Aligner les politiques pour une économie bas carbone
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Présentation par Richard Baron, Coordinateur du projet à l’OCDE « Aligner les politiques pour une économie bas carbone », de ce rapport, dans le cadre des Ateliers du Shift du 10 novembre 2015, lors de la table ronde « Libérer l’Europe du Carbone en quelques propositions de politiques publiques ».
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Aligner les politiques pour une économie bas carbone
- 1. Aligner les politiques pour une économie bas carbone Richard Baron & Virginie Marchal, OCDE Réunion « Ateliers du Shift » 10 Novembre 2015, Paris
- 2. 2 Agenda POURQUOI CE BESOIN DE COHERENCE POLITIQUE? ALIGNER LE CADRE GENERAL DES POLITIQUES PUBLIQUES ALIGNER LES POLITIQUES SECTORIELLES CONCLUSIONS
- 3. • Mandat de la réunion ministérielle de l’OCDE (2014) • Rapport remis aux Ministres de l’OCDE en juin 2015 • Repris par la Commission Canfin-Grandjean Alignement des politiques en vue de la transition bas carbone (APT)
- 4. Le défi climatique Source: IPCC, 2014, Synthesis Report Pour préserver l’objectif de 2°C, les émissions nettes de gaz à effet de serre doivent revenir à zero d’ici la fin du siècle
- 5. Des politiques climatiques stables et ambitieuses sont nécessaires pour ajuster la rentabilité des investissements dans les projets d’infrastructure bas carbone: – Un prix sur le carbone – Un cadre réglementaire fort dans les domaines où le signal-prix n’est pas efficace (efficacité énergétique) – Du soutien ciblé aux technologies bas-carbone et à l’innovation Les politiques climatiques sont nécessaires… … mais pas suffisantes
- 6. Les politiques climatiques se superposent à d’autres instruments et objectifs ECONOMIC TRADE COMPETITION FISCAL DEVELOPMENT COOPERATION SOCIAL INVESTMENT CLIMATE
- 7. Un besoin de cohérence Les instruments d’action publique existants ont été construits avant le problème climatique Nos économies et cadres d’action publique sont fortement structurés par des décennies d’utilisation de combustibles fossiles Premier diagnostic des défauts d’alignement des politiques publiques avec une société sans carbone Domaines d’action • Investissement & finance • Fiscalité • Innovation et compétences • Commerce international • Adaptation Secteurs d’activité • Electricité • Mobilité urbaine • Utilisation des sols en espace rural
- 8. 8 Agenda POURQUOI CE BESOIN DE COHERENCE POLITIQUE? ALIGNER LE CADRE GENERAL DES POLITIQUES PUBLIQUES ALIGNER LES POLITIQUES SECTORIELLES CONCLUSIONS
- 9. Accroitre et réorienter les investissements (1) 500 1 000 1 500 Billiondollars(2012) 2000 2005 2010 2011 2012 2013 Renouvelables Transport et & distribution d’électricité Energie à partir pétrole, gaz et charbon Nucléaire Source: IEA, World Energy Investment Outlook, 2014 1. ACCROITRE LES INVESTISSEMENTS: USD 53 000 milliards necessaires à l’horizon 2035 dans l‘énergie pour une société bas-carbone (IEA) 2. REORIENTER LES INVESTISSEMENTS : Les deux-tiers des investissements dans l’énergie vont toujours vers les énergies fossiles.
- 10. • Investissement privé: – Aligner les cadres réglementaires du secteur financier avec les impératifs de la transition (par ex. besoin en investissement long terme vs. règles prudentielles) – Accroître la transparence, la pertinence et l’harmonisation du reporting des entreprises sur les risques et les responsabilités climatiques • Investissement public: – Intégrer les objectifs climatiques dans toutes les dépenses publiques (par ex. appels d’offre, aide publique au développement) Orienter les financements public et privé vers des infrastructures bas-carbone Accroitre et réorienter les investissements (2)
- 11. Moins d’un cinquième de l’aide au développement est directement liée au climat 4% 4% 11% 16% -2% 2% 6% 10% 14% 18% 0 5 10 15 20 25 2002-04 2005-07 2008-10 2011-13 MilliardsUSD Principal Important Part de l'APD bilatérale (axe de droite) Tendances de l’aide publique au développement bilatérale liée au climat, 2002-13 Statistiques du CAD/OCDE (2014) Accroitre et réorienter les investissements (3)
- 12. • Restaurer la cohérence entre la fiscalité de l’énergie et la transition bas-carbone – Subventions aux énergies fossiles (dans les pays de l’OCDE et pays partenaires : 160-200 milliards US$ par an en 2010-14) – Fiscalité essence/diesel Fiscalité : l’énergie et au-delà La fiscalité est un important déterminant des choix des acteurs économiques
- 13. Fiscalité : l’énergie et au-delà (2) Taxation de l’énergie en fonction de la teneur en carbone: OCDE Source : OCDE (2013b), Taxing Energy Use: A Graphical Analysis, Editions OCDE, Paris
- 14. • Restaurer la cohérence entre la fiscalité de l’énergie et la transition bas-carbone • Au-delà de l’énergie: – Le traitement fiscal favorable des véhicules de société (19% de la flotte OCDE) et des dépenses de déplacement : entre 19 et 33 milliards EUR - et encourage des véhicules plus émetteurs de CO2 – Taxes à la propriété, taxes sur les transactions immobilières, niches fiscales pour l’accession à la propriété (impacts sur la mobilité?) – Fiscalité des entreprises (amortissement accéléré du capital, niches fiscales) • Anticiper les réformes fiscales nécessaires (moins de taxes sur les énergies fossiles) Fiscalité : l’énergie et au-delà (3) La fiscalité est un déterminant important des choix des acteurs économiques
- 15. Innovation et compétences (1) La part des dépenses publiques de RD&D liées à l’énergie est passée de 11% à 4% du total entre 1980 et 2012 (pays AIE)
- 16. • Un soutien à la R&D des entreprises qui bénéficient parfois aux seules grandes entreprises • Un cadre d’incitations qui n’encourage pas la prise de risque et les nouveaux entrants – D’importantes différences de performance d’un pays à l’autre en terme d’attractivité pour l’emploi et le capital • Compétences et transition bas carbone: besoin de formations spécifiques? – Des incitations à la rénovation dans le bâtiment qui peuvent manquer leur cible en l’absence de personnels qualifiés • Remèdes via la formation (FEEBAT en France) ou la certification (Green Deal assessors au Royaume-Uni). Innovation et compétences (2)
- 17. 17 Agenda POURQUOI CE BESOIN DE COHERENCE POLITIQUE? ALIGNER LE CADRE GENERAL DES POLITIQUES PUBLIQUES ALIGNER LES POLITIQUES SECTORIELLES CONCLUSIONS
- 18. ELECTRICITE : Contribution à la réduction des émissions de CO2 (de 6°C à 2°C)
- 19. • Libéralisation et création de marchés de gros (années 90) – Encourager la concurrence; Optimiser la production instantanée – Prix de gros fixé par le producteur marginal – volatile. • ‘Les marchés de gros de l’électricité ne sont pas stratégiquement alignés avec la transition bas carbone’ – Absence de signal prix à long terme, volatilité due aux prix des combustibles fossiles (et volatilité du prix du carbone) – Technologies bas carbone fortement capitalistiques • Organiser la concurrence pour l’investissement bas carbone – Entre technologies bas carbone, en intégrant les coûts spécifiques (variabilité, raccordement) – Donner un vrai rôle directeur au prix du carbone dans les décisions d’investissement ELECTRICITE : Organisation des marchés de l’électricité
- 20. • Gouvernance: Intégrer la planification urbaine et la planification des transports – Systématiser l’analyse des co-bénéfices – Intégrer les actions nationales et locales – Lutter contre la fragmentation des juridictions TRANSPORT : Opter pour une mobilité urbaine durable (1) Les systèmes de transport basés sur les énergies fossiles ont un coût environnemental élevé. Comment éviter les déplacements, promouvoir le transfert en faveur de modes de transport à faibles émissions et améliorer l’efficacité carbone et l’efficacité énergétique des carburants et des technologies des véhicules?
- 21. L’organisation des transports urbains doit dépasser le cadre administratif des municipalités OECD 2012, Redefining urban: a New Way to measure Metropolitan Areas TRANSPORT : Opter pour une mobilité urbaine durable (2)
- 22. Les gouvernements locaux au cœur de la transition bas-carbone 72% des investissements en infrastructure dans les pays de l’OCDE • Supprimer les effets pervers et les obstacles à l’action des villes – Obstacles budgétaires, réglementations perverses, – Réformer les droits et redevances pour faire obstacle à l’étalement et encourager l’utilisation des transports publics, – Faciliter un accès éclairé aux marchés financiers, renforcer les capacités • Véhicules alternatifs et technologies propres: dépasser le verrouillage infrastructurel tout en contrôlant les coûts TRANSPORT : Opter pour une mobilité urbaine durable (3)
- 23. AGRICULTURE : Utilisation des sols en espace rural (1) MillionsUSD Évolution du soutien aux producteurs agricole en fonction des effets potentiels sur l’environnement (pays de l’OCDE) 130 milliards de dollars de soutien aux agriculteurs peuvent avoir des effets néfastes sur l’environnement – gaz à effet de serre inclus Un tiers de la nourriture produite est perdue ou gâchée chaque année
- 24. • Les politiques de soutien à l’agriculture sont-elles compatibles avec une économie bas carbone ? • Le régime commercial des produits agricoles est-il favorable à la réalisation des objectifs climatiques ? • Les politiques menées nuisent-elles à la résilience de l’agriculture au changement climatique ? • Les services assurés par les forêts et les écosystèmes sont-ils pris en compte à leur juste valeur dans les décisions économiques ? • L’action publique est-elle assez décloisonnée pour attaquer le problème des déchets alimentaires à la racine ? AGRICULTURE : Utilisation des sols en espace rural (2)
- 25. 25 Agenda POURQUOI CE BESOIN DE COHERENCE POLITIQUE? ALIGNER LE CADRE GENERAL DES POLITIQUES PUBLIQUES ALIGNER LES POLITIQUES SECTORIELLES CONCLUSIONS
- 26. • Urgence de l’action climatique – Prix du carbone et réglementations pour déclencher la transition bas carbone • Autres leviers essentiels : établir la cohérence des politiques – Les nombreuses incohérences pointées dans le rapport vont freiner la transition bas carbone – Certaines sont bien identifiées, parfois en cours de résolution • A l’échelle de chaque pays 1. L’ensemble des ministères doivent établir un diagnostic de cohérence de leurs cadres d’action avec l’objectif de décarbonation 2. Engager des réformes pour résoudre les incohérences, tout en mettant en avant les avantages connexes (investissement, croissance inclusive, sécurité énergétique, innovation, formation, mobilité, agriculture durable, etc.) • A l’échelle internationale Un accord global à COP 21 serait un signal fort pour engager une collaboration sur les politiques domestiques, voire leur coordination Aligner les politiques pour une économie bas carbone
Notas do Editor
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- Tiré du rapport du GIEC (IPCC), qui montre les trajectoires à suivre pour rester dans le cadre de l’objectif des 2 degrés. Il faut que les émissions mondiales décroissent aux alentours de 2020, pour atteindre un niveau net de zéro vers la fin de ce siècle. Or les émissions ont été en forte croissance. Dans de très nombreux pays, des mesures sont prises pour réduire les émissions, taxe au carbone ou marché d’emissions, réglemetnations sur la maitrise de l’énergie, soutien aux technologies bas carbone. Mais ces efforts sont insuffisants et on se situe sur une trajectoire qui nous aménerait au delà de 4C. les politiques climatiques sont necessaires pour piloter cette transition, mais pas suffisantes car elles s’integrent dans des cadres réglementaires qui ont évolué et ont été structurées par l’utilisation de combustibles fossiles pendant plusieurs décennies. Il faut penser la politique climatique comme une politique de changement des infrastructures et des institutions. Ce travail, pour la première fois, regarde au-delà des instruments traditionnels de la politique climatique.
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- Manque un prix du carbone, bien entendu, un message clef de nos organisations, et des politiques climatiques claires et stables à long-terme. Au-delà, des barrières liées aux réglmentations financières (Bale III – sur la capacité des banques à financer l’investissement en infrastructure). Et transparence des informations fournies aux investisseurs par rapport aux risques climatiques. [soutien aux combustibles fossiles dans l’aide au développement…]
- Manque un prix du carbone, bien entendu, un message clef de nos organisations, et des politiques climatiques claires et stables à long-terme. Au-delà, des barrières liées aux réglmentations financières (Bale III – sur la capacité des banques à financer l’investissement en infrastructure). Et transparence des informations fournies aux investisseurs par rapport aux risques climatiques. [soutien aux combustibles fossiles dans l’aide au développement…]
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- Notre dépendance à l’égard des systèmes de transport basés sur les énergies fossiles fait peser un très lourd tribut sur l’environnement local et mondial. Les transports sont à l’origine d’environ 23 % des émissions mondiales de CO2 et c’est dans ce secteur que l’augmentation de ces émissions est la plus rapide.
- Un mot sur la mobilité urbaine, ici encore des questions de cohérence se posent. En particulier s’agissant des différents échelons adminstratifs. Certaines municipalités étendent leur champ d’action loin du centre urbain, ce qui facilite la cohérence des choix de transport publics et d’infrastructure. Dans le cas de Paris, la solution a été trouvée en regroupant plusieurs municipalités au sein d’un groupement commun. D’autres grandes villes ne parviennent pas encore à cette intégration et ce morcellement est au détriment d’une mobilité plus durable, avec un recours excessif au véhicule individuel.
- Un mot sur la mobilité urbaine, ici encore des questions de cohérence se posent. En particulier s’agissant des différents échelons adminstratifs. Certaines municipalités étendent leur champ d’action loin du centre urbain, ce qui facilite la cohérence des choix de transport publics et d’infrastructure. Dans le cas de Paris, la solution a été trouvée en regroupant plusieurs municipalités au sein d’un groupement commun. D’autres grandes villes ne parviennent pas encore à cette intégration et ce morcellement est au détriment d’une mobilité plus durable, avec un recours excessif au véhicule individuel.
- Du point de vue de l’atténuation du changement climatique, de l’adaptation et de la sécurité alimentaire, il est important de libéraliser les échanges. Réduire les droits de douane et les subventions visant les produits agricoles pourrait optimiser l’utilisation des terres et limiter la demande totale de terres, ce qui ferait diminuer la pression exercée sur les zones boisées. Un système commercial performant serait aussi propice à l’adaptation, en compensant les variations régionales de la productivité imputables au changement climatique. Le libre‑échange renforce par ailleurs les quatre piliers de la sécurité alimentaire : accessibilité, disponibilité, utilisation et stabilité. Toutefois, dans chacune de ces dimensions, l’ouverture commerciale a des effets aussi bien négatifs que positifs. On peut ainsi craindre que les pays qui n’ont pas d’avantage comparatif ne deviennent dépendants des importations. Ces effets doivent être gérés. L’agriculture sera sans doute très durement touchée par le changement climatique : les rendements pourraient diminuer de 25 % par rapport aux niveaux actuels dans certaines régions, et les conséquences risquent d’être dramatiques surtout dans les pays en développement et émergents qui sont tributaires de l’agriculture. Les signaux contradictoires envoyés par l’action publique, de même que l’impossibilité générale d’accéder aux données sur le climat et de les exploiter, peuvent empêcher les agriculteurs de prendre en considération les risques climatiques dans leurs pratiques quotidiennes. Par exemple, subventionner une assurance récolte à un niveau si élevé que les agriculteurs ne prennent pas en compte la menace climatique peut favoriser des pratiques agricoles plus risquées. Il faut accroître le soutien destiné à aider les agriculteurs à s’adapter aux sécheresses, aux inondations et aux autres effets du climat, particulièrement dans les pays en développement.
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- Je ne vous ai donné qu’un bref aperçu des très nombreux problèmes identifiés dans des champs aussi variés que la réglementation financière, la régulation des marche’s de l’électricité ou les rapports entre gouvernements locaux et centraux dans le cadre urbain. La brochure qui vous a été distribuée vous en dira plus. Le rapport qui sortira en début juillet vous donnera encore plus de détails. Notre message est le suivant: il est urgent d’agir pour le climat avec un prix du carbone et un arsenal de réglementations efficaces pour décourager l’utilisation des combustibles fossiles et de technologies émettrices de gaz à effet de serre. Mais ce travail révèle que d’autres leviers sont disponibles pour faciliter la transition bas carbone, en réalignant certaines politiques publiques et réglementaires, en les mettant en cohérence avec l’objectif climatique. Pratiquement, il s’agit de faire aussi travailler les ministères qui ne sont pas mobilisés par l’action climatique, afin qu’ils puissent débloquer les freins à la transition. Cela demande une mobilisation au plus haut niveau du gouvernment, afin que chaque ministère joue le jeu de ce diagnostic d’alignement et présente des solutions. Les solutions existent bien souvent dans l’expérience d’autres pays – et notre rapport dépasse le cadre des pays de l’OCDE. La question de l’alignement est à nos yeux centrale à l’action des gouvernements, également parce que bien souvent, elle pointera un certain nombre de co-bénéfices. de faciliter l’investissement en infrastructures, qui est bon pour la croissance, de rendre le cadre de décision de l’investissment privé plus transparent, de redresser la fiscalité d’une manière plus progressive, pour une croissance plus inclusive, de faciliter l’accès aux centres urbains qui sont des lieux très importants du développement économique, de diversifier notre approvisionnement énergétique, d’encourager l’innovation d’une manière générale d’encourager la formation de travailleurs peu qualifiés, ou encore d’assurer une utilisation plus durable des sols.