1. LO STATUTO PER LA CONVIVENZA E LA DEMOCRAZIA DELIBERATIVA
NELLA CITTÀ METROPOLITANA DI BOLOGNA
Che cos'è? È un livello di governo locale che sostituisce la provincia e che verrà istituito a
partire dal 1 gennaio 2014 nelle dieci maggiori città delle regioni a statuto ordinario (Roma, Torino,
Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria). Ad esse se ne
potranno aggiungere altre nelle regioni a statuto speciale. La città metropolitana fu introdotta per la
prima volta con la legge sull’ordinamento locale n. 142 del 1990, nel 2001 entrò a far parte
dell’articolo 114 della Costituzione (“La Repubblica è costituita dai comuni, dalle province, dalle
città metropolitane, dalle regioni e dallo Stato”) e finalmente verrà istituita in base alla legge n. 135
del 2012. Questa riordina anche le province, accorpandole come enti i cui organi sono formati da
amministratori dei comuni che ne fanno parte e istituisce le unioni obbligatorie dei comuni di
minore dimensione per le quali le leggi regionali dovranno stabilire gli ambiti ottimali. Uno dei
decreti legislativi della legge sul federalismo fiscale, il n. 68 del 2011, aveva stabilito una finanza
rafforzata per la città metropolitana rispetto all'attuale provincia (compartecipazione gettito IRPEF,
addizionale facoltativa sui diritti di imbarco portuali e aeroportuali, imposta facoltativa sulle
emissioni sonore degli aeromobili, imposta di scopo), ma il relativo decreto ministeriale non è stato
emanato.
A che cosa serve? Ad introdurre anche in Italia, come è avvenuto da tempo negli ordinamenti
di altri Paesi anche europei, istituzioni speciali e differenziate per le principali aree urbane che
permettano di governare comunità locali che si sono sviluppate oltre i confini amministrativi
tradizionali e che hanno problemi comuni. Per l’ambiente, il governo del territorio, la mobilità, la
sanità, lo sviluppo economico e sociale i confini amministrativi dei comuni sono insufficienti e la
provincia attuale è istituzione debole per produrre politiche efficaci.
Che cosa cambia? Dipende anche da noi, dai cittadini e dagli amministratori di ciascuna città
metropolitana. La legge prevede infatti che sia lo Statuto a decidere, al di là di quanto è previsto
per i comuni attuali, su questioni fondamentali come la suddivisione delle competenze tra la città
metropolitana e i comuni, l’articolazione in unità comunali e il sistema elettorale. É previsto inoltre
che lo Stato e le regioni, ciascuno per le proprie competenze, attribuiscano ulteriori funzioni alle
città metropolitane, poiché non è pensabile che le nuove istituzioni possano essere davvero
efficaci se non si differenziano dalle province ordinarie assumendo poteri e funzioni più forti
nell’ambito delle rispettive regioni.
Ma cos'è uno Statuto? È l’atto giuridico più importante che contiene i principi fondamentali alla
base dei diritti e doveri della cittadinanza e dell’ente. Dal 1990 è stata riconosciuta ai comuni la
possibilità di darsi propri Statuti con i quali, nell’ambito dei principi fissati dalla legge, si stabiliscono
gli strumenti della partecipazione popolare, del decentramento, dell’accesso dei cittadini alle
informazioni e ai procedimenti amministrativi, le norme di funzionamento e di rapporto tra gli organi
(Sindaco, giunta e consiglio), l’ordinamento degli uffici e dei servizi. La stesura dello Statuto per il
governo del territorio ha una importante tradizione storica proprio a Bologna. L’atto di nascita del
libero comune è del 1116, quasi novecento anni fa, quando l’imperatore Enrico V concesse un
diploma a tutti i cittadini “perdonando” i bolognesi per aver distrutto la rocca imperiale l’anno
precedente. La prima raccolta di Statuti risale al 1248, con la città che già allora oltrepassava i suoi
confini e si apriva al territorio circostante. Nel 1257 un documento come il Liber Paradisus attestò il
carattere avanzato del comune che decideva la liberazione dei servi della gleba per primo nella
realtà comunale del tempo. Il 4 dicembre 1796, dopo l’arrivo dei francesi di Napoleone Bonaparte,
rappresentanti della città e del territorio votarono in San Petronio la Costituzione di Bologna; non
ebbe applicazione ma fu il primo testo costituzionale dell’Italia moderna.
LA CITTÀ METROPOLITANALA CITTÀ METROPOLITANA
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2. Cosa differenzia lo Statuto metropolitano da quello di un comune? Lo Statuto
metropolitano stabilisce quali sono le rispettive competenze della città metropolitana e dei comuni
e può decidere su importanti questioni al di là di quelle su cui possono decidere gli Statuti
comunali. Innanzitutto può prevedere il conferimento da parte della città metropolitana di proprie
funzioni ai comuni, o viceversa, anche in forma differenziata per aree territoriali determinate, con
contestuale trasferimento delle risorse umane, strumentali e finanziarie necessarie per il proprio
svolgimento. In secondo luogo può prevedere una articolazione del comune capoluogo in più
municipi, e in tal caso la proposta di Statuto è sottoposta a referendum tra tutti i cittadini della città
metropolitana. In terzo luogo può prevedere che il Sindaco della città metropolitana sia di diritto
quello del comune capoluogo, oppure che sia eletto tra i Sindaci e i consiglieri comunali che fanno
parte del consiglio metropolitano (consiglio composto da 12 membri eletto dal collegio formato dai
Sindaci e consiglieri comunali dei comuni della città metropolitana); oppure, nel caso in cui lo
Statuto contenga l’articolazione del comune capoluogo in più municipalità, può prevedere che il
Sindaco e il consiglio metropolitano siano eletti direttamente da parte di tutti i cittadini dell’area
metropolitana. La titolarità delle cariche della città metropolitana è a titolo esclusivamente
onorifico.
Perché l’elezione diretta del Sindaco e del consiglio metropolitano è possibile solo
se il comune capoluogo si articola in più comuni? Perché i modelli di città metropolitana
che funzionano maggiormente in Europa sono due, e a questi il legislatore si è ispirato lasciando
la libertà a ciascuna città di scegliere quale adottare, con la possibilità di cambiare la scelta nel
corso del tempo attraverso una semplice modifica del proprio Statuto. Il primo è il governo
metropolitano di secondo livello espresso dai comuni, come le communautes urbaine in Francia,
Lisbona e Porto in Portogallo. Il secondo è il governo metropolitano di secondo livello eletto
direttamente, con i comuni al proprio interno che hanno poteri ridotti e con il comune centrale il
quale è normalmente suddiviso in comuni più piccoli, come Londra con la Greater London
Authority, Stoccarda, Parigi, Vienna e Bruxelles (in questi ultimi tre casi il governo metropolitano
ha anche i poteri della regione). Lasciare che il Sindaco e il consiglio metropolitano possano
essere eletti direttamente in presenza del comune capoluogo che mantiene la sua integrità
significherebbe avere due Sindaci e due consigli, una assurdità. E sarebbe una semplice
riproposizione della vecchia provincia ribattezzata “città metropolitana”, per far sì che “tutto cambi
affinché nulla cambi” in stile gattopardesco.
“Chi farà che cosa” tra la città metropolitana, i comuni e le loro unioni? ? Sarà
questo un punto centrale della discussione, che chiama in causa non solo la semplificazione
istituzionale e la riduzione dei costi amministrativi, ma la qualità dei servizi, la possibilità per i
cittadini di incidere sulle scelte amministrative e l’identità stessa di ciascun territorio, anche quelli
montani e rurali, che non deve essere snaturata. La legge fornisce un’indicazione circa le funzioni
fondamentali della città metropolitana (quelle della provincia, la pianificazione territoriale generale
e delle reti infrastrutturali, i sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, la mobilità e la
viabilità, la promozione e il coordinamento dello sviluppo economico e sociale), che lo Statuto può
diversamente ripartire con i comuni e le loro unioni. Si tratta allora di decidere chi fa il piano
urbanistico e il regolamento edilizio e chi fa i piani attuativi. Se, e fino a che punto, è giusto
unificare le regole per l'accesso ai servizi (educativi, scolastici, sportivi, culturali, sociali, ecc), così
come quelle relative ai tributi comunali. Se la regione trasferisce alla città metropolitana importanti
funzioni in materia di sanità e di servizi sociali, se le due AUSL di Bologna e di Imola devono
essere unificate, e se si devono unificare anche le ASP (Aziende pubbliche di servizi alla persona).
Chi fa il piano della mobilità e se la regione trasferisce alla città metropolitana la gestione del
Servizio ferroviario metropolitano, consentendo così una gestione integrata del trasporto pubblico
locale su gomma e su ferro. Se una serie di funzioni di competenza regionale in materia di politica
industriale, di fiere, di ricerca e innovazione vengono trasferite alla città metropolitana. E se è
giusto che la città metropolitana eserciti per tutti i comuni funzioni che attualmente ognuno
gestisce in modo autonomo, come i concorsi per l'assunzione del personale, gli appalti di opere
pubbliche, le manutenzioni, gli acquisti, i servizi informatici e strumentali.
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3. Quali sono i tempi e i modi della decisione sullo Statuto? Il termine per l'adozione dello
Statuto da parte della Conferenza metropolitana, composta dai Sindaci dei comuni e dal
Presidente della provincia, è fissato al 31 ottobre 2012. A Bologna essa ha avviato il percorso
verso lo Statuto il 22 ottobre scorso. Affinché lo Statuto venga deliberato in questa prima fase dalla
Conferenza metropolitana occorre la maggioranza dei due terzi dei suoi componenti e il voto
favorevole del Sindaco del comune capoluogo e del Presidente della provincia. Con l'istituzione
della città metropolitana il 1 gennaio 2014 il Consiglio metropolitano dovrà comunque approvare lo
Statuto definitivo entro sei mesi dalla sua prima convocazione, perciò entro luglio 2014. Per lo
Statuto definitivo la legge stabilisce l’obbligo del parere da parte dei comuni sulla proposta di
Statuto, cosa che non è prevista nella prima fase, anche se dovranno essere sicuramente stabilite
forme di consultazione dei comuni e dei cittadini.
Come si inserisce in questo il processo partecipativo che proponiamo? Il “disagio
della democrazia”, la distanza tra istituzioni e uomini e donne nel Paese, la disaffezione alla
politica e la domanda di cambiamento sono sotto gli occhi di tutti. Definire lo Statuto della città
metropolitana è compito cruciale da non affidare ai soli amministratori. I cittadini dell’area
metropolitana bolognese hanno l’opportunità di non delegare “agli esperti” la definizione degli
indirizzi e delle funzioni dello Statuto, ma di contribuire a sceglierle introducendo proprie
problematiche e proposte. Si tratta di un processo costituente che può coinvolgere l’intera
comunità, le popolazioni che convivono in essa, a partire dai migranti, dagli studenti universitari e
dalle donne e uomini di ogni territorio che la compone e rivelarsi un’occasione storica per
aggiornare le forme della democrazia. Oggi si richiede l’adozione di metodi di discussione e di
deliberazione che vanno oltre la democrazia rappresentativa, intrecciando al principio
rappresentativo modalità come il dibattito pubblico, la costruzione di confronto creativo tra
posizioni in conflitto e altri metodi partecipativi, già affermati in molti paesi, che si fanno strada
anche da noi. Il processo partecipativo proposto, offre, innanzitutto ai cittadini, conoscenze sulla
città metropolitana. Ricerche empiriche mostrano che la città metropolitana di Bologna si costituirà
mentre chi abita il suo territorio ne ha un’idea vaga; lo stesso vale per i sentimenti che possano
riguardarla dato che appartenenze e passioni si giocano nei luoghi in cui ciascuna/o vive. In
secondo luogo, nei momenti di incontro e discussione degli Spazi Aperti e dell’Assemblea di città,
cuore del processo, la cittadinanza è nella condizione di fornire indirizzi e indicazioni per uno
Statuto della città multimunicipale che preveda strumenti di democrazia deliberativa, valorizzi le
vocazioni e i saperi territoriali e personali e favorisca condizioni di una vita buona per tutte/i e
ciascuna. Ad esempio, lo Statuto della città metropolitana di Bologna potrebbe prevedere la
salvaguardia dell’identità delle diverse comunità, della loro incidenza sulle scelte di un’istituzione
più lontana come è la città metropolitana stessa; ad esempio, esso può prevedere una cura e
gestione del territorio che facciano ricorso a metodi e strumenti di democrazia deliberativa. Grazie
a modalità partecipative introdotte nella politica quotidiana, da un lato ci abitueremo a considerare
la possibilità di avere voce sugli spazi territoriali che abitiamo e percorriamo quotidianamente e ad
essere, al contempo, consultati su decisioni di area vasta dove si verificano interventi di scala
maggiore su problemi come il paesaggio, la scuola, i servizi, i trasporti, gli incentivi alla
conversione ecologica nel mondo globale ecc. Dall’altro lato, impareremo a chiedere conto ai
politici eletti negli organismi rappresentativi delle scelte che compiono in materie che ci
riguardano.
NOTA BENE Il Parlamento sta esaminando due provvedimenti che potrebbero cambiare alcune
cose anche per le città metropolitane: il decreto legge di accorpamento delle province al Senato e
il disegno di legge sulle norme per l'elezione di secondo grado degli organi delle province alla
Camera. Ciò potrebbe accadere in modo particolare per la data entro la quale la Conferenza
metropolitana deve deliberare lo Statuto, per il numero dei componenti il consiglio metropolitano e
per il carattere onorifico delle cariche anche quando lo Statuto sceglie il sistema dell'elezione
diretta. Le informazioni contenute in questa scheda sono riferite alla legge n. 135 del 7 agosto
2012, ma ci proponiamo di pubblicare una nuova edizione se e quando il Parlamento approverà
definitivamente ulteriori modifiche.
Bologna, 14 novembre 2012
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