiales, no se explica en qué medida la política juega a favor o en contra de
bajo el primer gobierno peronista, mantuvo el “criterio de separación de la las reformas.
sociedad civil y lo que eran las instituciones armadas” (Entrevista personal En definitiva, los legados autoritarios “son indistinguibles respecto a las
con Luis Lugones, 28.09.2011; Barreneche y Galeano 2008: 88-89). presiones contemporáneas favorables a estas prácticas violentas” (Pereira y
La existencia de legados autoritarios en los regímenes democráticos suele Ungar 2004:266). Como señala Fuentes, es difícil de explicar por qué algunos
ser utilizados citada en el campo de las dinámicas policiales latinoamericanas políticos se vieron realmente inducidos a implementar medidas reformistas
para explicar la persistencia de prácticas de violencia policial (Pereira y Ungar ante crecientes sectores que reivindican el respeto a los derechos humanos
2004: 266) Estos trabajos sostienen que los estudios sobre los modos de tran- (Fuentes 2005: 9). De modo tal que estas explicaciones aducen factores que
sición no pudieron tomar en cuenta que, incluso en aquellos casos de tran- tienen la característica de permanecer inmutable a través del tiempo y con-
sición por colapso, ciertos aspectos orgánicos y funcionales de la institución textos diferentes, y a cuya efectividad nos podemos remitir siempre para dar
policial escaparon de la negociación entre militares y civiles (Tanner 2000: cuenta de los fracasos, sin tener en cuenta a los actores que participan de estos
101). De esta forma, las reformas policiales fracasan dado que en el seno de procesos reformistas. Un inconveniente ineluctable que tienen estos factores
la policía permanecen prácticas heredadas de su configuración institucional es que, si bien pueden ayudarnos a desentrañar por qué la institución policial
militarizada en la relación entre Estado y sociedad, sin que el modo de la tran- puede resultar difícil de reformar, no nos permiten establecer por qué los
sición tenga incidencia (Chevigny 1999: 55-56; Pereira y Ungar 2004:295-296; políticos deciden iniciar para luego revertir las reformas policiales, ni cómo
Pinheiro 1999: 3-7). Los legados autoritarios provienen ya no de un régimen lo hacen.
político en particular, sino de prácticas centralizadoras propias del Estado qua
relación social. 4. El impacto del federalismo
Encontramos no obstante una serie de problemas analíticos en los legados
autoritarios para explicar la variación en los resultados de las reformas poli- Este es un argumento desarrollado por Kent Eaton (2008), pero que tiene
ciales. El primero tiene que ver con la adhesión a la tesis de la continuidad, implicancias de gran alcance para el estudio de las reformas policiales en Ar-
gentina y en América Latina, sobre todo en aquellos países que responden a
una estructura de gobierno federal. Con el retorno del régimen democrático
38 9. Esto no implica bajo ningún punto de vista que las
prácticas inculcadas a las policías provinciales durante ese
período no hayan dejado su huella en dichas instituciones.
Santuccione el mismo día que se inicia el Operativo Inde-
pendencia en Tucumán. Santuccione tiene un componen-
te antisubversivo y forma dos comandos: el Cóndor y el
y el consecuente cambio hacia formas más descentralizadas de federalismo 39
Por ejemplo en el caso de Mendoza, la policía provincial Anticomunista de Mendoza. Pero tiene un componente
estuvo involucrada en crímenes como los de Adolfo Ga- moralista a partir del comando Pío XII, q buscaba la lim-
rrido y Raúl Baigorria en 1990 o Carlos Ross en 1992, te- pieza social: empiezan a aparecer en la zona de Papagayos
niendo reminiscencias de los rasgos moralistas que habían al oeste de la ciudad de Mendoza: prostitutas, homosexua-
adquirido durante el Proceso de Reorganizacion Nacional. les. Se nutría del D2, la división de inteligencia a cargo de
De acuerdo a Alejandro Salomón, “la policía de Mendo- un comisario general, Antonio Sánchez Camargo. Hacía
za se estructuró, como sus pares latinoamericanas, desde inteligencia política, gremial, social. Santuccione se man-
los años sesenta en el modelo burocrático-profesional. A tuvo en la policía en 1983” (Entrevista a Alejandro Salo-
partir del año 75 empiezan a aparecer rasgos autoritarios món, 1S PU, 28.07.2010, AHO-IIGG-UBA).
muy fuertes. En el año 75 es cuando se lo nombra a Julio