Direito administrativo brasileiro hely lopes meirelles

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Direito administrativo brasileiro hely lopes meirelles

  1. 1. DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO HELY LoPES MEIRELLES 14.* edição L- edição: 1964; 2.1 edlçgo: 1966. Reimpressões da 2.- edição: 1968, 1969, 1970, 1971, 1972, 1973 (2 vezes) e 1974; 3.- edição: 1975; 4.- edição: 1976; S.- edição:1977; 6.- edição: 1978; 7.* edição: 1979; 8.- edição: 1981; 9.- edição: 1982, 2.- tiragem: 1983; 10.- edição: 1984; 11.- edição: 1985; 12., edição: 1986; 13.- edição: 1987; 2.a tiragem: 1988. Produção Editorial: Afro Marcondes dos Santos Produção Gráfica: Eny1 Xavier de Mendonça Capa: Roberto Luti e desta edição: 1989 EDITORA REVISTA DOS TRIBUNAIS LTDA. Rua Conde do Pinhal, 78 01501 - São Paulo, SP, Brasil TeL (011) 37-2433 - Caixa Postal, 678 TODOS OS DIREITOS RESERVADOS. Proibida a reprodução total ju parcial, por qualquer meio ou processo, especialmente por sistemas gráficos, mIcroffinticos, fotográficos, reprográficos, fonográficos, videográficos. Vedada a memorização e/ou a recuperação total ou parcial bem como a Inclusão de qualquer parte desta obra em qualquer sistema de processamento de dados. Essas proibições aplicam-se também às características gráficas da obra e à sua editoração. A violação dos direitos autorais é punível como crime (art. 184 e parágrafos, do Código Penal, cf. Lei n. 6.895, de 17.12.80) com pena de prisão e multa, conjuntamente com busca e apreensão e indenizações diversas (arts. 122, 123, 124, 126, da Lei n. 5.988, de 14.12.73, Lei dos Direitos Autorais). Impresso no Brasil (07-1989) ISBN 85-203-0771-X A minha dedicada esposa, Consuelo, pelas infindáveis horas de estudo roubadas ao seu convívio. 1~ o .1 AO LEITOR Este livro pretende ser uma síntese do Direito Administrativo Brasileiro. Tem objetivos práticos e didáticos. Afasta_se, propositadamente, do teorismo em que vai descambando o ensino do Direito no Brasil. 0 Direito - para nós - é instrumento de trabalho, e não, tertúlia dê ic É im lta te, ria, lidade i Daí porque colocamos ao lado da doutrina a legislação e a jurispru- dência. Não compreendemos o Direito divorciado da lei e da orientação dos tribunais. A exposição álbutrinária e o direito comparado só são utilizados, por nós, até o limite necessário à compreensão e solução dos problemas da nossa Administração Pública. 0 que nos preocupa é o estudo do ordenamento jurídico-administrativo nacional.
  2. 2. Procuramos não ser prolixo no óbvio e no inútil. Evitamos o superado e o inaplicável ao Brasil. Não discutimos teorias obsoletas, nem polemizamos questões bizantinas. Fomos ao que ocorre cotidianamente na nossa Administração, na nossa Legislação e na nossa justiça. Pode não ser o melhor método para o estudo do Direito Administrativo. É, porém, o mais útil e o mais consentâneo com a realidade. Não é livro para mestres, nem para os teóricos do Direito. É um modesto compêndio para estudantes e para os que se defrontam, na prática, com problemas jurídicos de Administração Pública. aca m a. , s u nea en teo rea e v véncia Na 3.a edição - depois de nove anos da anterior e com nove tiragens sem atualização - tivemos que reescrever quase todos os capítulos para ajustá-los ao progresso do Direito e às substanciais modificações da nossa legislação, seguida das naturais variações da jurisprudência. Para tanto, acrescentamos um capítulo - o XII - sobre a organização administrativa brasileira, a fim de apreciá-la em profundidade à litz da Constituição da República (Emenda 1169) e da Reforma da Administração Federal, iniciada pelo Decreto-lei 200167. 11 8 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO Ampliamos o capítulo da Administração Pública para estudarmos seus órgãos e agentes; reformulamos o dos contratos administrativos, diante da nova sistemática das licitações; demos especial tratamento ao dos servidores públicos, em face das inovações constitucionais sobre a matéria e reunimos num só capítulo os controles da Administração. De um modo geral, todos os textos foram revistos e ampliados na medida em que o assunto foi atingido pelas modificações da ordem jurídica interna, a partir de 1964, e pelo impacto do desenvol_vimento nacional que passou a apresentar desconhecidos problemas para . a - Administração Pública e a pedir inéditas soluções governamentais. Não é de estranhar, portanto, que tenhamos repudiado doutrinas superadas e inovado conceitos para sintonizá-los com a evolução de nossa era e com o progresso do País, pois o Direito não pode per- manecer alheio nem retardatário na apresentação de soluções que dependam de suas normas e de seus princípios. Para uma nova realidade nacional, impõe-se um Direito Administrativo renovado e compati- bilizado com as contemporâneas exigências e necessidades da Administração e dos administrados. Foi o que procuramos fazer com mais meditação e experiência. 0 livro é o mesmo, apenas rejuvenescido em suas idéias. Nesta 14 a edição revisamos o texto, adequando-o à Constituição de 1988 e às recentes normas administrativas pertinentes. Desde já pedimos escusas ao Leitor por eventuais omissões, pois a legislação da Administração Pública se sucede tão rapidamente que nem sempre podemos indicá-la ou substituí-la na nova edição. Por fim, queremos consignar nossos agradecimentos à colega e companheira de escritório, Dra. Izabel Camargo Lopes Monteiro, pela inestimável colaboração que nos foi dada para esta 14. edição. São Paulo, janeiro de 1989. 0 Autor 1 íNDICE SISTEMÁTICO DA MATÉRIA *
  3. 3. CANTULO 1 NOÇõES PRELIMINARES 1. 0 Direito ...... 11. Direito Público e Direito Privado ............................. 111. Direito Administrativo ....................................... IV. Conceito de Direito Administrativo ........................... V. vi. vil. Relações com outros ramos do Direito e com as Ciências Sociais Direito Administrativo e Ciência da Administração .............. Direito Administrativo e Política VIII, Fontes do Direito Administrativo IX. Codificação do Direito Administrativo ........................ X. Interpretação do Direito Administrativo ........................ XI. Evolução Histórica do Direito Administrativo .................. XII. 0 Direito Administrativo no Brasil ........................... XIII. Sistemas Administrativos .................................... XIV. 0 Sistema Administrativo Brasileiro .......................... CAPíTULO 11 ADMINISTRAÇÃO PúBLICA 1. A estrutura administrativa ..................................... - Conceito de Estado ................ - Elementos do Estado .............. - Poderes do Estado ........................................ - Organização do Estado ..................................... - Organização da Administração ............................. - Governo e Administração .................................. - Entidades políticas e administrativas ......................... - órgãos públicos ........................................... - Agentes públicos .......................................... - Investidura dos agentes públicos ............................ 11. A atividade administrativa ..................................... - Conceito de Administração ................................. - Natureza da Administração ................................ * Veja-se o índice alfabético remissivo à página 679. 19 20 20 21 25 28 31 33 35
  4. 4. 39 42 48 50 50 51 51 52 54 55 57 58 66 72 74 74 76 10 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO - Fins da Administração 77 - Princípios básicos da Administração 78 - Legalidade 78 - Moralidade 79 - Finalidade 81 - Publicidade . _1, * * - - », * * *, - - * * * * 81 111- Os poderes e deveres do administrador público 84 - Poderes e deveres 84 - Poder-dever de agir 85 - Dever de eficiência 86 - Dever de probidade 87 - Dever de prestar contas 88 IV - 0 uso e o abuso do poder 89 - Uso do poder 89 - Abuso do poder 90 - Excesso de poder 91 - Desvio de finalidade 92 - Omissão da Administração 93 CAPfTUL0 III PODERES ADMINISTRATIVOS I. Considerações gerais II. Poder vinculado ... III . Poder discricionário IV. Poder hierárquico V. Poder disciplinar ... VI. Poder regulamentar . VII. Poder de polícia ... - Conceito ....... - Razão e fundamento - Objeto e finalidade - Extensão e limites ... - Atributos ........... - Meios de atuação .... - Sanções ............ - Condições de validad VIII. Polícia sanitária . CAPfTULO IV ATOS ADMINISTRATIVOS 95 96 97 100 103 106
  5. 5. 109 110 ill 112 113 114 117 118 119 120 1. Conceito e requisitos do ato administrativo - Conceito ................... - Requisitos ................. - Mérito do ato administrativo - Atos de direito privado praticados pela Administração ........ - Procedimento administrativo ............. 125 126 127 131 132 133 INDICE SISTEMÁTICO DA MATÉRIA II. Atributos do ato administrativo 134 - Presunção de legitimidade ....................... 134 - Imperatividade 137 - Auto-executoriedade 137 III. Classificação dos atos administrativos 139 - Atos gerais 139 - Atos individuais 140 - Atos internos 141 - Atos externos 141 - Atos de império 142 - Atos de gestão 142 - Atos de expediente 143 - Atos vinculados 143 - Atos discricionários 144 - Outras classificações 147 IV. Espécies de atos administrativos . . 154 - Atos normativos 154 - Atos ordinatórios 159 - Atos negociais 162 - Atos enunciativos 168 - Atos punitivos ............. 170 V. Motivação dos atos administrativos 173 - Teoria dos motivos determinantes 175 VI. Invalidação dos atos administrativos 176 - Revogação 178 - Anulação 180 - Anulação pela própria Administração 183 - Anulação pelo Poder Judiciário .... .. ...... 184 CAPíTULO V CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 1. Considerações Gerais ...................................... - Idéia geral sobre contrato ................................. - Conceito ................................................. - Peculiaridades do contrato administrativo .................... - Alteração e rescisão unilateral do contrato 1 1 - Equilíbrio financeiro ....................................... - Reajustamento de preços e tarifas .........................
  6. 6. - Exceção de contrato não cumprido ......................... - Controle do contrato . - Aplicação de penalidades contratuais ......................... - Interpretação do contrato administrativo .................... II. Formalização do contrato administrativo ....................... - Normas regedoras do contrato ............................. - Instrumento e conteúdo do contrato administrativo .......... - Cláusulas essenciais ....................................... - Garantias para a execução do contrato ...................... III. Execução do contrato administrativo . .......................... - Direitos e obrigações das partes ............................ - Normas técnicas e material apropriado .......... .... 18b 186 187 189 190 192 192 193 193 194 195 196 196 197 200 200 203 203 204 12 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO - Variações de quantidade . - Execução pessoal ......... - Encargos da execução .... - Manutenção de preposto . . . - Acompanhamento da execução do contrato e recebimento do seu objeto 206 - Extinção, prorrogação e renovação do contrato 209 IV. Inexecução, revisão e rescisão do contrato 212 - Inexecução, do contrato 212 - Causas justificadoras da inexecução do contrato 213 - Conseqüências da inexecução 218 - Revisão do contrato 220 - Rescisão do contrato 222 - Rescisão administrativa 222 - Rescisão amigável 224 - Rescisão judicial 225 - Rescisão de pleno direito 226 V. Contratos administrativos em espécie 226 a) Contrato de obra pública 226 b) Contrato de serviço 230 c) Contrato de trabalhos artísticos 232 d) Contrato de fornecimento 233 e) Contrato de concessão 234 f) Contrato de gerenciamento 237 VI. Licitação 239 - Considerações gerais 239 - Conceito e finalidades da licitação 241 - Princípios da licitação 242 - Objeto da licitação 245 - Obrigatoriedade de licitação 246 - Dispensa de licitação 247 - Inexigibilidade de licitação 249
  7. 7. - Procedimento da licitação 255 - Edital 255 - Carta-convite 259 - Recebimento da documentação e propostas 260 - Habilitação dos licitantes 263 - julgamento das propostas 266 - Adjudicação e homologação 273 - Anulação e revogação da licitação 274 VII. Modalidades de licitação 276 - Concorrência 277 - Concorrência internacional 280 - Consórcio de empresas 28 1 - Pré-qualificação 282 - Tomada de preços 283 - Registros cadastrais; 283 - Convite 284 - Concurso 285 - Leilão ................................................... 286 1 íNDICE SISTEMÁTICO DA MATÉRIA CAPfTULO VI SERVIÇOS PúBLICOS 1. Considerações gerais .......................................... - Conceito ........ - Classificação ... - Regulamentação e controle ................................. - Requisitos do serviço e direitos do usuário - Competência para prestação do serviço ... - Formas e meios de prestação do serviço ... ................... 1 Il. Autarquias - Conceito ..................................... - Caracteres .................................... - Privilégios . - Controle .................................... - Autarquia de regime especial . III. Entidades paraestatais : - Conceito e caracteres . - Controle . - Espécies de entidades paraestatais ........................... - Empresas públicas ......................................... - Sociedades de economia mista .............................. - Fundações instituídas pelo Poder Público .................... - Serviços sociais autônomos .................................. IN. Serviços delegados a particulares . a) Serviços concedidos . b) Serviços permitidos ......................................... c) Serviços autorizados ........................................ V. Convênios e consórcios administrativos .........................
  8. 8. - Convênios ................................................. - Consórcios ................................................ CAPíTUW Vil SERVIDORES PúBLICOS 1. Considerações gerais .......................................... - Regime trabalhista jurídico único ........................... II. Organização do funcionalismo ................................. - Organização legal .......................................... - Cargos e funções .................. - Criação de cargos ................. - Provimento de cargos .............. - Direitos do titular do cargo ................................ - Competência para organizar o funcionalismo ................ - Observância das normas constitucionais ..................... Normas constitucionais pertinentes ao funcionalismo . - Acessibilidade aos cargos ................................... -Concurso ................................................. 13 .................... 288 288 290 292 293 295 297 300 300 302 305 307 309 310 310 315 316 317 323 329 335 336 337 350 352 353 354 356 357 358 359 359 359 361 363 365 365 368 371 372 374 14 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO - Paridade de vencimentos - * ' ' * - Vedação de equiparação e vinculações ... - Proibição de acumulação de cargos e furições -Estabilidade ................................ 377 378 379 380 - Aposentadoria ............ :*'',***''**"*****'****1111*''** 385
  9. 9. - Cômputo do tempo de serviço 388 Exercício de mandatos eletivos 388 Demissão de vitalícios e estáveis 389 Reintegração 390 Responsabilização civil de servidores 391 Abrangência das normas constitucionais 392 Deveres e direitos dos funcionários 392 - Deveres 393 - Restrições funcionais 394 - Direitos 394 - Vencimentos e vantagens pecuniárias 395 - Adicionais 402 - Gratificações 408 Responsabilidades dos servidores 411 - Responsabilidade administrativa 412 - Responsabilidade civil 414 - Responsabilidade criminal 416 - Meios de punição 418 - Prisão administrativa 419 - Seqüestro, perdimento e confisco de bens 420 - Enriquecimento ilícito 421 - Abuso de autoridade ........................ 421 CAPfTULO VIII DOMINIO PúBLICO I. Considerações gerais 423 - Domínio público 423 - Conceito e classificação dos bens públicos 426 - Administração dos bens públicos 429 - Utilização dos bens públicos 430 - Alienação dos bens públicos 440 - Imprescritibilidade, impenhorabilidade e operação dos bens públicos 447 - Aquisição de bens pela Administração 450 II. Terras públicas 451 - TerrasdevoIutas .................. i 455 456 457 458 458 459 460 462 462 462 - Plataforma continental .................................... - Terras ocupadas pelos silvícolas ......................... - Terrenos de marinha .................................... - Terrenos acrescidos ..................................... - Terrenos reservados .................................... - Ilhas .................................................. - Álveos abandonados ....................................
  10. 10. - Faixa de fronteira ........................................ - Vias e logradouros públicos .............................. íNDICE SISTEMÁTICO DA MATÉRIA III. Águas públicas ... - Águas internas - Águas externas IV. jazidas ..... - Petróleo ....................... - Minérios nucleares ............ V. Florestas vi. VII. Fauna ..................................................... Espaço aéreo .............. ................................. VIII. PatrimÔmo histórico: Tombamento ........................... IX. Proteção ambiental .......................................... - Controle da poluição ................... - Preservação dos recursos naturais ........ - Restauração dos elementos destruidos .... - Ação Civil Pública ....................................... CAPíTULO IX INTERVENÇÃO NA PROPRIEDADE E NO DOMINIO ECONOMICO 15 465 466 469 471 473 473 475 478 480 482 487 488 492 494 495 1. Considerações gerais 496 - Propriedade e domínio econômico 497 - Bem-estar social 498 - Competência para a intervençao 499 - Meios de intervenção 499 II. Intervenção na propriedade 500 a) Desapropriação 500 - Conceito 501 - Características 501 - Requisitos constitucionais 508 - Normas básicas 509 - Casos de desapropriação 510 - Declaração expropriatória 512
  11. 11. - Processo expropriatório 514 - Imissão na posse 515 - Indenização 517 - Pagamento 521 - Desvio de finalidade 521 - Anulação da desapropriação 522 - Retrocessão 523 - Desistência da desapropriação 523 h) Servidão administrativa 524 C) Requisição 528 d) Ocupação provisória 530 e) Limitação administrativa 531 111. Intervenção no domínio econômico ............................ - Monopólio .............................. - Repressão ao abuso do poder econômico - . - Controle do abastecimento .................................. 540 541 543 544 i~ 1 16 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO - Tabelamento de preços 546 - Criação de empresas paraestatais 547 CAPíTULO X RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO 1. Considerações gerais 548 - Evolução doutrinária 549 II. Responsabilidade civil da Administração no Direito Brasileiro 552 - 0 art. 15 do Código Civil 552 - 0 § 6." do art. 37 da Constituição da República 553 - Responsabilidade por atos legislativos e judiciais 556 III. Reparação do dano 558 - Ação de indenização 558 - Ação regressiva 560 CAPfTULO XI CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO - Conceito .................. - Meios de controle ......... - Fiscalização hierárquica .... - Recursos administrativos .... - Representação ............. - Reclamação ............... - Pedido de reconsideração ... - Recursos hierárquicos ...... - Coisa julgada administrativa - Prescrição administrativa ... - Processo administrativo ..... - Processo e procedimento ... - 0 processo
  12. 12. administrativo e suas espécies - Princípios do processo administrativo . . . - Fases do processo administrativo ........ - Modalidades de processo administrativo . Processo administrativo disciplinar ...... Meios sumários ........................ Processo administrativo tributário ....... 1. Considerações gerais .......................................... - A necessidade de controle - Conceito de controle ...... - Tipos e formas de controle II. Controle administrativo 569 569 570 570 571 574 574 575 576 578 580 581 581 582 582 585 588 590 593 594 598 598 599 601 602 564 . . 564 565 566 . Controle legislativo .................... - Conceito ......................... - Fiscalização dos atos da Administração - Fiscalização financeira e orçamentária ....................... - Atribuições dos Tribunais de Contas ....................... .................... .................... . ....................... íNDICE SISTEMÁTICO DA MATÉRIA IV. Controle judiciúrio ............................... - Conceito .................................................. - Atos sujeitos a controle comum ............................ - Atos sujeitos a controle especial ....................... - Meios de controle judiciário .................................
  13. 13. V. A Administração em juízo ...... - Representação em juizo ...... - Atuação processual ........... - Execução do julgado ......... - Despesas judiciais ......................................... - Prescrição ................................................ CAPfTULO XII 17 603 603 604 606 612 616 617 618 619 622 622 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA BRASILEIRA 1. Considerações gerais ......................................... 11. A Administração Federal e a Reforma Administrativa de 1%7 .. 111. Administração Direta e Administração Indireta ................ IV. Os princípios fundamentais da Reforma ...... - Planejamento ... - Coordenação - - Descentralização ...... - Delegação de competência .......... - Controle ........................ V. Os órgãos dirigentes da Administração Federal ....... - Presidência da República ......................... - Ministérios ....................................... VI. órgãos de assessoramento ................................... - órgãos de assessoramento do Presidente da República ...... - órgãos de assessoramento dos Ministros de Estado .......... VII. Outros órgãos da Administração Federal ...................... - Tribunais administrativos ................... - Procuradorias ............................. - órgãos autônomos ......................... . Entes de cooperação ........................ VIII IX. X. A Administração dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios .......................... - Administração estadual ............ - Administração municipal .......... - Administração do Distrito Federal . - Administração dos Territórios ...... Sistemas de atividades auxiliares .............................. 625 627 629
  14. 14. 633 633 635 636 638 638 640 641 642 652 653 658 661 661 662 665 666 667 670 670 671 674 676 1 1 ~ i ~11 ABREVIATURAS E SIGLAS USADAS 1 AP - Ação popular BI - Boletim do Interior (SP) CC - Código Civil CP - Código Penal CPC - Código de Processo Civil CLT - Consolidação das Leis do Trabalho DJU - Diário da Justiça da União DOU - Diário Oficial da-União EDP - Estudos de Direito Público (SP) MS - Mandado de segurança RDA - Revista de Direito Administrativo (RJ) RDI - Revista de Direito Imobiliário (SP) RDP Revista de Direito Público (SP) RDPG Revista de Direito da Procuradoria Geral (RJ) RIL Revista de Informação Legislativa (DF) RJTJSPRevista de jurisprudência do Tribunal de Justiça de São Paulo (SP) RE Recurso extraordinário RF - Revista Forense (RJ) RPGE - Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo (SP) RT - Revista dos Tribunais (SP) RTCU - Revista do Tribunal de Contas da União (DF) RTFR - Revista do Tribunal Federal de Recursos (DF) RTJ - Revista Trimestral de jurisprudência (DF) STF - Supremo Tribunal Federal TA - Tribunal de Alçada TFR - Tribunal Federal de Recursos TJ - Tribunal de Justiça NOTAS: • Nas citações de livros e revistas, o primeiro número indica o volume, e o segundo, após a barra, a página. • Para facilidade de consulta, repetimos a indicação de acórdãos quando publicados em diversas revistas. • Na indicação de acórdãos da justiça estadual, aditamos à sigla do Fribunel a do Estado a que pertence.
  15. 15. CAPíTULO 1 NOÇõES PRELIMINARES SUMÁRIO: 1. 0 DIREITO - II. DIREITO POBLICO E DIREITO PRIVADO - III. DIREITO ADMINISTRATIVO - IV. CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO - V. RELAÇõES COM OUTROS RAMOS DO DIREITO E COM AS CIÊN- CIAS SOCIAIS - VI. DIREITO ADMINISTRATIVO E CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO - VII. DIREITO ADMINISTRATIVO E POLITICA - VIII. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO - IX. CODIFICAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO - X. INTERPRETAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO - XI. EVOLUÇÃO HISTóRICA DO DIREITO ADMINISTRATIVO -X11. 0 DIREITO ADMINISTRATIVO NO BRASIL - XIII. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS - XIV. 0 SISTEMA ADMINIS- TRATIVO BRASILEIRO. 1. 0 DIREITO 0 estudo do Direito Administrativo há de partir, necessariamente, da noção geral do Direito - tronco de onde se esgalham todos os ramos da Ciência furídica. 0 Direito, objetivamente considerado, é o conjunto de regras de conduta coativamente impostas pelo Estado. Na clássica conceituação de Jhering, é o complexo das condições existenciais da sociedade, asseguradas pelo Poder Público. Em última análise, o Direito se traduz em princípios de conduta social, tendentes a realizar a justiça. 1 Quando esses princípios são sustentados em afirmações teóricas formam a Ciência furídica, em cuja cúpula está a Filosofia do Direito; quando esses mesmos princípios são concretizados em norma jurídica, temos o Direito Positivo, expresso na legislação. A sistematização desses princípios, em normas legais, constitui a Ordem Jurídica, ou seja, o sistema legal adotado para assegurar a existência do Estado e a coexistência pacífica dos indivíduos na comunidade. 1 , Carlos Mouchet-Zorraquin Becu, Introducción al Derecho, Buenos Áires, 1959, págs. 24 e segs. i 1 1 ~ 1 20 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO Daí a presença de duas ordens jurídicas: a interna e a internacional; aquela é formada pelos princípios. jurídicos vigentes em cada Estado; esta se mantém pelas regras superiores aceitas reciprocamente p . elos Estados, para a coexistência pacífica das Nações entre si, e dos indivíduos que as compoem, nas suas relações externas. 11. DIREITO PúBLICO E DIREITO PRIVADO 0 Direito é dividido, inicialmente, em dois grandes ramos: Direito Público e Direito Privado, consoante a sua destinação. 0 Direito Público, por sua vez, subdívide-se em Interno e Externo. 0 Direito Público Interno visa regular, precipuamente, os interesses estatais e sociais, cuidando só reflexamente da conduta individual. Reparte-se em Direito Constitucional, Direito Administrativo, Direito Tributário, Direito Penal ou Criminal, Direito Processual ou Judiciário (Civil e Penal), Direito do Trabalho, Direito
  16. 16. Eleitoral, Direito Municipal. Esta subdivisão não é estanque, admitindo o despontar de outros ramos, com o evolver da Ciência jurídica que enseja, a cada dia, a especialização do Direito e a conseqüente formação de disciplinas autônomas, bem diversíficadas de suas co-irmãs. 0 Direito Público Externo destina-se a reger as relações entre I-no inter- os Estados Soberanos e as atividades indiv uas no p nacional. 0 Direito Privado tutela predominantemente os interesses individuais, de modo a assegurar a coexistência das pessoas em sociedade e a fruição de seus bens, quer nas relacões de indivíduo a indivíduo, quer nas relações do indivíduo com ~ Estado. Biparte-se o Direito Privado em Direito Civil e Direito Comercial. 0 Direito Administrativo, como vimos, é um dos ramos do Díreito Público Interno. Sua conceituação doutrinária, entretanto, tem ensejado acentuadas divergências entre os publicistas. III. DIREITO ADMINISTRATIVO A escola francesa, capitaneada por Ducrocq, Batbie e Gianquin- to, sustenta que o Direito Administrativo se detém no estudo do sistema de leis que regem a Administração Pública.' Tal conceito 1. Ducrocq, Cours de Droit Administratit et de Legislation Française des Finances, 1881, pàg. 5; Batbie, Traité Théorique et Pratique du Droit NOÇõES PRELIMINARES 21 é inaceitável, já porque reduz a missão desse ramo jurídico à de catalogar a legislação administrativa, já porque inverte a posição da Ciência do Direito, subordinando-a às normas legais existentes, quando, na realidade, os princípios doutrinários é que informam ou devem informar a legislação. A escola italiana, ou subjetivista, integrada, dentre outros, por Meucci, Ranelletti, Zanobini e Raggi, só concede ao Direito Administrativo o estudo dos atos do Poder Executivo. 2 Partem, assim, os seus adeptos, do sujeito de onde emana o ato administrativo e não do ato em si mesmo, para conceituação da ciência que o disciplina. Desse ponto-de-vista resulta que o Direito Administrativo excluiria de suas cogitações os atos administrativos praticados, embora em reduzida escala, pelo Legislativo e pelo Judiciário, na organização e execução de seus serviços meramente administrativos. A escola subjetiviSta, portanto, não atende inteiramente à realidade. Outros autores, não filiados a escolas, encaram o Direito Administrativo por facetas diversas, acentuando-lhes os traços predominantes. Assim, Foignet entende que o Direito Administrativo regula os órgãos inferiores, relegando ao Direito Constitucional a atividade dos órgãos superiores da Administração Pública. 3 Na opinião de Berthélemy esse ramo do Direito cuida de todos os serviços públicos que secundam a execução das leis, excluídos os da justiça. 4 0 clássico Laferrière alarga esse conceito para atribuir ao Direito Administrativo a ordenação dos serviços públicos e a regulamentação das relações entre a
  17. 17. Administração e os administradores. 5 IV. CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO A diversidade das definições está a indicar o desencontro doutrinário sobre o conceito de Direito Administrativo, variando o en- Public et Administratif, 1893, 111/8; Gianquinto, Corso di Diritto Pubblico Amministrativo, 1877, 1/8. 2. Meucci, Istituzioni di Diritto Amministrativo, 1892, pág. 2; RaneIletti, Principii di Diritto Ammnistrativo, 1912, pág. 268; Zanobini, Corso di Diritto Amministrativo, 1936, págs. 21 e segs.; Raggi, Diritto Amministrativo, 1936, 1/20. 3. Foignet, Manuel Élémentaiw de Droit Administratif, 1901, pàgs. 1 e segs. 4. Berthélemy, Traité Élémentaire de Droit Administratif, 1923, pàgs. 1 e segs. 5. Laferrière (M. F.), Cours Théorique et Pratique de Droit Publie et Administratif, 1854, pùg. 578. 22 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO tendimento consoante'a escola e o critério adotado pelos autores que procuram caracterizar o seu objeto e demarcar sua área de atuação. 1 A doutrina estrangeira não nos parece habilitada a fornecer o exato conceito do Direito Administrativo Brasileiro, porque a concepção nacional desse ramo do Direito Público Interno é, na justa observação de Barros Júnior, "algo diversa, propendendo mais para uma combinação de critérios subjetivo e objetivo do conceito de Administração Pública, como matéria sujeita à regência desse ramo í~ 1. Vejam-se as mais modernas definições no direito pátrio: "conjunto dos princípios que regulam a atividade não contenciosa do Estado, e a constituição dos órgãos e meio de sua ação em geral" (Mário Masagão, Conceito de Direito Administrativo, 1926, pág. 21) - "sistema de princípios jurídicos que regulam a atividade do Estado, salvo as partes civil e penal, nele compreendida a constituição dos órgãos de sua atividade" (José Matos de Vasconcelos, Direito Administrativo, 1936, 1/12) - "disciplina jurídica reguladora da atividade do Estado, exceto no que se refere aos atos legislativos e jurisdicionais, à instituição de órgãos essenciais à estrutura do regime e à forma necessária da atividade destes órgãos" (Tito Prates da Fonseca, Direito Administrativo, 1939, pág. 49) - "ramo do Direito Positivo que especifica e privativamente rege a administração pública como forma de atividade, define as pessoas administrativas e a organização e os agentes do Poder Executivo das politicamente constituídas e lhes regula, enfim, os seus direitos e obrigações, em suas relações, umas com as outras e com os particulares, por ocasião do desempenho daquela atividade" (Rui Cirne Lima, Princípios de Direito Administrativo Brasileiro, 1954, pág. 26) - "ramo do Direito Público que regula a estrutura e o funcionamento da administração pública bem como dos organismos criados para executar os serviços públicos; regula, também, as relações entre a administração e terceiros, quando vinculados às finalidades próprias dos serviços públicos" (Themístocles Brandão Cavalcanti, Tratado de Direito Administrativo, 1955, 1/14) - "0 ramo do direito público interno que regula a atividade das pessoas jurídicas públicas e a instituição de meios e órgãos relativos à ação dessas pessoas" (José Cretella Ir., Curso de Direito Administrativo, 1977, pág. 41) - "conjunto de princípios jurídicos que disciplinam a organização e a atividade do Poder Executivo, inclusive dos órgãos descentralizados, bem como as atividades tipicamente administrativas exercidas pelos outros Poderes" (Carlos S. de Barros Júnior, Compêndio de Direito Administrativo, 1963, 1/81) - ordenamento jurídico da atividade do Estado-poder, enquanto tal, ou de quem faça as suas vezes, de
  18. 18. criação de utilidade pública, de maneira direta e imediata" (Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Princípios Gerais de Direito Administrativo, 1969, 1/176) - "ramo do Direito Público que estuda os princípios e normas que regem as atividades jurídicas do Estado e de seus delegados e as relações de subordinação e de coordenacão delas derivadas, excluídas a criação da norma legal e sua aplicação juri;dicional contenciosa, na prossecução dos fins do Estado" (Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de Direito Administrativo, 1974, pág. 52) - "conjunto de normas jurídicas que presidem à organização e ao funcionamento dos serviços públicos" (Henrique de Carvalho Simas, Manual Elementar de Direito Administrativo, 1974, pág. 59). Na doutrina estrangeira: "conjunto de regras relativas aos servicos públicos" (Gaston Jèze, Droit Administratil, 1914, 1/1) - "0 direito administrativo tem por objeto dar às pessoas administrativas, e a seus agentes, os poderes necessários ao desempenho de sua missão que é a de gerir os interesses públicos NOÇõES PRELIMINARES 23 gdo Direito", o que levou o mesmo publicista. a concluir que "abranera Pois, 0 Direito Administrativo, entre nós, todas as funções exercidasi'~elas autoridades administrativas de qualquer natureza que sejam; e mais: as atividades, que, pela sua natureza e forma de efetivação, possam ser consideradas como tipicamente administrativas". 2 Aplaudimos inteiramente essa orientação, porque o Direito Administrativo, como é entendido e praticado entre nós, rege efetivamente não só os atos do Executivo, mas também os do Legislativo e do Judiciário, praticados como atividade paralela e instrumental das que e assegurar a satisfação das necessidades coletivas" (Marcel Waline, Manuel Élémentaire de Droit Administratil, 1946, pág. 239) - "0 direito administrativo rege os conflitos entre a administração e os administrados, originados do interesse geral em presença do interesse privado" (Paul Duez e Guy Debeyre, Traité de Droit Administratif, 1952, pág. 4) - "0 ramo do direito público interno que regula a organização e atividade da administração, isto é, o conjunto de autoridades, agentes e organismos, encarregados, sob o impulso do poder político, de assegurar as múltiplas intervenções do Estado moderno" (André de Laubadère, Traité Êlémentaire de Droit Administratif, 1953, pàg. 11) - "Complexo das normas jurídicas internas que regulam as relações entre a Administração Pública, enquanto atuam para a consecução de suas próprias finalidades, e os sujeitos a ela subordinados" (Francesco D'Alessio, Istituzioni di Diritto Aniministrativo Italiano, 1949, 1/21) - "A parte do Direito Público que tem por objeto a organização, os meios e as formas de atividade da Administração Pública e as conseqüentes relações jurídicas entre ela e os outros suieitos" (Guido Zanobini, Corso di Diritto Amministrativo, 1950, 1/22) -"Sistemas das normas jurídicas que disciplinam as relações pelas quais o Estado, ou pessoa que com ele coopere, exerça a iniciativa de perseguir interesses coletivos utilizando o privilégio da execução prévia" (Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, 1947, Pág. 17) - "Ramo do Direito Público que regula a atividade do Estado que se realiza em forma de função administrativa" (Gabinci Fraga, Derecho Administrativo, 1948, pág. 3) - "Conjunto de normas positivas e de princípios de Direito Público de aplicação concreta à instituição e funcionamento dos serviços públicos e ao conseqüente controle jurisdicional da Administração Pública" (Rafael Bielsa, Compendio de Derecho Público, 1952, 11/1) - "Complexo de normas e princípios de Direito Público Interno que regulam as relações entre os entes públicos e os particulares, ou aqueles entre si, para a satisfação concreta, direta e imediata das necessidades coletivas, dependentes da ordem jurídica estatal" (Benjamin Villegas Basavilbaso, Derecho Administrativo, 1948, 1/77) - "0 direito admi- nistrativo é o direito comum do Poder Público" (Georges Vedel, Droit Administratif, 1961, pág. 44) - "0 conjunto de normas e de princípios de direito
  19. 19. público interno, que tem por objeto a organização e o funcionamento da Administração Pública, assim como a regulamentação das relações interorgânicas, interadministrativas e as das entidades administrativas com os administrados" (Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, 1965, 1/149) -"0 ramo do direito público que estuda o exercício da função administrativa e a proteção judicial existente contra esta" (Agustin A. Gordifio, Tratado de Derecho Administrativo, 1974, tomo 1, IV/19). 2. Carlos S. de Barros júnior, Introdução ao Direito Administrativo, 1954, págs. 85 e segs. . 1 24 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO lhe são específicas e predominantes, isto é, a de legislação e a de jurisdição. i 0 conceito de Direito Administrativo Brasileiro, para nós, siri tetiza-se no conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar con creta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. Analisemos os elementos desse conceito. Conjunto harmônico de princípios jurídicos ... significa a sistematização de normas doutrinárias de Direito (e não de Política ou de ação social), o que indica o caráter científico da disciplina em exame, sabido que não há ciência sem princípos teóricos próprios, ordenados, e verificáveis na prática; que regem os órgãos, os agentes ... indica que ordena a estrutura e o pessoal do serviço público; e as atividades públicas ... isto é, a seriação de atos da Administração Pública, praticados nessa qualidade, e não quando atua, excepcionalmente, em condições de igualdade com o particular, sujeito às normas do Direito Privado; tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. Aí está a caracterização e a delimitação do objeto do Direito Administrativo. Os três primeiros termos - con- creta, direta e imediatamente - afastam a ingerência desse ramo do Direito na atividade estatal abstrata que é a legislativa, na atividade indireta que é a judicial, e na atividade mediata que é a ação social do Estado. As últimas expressões da definição - fins desejados pelo Estado - estão a indicar que ao Direito Administrativo não compete dizer quais são os fins do Estado. Outras ciências se incumbirão disto. Cada Estado, ao se organizar, declara os fins por ele visados e institui os Poderes e órgãos necessários à sua consecução. 0 Direito Administrativo apenas passa a disciplinar as atividades e os órgãos estatais ou a ele assemelhados, para o eficiente funcionamento da Administração Pública. Percebe-se, pois, que o Direito Administrativo interessa-se pelo Estado, mas no seu aspecto dnâmico, funcional, relegando para o Direito Constitucional a parte estrutural, estática. Um faz a fisiologia do Estado; o outro, a sua anatomia. 0 Estado moderno, para o completo atendimento de seus fins, atua em três sentidos - administração, legislação e jurisdição - e em todos eles pede orientação ao Direto Administrativo, no que concerne à organização e funcionamento de seus serviços, à administração de seus bens, à regência de seu pessoal e à formalização dos seus atos de administração. Do funcionamento estatal só se afasta o NOÇõES PRELIMINARES 25 Direito Administrativo quando em presença das atividades especificamente legislativas (feitura da lei) ou caracteristicamente judiciárias (decisões judiciais típ;cas). A largueza do conceito que adotamos permite ao Direito Administrativo reger, como efetivamente rege,
  20. 20. toda e qualquer atividade de administração, provenha ela do Executivo, do Legislativo ou do Judiciário. E, na realidade, assim é, porque o ato administrativo não se desnatura pelo só fato de ser praticado no âmbito do Legislativo ou do Judiciário, desde que seus órgãos estejam atuando como administradores de seus serviços, de seus bens, ou de seu pessoal. Dessas incursões necessárias do Direito Administrativo em todos os setores do Poder Público, originam-se as suas relações com os demais ramos do Direito e até mesmo com as ciências não jurídicas, como passaremos a analisar. V. RELACõES COM OUTROS RAMOS DO DIREITO E CO~1 AS CIÊNCIAS SOCIAIS Com o Direito Constitucional o Direito Administrativo mantém estreita afinidade e íntimas relações, uma vez que ambos cuidam da mesma entidade: o Estado. Diversificam em que o Direito Constitucional se interessa pela estrutura estatal e pela instituição política do governo, ao passo que o Direito Administrativo cuida, tão-somente, da organização interna dos órgãos da Administração, de seu pessoal e do funcionamento de seus serviços, de modo a satisfazer as finalidades que lhe são constitucionalmente atribuídas. Daí termos afirmado que o Direito Constitucional faz a anatomia do Estado, cuidando de suas formas, de sua estrutura, de sua substância, no aspecto estático, enquanto o Direito Administrativo estuda-o na sua movimentação, na sua dinâmica. Encontram-se, muitas vezes, em setores comuns, o que os leva ao entrosamento de seus princípios, e, sob certos aspectos, à assemelhação de ' suas normas. Mas é bem de ver que não se confundem: um dá os lineamentos gerais do Estado, institui os órgãos essenciais, define os direitos e garantias individuais; o outro (Direito Administrativo) disciplina os serviços públicos e regulamenta as relações entre a Administração e os administrados dentro dos princípios constitucionais previamente estabelecidos. Com o Direito Tributário e com o Financeiro são sensíveis as relações do Direito Administrativo, dado que as atividades vinculadas a imposiçao e arrecadação de tributos, à realização da receita e efetivação das despesas públicas, são eminentemente administrativas. ~ i i 1~ i ~ h 26 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO Com o Direito Penal a intimidade do Direito Administrativo persiste sob muitos aspectos, a despeito de atuarem em campos bem diferentes. Certo é que o ilícito administrativo não se confunde com o ilícito penal, assentando cada qual em fundamentos e normas diversas. Mas não é menos verdade que a própria Lei Penal, em muitos casos, tais como nos crimes contra a Administração Pública (Código Penal, arts. 312 a 327), subordina a definição do delito à conceituação de atos e fatos administrativos. Noutros casos, chega mesmo a relegar à Administração prerrogativas do Direito Penal, como ocorre nas prisões administrativas e na caracterização de infrações dependentes das chamadas normas penais em branco. Com o Direito Processual (Civil e Penal) o Direito Administrativo mantém intercâmbio de princípios aplicáveis a ambas as disciplinas, na regulamentação de suas respectivas jurisdições. Se, por um lado, a justiça comum não dispensa algumas normas administrativas na movimentação dos feitos, por outro, a jurisdição administrativa se serve de princípios tipicamente processuais para nortear o julgamento de seus recursos. Não raro são as
  21. 21. próprias leis administrativas que determinam a aplicação de normas processuais comuns e princípios gerais do Direito Judiciário, aos casos análogos da Administração. Com o Direito do Trabalho e especialmente com as instituições de previdência e assistência ao assalariado, o Direito Administrativo mantém sensíveis relações, já porque tais organizações são instituídas, entre nós, como autarquias administrativas, já porque as relações entre empregadores e empregados, em boa parte, passaram do âmbito do Direito Privado para o campo do Direito Público, com o fim precípuo de mantê- las sob a regulamentação e fiscalização do Estado. Essa publicização do Direito do Trabalho muito o aproximou do Direito Administrativo principalmente agora que o Estado e suas autarquias contratam empregados no regime da Consolidação das Leis do Trabalho, para atividades de natureza empresarial. Com o Direito Eleitoral, novo ramo do Direito Público que se tem desenvolvido largamente entre nós como atestam o Código Eleitoral (Lei federal 4.737, de. 15. 7. 1965) e leis complementares, o Direito Administrativo tem muitos pontos de contato na organizacão da votação e apuração dos pleitos, no funcionamento dos partidos políticos, no ordenamento e fiscalização da propaganda partidária e em outros assuntos de caráter nitidamente administrativo, embora da competência da Justiça Eleitoral. Pode-se afirmar mesmo que toda a parte formal dos atos eleitorais permanece sob a regência do Direito Administrativo, uma vez que aquele Direito não dispõe de métodos próprios para a execução das atividades que lhe são reservadas. Seus princípios específicos só alcançam os aspectos materiais dos atos elei- NOÇOES PRELIMINARES 27 torais e o julgamento de seus recursos, sabido que a Justiça Eleitoral é parte integrante do Poder Judiciário (Const. Rep., arts. 118 a 121). Com o Direito Municipal, cronologicamente o último esgalho do Direito Público Interno, o Direito Administrativo mantém intensas relações, uma vez que operam ambos no mesmo setor da organização governamental, diversificando apenas quanto às peculiaridades comunais. 0 crescente desenvolvimento e a especialização das funções locais deram origem à autonomia do Direito Municipal, mas nem por isso prescinde ele dos princípios gerais do Direito Administrativo. Ao revés, socorre-se com freqüência das normas administrativas na organização de seus serviços, na composição de seu funcionalismo, e no exercício das atividades públicas de seu peculiar interesse. 0 Município, como entidade político-administrativa que e, se rege, funcionalmente, pelos cânones clássicos do Direito Administrativo, mas se organiza e se autogoverna pelos princípios do moderno Direito Municipal. 1 Daí a simbiose existente entre esses dois ramos do Direito Público. Com o Direito Civil e Comercial as relações do Direito Administrativo são intensíssimas, principalmente no que se refere aos contratos e obrigações do Poder Público com o particular. A influência do Direito Privado sobre o Direito Público chega a tal ponto que, em alguns países, aquele absorveu durante muito tempo o próprio Direito Administrativo, impedindo a sua formação e desenvolvimento, como agudamente observou Dicey no direito anglo-norte-americano . 2 Mas é inevitável essa influência civilista, já pela antecedência da sistematização do Direito Privado, já pela generalidade de seus princípios e de suas instituições, amoldáveis, sem dúvida, a todos os ramos do Direito
  22. 22. Público . 3 Muitos institutos e regras do Direito Privado são adotados no campo administrativo, chegando mesmo o nosso Código Civil e enumerar entidades públicas (art. 14), a conceituar os bens públicos (art. 66), a dispor sobre desapropriação (art. 1.150), a prover sobre edificacões urbanas (arts. 572 a 587), afora outras disposições endereçadas áíretamente à Administração Pública. Entre nós, País carente de estudos administrativos, a aplicação de princípios civilistas ao Direito Público tem raiado pelo exager~ e causado não poucos erros judiciários nas decisões em que é interessada a Administração nos conflitos com o particular, merecendo a 1. Veja-se a conceituação do Município Brasileiro no nosso Direito Municipal Brasileiro, Ed. Revista dos Tribunais, São Paulo, Cap. 111. 2. Dicey, The Law of the Constitution, 3.' ed., págs. 304 e segs. 3. Rafael Bielsa, Relaciones del Código Civil con el Derecho Administrativo, 1923, passint. ~ i 1 1 1 ~ ~ 28 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO NOÇõES PRELIMINARES 29 justa crítica de Bilac Pinto contra "essa imprópria filiação doutrinária das decisões jurisdicionais em matéria administrativa". 4 Com as Ciências Sociais o Direito Administrativo mantém estreitas relações, principalmente com a Sociologia, com a Economia Política, com a Ciência das Finanças e com a Estatística. Como disciplinas sociais, ou antropológicas, atuam no mesmo campo do Direito - a sociedade - apenas com rumos e propósitos diversos. Enquanto as Ciências jurídicas visam a estabelecer normas coercitivas de conduta, as Ciências Sociais (não jurídicas) preocupam-se com a formulação de princípios doutrinários, deduzidos dos fenômenos naturais que constituem o objeto de seus estudos, mas desprovidos de coação estatal. A estas Ciências o Direito Administrativo pede achegas para o aperfeiçoamento de seus institutos e de suas normas, visando ajustá-los, cada vez mais e melhor, aos fins desejados pelo Estado, na conformidade da ordem jurídica preestabelecida. VI. DIREITO ADMINISTRATIVO E CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO i A denominada Ciência da Administração, que surgiu de estudos paralelos aos do Direito Administrativo, perdeu hoje muito da sua importância, estando suprimida das cátedras universitárias da Itália desde 1935.1 Na verdade, não nos parece que tal disciplina possa subsistir como ciência autônoma, uma vez que seu objeto se confunde ora com o do Direito Administrativo, ora com o do Direito Constitucional, e não raro com o próprio conteúdo da Teoria Geral do Estado. Essa indistinção de objetos levou Zanobini e Vitta a negarem a autonomia dessa pretensa ciência administrativa. 2 Entre nós, embora figure com muita frequencia nos programas das Faculdades de Direito, já decaiu também do conceito dos administrativistas contemporâneos, que passaram a considerá-la simples parte da Sociologia ou da Política ~ 3 ou uma disciplina auxiliar da moderna Organização Racional do Trabalho .4 Faltando- lhe, como lhe falta,
  23. 23. 4. Bilac Pinto, Estudos de Direito Público, 1953, pág. 2. 1. Decreto real 2.044, de 28.11.1935. 2. Zanobini, Corso di Diritto Amministrativo, 1950, 1146; Cino Vitta, Diritto Amministrativo, 1948, 1/23. 3. Tito Prates da Fonseca, Direito Administrativo, 1939, pág. 65. 4. Carlos S. de Barros Júnior, Introdução ao Direito Administrativo, 1954, pág. 65. conteúdo jurídico, reputamos inadequada a sua inclusão no currículo das Faculdades de Direito. Poderá ser ministrada como técnica de administração, nunca, porém, como ramo do Direito Público, em pé de igualdade com o Direito Administrativo. VII. DIREITO ADMINISTRATIVO E POLITICA A conceituação de Política tem desafiado a argúcia dos publicistas, sem colher uma definição concorde. Para uns é ciência (Jellinck e Brunialti), para outros é arte (Burke e Schaeffle). A nosso ver, não é ciência, nem arte. É forma de atuação do homem público quando visa a conduzir a Administração a realizar o bem- comum. A Política, como forma de atuação do homem público, não tem rigidez científica, nem orientação artística. Rege-se - ou deve reger-se -por princípios éticos comuns e pelas solicitações do bem coletivo. Guia-se por motivos de convemencia e oportunidade do interesse público que há de ser o seu supremo objetivo. Como atitude do homem público, a Política se difunde e alcança todos os setores da Administração, quando os governantes - e aqui incluímos os dirigentes dos três Poderes - traçam normas ou praticam atos tendentes a imprimir, por todos os meios lícitos e morais, os rumos que conduzam a atividade governamental ao encontro das aspirações médias da comunidade. Coerentemente com esse entender, negamos a existência de ato político como entidade autônoma. 0 que existe, a nosso ver, é sempre ato administrativo, ato legislativo ou ato judiciário informado de fundamento político. 0 impropriamente chamado ato político não passa de um ato de governo, praticado discricionariamente por qualquer dos agentes que compõem os Poderes do Estado. A lei é um ato legislativo com fundamento político; o veto é um ato executivo com fundamento político; a suspensão condicional da pena é um ato judiciário com fundamento político. Daí a existência de uma Política legislativa, de uma Política administrativa e de uma Política judiciária. Por idêntica razão se pode falar em Política econômica, Política militar, Política agrária etc., conforme seja o setor objetivado pela atividade governamental que o procura orientar no sentido do bem-comum. A Política não se subordina aos princípios do Direito, nem se filia a esse ramo do saber humano, embora viceje ao lado das ciências jurídicas e sociais, porque estas é que lhe propiciam melhor campo de atuação.' 1. Não se confunda a Política no sentido em que a conceituamos -forma de atuação do homem público visando conduzir a Administração a li ~~ 1,~ 1 1~ ~, ~ ~2, 30 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO Modernamente, muito se fala em Direito Político, referindo-se às prerrogativas do cidadão como participante eventual da Administração Pública. Melhor diríamos Direito Cívico (em oposicão a Direito Civil), porque, na verdade, o que se reconhece aos iávíduos nas democracias é a faculdade de
  24. 24. atuar como cidadão para compor o go- 1 verno, e intervir na vida pública do Estado, através de atos decorrentes de sua capacidade cívica (candidatura, exercício do voto, ação popular, escolha plebiscitária, cassacão de mandatos etc.). Nos primórdios deste século confundia-se Di;eito Político com Direito Constitucional, sendo corrente a idéia de que pertencia a esta disciplina toda a matéria referente ao Estado . 2 Essa noção não é exata, nem suficiente. 0 Direito Público especializou-se, repartiu-se em ramos específicos, definiu perfeitamente seus campos de estudo, relegando 11 ao denominado Direito Político somente a parte que entende com a composição do governo e as prerrogativas cívicas do cidadão, erigidas em direito subjetivo público de seu titular. 3 VIII. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 0 Direito Administrativo abebera-se para sua formação em quatro fontes principais, a saber: a lei, a doutrina, a jurisprudência e os costumes. A lei, em sentido amplo, é a fonte primária do Direito Administrativo, abrangendo esta expressão desde a Constituição até os regulamentos executivos.' E compreende-se que assim seja, porque tais atos impondo o seu poder normativo aos indivíduos e ao próprio Estado, estabelecem relações de administração de interesse direto e imediato do Direito Administrativo. A doutrina, formando o sistema teórico de princípios aplicáve'is ao direito positivo, é elemento construtivo da ciência jurídica à qual pertence a disciplina em causa. A doutrina é que distingue as regras que convêm ao Direito Público e ao Direito Privado, e mais parti. cularmente a cada um dos sub-ramos do saber jurídico. Influi ela não realização do bem-comum - com a política partidária que lamentavelmente se pratica entre nós como meio de galgar e pernianecer no poder, através de prestígio eleitoral. Nesse sentido é carreirismo e não atividade pública, que mereça qualquer consideração doutrinária. 2. C. Gonzales Rosaàa, Tratado de Derecho Político, 1916, 1/14 e segs. 3. Luis lzaga, Elementos de Derecho Político, 1952, 1/17. 1. Carlos S. de Barros Júnior, Fontes do Direito Administrativo, in RDA 28/1; Luiz de Castro Neto, Fontes do Direito Administrativo, São Paulo, 1977. NOÇõES PRELIMINARES 31 só na elaboração da lei, como nas decisões contenciosas e não contenciosas, ordenando, assim, o próprio Direito Administrativo. A jurisprudência, traduzindo a reiteração dos julgamentos num mesmo sentido, influencia poderosamente a construção do Direito, e especialmente a do Direito Administrativo que se ressente de sistematização doutrinária e de codificação legal. A jurisprudência tem um caráter mais prático, mais objetivo que a doutrina e a lei, mas nem por isso se aparta de princípios teóricos que, por sua persistência nos julgados, acaba por penetrar e integrar a própria ciência jurídica. Outra característica da jurisprudência é o seu nacionalismo. Enquanto a doutrina tende a universalizar-se, a jurisprudência tende a nacionalizar-se, pela contínua adaptação da lei e dos princípios teóricos ao caso concreto. Sendo o Direito Administrativo menos geral que os demais ramos jurídicos, preocupa-se diretamente com a Administração de cada Estado, e por isso
  25. 25. mesmo encontra, muitas vezes, mais afinidade com a jurisprudência pátria, que com a doutrina estrangeira. A jurisprudência, entretanto, não obriga quer a Administração, quer, o judiciário, porque não vigora entre nós o princípio norte-americano do stare decises, segundo o qual a decisão judicial superior vincula as instâncias inferiores, para os casos idênticos. 0 costume tem perdido muito de sua importância na construção do Direito, desde a Lei da Boa Razão (1769), que desautorizou. o seu acolhimento quando contrário à lei, até a promulgação de nosso Código Civil (1916), -~ue declarou revogados os "usos e costumes concernentes às matérias de direito civil" por ele reguladas (art. 1.807). Persiste, entretanto, e com grande prestígio, no Direito Comercial que os admite expressamente desde que secundum legem (Código Coniercial, arts. 130 e 133). No Direito Administrativo Brasileiro o costume exerce ainda influência, em razão da deficiência da legislação. A prática administrativa vem suprindo o texto escrito, e, sedimentada na consciência dos administradores e administrados, a praxe burocrática passa a suprir a lei, ou atua como elemento informativo da doutrina. IX. CODIFICAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO A questão da codificação do Direito Administrativo tem colocado os doutrinadores em três posições: os que negam as suas vantagens; os que admitem a codificação parcial; e os que propugnain pela codi- ficação total. Filianio-nos a esta última corrente, por entendermos que a reunião dos textos administrativos num só corpo de lei não só é perfeitamente exeqüível, a exemplo do que ocorre com os demais lo ~ i i 1~ I ~ ~ !i ~ ~~ 1 32 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO ramos do Direito, já codificados, como propiciará à Administração e aos administrados maior segurança e facilidade na observância e aplicaçao das normas administrativas. As leis esparsas tornam-se de difícil conhecimento e obtenção pelos interessados, sobre não permitirem uma visão panorâmica do Direito a_que pertencem. Só o Código remove esses inconvenientes da legislação fragmentária, pela aproximação e coordenação dos textos que se interligam para a formação do sistema jurídico adotado. Certo é que o Código representa o último estágio da condensação do Direito, sendo precedido, geralmente, de coletâneas e consolidações das leis pertinentes à matéria. Entre nós, os estágios antecedentes da codificação administrativa já foram atingidos, e se nos afiguram superados pela existência de vários Códigos parciais (Código da Contabilidade Pública; Código de Águas; Código da Mineração; Código Florestal etc.). De par com esses Códigos floresce uma infinidade de leis, desgarradas de qualquer sistema, mas que bem mereciam integrar o futuro e necessário Código Administrativo Brasileiro, instituição que concorrerá para a unificação de princípios jurídicos já utilizados na nossa Administração Pública. Contemporaneamente, Jules Lespès, depois de assinalar os progressos da codificação administrativa na Europa e os notáveis estudos do Instituto Belga de Ciências Administrativas, conclui que a codificação oferece, afinal, melhores possibilidades de controle e aperfeiçoamento e remata afirmando que "as vantagens se fazem sentir ainda em outros domínios: no da jurisprudência dos tribunais, no das jurisdições
  26. 26. administrativas, no da doutrina e no ensino do direito". 1 Esses argumentos respondem vantajosamente aos que temem a estagnação do Direito, pela estratificação em Códigos. A prática se incumbiu de demonstrar, em contrário do que sustentavam Savigny e seus seguidores, que os Códigos não impedem a evolução do Direito, nem estancam a sua formação; ao revés, concorr~m para a difusão ordenada dos princípios jurídicos e para seu crescente aperfeiçoamento. 2 Como exemplo de codificação administrativa invocamos o moderno Código Administrativo de Portugal, 3 que bem poderia servir 1. Jules Lespès, A codificação dos princípios gerais do Direito Administrativo, in RDA 22/24. No mesmo sentido são as conclusões de José Cretella Júnior, em sua tese, Da Codificação do Direito Administrativo, 1951, pág. 127. 2. Carlos S. de Barros Júnior, A codificação do Direito Administrativo, in RDA 18/1, apoiado em Broccoli, La Codificazione del Diritto Amministrativo, 1933, págs. 11 e segs. 3. 0 Código Administrativo de Portugal foi posto em vigor pelo Decreto-lei 27.424, de 31.12.1936 e atualizado por determinação do Decreto`* 42.536, de 28.9.1959. NOÇõES PRELIMINARES 33 de modelo à Codificação administrativa brasileira, com as adaptações às nossas tradições e ao nosso regime político. X. INTERPRETAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO 0 estudo da interpretação das normas, atos e contratos administrativos não tem correspondido, entre nós, ao progresso verificado nesse ramo do Direito. Adiantados como estamos em muitos aspectos da Ciência jurídica, não cuidamos ainda, com a profundidade devida, de fixar as regras básicas da aplicação desse novel ramo do Direito Público Interno, o que nos leva a utilizar, quase que exclusivamente, da hermenêutica civilista em matéria administrativa. 0 Direito Administrativo não é refratário, em linhas gerais, à aplicação analógica das regras do Direito Privado, mesmo porque já não se pode mais considerá-lo um direito excepcional. Mas, sendo um ramo do Direito Público, nem todos os princípios de bermenêutica do Direito Privado lhe são adequados. A diversidade de seu objeto, a natureza específica de suas normas, os fins s exigem ontratos a ni tr ivos. A nosso ver, a interpretação do Direito Administrativo, além da utilização analógica das regras do Direito Privado, que lhe forem aplicáveis, há de considerar, necessariamente, -Uses tres - pressupostos: 1.0) açle:igUaldade jurídica entre a Administração e os aTm--inistrados; 2.0) a presunçao de legitimidade dos atos da Administração; 3.') a necessiJaW--Ere- poderes discricio j ' para a Administracão atender ao interesse público. Com efeito, enquanto o Direito Privado repousa sobre a igualdade das partes na relação jurídica, o Direito Público assenta em principio inverso, qual seja o da supremacia do Poder Público sobre os cidadãos, dada a prevalência dos interesses coletivos sobre os individuais. Dessa desigualdade, originária entre a Administração e os particulares, resultam inegáveis privilégios e prerrogativas para o Poder Público, privilégios e prerrogativas que não podem ser desconhecidos nem desconsiderados pelo intérprete ou aplicador das regras gem, o Fe-gras dmi s at e principios desse ramo do Direito. Sempre que entrarem em conilito o direito do indivíduo e o interesse da comunidade, há de prevalecer este, uma vez que o objetivo primacial da Administração é o bein-
  27. 27. -comum. As leis administrativas visam, geralmente, a assegurar essa supremacia do Poder Público sobre os indivíduos, enquanto necessária à'c~----,liução dos fins da Administração. Ao aplicador da lei compete interpretá-la de modo a estabelecer o equilíbrio entr vilégio's 1 1 ~~ i,~ l, ~1 ,- 1~1! 34 1 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO legitimidade. nário. 2. Veja-se, adiante, no Cap. III, item III, o conceito de poder discricío- 3. Santi Romano, Corso di Diritto Amministrativo, 1937, pág. 77. 4. Francesco Ferrara esclarece: "A analogia (ou interpretação analógica por compreensão) distingue-se da interpretação extensiva. De fato, esta aplica-se quando um caso não é contemplado por disposição de lei, enquanto a outra pressupõe que o caso já está compreendido na regulamentação jurídica, entrando no sentido de urna disposição, se bem que fuja à sua letra" (Interpretação e Aplicação das Leis, 1940, pág. 65). estatais e os direitos indivíduais, sem perder de vista aquela supremacia. 0 segundo princípio, que há de estar sempre presente ao intér~ prete é o da presunção de legitimidade dos atos administrativos. ' Essa presunção, embora relativa (juris tantum), acompanha toda a atividade pública dispensando a Administração da prova da legitimidade de seus atos. Presumida esta, caberá ao particular provar o contrário, até demonstrar cabalmente que a Administração Pública obrou fora ou além do permitido em lei, isto é, com ilegalidade flagrante ou dissimulada sob a forma de abuso ou desvio de poder. 0 terceiro princípio é o de que a Administração Pública precisa e se utiliza freqüentemente de poderes discricionários na prática rotineira de suas atividades. Esses poder~s não -põ-de--mser recusados ao administrador público embora devam ser interpretados restritivamente uando colidem com os di x 1* *duais dos álm`in-is-trá5ôs-.l~e_co mpre atuação, que é muni, o inte ário da Admi tivo descamba para o arbítrio, e o próprio Direito Administrativo lhe nega validade, por excesso ou desvio de poder. Por isso mesmo, adverte Santi Roma no, que as normas administrativas devem ser interpretadas com o pro pósito de reconhecer a outorga do poder legítimo à Administração e ajustá-lo às finalidades que condicionam a sua existência e a sua utili zação. 3 Afora estas regras privativas do Direito Público, admite-se a an de d d ai-s-Uo--s-ad tr~a =os., Iva Z tt 1 1 , rat va, cu i -a
  28. 28. se uaç5o, e mi e s n Yidua -ad in S os 1 s Is os in na da e a m in Is ~ra, u o c011 in com os 1 ri ecida a existência legal da di scr c onari da e a m i t , rp ic r j it u m p n e rete e a ad da ei delim ar cao de a ao p o r, de públ a, o bem- mum o do Ínteress publico. A fl. alida ic co , o ss a corriu 1 é u e rc o p r iscr * cio ri . o re e d ri dade q e d ma am ode d 1 na da A i str çãoxtr v S o ess S li es o to111 1 1 St1 tlvo 2 ri a . E a a and d e nd a ad ri a dese, utilização dos métodos interpretativos do Direito Civil (Lei de Introdução ao Código Civil, arts. 1.' a 6."), que é a lei de todos, quando estabelece princípios gerais para aplicação do Direito. Os princípios do Direito Civil são trasladados para o Direito Administrativo por via analógica, ou seja, por forca de compreensão, e não por extenSão. 4 A distinção que fazemos é - fundamental, e não pode ser confundida, sem graves danos à interpretação. Veja-se adiante, no Cap. IV, item II, o conceito de presunção de NOÇõES PRELIMINARES 35 A analogia admissível no campo do Direito Público é a que permite aplicar o texto da norma administrativa à espécie não prevista, mas compreendida no seu espírito; a interpretação extensiva, que negamos possa ser aplicada ao Direito Administrativo, é a que estende um entendimento do Direito Privado, não expresso no texto administrativo, nem compreendido no seu espírito, criando norma administrativa nova. A distinção é sutil, mas existente, o que levou Vanoni a advertir que 1e due attività sono tanto vicine", que exigem do intérprete a máxima cautela no estabelecimento do processo lógico que o conduzirá à exata aplicação do texto interpretado:' XI. EVOLUÇÃO HISTúRICA DO DIREITO ADMINISTRATIVO 0 impulso decisivo para a formação do Direito Administrativo foi dado pela teoria da separação dos poderes desenvolvida por Montesquieti (L'Esprit des Lois, 1748) e acolhida universalmente pelos Estados de Direito. Até então o absolutismo reinante e o enfeixamento de todos os poderes governamentais nas mãos do Soberano não permitiam o desenvolvimento de quaisquer teorias que visassem a reconhecer direitos aos súditos, em oposição às ordens do Príncipe. Dominava a vontade onipotente do Monarca,
  29. 29. cristalizada na máxima romana quod principi placuit legis habet vigorem e subseqüentemente na expressão egocentrista de Luís XIV: VÉtat c'est moi. Na França, após a Revolução (1789), a tripartição das funções do Estado em executivas, legislativas e judiciais, veio ensejar a especialização das atividades do governo, e dar independência aos órgãos incumbidos de realizá-las. Daí surgiu a necessidade de julgamento dos atos da Administração ativa, o que inicialmente ficou a cargo dos Parlamentos, mas, posteriormente, reconheceu-se a conveniência de desligar-se as atribuições políticas das judiciais. Num estágio subseqüente foram criados, a par dos tribunais judiciais, os tribunais administrativos. Surgiu, assim, a justiça administrativa, e, como corolário lógico, se foi estruturando um direito específico da Administração e dos administrados para as suas relações recíprocas. Era o advento do Direito Administrativo. Restaurada a Monarquia francesa, Luís XVIII criou, em 1817, a cadeira de Direito Administrativo na Universidade de Paris, cometendo sua regência a De Gerando, o qual editou em 1829 as famo- S. Ezio Vanoni, Natura ed Interpretazione delle Leggi Tributarie, 1932, pag. 273. Veja-se também sobre aplicagáo analógica os pareceres de Carlos Medeiros Silva. in RDA 31301 e 61239. 1 li li :i ~~ 36 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO sas Institutes du Droit Français, que eram mais um reposit6rio das leis gaulesas que obra de doutrina. Daí por diante sucederam-se os trabalhos ainda pouco sistematizados de Macarel, Cours d'Administration et de Droit Administratif, 1842; Laferrière, Cours Théorique et Pratique de Droit Administratif, 1847; Batbie, Précis de Droit Public et Administratif, 1860; Ducrocq, Cours du Droit Administratif, 1861. Com orientação rigorosamente científica sucederam-se na França as obras modernas de Henri Berthélemy, Traité Élémentaire de Droit Administratif, 1889; Maurice Hauriou, Précis de Droit Administratif, 1892; Gaston lèze, Les Principes Généraux du Droit Administratif, 1904 - Les Contrats Administratifs, 1925; Roger Bonnard, Précis de Droit Administratif, 1935; Marcel Waline, Manuel Élémentaire de Droit Administratif, 1946; Paul Duez et Guy Debeyre, Traité de Droit Administratif, 1952; Jean Rivero, Droit Administratif, 1960; Georges Vedel, Droit Administratif, 1961; Auby et Ader, Droit Administratif, 1967; Francis-Paul Benoit, Le Droit Administratif Français, 1968; Charles Debbasch, Droit Administratif, 1968; Louis Trotabas, Manuel de Droit Public et Administratif, Paris, 1975; André de Laubadère, Manuel de Droit Administratif, Paris, 1976. Na Alemanha a influência francesa penetrou fundo, ensejando o advento do Direito Administrativo contemporaneamente com os estudos gauleses, merecendo referência as obras de Mohl, Tratado de Direito Público de Wurtemberg, 1863; Paul Laband, Direito Público do Império Alemão, 1876; Otto Meyer, Direito Administrativo Alemão, 1895; e no nosso século Fritz Fleiner, Instituições de Direito Administrativo, 1911; Walter jellinek, Direito Administrativo, 1931; Adolf Merkel, Teoria Geral do Direito Administrativo, 1935; Hans Peters, Tratadu da Administração Pública, 1949, Friedrich Giese, Direito Administrativo Geral, 1952; Hans J. Wolff, Direito Administrativo, 1956 e Ernst Forsthoff, Tratado de Direito Administrativo, Parte Geral, 1958. Na Áustria devem ser citados Ludwig Adamovich, Manual de Direito Administrativo Austríaco, 1954; e Walter Antoniolli, Direito Administrativo Geral, 1955.
  30. 30. Na Itália o Direito Administrativo encontrou afeiçoados cultores desde os tempos do Reino até os nossos dias, destacando-se os trabalhos pioneiros de Gino Domenico Romagnosi, Principi Fondamentali di Diritto Amministrativo, 1866 e De Gioannis Gianquinto, Corso di Diritto Pubblico Amministrativo, 1877, até as obras modernas de Lorenzo Meucci, Istituzioni di Diritto Amministrativo, 1892; Vittorio Emanuele Orlando, Primo Trattato Completo di Diritto Amministrativo Italiano, 1900; Errico Presutti, Istituzioni di Diritto Amministrativo Italiano, 1904; Oreste Ranelletti, Principi di Diritto Am- NOÇõES PRELIMINARES 37 ministrativo, 1912; Santi Romano, Diritto Amministrativo, 1928 -Corso di Diritto Amministrativo, 1937; Arthuro Lentini, Istituzi . oni di Diritto Amministrativo, 1939, e as recentes edi95es de Cino Vitta, Diritto Amministrativo, 1948; Renato Alessi, Diritto Amministrativo, 1949; Francesco D'Alessio, Istituzioni di Diritto Amministrativo, 1949; Guido Zanobini, Corso di Diritto Amministrativo, 1950; Arnaldo De Valles, Elementi di Diritto Amministrativo, 1951; Aldo Sandulli, Manuale di Diritto Amministrativo, 1953; Pietro Gasparri, Corso di Diritto Amministrativo, 1956; Massimo Severo Giannini, Corso di Diritto Amministrativo, 1970. Na Bélgica destacam-se Maurice Capart, Droit Administratif, 1924; Maurice Vothier, Précis de Droit Administratif de la Belgique, 1928; Pierre Vigny, Principes Généraux du Droit Administratif Belge, 1946; André Buttgenbach, Manuel de Droit Administratif, 1954; André Mast, Précis de Droit Administratif Belge, 1966; Cyr Cambier, Droit Administratif, 1968. Na Inglaterra o surto de Direito Administrativo foi bem menor que na França, dada a índole tradicional e peculiar do sistema governamental britânico, que inclinou os publicistas para o campo do Direito Constitucional e das normas parlamentares. A despeito dessa tendência, princípios de Direito Administrativo são encontrados freqüentemente mesclando os trabalhos constitucionais e a história do Parlamento inglês, como nos atestam as obras de Blakstone, Commentaires on the Law, 1822; Gneist, English Constitutional History, 1884 - Sellgovernment in England, 1901; Dillon, Commentaries on History of England, 1895; Todd, Parliamentary Government in England, 1901; Dillon, Commentaries on the Law of Municipal Corporation, 1904; Palgrave, King's, Council, 1912; e, contemporaneamente, Greffith e Street, Principles of Administrative Law, 1957; H. W. R. Wade, Administrative Law, 1974. Nos Estados Unidos da América do Norte a influência inglesa e o amor pela Federação fizeram propender os estudos de Direito Público para o campo constitucional, só mais tarde surgindo as obras de Frank 1. Goodnow, Comparative Administrative Law, 1893 -Principles of Administrative Law of United States, 1905; John A. Fairlie, The National Administration of the United States, 1905; William Franklin Willoughby, The Government of Modern States, 1936; Ernest Freund, Administrative Power, 1928; Leonard D. White, Introduction to the Study of Public Administration, 1929; James M. Landis, The Administrative Process, 1941; Bernard Schwartz, An In- troduction to American Administrative Law, 1958, e Kenneth Culp Davis, Treatise on Administrative Law, 4 vols., 1959. De notar é que os publicistas norte-americanos têm escrito ultimamente os mais notáveis trabalhos sobre serviços públicos, como revelam, dentre 1 1 1 ~ i ]~ i ~ 10:
  31. 31. 1 38 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO outras, as monografias de John Bauer, Effective Regulation of Public Utilities, 1925; Martin Glaeser, Outlines of Public Utility Economics, 1931, c C. 0. Ruggles, Problems in Public Utility Economics and Management, 1958. Na Espanha merecem recordados os antigos autores: Manuel Colmeiro, Derecho Administrativo Español, 1858 e Adolfo Posada, Tratado de Derecho Administrativo, 1885; os modernos Carlos García Oviedo, Derecho Administrativo, 1927; Antonio Royo Villanova, Elementos de Derecho Administrativo, 1934; e os contemporaneos Gascon y Marin, Tratado de Derecho Administrativo, 1950; Álvarez-Gendin, Manual de Derecho Administrativo, 1954; Aurélio Guaita, Derecho Administrativo Especial, 1966, Fernando Garrido Falla, Tratado de Derecho Administrativo, 1970; García-Trev,'jano-Fos, Tratado de Derecho Administrativo, 1970; Rafael Entrena'Cuesta, Curso de Derecho Administrativo, 1970; Ramon Martin Mateo, Manual de Derecho Administrativo, 1970 e Derecho Ambiental, 1970. Na Argentina, a partir do primeiro quartel deste século tornaram-se conhecidas as obras de Rodolfo Bufirich, Nociones de Derecho Administrativo, 1925; Rafael Bielsa, Derecho Administrativo y Ciencia de la Administración, 1929 - Principios de Derecho Administrativo, 1947 - Compendio de Derecho Público, 1952; Benjamin Villegas Basavilbaso, Tratado de Derecho Administrativo, 1951; Manocl Maria Diez, Derecho Administrativo, 1963; Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, 1965; Bartolomé Fiorini, Manual de Derecho Administrativo, 1968; Pedro Guillermo Altamira, Curso de Derecho Administrativo, 1971; José Canas¡, Derecho Administrativo, 1972; Agustin A. Gordillo, Introducción al Derecho Administrativo, 1966 - Tratado de Derecho Administrativo, 1974, tomo 1; Juan Carlos Cassagne, Derecho Administrativo, 1977. Em outros países do Velho e do Novo Mundo o Direito Administrativo tem encontrado cultores de renome internacional como no japào, Yorodzu Oda Principes de Droit Administratif du lapon, 1928; na Grécia, Michel ~tassinopoulos, Traité des Actes Administratifs, 1954; cm Portugal, Marcelo Caetano, Tratado Elementar de Direito Administrativo, 1944 - Manual de Direito Administrativo, 1965; na Suíqa, André Grisel, Droit Administratif Suisse, 1970; na Colómbia, Eustorgio Sarria, Derecho Administrativo, 1957 e Jaime Vidal Perdomo, Derecho Administrativo General, 1966; no México, Gabino Fraga, Derecho Administrativo, 1934, André Serra Rojas, Derecho Administrativo, 1965; e Oscar Rabasa, El Derecho Angloamericano, ed. Porrúa, 1982; na Bolívia, A Revilla Quesada, Derecho Administrativo Boliviano, 1954; na Venezuela, A. Tomás Polanco, Derecho Administrativo Especial, 1959, e Brewer Carias, Derecho Administrativo, 1975; no Chile, Patricio Aylwin Azócar, Manual de Derecho NOÇõES PRELIMINARES 39 Administrativo, 1952; no Uruguai, Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, 1953 a 1959.
  32. 32. i XII. 0 DIREITO ADMINISTRATIVO NO BRASIL 0 Direito Administrativo no Brasil não se atrasou cronologica- mente das demais nações. Em 1851 foi criada essa cadeira (Decreto 608, de 16.8.1851) nos cursos jurídicos existentes, e já em 1857 era editada a primeira obra sistematizada - Elementos de Direito Administrativo Brasileiro - de Vicente Pereira do Rego, então professor da Academia de Direito do Recife. A esse livro, que, no dizer de Caio Tácito, foi o primeiro a ser publicado na América Latina,' sucederam-se, durante o Império, as obras de Veiga Cabral, Direito Administrativo Brasileiro, Rio, 1859; Visconde do Uruguai, Ensaio sobre o Direito Administrativo Brasileiro, Rio, 1862, 2 volumes; A. J. Ribas, Direito Administrativo Brasileiro, Rio, 1866; Rubino de Oliveira, Epítome do Direito Administrativo Pátrio, São Paulo, 1884. Com a implantação da República, continuaram os estudos siste- matizados de Direito Administrativo, ia agora sob a influência do Direito Público Norte-Americano, onde os republicanos foram buscar o modelo para a nossa Federação. De 1891 para cá merecem citadas as obras de Viveiros de Castro, Tratado de Ciência da Administração e Direito Administrativo, Rio, 1906; Alcides Cruz, Noções de Direito Administrativo Brasileiro, Porto Alegre, 1910; Porto darreiro, Lições de Direito Administrativo, Rio, 1916; Oliveira Santos, Direito Admi nistrativo e Ciência da Administração, Rio 1919, Aarão Reis, Direi to Administrativo Brasileiro, Rio, í923; José Matos de Vasconcelos, Direito Administrativo, Rio, 1936; Rui Cirne Lima, Princípios de Direito Administrativo Brasileiro, Porto Alegre, 1937; J. Guimarães Menegale, Direito Administrativo e Ciência da Administração, Rio, 1938, 3 vols.; Tito Prates da Fonseca, Direito Administrativo, São Paulo, 1939 - Lições de Direito Administrativo, São Paulo, 1943; Themístocles Brandão Cavalcanti, Tratado de Direito Administrativo. Rio, 1942/48, 6 vols. - Princípios Gerais de Direito Administra tivo, Rio, 1945; Djacir Menezes, Direito Administrativo Moderno, Rio, 1943; Onofre Mendes Júnior, Manual de Direito Administrativo, Belo Horizonte, 1955; José Cretella júnior, Direito Administrativo do Brasil, São Paulo, 1956/62, 5 vols.; Fernando Henrique Mendes de Almeida, Noções de Direito Administrativo, São Paulo, 1956; Amíl- 1 . Caio Tácito, 0 Primeiro Livro sobre Direito Administrativo na América Latina, in ]IDA 27/428. ~1 I 1: i ~~l , 1 1 i~ 1 ~ 40 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO
  33. 33. car de Araújo Falcão, Introdução ao Direito Administrativo, Rio, 1960; Mário Masagão, Curso de Direito Administrativo, São Paulo, 1960, 2 vols.; Carlos S. de Barros Júnior, Compêndio de Direito Administrativo, São Paulo, 1963; Manoel Ribeiro, Direito Administrativo, Bahia, 1,964; Valmir Pontes, Programa de Direito Administrativo, São Paulo, 1968; Luiz Delgado, Compêndio Elementar de Direito Administrativo, Recife, 1970; Júlio Scatimburgo, Elementos de Direito Administrativo, São Paulo, 1971; Oscar de Oliveira, Sinopse de Direito Administrativo, São Paulo, 1971; Rosah Russomano e Naili Russomano Mendonca Lima, Lições de Direito Administrativo, Rio, 1972; Luiz de Castr~ Neto, Elementos de Direito Administrativo, São Paulo, 1973; Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Princípios Gerais de Direito Administrativo, Rio, 1.0 vol., 1968, 2.0 vol., 1974; Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de Direito Administrativo, Rio, 1974; Henrique de Carvalho Simas, Manual Elementar de Direito Administrativo, Rio, 1974; Nelson Schiesari, Direito Administratívo, São Paulo, 1975; Celso Antônio Bandeira de Mello, Elementos do Direito Administrativo, São Paulo, 1980; Sérgio de Andrea Ferreira, Direito Administrativo Didático, Rio, 1981. Além dessas obras sistematizadas, merecem destaque alguns ensaios, teses e monografias de real valor sobre assuntos administrativos, que vieram a lume nesta ordem cronológica: Amaro Cavalcanti, Responsabilidade Civil do Estado, Rio, 1904; Mário Masagão, Natureza Jurídica da Concessão de Serviço Público, São Paulo, 1933; Luís Anhaia Melo, 0 Problema Econômico dos Serviços de Utilidade Pública, São Paulo, 1934; Odilon C. Andrade, Serviços Públicos e de Utilidade Pública, São Paulo, 1937; Bilac Pinto, Regulamentação Efetiva dos Serviços de Utilidade Pública, Rio, 1941 - Estudoí de Direito Público, Rio, 1953; M. Seabra Fagundes, 0 Controle dos Atos Administrativos pelo Poder judiciário, Rio, 1941 - Da Desapropriação no Direito Brasileiro, Rio, 1942; 0. A. Bandora de Mello, Relação Jurídica entre o Estado e seus Servidores, São Paulo, 1945 - A Contribuição de Melhoria e a Autonomia Municipal, São Paulo, 1952. J. H. Meirelles Teixeira, A Competência Municipal na Regulamentação dos Serviços Públicos Concedidos, São Paulo, 1948 - Estudos de Direito Administrativo, São Paulo, 1949 - Os Serviços Públicos de Eletricidade e a Autonomia Local, São Paulo, 1950; Plimo A. Branco, Diretrizes Modernas para a Concessão de Serviços de Utilidade Pública, São Paulo, 1949; Caio Tácito, Desvio à Poder em Matéria Administrativa, Rio, 1951 - 0 Abusv de Poder Administrativo no Brasil, Rio, 1959 - 0 Equilíbrio Financeiro na Concessão de Serviço Público, Rio, 1960; Direito Administrativo, Rio, 1975 (estudos); José Cretella júnior, Da Codificação do Direito Administrativo, São Paulo, 1951 - Natureza Jurídica da Função Pública, São Paulo, 1953; NOÇOES PRELIMINARES 41 Onofre Mendes Júnior, Natureza da Responsabilidade da Administraçao Pública, Belo Horizonte, 1951; A. Nogueira de Sã, Do Controle Administrativo sobre as Autarquias, São Paulo, 1952; Afonso Almiro, Controle Financeiro das Autarquias, Rio, 1953; Otávio Augusto Machado de Barros, Responsabilidade Pública, São Paulo, 1956, Fernando Henrique Mendes de Almeida, Contribuição ao Estudo da Função de Fato, São Paulo, 1957; Alaim de Almeida Carneiro, Estudos~ Brasileiros de Direito e Administração, Rio, 1957; Francisco Campos, Direito Administrativo (Pareceres), Rio, 1958; Victor Nunes Leal, Problemas de Direito Público, Rio, 1960; Flávio Bauer Novelli, A Eficácia do Ato Administrativo, Rio, 1960; Miguel Reale ' Nos Quadrantes do Direito Positivo, São Paulo, 1960, e Direito Administrativo (Processo) 1969; Carlos S.
  34. 34. de Barros júnior, Contribuição ao Estudo do Dever de Obediência no Emprego Público, São Paulo, 1960; Hélio Moraes de Siqueira, A Retrocessão nas Desapropriações, São Paulo, 1960; Olavo Tabajara Silveira, 0 Funcionário Público, São Paulo, 1960; A. B. Cotrim Neto, Direito Administrativo da Autarquia, Rio, 1960; Antônio de Pádua Nunes, Código de Águas (Comentários), São Paulo, 1962 - Nascentes e Águas (Comentários), São Paulo, 1962 - Nascentes e Águas Comuns, São Paulo, 1969; Homero Sena e Clóvis Zobaran Monteiro, Fundações no Direito e na Administração, Rio, 1970; Sérgio Andréa Ferreira, As Fundações de Direito Privado Instituídas pelo Poder Público no Brasil, Rio, 1970; Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, Fundações e Empresas Públicas, São Paulo, 1972 - A Prova Administrativa, São Paulo, 1973 - 0 Controle da Moralidade Administrativa, São Paulo, 1974; Celso Antonio Bandeira de Mello, Natureza e Regime jurídico das Autarquias, São Paulo, 1968 - Apontamentos sobre Agentes e órgãos Públicos, São Paulo, 1972 - Prestação de Serviços Públicos e Administração Indireta, São Paulo, 1979; Antônio Marcello da Silva, Contrataçoes Administrativas, São Paulo, 1971; Adilson Abreu Dallari, Aspectos Jurídicos da Licitação, São Paulo, 1973; Carlos Leopoldo Dayrell, Das Licitações na Administração Pública, Rio, 1973; Lúcia Valle Figueiredo, Direito dos Licitantes e Prerrogativas da Administração, São Paulo, 1977 - Empresas Públicas e Sociedade de Economia Mista, São Paulo, 1978; Messias Junqueira, 0 Instituto Brasileiro das Terras Devolutas, São Paulo, 1976; Cid Tomanik Pompeu, Regime Jurídico da Polícia das Águas Públicas: 1. Polícia da Qualidade, São Paulo, 1976 - Autorização Administrativa (tese), Ed. RT, São Paulo, 1979; Odete Medauar, Controle Administrativo das Autarquias, São Paulo, 1976; Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Servidão Administrativa, São Paulo, 1978; Régis Fernandes de Oliveira, Ato Administrativo, São Paulo, 1978; Antônio Carlos Cintra do Amara], Extinção do Ato Administrativo, São Paulo, 1978; Antonio Carlos de Araujo Cintra, 1111 ~~. 1111h~.1~ ~~ ,~ 42 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO Motivo e Motivação do Ato Administrativo, São Paulo, 1979; Diógenes Gasparini, Poder Regulamentar, São Paulo, 1978; Alcebíades da Silva Minhoto Jr., Da Desapropriação Imobiliária, São Paulo, 1978; José Carlos de Moraes Salles, Á Desapropriação à Luz da Doutrina e da jurisprudência, São Paulo, 1981; Adilson Abreu Dallari, Desapropriação para Fins Urbanísticos, Rio, 1981; Antonio de Pádua Ferraz Nogueira, Desapropriação e Urbanismo, São Paulo, 1981; Luciano Ferreira Leite, Discricionariedade Administrativa e Controle judicial, São Paulo, 1981; Carlos S. de Barros Júnior, Contratos Administrativos, São Paulo, 1986; Vários autores, Direito Administrativo da Ordem Pública, Ed. Forense, 1986; Edmir Netto de Araújo, Contrato Administrativo, Ed. RT, 1987; Toshio Mukai, 0 Esiatuto jurídico das Licitações e Contratos Administrativos, Ed. Saraiva, 1988; Raul Armando Mendes, Comentários ao Estatuto das Licitações e Contratos Administrativos, Ed. RT, 1988. No domínio das revistas especializadas que constituem precioso instrumento de atualização do Dir2ito o Brasil conta com a Revista de Direito Administrativo (FGV, Rio), Revista de Direito Público (RT, São Paulo), Revista de Administração Municipal (IBAM, Rio), Boletim do Interior (CEPAM, São Paulo), Revista do Serviço Público (DAsP, Brasília-DF), Estudos de Direito Público (Pre feitura de São Paulo), as
  35. 35. quais, pelo seu alto padrão jurídico-administrativo merecem figurar na resenha bibliográfica deste ramo do direito público. A curva da evolução histórica do Direito Administrativo no Brasil se apresenta promissora de novas conquistas pelo repontar contínuo de substanciosos estudos, confirmatórios daquela previsão de Goodnow, de que "os grandes problemas do Direito Público moderno são de um caráter quase que exclusivamente administrativo 11.2 XIII. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Por sistema administrativo, ou sistema de controle jurisdicional da Administração, como se diz moderriamente, entende-se o regime adotado pelo Estado para a correção dos atos administrativos ilegais ou ilegítimos, praticados pelo Poder Público, em qualquer dos seus departamentos de governo. Vigem, presentemente, dois sistemas bem diferencados: o do contencioso administrativo, também chamado sistema ~rancês, e o sistema judiciário ou de jurisdição única, conhecido por sistema inglês. Não admitimos o impropriamente denominado sistema misto, porque como bem pondera Seabra Fagundes, hoje em dia "nenhum país 2. F. 1. Goodnow, Derecho Adininistrativo Comparado, trad. esp. s/d, 1/2. NOÇõES PRELIMINARES 43 aplica um sistema de controle puro, seja através do Poder Judiciário, seja através de tribunais administrativos".' 0 que caracteriza o sistema é a predominância da jurisdição comum ou da especial, e não a exclusividade de qualquer delas, para o deslinde contencioso das questões afetas à Administração. Sistema do contencioso administrativo - 0 sistema do contencioso administrativo 2 foi originariamente adotado na Franca, de onde se propagou para outras nações. Resultou da acirrada luta que se travou no ocaso da Monarquia entre o Parlamento, que então exercia funções jurisdicionais, e os Intendentes, que representavam as administracões locais .3 Á Revolução (1789), imbuída de liberalismo e ciosa da independência dos Poderes, pregada por Montesquicu, encontrou ambiente propício para separar a Justica comum da Administração, com o que atendeu não só ao desejo de seus doutrinadores, como aos anseios do povo já descrente da ingerência judiciária nos negócios do Estado, Separaram-se os Poderes. E extremando os rigores dessa separação a Lei 16, de 24.8.1790, dispôs: "As funções judiciárias são distintas e permanecerão separadas das funções âministrativas. Não poderão os juízes, sob pena de prevaricação, perturbar, de qualquer maneira, as atividades dos corpos adminárativos." A Constituição de 3.8.1791 consignou: "Os tribunais não podem invadir as funções administrativas ou mandar citar, para perante eles comparecerem, os administradores, por atos funcionais." Firmou-se, assim, na França, o sistema do administrador-juiz, vedando-se à justiça comum conhecer de atos da Administração, os quais se sujeitam unicamente -à jurisdição especial do contencioso administrativo, que gravita em torno da autoridade suprema do Conselho de Estado, peça fundamental do sistema francês. Essa orientação foi conservada na reforma administrativa de 1953, sendo mantida pela vigente Constituição de 4. 10. 1958. 1. Scabra Fagundes, 0 Controle dos Atos Administrativos pelo Poder ludiciário, 1957, pág. 133, nota 1. 2. Sobre contencioso administrativo e jurisdição administrativa. Trotabas nos fornece os seguintes conceitos: "Entende-se por contencioso administrativo o conjunto de litígios que podem resultar da atividade da Administração. 0 contencioso
  36. 36. administrativo é, pois, mais amplo que a jurisdição administrativa. porque se a maior parte dos litígios suscitados pela atividade da Administração Pública são levados diante da jurisdição administrativa, apenas alguns litígios são levados diante da jurisdição judiciária - Entendc-se por jurisdição administrativa o conjunto de tribunais grupados sob a autoridade do Conselho de Estado. A jurisdição administrativa se distingue, assim, da jurisdição judiciária, isto é, dos tribunais grupados sob a autoridade da Corte de Cassação" (Droit Public et Administratil, 1957, pág. 140). 3. Roger Bormard, Le Contrôle jurisdictionel de VAdministration, 1934, págs. 152 e segs. 44 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 1 No sistema francês todos os tribunais administrativos se sujeitam direta ou indiretamente ao controle do Conselho de Estado, que funciona como juízo de apelação (juge d'appel), como juízo de cassação (juge de cassation), e, excepcionalmente, como juízo originário e úníco de determinados litígios administrativos (juge de premier et dernier ressorte), pois que dispõe de plena jurisdição em matCria administrativa. " Como no passado - explica Vedel, em face da reforma administrativa de 1953 - o Conselho de Estado é , conforme o caso, juízo de primeira e última instâncias, corte de apelacão ou corte de cassação. A esses títulos ele conhece ou pode confiecer de todo litígio o administrativo. A diferença está em que como juízo ou corte de primeira e última instâncias ele perdeu a qualidade de juiz de direito comum excepcional".4 Na organização atual do contencioso administrativo francês, o Conselho de Estado, no ápice da pirâmide da jurisdição especial, revê o mérito das decisões, como corte de apelação dos Tribunais Administrativos (denominação atual dos antigos Conselhos de Prefeitura) e dos Conselhos do éontencioso Administrativo das Colônias; e, como instância de cassação, controla a legalidade das decisões do Tribunal de Contas, do Conselho Superior da Educação Nacional e da Corte de Disciplina Orçamentária (Lei de 25.9.1948). Embora caiba à jurisdição administrativa o julgamento do contencioso administrativo - "ensemble des litiges que peut faire naître l'activité de l'Administration" - certas demandas de interesse da Administração ficam sujeitas à justiça comum desde que se enquadrem numa destas três ordens: a) litígios decorrentes de atividades públicas com caráter privado; b) litígios que envolvam questões de estado e capacidade das pessoas e de repressão penal; c) litígios que se refiram à propriedade privada. Como a delimitação da competência das duas justiças está a cargo da jurisprudência, freqüentes são os conflitos de jurisdição, os quais são solucionados pelo Tribunal de Conflito, integrado por dois ministros de Estado (Garde des Sceaux et Ministre de la Justice), por três Conselheiros de Estado e por três membros da Corte de Cassação. As atribuições do Conselho de Estado são de ordem administrativa e contenciosa, servindo ao governo na expedição de avisos e no pronunciamento sobre matéria de sua competência consultiva, e atuando como órgão jurisdicional nos litígios em que é interessada a Administração ou seus agentes. A composição e funcionamento do Conselho de Estado são complexos, bastando recordar que atualmente é integrado por cerca de 4. Georges Vedel, Droit Administratit, 1961, pàg. 323. NOÇõES PRELIMINARES
  37. 37. 45 duzentos membros, recrutados entre funcionários de carreira (indicados pela Escola Nacional de Administração), auditores, juristas e conselheiros, e sua atividade se distribui entre as seções administrativa e contenciosa, subdividindo-se esta em nove subseções. A jurisdição deste órgão supremo da administração francesa é manifestada através de um desses quatro recursos: a) contencioso de plena jurisdição, ou contencioso de mérito, ou contencioso de indenização, pelo qual o litigante pleiteia o restabelecimento de seus direitos feridos pela Administração; b) contencioso de anulação, pelo qual se pleiteia a invalidação de atos administrativos ilegais, por contrários à lei, à moral, ou desviados de seus fins (détournement de pouvoir), que, por isso, é também chamado recurso por excesso de poder (recours d'excès de pouvoir); c) contencioso de interpretação, pelo qual se pleiteia a declaração do sentido do ato e de seus efeitos em relação ao litigante; d) contencioso de repressão, pelo qual se obtém a condenação do infrator à pena administrativa prevista em lei, como nos casos de infracão de trânsito ou de atentado ao dornínio público * 5 0 sistema do contencioso administrativo francês, como se vê, é complicado na sua organização e atuação, recebendo, por isso mesmo, adaptações e simplificações nos diversos países que o adotam, tais como a Suíça, a Finlândia, a Grécia, a Turquia, a Iugoslávia, a Polônia e a Tch~coslováquia, embora guarde, em linhas gerais, a estrutura gaulesa. Não abonamos a excelência desse regime. Entre outros inconvenientes sobressai o do estabelecimento de dois critérios de justiça: um da jurisdição administrativa, outro da jurisdicão comum. Alem disso, como bem observa Ranelletti, o Estado máderno, sendo um Estado de Direito, deve reconhecer e garantir ao indivíduo e à Adininistração, por via da mesma justiça, os seus direitos fundamentais, sem privilégios de uma jurisdição especial constituída por funcionários saídos da própria Administração e sem as garantias de independência que se reconhecem necessárias à magistratura. li Na França, o contencioso administrativo se explica pela instituição tradicional do Conselho de Estado, que integra o regime daquele país como uma peculiaridade indissociável de sua organização constítucional, mas não nos parece que em outras nações possa apresentar vantagens sobre o sistema judiciário ou de jurisdição unica. Sistema judiciário - 0 sistema judiciário ou de jurisdição unica, também conhecido por sistema inglês, e, modernamente, denomina- 5. Louis Trotabas, Manuel de Droit Public et Administratif, 1957, pàgs. 157 e segs. 6. Oreste Ranelletti, Le Guarentizie della Giustizia nella Pubblica Ainnii- nistrazione, 1934, pàgs. 303 e segs. I ~ i ~ 1 1 1 , ~~ , ~ ~ I ~ p , 46 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO do sistema de controle judicial, é aquele em que todos os litígios -de natureza administrativa ou de interesses exclusivamente privados - são resolvidos judicialmente pela justiça comum, ou seja, pelos juízes e tribunais do Poder judiciário. Tal sistema é originário da Inglaterra, de onde se transplantou para os Estados Unidos da América do Norte, Bélgica, Romênia, México, Brasil, e outros países. A evolução desse sistema está intimamente relacionada com as conquistas do povo contra os privilégios e desmandos da Corte inglesa. Primitivamente todo o poder de administrar e julgar se concentrava na

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