Relatoriofinaleducacaoinfantil

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Relatoriofinaleducacaoinfantil

  1. 1. RELATÓRIO FINALA GESTÃO DA EDUCAÇÃO INFANTIL NO BRASIL JULHO/2012 1
  2. 2. A Fundação Victor Civita, que tem por missão contribuir para a melhoria da qualidadeda Educação Básica no Brasil, produzindo conteúdo que auxilie na capacitação evalorização de professores e gestores e influencie políticas públicas, implantou umaárea de estudos com o objetivo de levantar dados e informações que auxiliem asdiscussões sobre práticas, metodologias e políticas públicas de Educação.Para acompanhar outros trabalhos, visite o nosso site: www.fvc.org.br/estudos.EQUIPE DA FUNDAÇÃO VICTOR CIVITADIRETORIA EXECUTIVAAngela Cristina DannemannCOORDENAÇÃO PEDAGÓGICARegina ScarpaREVISTA NOVA ESCOLA E GESTÃO ESCOLARMaggi KrausePaola GentileVerônica FraidenraichGabriel GrossiESTUDOS, PESQUISAS E PROJETOSMauro MorellatoAdriana Deróbio 2
  3. 3. EQUIPE DE PESQUISA DA FUNDAÇÃO CARLOS CHAGAS Coordenação Maria Malta Campos Pesquisadores Yara Esposito Eliana Bhering Nelson Gimenes Beatriz Abuchaim Fabiana Fernandes Bruna Ribeiro Colaboradora Marisa Vasconcelos Ferreira Estatísticas Míriam Bizzocchi Raquel Valle Diagramação Adriano Moro Heloisa Padula 3
  4. 4. EQUIPES LOCAIS DE PESQUISA Catarina de Souza Moro Edna Lopes Nascimento Eliza Bartolozzi Ferreira Eloísa Helena Teixeira Fortkamp Fátima Maria Araújo Sabóia Leitão Gizele de Souza Jodete Bayer Gomes FullgrafMércia de Figueiredo Noronha Pinto Ordália Alves de almeidaRegina Aparecida Marques de Souza Sandro Coelho Costa Silvia Helena Vieira Cruz Fátima Telma Vitória Valdete Côco 4
  5. 5. AGRADECIMENTOSÀs equipes de profissionais de unidades de Educação Infantil, municipais econveniadas, que acolheram e colaboraram com esta pesquisa;À família dos alunos que responderam aos questionários da pesquisa;Aos(às) Secretários(as) Municipais de Educação das seis capitais pesquisadas e suasequipes, que autorizaram e apoiaram a realização da pesquisa em sua cidade eparticiparam das entrevistas sobre a gestão municipal da Educação Infantil;À supervisora escolar da prefeitura de São Paulo Maria Augusta Martins Ribeiro, queautorizou e apoiou a realização do pré-teste dos instrumentos de pesquisa emunidades da rede municipal, e às equipes dos Centros de Educação Infantil queparticiparam do pré-teste;Às Universidades Federais que autorizaram e apoiaram a participação de professorese bolsistas nas equipes locais responsáveis pelo trabalho de campo;À Ana Maria Mello, pela colaboração no encontro de planejamento realizado com ospesquisadores locais;Ao painel de especialistas convocados pela Fundação Victor Civita, por suassugestões sobre o projeto, os instrumentos, a revisão bibliográfica e suascontribuições para a revisão da versão preliminar deste relatório;À Fundação Victor Civita, pelo apoio financeiro e técnico. 5
  6. 6. SUMÁRIOIntrodução............................................................................................................................... 191 – Revisão bibliográfica.............................................................................................. 252 – Delineamentos da pesquisa................................................................................... 753 – Procedimentos metodológicos............................................................................... 944 – As Secretarias Municipais de Educação e a Gestão da Educação Infantil............ 1045 – Os estabelecimentos, suas equipes e a comunidade.......................................... 162 5.1 - Professores........................................................................................... 163 5.2 - Coordenadores pedagógicos............................................................... 212 5.3 - Diretores............................................................................................... 257 5.4 - Família.................................................................................................. 3216 – Em busca de alguns indicadores de gestão......................................................... 3377 – Considerações finais e recomendações.............................................................. 3698 – Referências bibliográficas...................................................................................... 384Anexos.................................................................................................................. 393 6
  7. 7. SUMÁRIOÍndice de quadros, tabelas, gráficos e diagramas Capítulo 2 Tabelas Tabela 1 – Escolas sem informação na variável “modalidade de ensino”, por município e dependência administrativa........................................................................................................76 Tabela 2 – Número e percentual de escolas com matrículas na EI, por município, segundo a dependência administrativa das instituições..............................................................................77 Tabela 3 – Número e percentual de escolas com matrículas na EI, por município, segundo a dependência administrativa das instituições..............................................................................78 Tabela 4 – Percentual de escolas privadas conveniadas com o poder público por município.....................................................................................................................................78 Tabela 5 – Códigos atribuídos às etapas de ensino oferecidas pelas instituições de ensino cadastradas no Censo Escolar – 2010.........................................................................................79 Tabela 6 – Distribuição das escolas segundo a modalidade de atendimento............................79 Tabela 7 – Número de estabelecimentos, segundo a modalidade de atendimento, por município.....................................................................................................................................81 Tabela 8 – Detalhamento da amostra por modalidade de atendimento, segundo o município.....................................................................................................................................82 Tabela 9 – Número de instituições municipais e conveniadas da amostra.................................83 Tabela 10 – Amostra de estabelecimentos por município..........................................................85 Tabela 11 – Desenho amostral e instituições efetivamente participantes, segundo o município....................................................................... .............................................................90 Tabela 12 – Desenho amostral e instituições efetivamente participantes por município, segundo a dependência administrativa das instituições............................................................90 Tabela 13 – Desenho amostral e instituições efetivamente participantes por município, segundo as etapas de ensino das instituições.............................................................................91 Tabela 14 – Desenho amostral e instituições efetivamente participantes por município, segundo sua classificação na variável “Grupos"..........................................................................92 Tabela 15 – Número e percentual de instituições constantes do desenho amostral e efetivamente participantes, por “Grupos"..................................................................................92 7
  8. 8. Tabela 16 – Número de questionários segundo a categoria funcional dos funcionários dasinstituições, por município..........................................................................................................93QuadroQuadro 1 – Amostra inicial e final no município C......................................................................89Capítulo 3QuadroQuadro 1 – Classificação do nível de atendimento, segundo a média do total de pontos obtidos– escala ECERS-R.........................................................................................................................99GráficosGráfico 1 – Distribuição do percentual de instituições, segundo as estimativas da nota na escalaECERS (indicador de qualidade) - Grupo Total..........................................................................100Gráfico 2 – Médias e intervalos de confiança das médias das estimativas do indicador dequalidade– escala ECERS – por município e grupo total...........................................................101Gráfico 3 – Médias e intervalos de confiança das médias das estimativas do indicador dequalidade– escala ECERS – por dependência administrativa....................................................102Gráfico 4 – Médias e intervalos de confiança das médias das estimativas do indicador dequalidade– escala ECERS – por modalidade de atendimento...................................................103Capítulo 4QuadrosQuadro 1 – População e indicadores sociais por capitais..........................................................106Quadro 2 – Características dos convênios para Educação Infantil nos municípios...................129Quadro 3 – Composição das redes diretas de Educação Infantil segundo dados das prefeituras– 2001 .......................................................................................................................................132Quadro 4 – Informações sobre a supervisão pedagógica nos municípios................................138Quadro 5 – Profissionais do quadro do magistério da rede direta dos municípios .................144TabelasTabela 1 – Taxas de escolarização por faixa etária e município – 2010 ...................................108Tabela 2 – Matrículas por etapa de ensino, população residente e taxa de cobertura escolarsegundo a idade Município A – 2010 ......................................................................................110Tabela 3 – Matrículas por etapa de ensino, população residente e taxa de cobertura escolarsegundo a idade Município B - 2010.......................................................................................111Tabela 4 – Matrículas por etapa de ensino, população residente e taxa de cobertura escolarsegundo a idade Município C - 2010......................................................................................113Tabela 5 – Matrículas por etapa de ensino, população residente e taxa de cobertura escolarsegundo a idade Município D - 2010...................................................................................... 114 8
  9. 9. Tabela 6 – Matrículas por etapa de ensino, população residente e taxa de cobertura escolarsegundo a idade Município E - 201......................................................................................... 115Tabela 7 – Matrículas por etapa de ensino, população residente e taxa de cobertura escolarsegundo a idade Município F - 2010.......................................................................................116Tabela 8 – Matrículas por etapa de ensino, população residente e taxa de cobertura escolarsegundo a idade Município G - 2010......................................................................................117Tabela 9 – Porcentagem de unidades diretas e conveniadas com o poder público, por quatrocapitais .................................................. ...................................................................................130Capítulo 5.1TabelasTabela 1 – Características das instituições e número de questionários respondidos, segundo amodalidade de atendimento das instituições...........................................................................163Tabela 2 – Número de questionários respondidos, segundo a modalidade de atendimento dasinstituições e dependência administrativa................................................................................164Tabela 3 – Número de questionários respondidos, segundo os grupos de idade das criançasatendidas, por dependência administrativa das instituições....................................................165Tabela 4 – Distribuição das respostas dos professores, segundo o tempo decorrido a partir daobtenção do diploma de ensino médio ou de graduação.........................................................167Tabela 5 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo a modalidade decurso de pós-graduação............................................................................................................169Tabela 6 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo a área temáticado curso de pós-graduação.......................................................................................................169Tabela 7 – Distribuição do percentual de respostas dos professores na categoria “Contribuiumuito”, à questão relacionada com a formação recebida........................................................170Tabela 8 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo a carga horáriadas atividades de formação continuada....................................................................................170Tabela 9 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo a situaçãotrabalhista.................................................................................................................................171Tabela 10 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo o tempo deexperiência como professor e tempo de trabalho na mesma instituição.................................171Tabela 11 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo a carga horáriade trabalho semanal..................................................................................................................172Tabela 12 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo o salário bruto(com adicionais) recebido pelos professores............................................................................173 9
  10. 10. Tabela 13 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo a renda familiardos professores.........................................................................................................................173Tabela 14 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo as expectativasque parecem mais realizáveis nos próximos anos....................................................................174Tabela 15 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo a frequênciacom que realizam atividades com suas turmas........................................................................175Tabela 16 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo a frequênciacom que realizam atividades com suas turmas, por dependência administrativa dainstituição..................................................................................................................................177Tabela 17 – Distribuição do percentual de respostas dos professores na “Nenhumadificuldade”, segundo uma série de situações..........................................................................178Tabela 18 – Distribuição do percentual de respostas dos professores na categoria “Nenhumadificuldade”, segundo uma série de situações..........................................................................179Tabela 19 – Distribuição das respostas nas categorias “Prejudica” e “Prejudica em parte”referentes a aspectos do trabalho docente, por dependência administrativa.........................180Tabela 20 – Distribuição das respostas na categoria “Concordo totalmente” referentes aaspectos da gestão das instituições, por dependência administrativa.....................................182Tabela 21 – Motivações para o exercício da docência na Educação Infantil.............................184Tabela 22 – Sugestões dos professores em relação à gestão da instituição.............................191Tabela 23 – Opinião dos professores sobre a Educação Infantil municipal..............................197Tabela 24 – Sugestões dos professores para a SME e/ou para a entidade mantenedora........205GráficosGráfico 1 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo a cor/etniadeclarada..................................................................................................................................166Gráfico 2 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo o nível deescolaridade..............................................................................................................................167Gráfico 3 – Distribuição do percentual de respostas dos grupos de professores, segundo amodalidade de curso de graduação realizado e dependência administrativa da instituição deensino superior.........................................................................................................................168Capítulo 5.2TabelasTabela 1 – Número e percentual de questionários de coordenador, por dependênciaadministrativa...........................................................................................................................212Tabela 2 – Número e percentual de questionários de coordenador, por etapa deensino.......................................................................................................................................212 10
  11. 11. Tabela 3 – Percentual de coordenadores, segundo a idade, por dependência administrativa dainstituição.................................................................................................................................213Tabela 4 – Percentual de coordenadores, segundo a cor/etnia, por dependência administrativada instituição............................................................................................................................213Tabela 5 – Percentual de coordenadores, segundo o nível de escolaridade, por dependênciaadministrativa da instituição....................................................................................................214Tabela 6 – Percentual de coordenadores, segundo o tempo decorrido desde a obtenção dodiploma de ensino médio ou graduação, por dependência administrativa dainstituição.................................................................................................................................214Tabela 7 – Percentual de coordenadores, segundo a modalidade de curso realizado, pordependência administrativa da instituição...............................................................................215Tabela 8 – Percentual de coordenadores, segundo a modalidade de curso de pós-graduação,por dependência administrativa da instituição........................................................................216Tabela 9 – Percentual de coordenadores, segundo a carga horária dos cursos de atualização,por dependência administrativa da instituição........................................................................216Tabela 10 - Percentual de coordenadores, segundo os temas abordados nos cursos deatualização, por dependência administrativa da instituição....................................................217Tabela 11 – Percentual de respostas dos coordenadores, segundo os cargos já exercidos naárea da Educação, por dependência administrativa das instituições.......................................218Tabela 12 – Critérios de escolha dos coordenadores pedagógicos, por dependênciaadministrativa das instituições.................................................................................................218Tabela 13 – Tempo de experiência na coordenação pedagógica, por dependênciaadministrativa da instituição....................................................................................................219Tabela 14 – Tempo de trabalho dos coordenadores no mesmo estabelecimento, pordependência administrativa das instituições...........................................................................220Tabela 15 – Situação trabalhista dos coordenadores, por dependência administrativa dasinstituições...............................................................................................................................220Tabela 16 – Carga horária de trabalho semanal dos coordenadores, por dependênciaadministrativa das instituições.................................................................................................221Tabela 17 – Salário mensal bruto dos coordenadores, por dependência administrativa dasinstituições................................................................................................................................221Tabela 18 – Renda familiar dos coordenadores, por dependência administrativa dasinstituições................................................................................................................................222Tabela 19 – Perspectivas de futuro dos coordenadores, segundo a dependência administrativadas instituições.........................................................................................................................223 11
  12. 12. Tabela 20 – Características da elaboração do projeto pedagógico, por dependênciaadministrativa da instituição....................................................................................................223Tabela 21 – Assuntos mais frequentemente abordados nas reuniões de orientação pedagógica,por dependência administrativa dainstituição.................................................................................................................................224Tabela 22 - Distribuição das respostas relativas às atividades previstas no planejamentopedagógico das instituições e sua periodicidade......................................................................225Tabela 23 – Procedimentos utilizados na avaliação dos professores, por dependênciaadministrativa das instituições..................................................................................................227Tabela 24 – Objetivos, sistemática e periodicidade das avaliações das crianças, pordependência administrativa das instituições............................................................................228Tabela 25 – Periodicidade do envio às famílias das avaliações de acompanhamento dascrianças, por dependência administrativa das instituições......................................................229Tabela 26 – Materiais impressos encaminhados às famílias, segundo a dependênciaadministrativa das instituições.................................................................................................229Tabela 27 – Estratégias utilizadas pela coordenação pedagógica para assegurar o envolvimentodas famílias...............................................................................................................................230Tabela 28 – Dificuldades enfrentadas no trabalho pelos coordenadores, segundo adependência administrativa das instituições............................................................................231Tabela 29 – Motivações para o exercício do cargo de coordenadorpedagógico................................................................................................................................232Tabela 30 – Sugestões dos coordenadores para melhorar a gestão dainstituição..................................................................................................................................237Tabela 31 – Opinião dos coordenadores pedagógicos sobre a Educação Infantilmunicipal...................................................................................................................................242Tabela 32 – Sugestões dos coordenadores pedagógicos para a SME e/ou entidademantenedora.............................................................................................................................245Tabela 33 – Comentários sobre o trabalho de Coordenador Pedagógico e/ou sobre oquestionário..............................................................................................................................251Capítulo 5.3TabelasTabela 1 – Distribuição das instituições com questionários do Diretor respondidos, segundo adependência administrativa e município..................................................................................257Tabela 2 – Distribuição das instituições com questionários do Diretor respondidos, segundo adependência administrativa e município (percentual por linha............................................... 258 12
  13. 13. Tabela 3 – Distribuição das instituições, segundo a dependência administrativa emodalidade/etapa de atendimento..........................................................................................258Tabela 4 – Distribuição das respostas dos diretores, por dependência administrativa dainstituição, segundo a natureza da IES superior freqüentada.................................................. 260Tabela 5 – Distribuição das respostas dos diretores, por dependência administrativa dainstituição, segundo a modalidade de curso superior freqüentado.........................................260Tabela 6 – Distribuição das respostas dos diretores, por dependência administrativa dainstituição, segundo a área temática dos cursos de pós-graduação........................................261Tabela 7 – Distribuição das respostas dos diretores, por dependência administrativa dainstituição, segundo os temas abordados nas atividades de formação continuada.................262Tabela 8 – Tempo de trabalho dos diretores no mesmo estabelecimento, segundodependência administrativa da instituição...............................................................................265Tabela 9 – Cargos já ocupados na área da Educação, segundo os grupos de diretores...........265Tabela 10 – Critérios de seleção dos diretores, por dependência administrativa dasinstituições................................................................................................................................266Tabela 11 – Distribuição das respostas dos diretores à questão “quais perspectivas parecemmais realizáveis nos próximos anos”, por dependência administrativa das instituições..........266Tabela 12 – Carga horária semanal dos diretores, por dependência administrativa dasinstituições................................................................................................................................268Tabela 13 – Salário mensal bruto dos diretores, segundo a jornada de trabalho semanal, pordependência administrativa das instituições onde trabalham.................................................268Tabela 14 – Renda familiar dos diretores, por dependência administrativa das instituições...271Tabela 15 – Percentuais de respostas relativas à estrutura física do prédio escolar, segundo adependência administrativa das instituições............................................................................272Tabela 16 – Percentuais de respostas relativas à estrutura física do prédio escolar utilizada pelaEducação Infantil, segundo a dependência administrativa.......................................................274Tabela 17 – Distribuição das respostas à questão relativa aos critérios utilizados para aadmissão das crianças, por dependência administrativa das instituições................................275Tabela 18 – Distribuição das respostas dos diretores, relativas à presença na instituição decrianças beneficiárias do programa Bolsa Família.....................................................................276Tabela 19 – Distribuição das respostas relativas ao número de crianças na lista de espera pormatricula, segundo a dependência administrativa das instituições.........................................277Tabela 20 – Composição do quadro de funcionários e avaliação do número de funcionários emrelação às necessidades, por dependência administrativa da instituição................................279 13
  14. 14. Tabela 21 – Documentos orientadores do trabalho pedagógico utilizados no planejamento, pordependência administrativa das instituições............................................................................282Tabela 22 – Estratégias utilizadas na avaliação interna das instituições, por dependênciaadministrativa...........................................................................................................................284Tabela 23 – Estratégias utilizadas na avaliação dos professores, por dependênciaadministrativa da instituição.....................................................................................................284Tabela 24 – Percentual de respostas dos diretores sobre as características do planejamentopedagógico, por dependência administrativa da instituição....................................................285Tabela 25 – Estratégias para o envolvimento das famílias, segundo a periodicidade com quesão utilizadas.............................................................................................................................287Tabela 26 – Percentual de respostas dos diretores a respeito do grau de autonomia dainstituição em relação a um conjunto de aspectos relacionados à gestão...............................288Tabela 27 – Percentual de respostas dos diretores em relação à seu grau de autonomia,segundo a classificação das instituições em grupos determinados pelo percentil 27º e percentil73 – indicador de qualidade......................................................................................................289Tabela 28 – Relação das situações que, segundo os diretores, são enfrentadas sem “nenhumadificuldade.................................................................................................................................290Tabela 29 – Relação das situações que, segundo os diretores, são enfrentadas com “algumadificuldade”...............................................................................................................................291Tabela 30 – Grau de dificuldade enfrentado pelos diretores para resolver um conjunto desituações...................................................................................................................................291"Tabela 31 – Percentual de respostas dos diretores em relação ao grau de dificuldade queenfrentam para resolver determinadas situações, segundo a classificação das instituições emgrupos determinados pelo percentil 27º e percentil 73 – indicador de qualidade.................. 294Tabela 32 – Motivações dos diretores para o exercício da função de direção.........................296Tabela 33 – Principais objetivos da Educação Infantil, segundo os diretores...........................300Tabela 34 – Principais desafios da Educação Infantil, segundo os diretores.............................303Tabela 35 – Assuntos abordados nas reuniões de equipe, segundo os diretores.....................308Tabela 36 – Sugestões dos diretores para a melhoria da gestão das instituições - açõesinternas.....................................................................................................................................313Tabela 37 – Sugestões dos diretores para as SME e Entidades Mantenedoras - açõesexternas....................................................................................................................................314Tabela 38 – Opinião dos diretores sobre Educação Infantil municipal - primeiro nível decategorias..................................................................................................................................316 14
  15. 15. Tabela 39 – Opinião dos diretores sobre Educação Infantil municipal - segundo nível decategorias..................................................................................................................................317Tabela 40 – Comentários dos diretores sobre o seu trabalho e/ou sobre o questionário........318Tabela 41 – Comentários dos diretores sobre o questionário..................................................319Tabela 42 – Comentários dos diretores sobre o seu trabalho comodirigente....................................................................................................................................319GráficosGráfico 1 – Distribuição dos Diretores, segundo as faixas etárias............................................259Gráfico 2 – Contraste entre o percentual de respostas nos itens relativos à escolaridade,segundo a classificação das instituições em grupos determinados pelo percentil 27º e percentil73º – estimativa do indicador de qualidade.............................................................................263Gráfico 3 – Tempo de experiência no cargo de direção, por dependência administrativa dainstituição.................................................................................................................................264Gráfico 4 – Contraste do percentual de respostas relativas à experiência profissional, segundoa classificação das instituições em grupos determinados pelo percentil 27º e percentil 73º –indicador de qualidade.............................................................................................................267Gráfico 5 – Percentual de respostas afirmativas em itens de infraestrutura, segundo aclassificação das instituições em grupos determinados pelo percentil 27 e percentil 73 doindicador de qualidade.............................................................................................................273Gráfico 6 – Itens de infraestrutura utilizados pela Educação Infantil, segundo a classificação dasinstituições em grupos determinados pelo percentil 27 e percentil 73 do indicador dequalidade..................................................................................................................................274Gráfico 7 – Contraste do percentual de respostas relativas aos critérios de matrícula e aonúmero de crianças nas listas de espera, segundo a classificação das instituições em gruposdeterminados pelo percentil 27º e percentil 73º - indicador de qualidade............................ 278Gráfico 8 – Contraste do percentual de respostas relativas à composição da equipe escolar,segundo a classificação das instituições em grupos determinados pelo percentil 27º e percentil73 – indicador de qualidade.....................................................................................................281Gráfico 9 – Documentos orientadores do trabalho pedagógico utilizados no planejamento,segundo a classificação das instituições em grupos determinados pelo percentil 27º e percentil73 – indicador de qualidade.....................................................................................................283Capítulo 5.4TabelasTabela 1 – Nível de escolaridade das mães, por instituição de ensino.....................................322 15
  16. 16. Tabela 2 – Distribuição das respostas relativas à condição de trabalho das mães, porinstituição..................................................................................................................................323Tabela 3 – Número de livros na residência, exceção feita aos livros escolares, porinstituição..................................................................................................................................324Tabela 4 – Distribuição das respostas dos pais à questão “sua família sente-se bem recebidapela equipe da instituição.........................................................................................................324Tabela 5 – Distribuição das avaliações dos pais com relação à adequação do calendário deatendimento da instituição.......................................................................................................325Tabela 6 – Opiniões e sugestões dos familiares a respeito de aspectos a serem modificados nasinstituições................................................................................................................................326Tabela 7 – Opiniões e sugestões dos familiares a respeito de aspectos da organização dasinstituições................................................................................................................................327Tabela 8 – Opiniões dos pais a respeito dos aspectos positivos no funcionamento dasinstituições................................................................................................................................330Tabela 9 – Classificação dos comentários dos pais a respeito da instituição / doquestionário..............................................................................................................................333Capítulo 6QuadrosQuadro 1 – Resumo dos resultados da análise realizada para o grupo total de participantes,tendo como variáveis preditoras os sete indicadores de gestão e como variável resposta aestimativa da nota no indicador de qualidade.........................................................................363Quadro 2 – Resumo dos resultados da análise realizada para o grupo das instituiçõesmunicipais, tendo como variáveis preditoras os sete indicadores de gestão e como variávelresposta a estimativa da nota no indicador de qualidade........................................................366TabelasTabela 1 – Médias das instituições de ensino no indicador “Conhecimento” por município epara o grupo total de participantes..........................................................................................340Tabela 2 – Médias das instituições de ensino no indicador “Conhecimento” por dependênciaadministrativa dos estabelecimentos.......................................................................................341Tabela 3 – Médias das instituições de ensino no indicador “Conhecimento” por modalidade deensino do estabelecimento.......................................................................................................342Tabela 4 – Médias no indicador “Gestão Pedagógica”, por município.....................................343Tabela 5 – Médias no indicador “Família”, por município........................................................345Tabela 6 – Médias no indicador “Recursos Humanos”, pormunicípio..................................................................................................................................347 16
  17. 17. Tabela 7 – Estatísticas do indicador geral de gestão, pormunicípio..................................................................................................................................353Tabela 8 – Estatísticas do indicador geral de gestão, por dependência administrativa dasinstituições................................................................................................................................354Tabela 9 – Estatísticas do indicador geral de gestão, por modalidade de atendimento dasinstituições................................................................................................................................355GráficosGráfico 1 – Distribuição das notas no indicador“Conhecimento.........................................................................................................................340Gráfico 2 – Médias e intervalos de confiança das médias no indicador “Conhecimento”, pormunicípio..................................................................................................................................341Gráfico 3 – Distribuição das notas no indicador “GestãoPedagógica................................................................................................................................343Gráfico 4 – Médias e intervalos de confiança das médias no indicador “Gestão Pedagógica”,por município............................................................................................................................344Gráfico 5 – Distribuição das notas no indicador “Família..........................................................345Gráfico 6 – Médias e intervalos de confiança das médias no indicador “Família”, pormunicípio..................................................................................................................................346Gráfico 7 – Distribuição das notas no indicador “Recursos Humanos......................................347Gráfico 8 – Médias e intervalos de confiança das médias no indicador “Recursos Humanos”,por município............................................................................................................................348Gráfico 9 – Distribuição das notas no indicador “Materiais......................................................349Gráfico 10 – Médias e intervalos de confiança para as médias no indicador “Materiais”, pormunicípio...................................................................................................................................350Gráfico 11 – Distribuição das notas no indicador“Postura.....................................................................................................................................350Gráfico 12 – Médias e intervalos de confiança das médias no indicador “Postura”, pormunicípio...................................................................................................................................351Gráfico 13 – Distribuição das notas no indicador“Avaliação"................................................................................................................................352Gráfico 14 – Distribuição do percentual de instituições, segundo intervalos da escala de notasno indicador geral......................................................................................................................353Gráfico 15 – Médias e intervalos de confiança das médias no indicador geral de gestão, pormunicípio e para o grupo total de instituições..........................................................................354 17
  18. 18. Gráfico 16 – Médias e intervalos de confiança das médias no indicador geral de gestão, pordependência administrativa das instituições...........................................................................355Gráfico 17 – Médias nos indicadores de gestão – grupo total e município A.......................... 356Gráfico 18 – Médias nos indicadores de gestão – grupo total e município B...........................357Gráfico 19 – Médias nos indicadores de gestão – grupo total e município C........................... 357Gráfico 20 – Médias nos indicadores de gestão – grupo total e município D...........................358Gráfico 21 – Médias nos indicadores de gestão – grupo total e município E...........................358Gráfico 22 – Médias nos indicadores de gestão – grupo total e município F...........................359DiagramaDiagrama 1................................................................................................................................364Diagrama 2................................................................................................................................366 18
  19. 19. INTRODUÇÃO Esta pesquisa resulta de uma parceria estabelecida entre a Fundação VictorCivita e a Fundação Carlos Chagas com o objetivo de promover uma investigaçãosobre a gestão da Educação Infantil no Brasil. Outras pesquisas sobre gestão precederam esta, também baseada na iniciativada Fundação Victor Civita, mas focalizaram principalmente as demais etapaseducacionais. Para melhor compreender os desafios que se colocam para uma gestãoda Educação que favoreça a democratização das oportunidades educacionais econtribua para ganhos de qualidade dos sistemas escolares, tornou-se evidente queseria importante ampliar o foco dos estudos sobre gestão de forma a incluir a primeiraetapa da Educação Básica, em que hoje mais de dois terços da população na faixaetária de zero a 5 anos de idade inicia sua experiência como aluno. A pesquisa procurou focalizar esse tema de forma a ressaltar asespecificidades da Educação Infantil, porém sem deixar de situar a gestão dessaprimeira etapa da Educação Básica no contexto do debate contemporâneo sobre aspolíticas educacionais, o qual lhe tem reservado uma crescente centralidade. Representa, assim, uma tentativa de preencher essa lacuna no campo dosestudos sobre gestão, trazendo para a análise dados obtidos em seis capitaisbrasileiras, sobre a gestão das unidades de Educação Infantil e das redes municipaisdas quais fazem parte. Para isso, abrangeu tanto estabelecimentos municipais comoprivados conveniados com as prefeituras, procurando contemplar a heterogeneidadeexistente nas formas de organização da oferta pública de Educação para criançaspequenas. A pesquisa de campo foi realizada durante o segundo semestre de 2011,contando com a contribuição de equipes de pesquisadores vinculados àsuniversidades federais situadas nas capitais selecionadas para o estudo. Acolaboração das Secretarias de Educação desses municípios foi fundamental para arealização da pesquisa, garantindo acesso dos pesquisadores às unidades, facilitandoàs equipes escolares o uso de computadores e internet e abrindo as portas dasSecretarias para entrevistas e coleta de documentos. 19
  20. 20. O novo estatuto legal da Educação Infantil Desde a Constituição Federal de 1988, a Educação Infantil, englobando acreche e a pré-escola, constitui a primeira etapa da Educação Básica. Essa definição,reforçada na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB de 1996, implicano reconhecimento legal do direito da criança pequena à Educação e na obrigação deo Estado atender à demanda. Até recentemente, essa obrigação não se estendia àfamília; porém a legislação sobre a obrigatoriedade legal foi alterada em 2006,tornando obrigatória a Educação para a faixa etária dos 4 aos 17 anos, abrangendotambém a pré-escola. Até a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da EducaçãoBásica e de Valorização do Magistério (Fundeb), em substituição ao Fundo deManutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização doMagistério (Fundef), a Educação Infantil não contava com recursos especialmentevinculados a seu financiamento, deixando a maioria dos municípios, que devemprioritariamente atender a essa etapa educacional, sem muitas condições concretaspara oferecer e ampliar sua oferta de vagas. Porém, a partir de meados da última década, o novo fundo tem contribuídopara estimular o atendimento à Educação Infantil no país. Entre 2001 e 2009, segundodados do IPEA, compilados do Censo Escolar, a taxa de frequência à creche, paracrianças entre zero e 3 anos de idade, aumentou de 10,6 para 18,4%. No mesmoperíodo, na faixa considerada de 4 a 6 anos, a frequência à pré-escola apresentouoscilações depois do patamar de 56% em 2001, o que se deve, provavelmente, àpassagem das crianças de 6 anos para o Ensino Fundamental, intensificada nesseperíodo (IPEA, 2011, p. 143). Os dados mais recentes indicam que cerca de 80% dascrianças de 4 e 5 anos estão escolarizadas. Ao mesmo tempo, a passagem das creches, anteriormente vinculadas às áreasde assistência social, saúde e trabalho, para o setor educacional, trouxe novosdesafios à gestão municipal da Educação e ampliou o mercado de trabalho dosprofessores para a população de crianças menores de 4 anos. Além desses, outros fatores contribuíram para dar um maior destaque àEducação Infantil: nos grandes centros, torna-se cada vez mais evidente a crescentedemanda por creches, que não consegue ser atendida pelas prefeituras, conferindo aesse tema maior espaço nas disputas eleitorais; e a persistência do fracasso escolarno Ensino Fundamental sugere que é preciso dar mais atenção à oferta e à qualidade 20
  21. 21. da Educação Infantil, cujos benefícios para o desempenho no Ensino Fundamentalsão reconhecidos por muitas pesquisas. As reformas educacionais introduzidas em diversos países nas últimasdécadas deram prioridade à introdução de inovações na gestão das redes de ensino edas unidades, reforçando processos como a descentralização, a garantia de maiorautonomia para as unidades e a avaliação de sistemas. A bibliografia especializadasobre esse tema é vasta tanto no exterior como em nosso país. Percebe-se, em relação às políticas nacionais para Educação, a preocupaçãoem colocar em pauta a questão da gestão tanto da unidade quanto dos órgãospúblicos. O Programa Nacional Escola de Gestores da Educação Básica Pública éuma das iniciativas do Ministério da Educação no sentido de qualificar os gestoresefetivos das escolas públicas, oferecendo-lhes cursos de especialização. Na última década, foram publicados alguns documentos oficiais a respeito dotema. Um exemplo é o instrumento de autoavaliação para escolas de EnsinoFundamental, Indicadores de Qualidade para a Educação – INDIQUE (AÇÃOEDUCATIVA, 2008, p. 41), que aponta a gestão escolar democrática como uma dasdimensões da qualidade da Educação, entendendo essa gestão como sendocaracterizada pelo “compartilhamento de decisões e informações”, de modo a havertransparência nas ações. Dentre os documentos oficiais voltados para a Educação Infantil, os Critériospara um Atendimento em Creches que Respeite os Direitos Fundamentais dasCrianças, inicialmente publicado pelo MEC em 1995, um ano antes da LDB, talvezseja o primeiro a trazer critérios voltados para a administração das redes e dasentidades responsáveis por instituições conveniadas. Assinada por Fúlvia Rosemberg,a segunda parte do documento, “A política de creche respeita a criança: critérios parapolíticas e programas de creche”, aborda justamente quais parâmetros de gestãodevem ser adotados para garantir os direitos das crianças detalhados na primeiraparte do documento, voltada para o funcionamento da unidade (ROSEMBERG, 1985). Em 2009, foi publicado um instrumento de autoavaliação voltado para aEducação Infantil, seguindo o mesmo tipo de metodologia do anterior, os Indicadoresda Qualidade na Educação Infantil (MEC, 2009). Nele, a primeira dimensão é aAvaliação da Dimensão Planejamento Institucional, em que se focaliza a gestãopedagógica da unidade. Antes disso, em 2006, o Ministério da Educação já havia publicado osParâmetros Nacionais de Qualidade para a Educação Infantil (MEC, 2006), documento 21
  22. 22. que sintetiza as principais orientações legais que os sistemas e as unidades devemobedecer na organização de creches e pré-escolas, contendo também dois volumescom orientações sobre a infraestrutura das instituições. Dentre os instrumentos previstos na legislação, que procuram viabilizar agestão democrática das unidades, os conselhos escolares devem garantir aparticipação dos vários segmentos da comunidade escolar nas decisões sobre agestão das unidades. No sentido de destacar a importância dos Conselhos Escolarespara a gestão democrática, o MEC criou uma série de cadernos, o Material de Apoioao Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares (BRASIL, 2004). Nesse mesmo período, muito pouco tem sido pesquisado sobre a gestão daEducação Infantil no país, como mostra a revisão bibliográfica realizada para estapesquisa, que consta deste relatório. Essa lacuna é especialmente grave devido aofato de que a gestão de creches e pré-escolas apresenta especificidades importantesquando comparada à gestão de escolas que atendem crianças maiores de 6 anos deidade. Inúmeros fatores geram, para a gestão da Educação Infantil, demandas muitoespecíficas. Entre eles, estão: uma maior dependência das crianças pequenas emrelação aos adultos; a necessária associação entre cuidado e Educação; aespecificidade da função de professor(a) de Educação Infantil; o arranjo dos espaços;os cuidados com a alimentação e a saúde; o tipo de equipamento e materiaisadequados à faixa etária; as características de um atendimento em tempo integral; otipo de contato que deve haver com as famílias e o atendimento por meio deconvênios com entidades privadas. Alguns desses aspectos ficaram evidentes nos resultados de recente estudo daFundação Carlos Chagas, a pesquisa Educação Infantil no Brasil: AvaliaçãoQualitativa e Quantitativa (CAMPOS, et al, 2011), que teve por objetivo avaliar aqualidade de 147 instituições de Educação Infantil em seis capitais brasileiras por meiode escalas de observação dos ambientes de creches e pré-escolas e de questionáriosa diretores das instituições e professoras das turmas avaliadas. Relacionando osdados de caracterização dos estabelecimentos com os resultados da avaliação desalas de creche e pré-escola, verificou-se que as unidades que tiveram melhoresresultados na avaliação da qualidade possuíam diretores com salários mais altos.Mesmo considerando que essa remuneração pode estar associada a outras variáveis,tais como o nível socioeconômico da clientela das escolas, esse dado sugere que os 22
  23. 23. diretores desempenham um papel importante na garantia de uma melhor qualidade dotrabalho pedagógico desenvolvido nas instituições que dirigem. Além da questão da remuneração, verificou-se que as pré-escolas queobtiveram pontuações mais elevadas são dirigidas por profissionais que concluíramseu curso de nível superior há 15 anos ou mais e assumiram o cargo de direção pormeio de concurso público, processo seletivo ou eleição. Esses diretores costumampromover atividades e cursos de formação destinados aos professores e aosfuncionários na própria unidade. Nesse sentido, pode-se inferir que a experiênciaprofissional dos diretores, sua forma de contratação e suas ações de formação sãofatores altamente influentes na qualidade do atendimento das instituições deEducação Infantil. A mesma pesquisa investigou também as políticas municipais de EducaçãoInfantil desenvolvidas nessas capitais, encontrando desigualdades significativas nascondições de financiamento das redes públicas e conveniadas e uma grandediversidade nas orientações adotadas na gestão dessas redes (CAMPOS et al, 2011).A proposta da pesquisa Pareceu, então, importante e oportuna a proposta de investigar a gestão daEducação Infantil tanto no âmbito da unidade como no plano da gestão municipal, queé a esfera de governo legalmente incumbida por ofertar essa etapa educacional nopaís. Foram definidos como objetivos do projeto: I – Caracterizar as políticas de gestão da Educação Infantil nas redes municipais de ensino; II– Descrever o processo de seleção, designação e orientação dos gestores escolares da Educação Infantil e as características dessa função; III – Identificar e descrever as iniciativas de formação voltada para a gestão da Educação Infantil nos municípios e nas unidades; 23
  24. 24. IV- Caracterizar o perfil dos gestores escolares da Educação Infantil; V- Identificar os modelos de gestão aplicados nas unidades; VI – Propor recomendações baseadas nos resultados da pesquisa e na literatura nacional e internacional sobre modelos bem-sucedidos de gestão escolar. No âmbito da unidade, as principais questões cobertas pela investigaçãocontemplam o perfil dos profissionais (diretor, coordenador pedagógico e professor), oseu cotidiano de trabalho (natureza das tarefas, trabalho pedagógico, relações comfamílias, equipe e comunidade), o seu modelo de gestão e as suas opiniões ereflexões acerca da Educação Infantil. Junto às Secretarias Municipais de Educação, os seguintes aspectos forampesquisados, cada um deles desdobrado em diversos itens: organização dos sistemasmunicipais de Educação; perfil da rede municipal; supervisão pedagógica; recursoshumanos, financeiros e materiais; formação continuada; orientações curriculares;integração com o Ensino Fundamental e integração com demais setores sociais. Para olhar mais de perto a realidade das unidades, foi realizado um estudoexploratório em uma das capitais, que focalizou quatro centros de Educação Infantil,sendo um deles conveniado e os demais municipais. Os dados colhidoscomplementam os diversos aspectos da gestão das unidades analisados ao longo dotexto. Este relatório preliminar está organizado nos seguintes capítulos: o primeirocontém a revisão bibliográfica realizada sobre o tema; nos capítulos segundo eterceiro, são abordadas as metodologias adotadas na coleta e análise dos dados; noquarto capítulo, a gestão da Educação Infantil é discutida na perspectiva das equipesdas Secretarias Municipais de Educação; no capítulo quinto, os resultados dosquestionários respondidos por professores, pais, coordenadores pedagógicos ediretores são apresentados; no sexto e último capítulo, são propostos algunsindicadores de gestão, construídos com base nos dados investigados. Finalmente,constam do relatório algumas considerações gerais e recomendações sobre a gestãoda Educação Infantil. 24
  25. 25. 25
  26. 26. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA As primeiras constatações que podem ser feitas ao examinar a literatura sobrea gestão em Educação Infantil é que as publicações são: relativamente escassas,quando comparadas à literatura sobre a gestão da Educação em geral; focalizadasnas etapas posteriores da Educação; baseadas, na maioria das vezes, em estudos decaso, reflexões sobre experiências localizadas, com pouca abrangência; mantendouma interlocução limitada com as discussões mais gerais que vêm acompanhando aintrodução das reformas educacionais, ocorridas nas duas últimas décadas, queimpactam de perto a gestão dos sistemas e unidades de ensino. Não é difícil encontrarum motivo que ajude a explicar essas características da bibliografia disponível no país:a Educação Infantil, especialmente a creche, é uma recém-chegada ao sistemaeducacional. Sendo um campo relativamente novo, conta com menor atenção porparte da gestão das redes escolares e até mesmo com certo estranhamento eresistência no âmbito das esferas técnicas, responsáveis por sistemas educacionaismais complexos. Além disso, como recém-chegada, acaba por ser aquela etapa queprecisa ajustar-se a modelos de gestão desenhados para outros níveis educacionais,modelos esses que já contam com uma história e com uma legitimidade, que reforçamsua imposição às instituições de Educação da criança pequena. Assim, é a creche e apré-escola que precisam se adaptar às estruturas e aos mecanismos já consagradosde organização e gestão dos sistemas, e não o inverso. Peter Moss (2011) utiliza umaexpressão interessante para se referir a esse tipo de processo: a “colonização” daEducação Infantil pelas etapas posteriores de Educação. Dessa forma, no período que se seguiu às novas definições legais introduzidaspela Constituição Federal de 1988 e pela Lei de Diretrizes e Bases da EducaçãoNacional – LDB de 1996, a transição do atendimento, que estava sob aresponsabilidade da área de assistência social, para o setor da Educação, processou-se – e ainda se processa – de maneira a colocar as instituições de Educação Infantilem uma nova fôrma, muitas vezes sem consideração para as consequências dessasmudanças junto às crianças e suas famílias. Por exemplo, crianças de 4 a 6 anos deidade que eram atendidas em tempo integral nas creches passaram a frequentar pré-escolas em meio período; professoras contratadas para trabalhar em instituições detempo integral continuaram a manter sua jornada de trabalho baseada em horas-aula,conforme o padrão adotado para o Ensino Fundamental; matrículas que eramrealizadas nas unidades passaram a ser centralizadas, sem poder dar maior atenção àsituação de crianças de uma mesma família ou à proximidade do local de moradia; o 26
  27. 27. recrutamento de diretores e coordenadores pedagógicos passou a ser feito sem exigirexperiência prévia de trabalho com essa faixa etária; profissionais de saúde foramdispensados sem que antes fosse providenciada uma formação da equipe para lidarcom questões de saúde, higiene e alimentação de crianças muito pequenas, entremuitos outros problemas. Paradoxalmente, nem sempre essas dificuldades foramcompensadas por medidas que estendessem, à Educação Infantil, as mesmasconquistas obtidas na gestão do Ensino Fundamental e Médio. Como alguns estudosjá mostraram, os – na realidade as, pois a grande maioria são mulheres – profissionaisque atuam na Educação Infantil ganham, em média, menos do que aqueles vinculadosàs etapas educacionais seguintes; sua formação inicial é geralmente mais precária doque aquela com que contam os profissionais dos outros níveis educacionais; tendem anão ser remuneradas para horários de planejamento e formação continuada; asequipes, em muitos casos, não contam com coordenação pedagógica na unidade;nem sempre as atividades de formação continuada promovidas pelas Secretarias deEducação incluem o pessoal de creche, especialmente quando trabalham eminstituições conveniadas; é recente a incorporação da Educação Infantil aosprogramas de alimentação, transporte escolar, material didático e construção escolarapoiados pelo governo federal. Por outro lado, nesse percurso, algumas das expectativas em relação aosbenefícios que a inclusão da Educação Infantil na Educação Básica poderiaproporcionar, vêm se confirmando: maior exigência de formação para professores;introdução de orientações curriculares; produção de material pedagógico voltado paraa faixa etária anterior a 7 anos de idade; maior preocupação com a dimensãoeducativa da creche; formalização de critérios de qualidade; ampliação das pesquisase crescimento do número de grupos especializados nas universidades, entre outrosaspectos. O recente foco na gestão é um dos exemplos. Parece que, aos poucos,temas considerados importantes para outros níveis educacionais passam a sertambém valorizados nos estudos que focalizam a Educação Infantil. Um exemplo sãoos trabalhos mais recentes que discutem o financiamento público da Educação:especialistas que raramente se ocupavam com as especificidades do financiamento dacreche hoje incluem esse foco em seus estudos sobre a Educação Básica, precisando,para isso, interagir com pesquisadores da área, no sentido de se inteirar dasparticularidades do funcionamento dessa instituição1.1 Um exemplo é o processo que culminou com a publicação do estudo sobre Custo Aluno Qualidade Inicial –CAQi (Carreira e Pinto, 2007). 27
  28. 28. Entretanto, muito pouco tem sido pesquisado e publicado sobre a gestão daEducação Infantil. Dentre mais de 700 fontes localizadas na Base de Dados “GestãoEscolar”, disponível na página da Fundação Carlos Chagas, entre 2001 e 2008, foramlocalizados apenas seis artigos, quatro teses e 14 dissertações com base no descritor“gestão da Educação Infantil”. Dentre 63 títulos de livros levantados para seremincluídos nessa base, nenhum trata especificamente da gestão da Educação Infantil.Consultando o banco de Teses da Capes, no período de 2009 e 2010, foramencontradas duas teses e quatro dissertações sobre o tema. Essa lacuna é especialmente grave devido ao fato de que a gestão de crechese pré-escolas apresenta especificidades importantes, quando comparada à gestão deescolas que atendem crianças acima de 6 anos de idade, como: integrar o cuidado àEducação, uma vez que as crianças pequenas necessitam maior atenção por partedos adultos; organizar ambientes que estejam de acordo com as necessidades dasfaixas etárias atendidas; planejar rotinas para atendimento em turno integral (caso demuitas creches); manter uma relação próxima com as famílias. Assim, as instituiçõesde Educação Infantil têm preocupações peculiares, que geram demandas bastantediversas das do Ensino Fundamental. É interessante observar que situação muito semelhante pode ser encontradaem outros países. Uma publicação da Open University Press (MOYLES, 2006)comenta uma extensa revisão bibliográfica realizada por outros autores (MUIJS et al,2004 apud MOYLES, 2006, p. 2), que constataram “a penúria das pesquisas” sobreliderança2 na Educação Infantil. Assim, a autora Janet Moyles justifica o fato de olevantamento realizado para seu projeto basear-se “extensivamente em textos sobreliderança e gestão (management) e de pesquisa educacional (dos quais houve umasuperabundância nas duas últimas décadas)”. Ela, porém, acrescenta: “estes sãoúteis, mas não oferecem um quadro completo para a liderança e a gestão naEducação Infantil (earlyyears), devido a seu foco nas práticas da escolaridadeobrigatória; assim sempre é necessário promover ajustes na tradução desses estudosem termos da faixa etária anterior (earlychildhood)”3 (MOYLES, 2006, p. 2). Por tudo isso, nesta revisão bibliográfica, foi incluída uma síntese sobre asprincipais questões abordadas na literatura sobre gestão educacional, mesmo que nãoreferida diretamente à Educação Infantil. É preciso considerar, de qualquer forma, quecomo primeira etapa da Educação Básica, tanto a creche como a pré-escola fazem2 Liderança é um conceito muito presente na literatura em língua inglesa, mas que não é bem acolhido na produção acadêmica brasileira.3 Tradução nossa. 28
  29. 29. parte das mesmas redes que se ocupam das demais etapas da Educação; umaparcela significativa das matrículas na Educação Infantil encontra-se em 4estabelecimentos que incluem outros níveis de ensino e os profissionais devem serformados, preferencialmente, nos mesmos cursos de pedagogia em que se formam osque atuam no primeiro segmento do Ensino Fundamental. Neste texto, também são comentadas as definições legais que vêm impactandoa Educação Infantil, desde a Constituição Federal de 1988, e determinam o arcabouçogeral da organização dos sistemas educacionais, em que se situam as redes decreche e pré-escola. Algumas características da gestão dessas redes de EducaçãoInfantil são importantes para a discussão da gestão municipal e a gestão dasunidades, como: a significativa presença dos convênios firmados entre entidadesprivadas sem fins lucrativos e o poder público, na oferta de vagas; o atendimento emtempo integral; o emprego de pessoal leigo no trabalho com os grupos de crianças; aoferta de matrículas em creche focalizada em alguns grupos da população, entreoutros aspectos. A revisão bibliográfica teve por objetivo apontar diferentes tendênciasna produção acadêmica sobre a gestão educacional e escolar no Brasil, levando emconsideração alguns autores expressivos que abordam essa temática. Para arealização deste trabalho, foram selecionados livros e artigos científicos, produzidosdesde o ano de 1990, que contemplavam uma discussão mais abrangente sobre agestão da Educação. Uma vez que as abordagens são diversas, procurou-se, em primeiro lugar,apresentar diferentes concepções sobre a administração e a gestão e os enfoques emtorno da gestão, que ora é compreendida como um mecanismo democrático eparticipativo de intervenção na realidade, ora como uma ferramenta oriunda daadministração empresarial. Da mesma forma, procurou-se apresentar o alcance dasdiscussões sobre a gestão da Educação, as quais se remetem ao âmbito das políticaseducacionais, ou seja, ao nível macro do sistema, e ao âmbito da unidade escolar. Essa estratégia permitiu verificar, na produção acadêmica, a tendência adiscutir a gestão educacional e escolar no contexto da reforma do Estado e daEducação, na década de 1990. Ao mesmo tempo, os autores que enfocaram mais agestão da unidade escolar tenderam a discutir essa questão do ponto de vista dosprincípios de autonomia, de gestão escolar democrática e de participação, enfatizandoa dimensão política da gestão educacional, em detrimento dos aspectos mais4 No cálculo para definição da amostra deste estudo, verificou-se que, nas sete capitais selecionadas inicialmente, a proporção de unidades das redes públicas que oferecem a Educação Infantil junto a outras etapas da Educação é de 41% e a proporção de unidades conveniadas é de 32%. (Fonte: Censo Escolar 2010) 29
  30. 30. operacionais, como os procedimentos burocráticos, os procedimentos financeiros eorçamentários e metodologias de planejamento, entre outros. Após discorrer sobre uma bibliografia mais geral sobre a gestão da Educação,realizou-se um trabalho de levantamento e revisão bibliográfica em relação à gestãodas instituições de Educação Infantil. Embora tenham sido encontradas poucasreferências sobre o tema, dada a existência de uma produção insuficiente sobre agestão da Educação Infantil, notou-se que, na bibliografia estrangeira, há umapreocupação maior em discutir as especificidades da administração das instituições deEducação Infantil. Por fim, teceram-se algumas impressões sobre a bibliografia nacional e aestrangeira consultadas, buscando distingui-las dentro das abordagens dos temastratados. Para a elaboração da revisão bibliográfica, foi pesquisado o banco de teses daCapes e o acervo da Biblioteca Ana Maria Poppovic, da Fundação Carlos Chagas. Hátambém referências de acervos particulares, principalmente de bibliografiasestrangeiras, que constaram do trabalho de revisão.Gestão educacional e gestão escolar: diferentes abordagens A produção acadêmica sobre a gestão educacional e escolar é ampla eapresenta divergências e distintas compreensões sobre a gestão, uma vez que éproduzida dentro de um contexto de tensão recente, gerado, de um lado, porreivindicações e disputas entre diferentes grupos sociais no período da Constituinte e,de outro, pela reforma do Estado, na década de 1990. A Constituição Federal de 1988 foi elaborada em um momento favorável paraos movimentos sociais, que lutavam em favor da democracia participativa e de umdesenvolvimento econômico redistributivo. Foi um momento de luta pelas liberdadesdemocráticas, de grandes movimentos grevistas e da conquista da liberdade deorganização partidária. Esses acontecimentos impactaram a Constituição Federal de1988, que ampliou os direitos de cidadania e garantiu meios para a democratização dagestão de instituições públicas. A Lei consagrou várias aspirações e conquistasdecorrentes da mobilização dos movimentos sociais e da comunidade educacional ereconheceu formas alternativas e complementares do processo democráticorepresentativo, pelo aperfeiçoamento do sistema democrático. Na Educação, diversas entidades, reunidas no Fórum Nacional em Defesa doEnsino Público e Gratuito, intensificaram suas reivindicações por canais de 30
  31. 31. participação social no âmbito do Estado e iniciaram um movimento em defesa doensino público e gratuito. Em contraposição, o setor privado de ensino, que seexpandiu consideravelmente durante o regime militar, também apresentou suasreivindicações e obteve algumas conquistas. De modo geral, a Constituição Federal, no capítulo da Educação, contém asbases e os horizontes para a ampliação da cidadania e a preservação dos direitoshumanos (Cury, 2005). Em relação à gestão educacional, houve avanços, pois a leiconferiu à escola o reconhecimento como espaço legítimo das ações educativas e,portanto, as prioridades da política educacional foram o fortalecimento da gestãoescolar e a ampliação da autonomia das instituições escolares. Cury (2005) afirma que, apesar dos avanços obtidos, existe um antagonismoentre as expectativas postas nas leis e as condições adversas da sociedade e tambémda Educação brasileira. De acordo com Adrião e Camargo (2001), a distância entre osprincípios da Constituição Federal e a realidade educacional ocorre porque a lei é oresultado de um processo de disputas entre diferentes interesses, por vezesantagônicos. Isso significa que a presença de medidas democratizadoras na legislaçãonão implica sua execução, tanto que Adrião e Camargo definem a ConstituiçãoFederal como um “produto de embates”, uma síntese dos diferentes interesses eexpectativas em torno dos direitos sociais e do papel do Estado. “Eis parte daambiguidade que acompanha as conquistas no plano da lei: as contradições entre oproposto e o implementado” (ADRIÃO; CAMARGO, 2001, p. 70). Ao mesmo tempo que a Constituição foi elaborada no fervor das reivindicaçõesde distintos grupos sociais, o país enfrentava uma crise econômica e social,compreendida como consequência do modelo de Estado vigente. Acreditava-se nanecessidade de se pensar num novo formato para o Estado, de modo que eleconseguisse saldar os compromissos financeiros que geraram a crise fiscal e financiaras políticas sociais. A crise configurava um cenário caracterizado por políticas deajuste para a contenção das despesas públicas: eis uma grande contradição com osobjetivos de investimento na Educação pública. Também nos anos de 1990, tendo por fundamento os princípios daConstituição Federal, que estabeleceu as bases federativas do Estado Brasileiro,houve um processo de reforma da Educação. Por meio da implementação de umaagenda de descentralização, iniciada no primeiro governo de Fernando HenriqueCardoso, particularmente na área das políticas sociais, houve a transferência degrande parte das funções de gestão das políticas para os estados e municípios. Nesse 31
  32. 32. período, a responsabilidade pelo financiamento e a gestão das políticas de saúde,Educação, assistência social, entre outras, continuavam centralizadas no governofederal, embora as instituições políticas federativas já estivessem instauradas(ARRETCHE, 2002). Da mesma forma, os sistemas estaduais adotaram políticasimilar, transferindo recursos e responsabilidades com a oferta de serviçoseducacionais tanto para o município, quanto diretamente para a escola. O município, como instância local, passa a ser o responsável pela execuçãodos serviços e programas educacionais, como também pode delegar diretamente àescola essa competência. A União e os estados não perderam seu poder de definirprioridades, distribuição de informações e recursos e formas de avaliação deresultados, mas o município e as escolas assumiram a responsabilidade nocumprimento das metas estabelecidas, possibilitando a elas a flexibilidade necessárianos processos de execução das políticas para a Educação. (...) no âmbito das políticas educativas implantadas em meados dos anos 90, observamos o estabelecimento de rearranjos nos papéis das esferas administrativas em relação às suas responsabilidades com os distintos níveis e modalidades de ensino. Neste contexto, as municipalidades brasileiras vêm sendo as responsáveis pelo aumento das matrículas na Educação Infantil e na de jovens e adultos, além de, progressivamente, estarem assumindo a oferta da Educação fundamental, o que expressa as tentativas de cumprimento das normas legais prescritas em nossa Constituição e nas Leis de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB. (AZEVEDO, 2002, p. 51). Percebe-se, portanto, que os anos 1990 foram cruciais para o modelo deorganização da Educação brasileira atual. Ao mesmo tempo, representam um períodoem que a luta pela democratização do ensino, no âmbito da Educação Básica,assumiu como projeto a qualidade da Educação e a garantia do acesso e dapermanência nas instituições escolares, como um direito social. Por outro lado, a crisede governabilidade instalada no Estado e sua incapacidade para contornar a crisefiscal e implementar políticas sociais de qualidade, provocaram uma reforma daadministração pública, de modo a provê-la de maior racionalidade, garantindoeficiência nos serviços, a contenção de gastos e a otimização de resultados(BRESSER PEREIRA, 2006; COSTA, 2010). 32
  33. 33. O cenário de tensão, gerado pelas diferentes expectativas em torno do papeldo Estado na implementação das políticas públicas e das garantias constitucionais,refletiu-se na elaboração da Lei de Diretrizes e Bases, que demorou oito anos para seraprovada, depois de várias disputas em torno de projetos distintos de lei. Da mesmaforma, refletiu-se no modo como a reorganização da Educação brasileira foi conduzidae se traduziu em diferentes compreensões sobre o processo de descentralização daEducação, inclusive nas concepções sobre a gestão educacional e escolar. Na bibliografia sobre a gestão da Educação, notam-se diferentes abordagens ecompreensões do tema, até mesmo discussões que abordam as diferenças entre agestão e a administração. De acordo com Maia (2008), a trajetória do conhecimento em administração,presente na Revista daAssociação Nacional de Política e Administração daEducação(Anpae), no período de 1980 a 2000, é marcado por três momentos: oprimeiro, no início da década de 1980, resgata o pensamento da administração daEducação, procurando articular o pensar e o agir nas suas atividades e buscandodestacar o papel político desempenhado pela administração. O segundo, em meadosda década de 1980, insere o termo “gestão” nos textos acadêmicos, contemplandoalgumas características necessárias para a existência da escola democrática, comonovas formas de provimento de cargo de diretor, maior flexibilidade e autonomiaescolares, planejamento participativo, investimento na formação de professores etomada de decisões coletiva. Finalmente, o terceiro momento prossegue com autilização paralela entre os termos “administração” e “gestão”, sendo o primeiroassociado à burocracia autoritária, à hierarquia, à centralização e a formasantidemocráticas de trabalho, e o segundo, à organização do trabalho coletivo, àparticipação e possibilidade de relações mais horizontais, menos hierárquicas e adescentralização das ações no sistema educacional e nas unidades escolares.Também, nesse momento, contempla-se a relação entreEducação/administração/qualidade, criticando-se a qualidade tal como concebida pelomodelo político “neoliberal”. A análise que Maia (2008) faz de artigos publicados naAnpae, caracterizandoas diferentes concepções de gestão e administração, são percebidas na áreaeducacional como um todo. No entanto, é difícil estabelecer diferenças entre aprodução sobre o tema em termos de temporalidade, pois as diferentes concepçõesnão seguem dentro de uma lógica evolutiva. Elas existem simultaneamente e estãopresentes tanto na produção acadêmica como no discurso de professores e diretores. 33
  34. 34. Pereira e Andrade (2005), fazendo uma análise também dos trabalhospublicados na Revista da Anpae, no período de 1983 a 1996, constatam que asformas de construção da administração da Educação foram condicionadas pelo estadode politização do campo no período. Portanto, os conceitos e as definições deadministração e gestão da Educação precisam ser inseridos “[...] nas posições etomadas de posição do campo educacional, isto é, [...] à luz das lutas empreendidas,simultaneamente pedagógicas e políticas, teóricas e práticas, das estratégiasacionadas pelos agentes e dos móveis impostos como os mais legítimos.” (p. 1399) Para Sander (2007), na década de 1980, há novas elaborações conceituais emtorno da administração da Educação, pelo desenvolvimento de um pensamento deesquerda na área, que denunciava o vínculo da administração com o capitalismo epropunha uma concepção de administração compromissada com a transformaçãosocial. Nesse período, ocorre uma resistência intelectual à adoção acrítica dasperspectivas da administração clássica pela crescente orientação sociológica eantropológica dos estudiosos da administração pública educacional, que se identificamcom os movimentos políticos de redemocratização. Uma nova identidade é perseguida para o administrador da Educação, nesseperíodo: uma identidade política, compatível com as reivindicações por democracia naEducação e na sociedade, cujo compromisso reside na garantia da efetivaparticipação dos atores educacionais e no cumprimento dos objetivos educacionais dainstituição. Da mesma forma, há a crítica e o repúdio ao compromisso doadministrador apenas com os rituais da burocracia (OLIVEIRA, 1997). Para Bruno (2008), os diferentes conceitos se devem à forma como a gestãodemocrática foi incorporada na Constituição Federal, como um princípio,transformando a regulamentação desse artigo, nos estados subnacionais, em um“campo aberto” para diferentes concepções, até mesmo antagonismos acerca dosignificado de gestão democrática. De acordo com a autora, o Estado recuperou asreivindicações dos trabalhadores da Educação, que lutavam pelo fim da cisão entre agestão do trabalho e a realização do trabalho, nas décadas de 1970 e 1980, eestabeleceu como princípio constitucional a gestão democrática da escola pública. Noentanto, para Bruno, Não se tratou de reduzir o que era o embrião de novas formas de organização da Educação no Brasil, produzido no calor das lutas, em mero adjetivo. Tratou-se de algo muito mais substantivo. De transformar uma prática com extraordinário 34
  35. 35. potencial inovador, em que se horizontalizava a estrutura organizacional do sistema educacional, no seu inverso: numa nova forma de verticalizá-la, mais condizente com as novas formas de organização [...] (BRUNO, 2008, p. 21). Concorda-se com a autora quando afirma sobre a ambiguidade do termo e amultiplicidade de práticas sociais possíveis dentro dessas diferentes concepções degestão. Também se concorda com o fato de a literatura sobre o tema naturalizarconceitos, na medida em que não leva em consideração os contextos históricos esociais em que os diferentes significados surgem. Todavia, acredita-se que a confusãoterminológica ocorre também pelo fato de as abordagens da administração e dagestão se darem dentro de um contexto político e social de crise e de mudança, emque diferentes grupos disputam espaço na sociedade e no âmbito do Estado eapresentam expectativas distintas sobre o papel das instituições públicas. Uma vezque o Estado congrega interesses diversos, tanto os mecanismos legislativos enormativos quanto os instrumentos de ação, que se consubstanciam em políticas,programas e ações, também expressam as contradições dos diferentes grupossociais. Na bibliografia sobre gestão educacional e escolar, observam-se autores quefazem a contraposição entre os termos administração e gestão, relacionandoadministração com a transposição de teorias e modelos de organização eadministração empresariais e burocráticos para a escola e a gestão com processosdemocráticos. Ou seja, há uma tendência em conceituar a administração dentro deuma perspectiva técnica e a gestão dentro de uma perspectiva política, focando aresponsabilidade da direção, os processos de decisão, os mecanismos de liderançana escola e o papel dos órgãos colegiados. Associando a administração escolar à burocracia e às abordagens clássicas daadministração empresarial, Lück (2000) concebe a gestão educacional, emsubstituição à administração, como o mecanismo que garantiria a democracia dasrelações na escola. Para a autora, a gestão educacional surgiu como uma tentativa derejeitar a administração, associada com ênfase exagerada na técnica, em detrimentodos aspectos políticos da Educação e como estratégia para garantir a participação dosprofissionais e da comunidade nos processos decisórios. Afirma que a gestãodemocrática da escola emerge significando a defesa de mecanismos mais coletivos eparticipativos de planejamento e administração escolar, representando a luta pelo 35
  36. 36. reconhecimento da escola como espaço de política e trabalho, onde os diferentesinteresses podem se confrontar em busca de conquistas maiores. Bordignon e Gracindo (2000) afirmam que a gestão democrática da Educaçãoé uma possibilidade para que a organização escolar se fortaleça como um espaço departicipação e de coordenação de ações para o alcance dos objetivos da instituição, enão como uma organização burocrática. Discorrem também sobre a necessidade deuma liderança centrada na competência e na credibilidade para que se concretize umagestão democrática na escola. No entanto, para Medeiros e Luce (s/d), a gestão democrática não deveria serestringir apenas à gestão escolar, uma vez que os anseios por gestão democrática,manifestados pelos educadores, nos anos de 1980, não se esgotavam na esferaescolar. A forma como se deu a reorganização da Educação brasileira, na década de1990, limitou a gestão democrática à esfera escolar. Esse fato não corresponde àsexpectativas dos educadores: No discurso pedagógico, a gestão democrática da educação está associada ao estabelecimento de mecanismos institucionais e à organização de ações que desencadeiem processos de participação social: na formulação de políticas educacionais; na determinação de objetivos e fins da educação; no planejamento; nas tomadas de decisão; na definição sobre alocação de recursos e necessidades de investimentos; na execução das deliberações; nos momentos de avaliação (MEDEIROS; LUCE; s/d, p. 4). Vieira (2007) também discorre sobre os limites da gestão democrática daEducação, tomando como base a Lei de Diretrizes e Bases da Educação, querestringe a gestão à unidade escolar e a participação da comunidade escolar e localna elaboração do projeto pedagógico e na atuação em órgãos colegiados. Como se vê, a LDB remete a regulamentação da gestão democrática do “ensino público na Educação Básica” aos sistemas de ensino, oferecendo ampla autonomia às unidades federadas para definirem, em sintonia com suas especificidades, formas de operacionalização de tal processo, o qual deve considerar o envolvimento dos profissionais de 36
  37. 37. educação e as comunidades escolar e local. Em ambos os casos, a participação refere-se à esfera da escola: a elaboração de seu projeto pedagógico e a atuação em conselhos escolares ou equivalentes. Na perspectiva da LDB, portanto, a gestão democrática circunscreve-se a alguns aspectos da vida escolar, tal como se viu nos dispositivos referidos e comentados. (VIEIRA, 2007, p. 64) Ainda dentro de uma abordagem política da gestão educacional, Souza (2009)discorre sobre o conceito de gestão escolar democrática mediante o desenvolvimentode uma discussão que procura articular escola pública com a política, o poder, ademocracia e a participação. Reconhecendo a gestão democrática da escola como umprocesso político mais amplo, não limitado apenas ao processo de decisão e à divisãode poder, afirma que a democracia nos processos de gestão escolar é sustentada “nodiálogo e na alteridade, na participação ativa dos sujeitos do universo escolar, naconstrução coletiva de regras e procedimentos e na constituição de canais decomunicação, de sorte a ampliar o domínio das informações a todas as pessoas queatuam na/sobre a escola.” (SOUZA, 2009, p. 136). Como extensão desse pensamento, o autor conclui que a participação nãodeve limitar-se aos espaços formais, os quais promovem o “disciplinamento daparticipação da população”, na medida em que dificultam ou impedem açõesinusitadas, nas instituições públicas. Não nega que as lutas sociais pela participaçãona definição dos rumos da política educacional brasileira obtiveram conquistas, mas anormatização das formas de participação acabou por aparelhá-la, dificultando aprópria participação. Como exemplo, ele menciona os conselhos de escola. Em contraposição, Cury (2001) postula sobre a necessidade de dar um novosignificado aos órgãos colegiados, em especial, os Conselhos de Educação, levandoem consideração os princípios constitucionais. Cury (2001) discorre sobre o papel dos Conselhos de Educação, como órgãosimportantes na gestão dos sistemas de ensino, dada sua competência normativa e suacapacidade para atuar com um elo de ligação entre o Estado e a Sociedade Civil. Deacordo com o autor, o propósito dos Conselhos, tal como disposto na Constituição de1988, não é o de atuar como um simples órgão burocrático, mas garantir ocumprimento das leis, diretrizes e finalidades da Educação, zelar pela aprendizagem epreservar a autonomia dos sistemas e das instituições de Educação. Com relação aos 37

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