Direito administrativo

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Curso:
Direito Administrativo

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Sumário
1. Direito Administrativo: Parte Geral.........................................................................Pág. 03
2. Princípios da Administração Pública ......................................................................Pág. 07
3. Poderes Administrativos.........................................................................................Pág. 13
4. Atos Administrativos...............................................................................................Pág. 20
5. Licitação..................................................................................................................Pág. 32
6. Contrato Administrativo.........................................................................................Pág. 51
7. Serviços Públicos.....................................................................................................Pág. 60
8. Servidores Públicos ................................................................................................Pág. 67
9. Improbidade Administrativa ..................................................................................Pág. 77
10. Administração Indireta............................................................................................Pág. 83
11. Parcerias Público-Privadas ......................................................................................Pág. 90
12. Domínio Público .....................................................................................................Pág. 95
13. Restrições do Estado sobre a Propriedade Privada e sobre o Domínio Econômico
..............................................................................................................................Pág. 102
14. Administrativo......................................................................................................Pág. 115
15. Responsabilidade Civil do Estado..........................................................................Pág. 130

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1. ADMINISTRATIVO: PARTE GERAL
1.1 Conceito
Como todo conceito, longe de pacífica aceitação doutrinária e longe de ser
completamente preciso, é de Hely Lopes Meirelles a doutrina majoritariamente adotada no
presente curso. Segundo citado autor, o Direito Administrativo é o conjunto harmônico de
princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar
concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado (2009, p. 40).
É importante frisar que não se fala em direito administrativo apenas no âmbito do Poder
Executivo. Embora a função administrativa seja a função típica do mencionado Poder, há que se
lembrar que os Poderes Legislativo e Judiciário também exercem funções administrativas, que
lhes são funções atípicas. A razão é clara, tanto o Legislativo como o Judiciário, ressalvados os
casos de exercício das funções típicas desses Poderes, atuam no interesse público quando estão
na gerência de suas estruturas organizacionais, se valendo da coisa pública para atuar e se
manter, o que fundamenta a aplicação de todos os princípios e regras que regem o direito
administrativo.
1.2 Evolução histórica
O embrião do direito administrativo surge com a tripartição de funções, na clássica e
pioneira teoria de Montesquieu, mas é após a Revolução Francesa que esse ramo se firma como
autônomo. Na França, o direito administrativo veio disciplinar as relações jurídicas operadas no
âmbito da Administração Pública. Nesse país, ao lado dos tribunais judiciais, há uma “jurisdição”
administrativa, mais propriamente denominada de contencioso administrativo, responsável
pela solução dos conflitos de natureza administrativa. No Brasil, o direito administrativo não
segue o sistema francês, como se verá na sequência.
1.3 Sistemas administrativos
Atualmente dois são os sistemas administrativos, isto é, o sistema adotado pelo Estado
para a correção dos atos administrativos ilegais ou ilegítimos praticados pelo Poder Público em
qualquer de seus departamentos de governo (MEIRELLES, 2009, p. 53). Há o sistema francês, em
que o Estado possui ao lado do Poder Judiciário um sistema para o contencioso administrativo,
e o sistema inglês, também chamado de sistema de jurisdição única, adotado no Brasil.
No Brasil não há “divisão”, mas reserva da função judicial, cabendo esta apenas e
exclusivamente ao Poder Judiciário, seja o conflito originário do âmbito administrativo ou não.
Há que se mencionar como fundamento o dispositivo constitucional da inafastabilidade da
jurisdição, e que se 9 corroborar pela desnecessidade de exaurimento da via administrativa para
que se instaure uma demanda judicial.
1.4 Interpretação do direito administrativo
Diferentemente do que ocorre com o direito constitucional, o direito administrativo não
se serve de amplo rol de princípios interpretativos que à ele se aplicam com exclusividade. Em
verdade, as teorias utilizadas para interpretação do direito administrativo nada mais são que as
mesmas utilizadas para interpretação de outros ramos do direito.
Naturalmente, há sempre que se ter em mente os princípios que regem a Administração
Pública e que serão tratados na sequência, mas não há que se falar propriamente em regras
específicas de interpretação.

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Quando se está diante de uma norma regente da Administração Pública, há que se ter
em mente a supremacia do interesse público sobre o privado e a presunção de legitimidade dos
atos administrativos, por exemplo, mas tais princípios decorrem do direito material e por isso
estão presentes na tarefa interpretativa do direito administrativo, não se confundindo com
teorias ou sistemas interpretativos próprios deste ramo do Direito.
1.5. Estrutura organizativa da administração pública
A Administração Pública se organiza e atua por meio de entidades, órgãos, cargos,
funções e agentes.
1.5.1 Entidades
As entidades são pessoas jurídicas, que podem ter natureza de direito público ou
privado e que se subdividem em:
a) entidades estatais: são pessoas jurídicas de direito público, integrantes da estrutura
do Estado e que possuem poderes políticos e administrativos. O poder político é a principal
distinção que as entidades estatais guardam para as demais e se traduz, basicamente, na
possibilidade de legislar. São entidades estatais: a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios.
b) entidades autárquicas: são pessoas jurídicas de direito público, de natureza
meramente administrativa, criadas por lei específica. São entidades autárquicas, dentre outras:
o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e o Banco Central (BACEN).
c) entidades fundacionais: são pessoas jurídicas de direito público ou de direito privado,
cabendo à lei estabelecer suas respectivas áreas de atuação.
d) entidades paraestatais: são pessoas jurídicas de direito privado, autorizadas por lei a
prestar serviço público ou a realizar atividade de 10 interesse público, mas não exclusiva do
Estado. Há três tipos de entidades paraestatais:
d.1) serviços sociais autônomos;
d.2) organizações sociais; e
d.3) organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). e) entidades
empresariais: são pessoas jurídicas de direito privado, instituídas sob a forma de empresas
públicas ou sociedades de economia mista.
1.5.2 Órgãos
Os órgãos, por sua vez, são integrantes da estrutura da pessoa jurídica que compõem.
Os órgãos não possuem personalidade jurídica. Uma analogia simples pode ser feita em relação
aos órgãos de um ser humano, pois é esse o sentido da existência e manifestação de vontade
dos órgãos que integram uma determinada pessoa jurídica.
Como não possui personalidade jurídica, o órgão também não possui capacidade
processual e, consequentemente, não pode estar em juízo. Mas há exceções:
a) dentre as classificações atribuídas aos órgãos, (tema que será exposto na sequência),
é importante fixar que os órgãos autônomos e os independentes (classificação quanto à posição
estatal) poderão estar em juízo para defesa de suas prerrogativas funcionais;

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b) também poderão estar em juízo os órgãos que forem destinados especificamente à
defesa e proteção do consumidor, por expressa menção do Código de Defesa do Consumidor,
segundo o qual são legitimados para defesa coletiva do consumidor as entidades e órgãos da
Administração Pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica,
especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos por este código (art.
82, III, Código de Defesa do Consumidor).
Ainda no que tange à atuação de órgãos em juízo, consta no Código de Defesa do
Consumidor que no processo penal atinente aos crimes previstos neste código, bem como a
outros crimes e contravenções que envolvam relações de consumo, poderão intervir, como
assistentes do Ministério Público, os legitimados indicados no art. 82, inciso III e IV, aos quais
também é facultado propor ação penal subsidiária, se a denúncia não for oferecida no prazo
legal (art. 80 do Código de Defesa do Consumidor).
Como se vê, há possibilidade excepcional de um órgão, caracteristicamente desprovido
de personalidade jurídica, ajuizar ação penal subsidiária da pública quando o Ministério Público
não o fizer no prazo legal.
1.5.2.1 Classificação dos órgãos administrativos
É oportuna, pois, a apresentação das principais classificações doutrinárias atribuídas aos
órgãos administrativos:
1) Quanto à posição estatal, podem eles ser classificados como independentes,
autônomos, superiores ou subalternos.
a) órgãos independentes são os originários da Constituição Federal de 1988, situados
no ápice da pirâmide administrativa. Representam Poderes do Estado e não se sujeitam à
subordinação hierárquica. Sujeitam-se apenas ao controle constitucional de um Poder pelo
outro. No âmbito do Poder Legislativo, exemplifica-se através da Câmara dos Deputados, do
Senado Federal, Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais. No âmbito do Poder Executivo,
exemplifica-se através da Presidência da República, Governadorias dos Estados e Prefeituras
Municipais. No âmbito do Poder Judiciário, exemplifica-se por meio dos Tribunais judiciários e
também dos juízos singulares.
b) órgãos autônomos situam-se na cúpula da Administração Pública, logo abaixo dos
órgãos independentes e à eles são diretamente subordinados. Tais órgãos possuem autonomia
administrativa, financeira e técnica. Os órgãos autônomos são diretivos e participam das
decisões governamentais. Por exemplo, os Ministérios, em âmbito federal, e as Secretarias,
tanto em âmbito estadual quanto em âmbito municipal.
c) órgãos superiores sujeitam-se à subordinação e hierarquia, não possuem autonomia
administrativa e financeira. Possuem poder de direção, decisão, controle e comando. Por
exemplo: gabinetes, departamentos, divisões etc.
d) órgãos subalternos são os subordinados em relação aos órgãos de maior hierarquia.
Possuem escasso poder decisório e sua principal atribuição é a execução de atividades e serviços
de rotina. Por exemplo: portaria, protocolos etc.
2) Quanto à estrutura, os órgãos podem ser classificados em simples (ou unitários) e
compostos.

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a) órgãos unitários (ou simples) são aqueles constituídos por um único centro de
competência, isto é, não há outros órgãos no interior de suas estruturas. Por exemplo: sessão
administrativa, protocolo etc.
b) órgãos compostos são aqueles que reúnem outros órgãos em sua estrutura. Por
exemplo: Secretaria de ensino, donde existem outros órgãos no interior da mesma.
3) Quanto à atuação funcional, os órgãos podem ser classificados em singulares (ou
unipessoais) e colegiados (ou pluripessoais).
a) órgãos singulares (ou unipessoais) são aqueles que atuam e decidem por
manifestação de um único agente. Por exemplo: Presidência da República, Governadorias dos
Estados, Prefeituras Municipais etc.
b) órgãos colegiados (ou pluripessoais) são aqueles que atuam e decidem por
manifestação conjunta e majoritária. Por exemplo: a Câmara dos Deputados, o Senado Federal,
as Assembleias Legislativas, as Câmaras Municipais etc.
1.5.3 Cargos
A atuação no âmbito de um órgão administrativo se dá por meio de cargos, isto é,
espaços no interior do órgãos, criados pela lei, para serem ocupados pelos agentes
administrativos. Os cargos, portanto, são espaços integrantes dos órgãos.
1.5.4 Funções
Função é a tarefa atribuída por lei como inerente ao órgão, aos cargos que o integram e
aos agentes administrativos. Quando o agente administrativo atua, ele exerce sua função,
devendo sempre se atentar à lei, pois é desse modo que o órgão cumpre o papel que motivou
sua criação.
1.5.5 Agentes
Os agentes são as figuras humanas, isto é, as pessoas que atuam no âmbito dos órgãos
administrativos. Essa atuação deve guardar correspondência com a função que lhes fora
confiada. A doutrina de Hely Lopes Meirelles classifica os agentes (gênero) em cinco grupos
(espécies), quais sejam:
a) agentes políticos;
b) agentes administrativos; c) agentes honoríficos;
d) agentes delegados; e) agentes credenciados.
Já a doutrina de Celso Antônio Bandeira de Mello, bem como de diversos outros autores,
classifica os agentes (gênero) em apenas três grupos (espécies), quais sejam:
a) agentes políticos;
b) servidores públicos;
c) particulares colaborando com o Poder Público. A abordagem das teorias utilizadas
será oportunamente realizada em capítulo especificamente destinado aos servidores públicos.

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2. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O rol de princípios regentes do Direito Administrativo é amplo. Este curso procura
apresentar o maior número deles, de forma sucinta, oferecendo ao candidato o maior conteúdo
princípio lógico possível, já que a partir de tais conceitos grande parte das questões poderá ser
respondida ou, no mínimo, servir de base para um raciocínio que conduza à resposta.
Esse rol de princípios pode ser dividido, basicamente, em dois grupos. O primeiro agrupa
os princípios constitucionalmente explícitos, enquanto o segundo agrupa todos os demais.
São princípios constitucionalmente explícitos: o da legalidade; o da impessoalidade; o
da moralidade; o da publicidade; e o da eficiência. Todos estão explícitos no artigo 37 da
CRFB/88 e, com exceção do princípio da eficiência, incluído pelo constituinte derivado, todos
são fruto da atividade originária do constituinte.
2.1 Princípios Explícitos
2.1.1 Princípio da legalidade
Enquanto ao particular é permitido fazer tudo aquilo que não seja vedado por lei (em
sentido amplo), ao Administrador Público (também em sentido amplo) só é lícito fazer aquilo
que esteja previsto em lei. A distinção se fundamenta no interesse público. Como o
Administrador Público está na gestão da coisa pública, deve estar atento ao texto legal em todas
as suas condutas, sob pena de responsabilidade.
A lei, dentre outros métodos, é o instrumento de controle da sociedade sobre aqueles
que administram a coisa pública. Não atoa prevê o artigo 5º, inciso LXXIII da CRFB/88, que
qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao
meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé,
isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
Quando o Administrador Público desrespeita o conteúdo da lei e causa lesão ao
patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou aos patrimônios
histórico e cultural, é dado a qualquer cidadão a legitimidade para ingressar em juízo com o
objetivo de anular a prática lesiva.
Como se percebe, o Constituinte se preocupou não apenas em elencar o princípio da
legalidade como inerente à Administração Pública, mas conferiu a qualquer cidadão a
possibilidade de sua fiscalização, sempre no melhor interesse de todos.
O princípio da legalidade, assim como qualquer outro princípio, não é absoluto. O
princípio da legalidade é passível de restrição mediante: medidas provisórias, estado de defesa
e estado de sítio.
Como se sabe, a medida provisória não é ato legislativo e, com ele guarda distinções
fundamentais. Quando o Presidente da República edita medida provisória e o Congresso
Nacional a converte em lei, se tem a relativização do princípio da legalidade no período de
vigência da medida provisória.
Também restará relativizado o princípio da legalidade durante a vigência dos estados de
defesa e de sítio, medidas do denominado sistema constitucional de crises que implicam na
restrição de direitos durante o prazo de suas respectivas vigências.

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2.1.2 Princípio da impessoalidade
Ao exercer a função administrativa, os agentes administrativos não devem conceder
privilégios ou atribuir preferências a determinadas pessoas 14 em razão da relação que mantém
com as mesmas. O fundamento do princípio da impessoalidade é o interesse público. Ao gerir a
coisa pública, é dever do agente administrativo o tratamento igualitário de todos, que dando-se
inerte à preferências pessoais. A conduta do agente, no exercício da atividade administrativa de
caráter público deve, pois, ser impessoal.
A Administração Pública deve ser vista de forma totalitária e não individualizada através
de um ou mais agentes.
Portanto, como se nota, o princípio da impessoalidade possui duas vertentes:
a) de tratamento igualitário, sem distinções em razão de preferências pessoais dos
agentes no exercício da tarefa administrativa; e
b) de visualização da Administração Pública como um todo, atribuindo-se os êxitos e
falhas ao conjunto administrativo e não apenas a um agente.
Hely Lopes Meirelles considera o princípio da impessoalidade como idêntico ao princípio
da finalidade. Segundo mencionado autor, “o princípio da impessoalidade, referido na
Constituição de 1988 (art. 37, caput), nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual
impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é
unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do
ato, de forma impessoal (2009, p. 93).
Qualquer ato administrativo praticado por mero interesse particular fere o princípio da
impessoalidade (ou da finalidade), e caracteriza-se como abuso de poder (gênero), sob a espécie
desvio de finalidade.
2.1.3 Princípio da moralidade
A moralidade é requisito essencial e indispensável de qualquer prática administrativa.
Preocupado em assegurar efetividade ao mandamento constitucional, o Constituinte incluiu
entre as causas ensejadoras da ação popular a prática contrária à moralidade administrativa. Há
que se lembrar o teor do artigo 5º, inciso LXXIII da CRFB/88: qualquer cidadão é parte legítima
para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de
que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico
e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência.
Hely Lopes Meirelles, citando interessante julgado do Tribunal de Justiça do Estado de
São Paulo, “informa que o controle do ato administrativo pelo Poder Judiciário se restringe ao
exame da legalidade do mesmo, mas que por legalidade entende-se não apenas a conformação
do ato com a lei, mas também com a moral administrativa e com o interesse coletivo (2009, p.
92).
2.1.4 Princípio da publicidade
É por meio da publicidade que se confere eficácia geral à prática administrativa. A
publicidade é requisito essencial e indispensável à validade do ato administrativo. A publicidade

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é regra e só pode ser dispensada em 15 casos extraordinários, como naqueles em que há
necessidade de decretação de sigilo.
A publicidade, para que seja legítima, deve ser realizada através do meio oficial. Não
pode a publicidade, porém, ser utilizada para promoção pessoal de autoridades ou de servidores
públicos, já que é dotada de finalidade educativa, informativa ou de orientação social acerca dos
atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos.
2.1.5 Princípio da eficiência
Dentre o rol de princípios constitucionais explícitos, regentes da Administração Pública,
o princípio da eficiência é o único incluído pelo Constituinte Derivado. Originalmente, a
Constituição da República de 1988 possuía apenas quatro princípios no caput do artigo 37.
Posteriormente, com a Emenda Constitucional n.º 19/1998, foi incluído o princípio da eficiência
no rol explicitamente mencionado pela Constituição.
A inclusão posterior do princípio da eficiência não significa que a Administração Pública
à ele anteriormente não se sujeitava, mas apenas reforçou a regra já existente e decorrente do
sistema de Direito Administrativo contemplado pelas disposições da Constituição da República
de 1988.
Segundo esse princípio, é eficiente a atividade que se realiza no menor lapso temporal
possível, garantida a qualidade e o menor custo aos cofres públicos.
Como se percebe, os princípios regentes da Administração Pública estão interligados,
donde um decorre e complementa o outro.
2.2 Princípio Implícitos
Após apresentação do rol de princípios constitucionalmente explícitos, seguem alguns
princípios implícitos, qualificação que não lhes diminui a relevância, tão pouco os torna
hierarquicamente inferiores aos princípios constitucionais explícitos. Há que se lembrar, que
entre princípios não há hierarquia, valendo tanto os explícitos quanto os implícitos na mesma
intensidade sobre a regulamentação das atividades desenvolvidas pela Administração Pública.
2.2.1 Princípio da razoabilidade ou proporcionalidade
O princípio da razoabilidade (ou proporcionalidade) é princípio base de todo o
ordenamento jurídico e não apenas princípio norteador da Administração Pública.
Por meio do princípio da razoabilidade se encontra mais uma ferramenta para limitação
da discricionariedade administrativa.
O princípio da razoabilidade é a proibição do excesso. Os atos praticados pela
Administração Pública devem ser proporcionais à finalidade 16 pretendida. Esse princípio deve
concomitante obediência a 3 (três) situações:
a) adequação entre os meios utilizados e os fins pretendidos;
b) real necessidade da adoção da medida; e
c) proporcionalidade da medida adotada. Não é pacífico na doutrina a distinção ou
similitude entre proporcionalidade e razoabilidade, mas tais divergências não são objeto do
presente estudo, tão pouco influenciam negativamente o candidato a exames públicos. O que a

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doutrina discute, em síntese, é se a proporcionalidade está contida na razoabilidade, se são
expressões que não se confundem ou se são expressões sinônimas.
2.2.2 Princípio da finalidade
Como já se teve oportunidade de mencionar, Hely Lopes Meirelles aponta que o
princípio da finalidade é idêntico ao princípio da impessoalidade.
Para os opositores dessa linha de pensamento, o princípio da finalidade impõe à
Administração Pública a prática de atos que sejam voltados para o interesse público. Uma vez
voltados para interesse diverso do público, há desvio de finalidade.
2.2.3 Princípio da segurança jurídica
O princípio da segurança jurídica, tal como o princípio da razoabilidade, integra o
alicerce do sistema jurídico brasileiro. É por meio da segurança jurídica que se confere
estabilidade às relações jurídicas desenvolvidas em âmbito nacional. O princípio da segurança
jurídica motiva a manutenção, por exemplo, de um ato nulo, quando da sua anulação decorrer
instabilidade jurídica à sociedade, o que demonstra a solidez do princípio em estudo.
2.2.4 Princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado
Sem dúvida, este é um dos principais princípios de regência da Administração Pública. É
em razão dos conflitos entre interesses públicos e privados que se confere à Administração
Pública certas prerrogativas e privilégios que autorizam a sobreposição do interesse público
sobre o particular.
No entanto, o princípio em estudo não é absoluto, logo, sofre restrições oriundas dos
próprios princípios que regem a Administração Pública.
É em razão da supremacia do interesse público sobre o privado que se confere à
Administração Pública a possibilidade de alterar unilateralmente os contratos administrativos
celebrados e de lhes aplicar sanções contratuais, por exemplo.
A desapropriação é outro exemplo de conduta da Administração Pública passível de ser
adotada com fundamento no princípio em exame.
2.2.5 Princípio da motivação
É direito do administrado e dever do administrador apontar os motivos de fato e de
direito que geraram a prática de determinado ato, sob pena de nulidade do mesmo.
Em sendo sabido que o ato administrativo pode ser vinculado ou discricionário, é
fundamental mencionar que a motivação é necessária para ambos. Hely Lopes Meirelles
apresenta visão minoritária, indicativa de que apenas os atos vinculados exigiriam a exposição
dos motivos de fato e de direito que lhe deram ensejo, opinião minoritária, como se disse.
A exigência da motivação nos atos administrativos é mais uma maneira de controlar a
atividade administrativa e conferir lisura aos procedimentos praticados no âmbito
administrativo.
Exceção ao princípio da motivação, no entanto, deve ser mencionada. Em se tratando
de admissão e demissão de cargos em comissão, não há exigência de motivação. Porém, se tal
ato for motivado ele estará vinculado aos motivos apontados. Isso ocorre em razão da teoria
dos motivos determinantes.

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Segundo essa teoria, uma vez que o ato administrativo seja relacionado com
determinados motivos, à estes se vincula, e uma vez destituídos os motivos, nula se torna a
prática do ato. Por exemplo, se para admissão de um funcionário para ocupar determinado
cargo de confiança fora apresentada motivação, mesmo sendo desnecessária, a prática daquele
ato (admissão) passa a estar estritamente vinculada aos motivos apresentados e, uma vez
provada a falsidade dos mesmos, desaparece a motivação que amparava a contratação,
devendo o respectivo funcionário perder o cargo.
Portanto, quando há apresentação de motivação fática e de direito à prática de
determinado ato administrativo, este fica vinculado àquela motivação, ainda que se esteja
diante de um caso que não exige motivação, como na admissão e demissão de cargos em
comissão. O título conferido à teoria é sugestivo nesse sentido, já que os motivos determinam
à validade e permanência do ato, uma vez que à ele sejam relacionados pela autoridade que o
praticou e fundamentou.
2.2.6 Princípio da ampla defesa e princípio do contraditório
A Constituição da República de 1988 estipulou em seu artigo 5º, inciso LV, que aos
litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o
contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.
Dessa forma, resta nítido que aos litigantes em âmbito administrativo deve ser garantido
o direito ao contraditório. Para cada prática processual administrativa, cabe o direito do
administrativo ser intimado ou notificado para sobre ela se manifestar, bem como exercer seu
direito de (ampla) defesa.
Assim como ocorre no processo judicial, uma vez ferido o direito ao contraditório ou à
ampla defesa do administrado, o processo administrativo será considerado nulo.
2.2.7 Princípio da especialidade
Segundo o princípio da especialidade, que está diretamente ligado à criação de
entidades da Administração Pública Indireta, a lei que cria ou autoriza a criação das mesmas é
também responsável pela determinação precisa das finalidades e atribuições dessas entidades,
sendo que tais determinações não são passíveis de serem afastadas.
2.2.8 Princípio do controle ou da tutela
O princípio do controle, também chamado de princípio da tutela é tratado
sequencialmente ao princípio da especialidade não por acaso.
Uma vez desrespeitados os limites legalmente determinados à entidade, cabe o controle
de uma entidade sobre outra para que o faça.
Portanto, verificado o desrespeito às finalidades e atribuições conferidos a determinada
entidade da Administração Pública Indireta, cabe a outra entidade o controle dos atos que
extrapolarem tais finalidades e atribuições.
2.2.9 Princípio da autotutela
Também intimamente ligado ao princípio da especialidade, o princípio da autotutela não
deve ser confundido com o princípio do controle (ou da tutela). Enquanto o princípio da tutela
trata da possibilidade de controle de uma entidade sobre outra, pertencente à Administração
Pública Direta, o princípio da autotutela, como sugere o título, permite a entidade administrativa

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à revisão de seus próprios atos. Na verdade, se está a tratar de um dever de revisão dos próprios
atos quando estes extrapolarem as finalidades e atribuições legais, isto é, quando ferido o
princípio da especialidade.
2.2.10 Princípio do controle judicial
Uma vez que a Administração Pública não se atente às prescrições legais, pode o
administrado a qualquer momento se valer do Poder Judiciário para ver satisfeitos seus direitos.
Quando o princípio da especialidade sofre lesão e esta não é afastada pela própria
Administração Pública Direta, por meio do princípio do controle (ou da tutela), tão pouco pela
própria entidade que extrapolou os limites legais, por meio do princípio da autotutela, só caberá
ao administrado se valer da via judicial para afastar a lesão que contra ele incide.
Mas, não apenas nestes casos. Sempre que o administrado se encontrar em situação de
desvantagem perante a Administração Pública poderá se valer do Poder Judiciário para sanar o
conflito entre eles instaurado, havendo que se lembrar que vige no Brasil o mandamento
constitucional de inafastabilidade da jurisdição.
Acerca do tema, é ainda importante frisar que não é necessário o exaurimento da via
administrativa para apenas então se valer de uma demanda perante o Poder Judiciário. O único
caso em que a Constituição 19 Federal de 1988 exige o exaurimento da via administrativa é no
caso de litígio perante a Justiça Desportiva (art. 217, §1º), nos termos em que se teve
oportunidade de analisar no módulo de Direito Constitucional.
2.2.11 Princípio da presunção de legitimidade dos atos administrativos
Ao agente administrativo só é permitido agir em estrita observância da lei. O princípio
da legalidade, regente da atividade administrativa, é a razão da presunção de legitimidade dos
atos administrativos.
Assim, todo ato administrativo goza de uma presunção de legitimidade. Naturalmente,
essa presunção é relativa (iuris tantum) e passível de ser afastada mediante prova em sentido
oposto.
2.2.12 Princípio da hierarquia
A existência de hierarquia é típica da atividade administrativa. Os órgãos da
Administração Pública estão sujeitos, dessa forma, à subordinação hierárquica.
Há que se frisar que não se fala de hierarquia nas funções típicas dos Poderes Legislativo
e Judiciário, mas há plena vigência do princípio em estudo perante os órgãos administrativos
dos mesmos.
2.2.13 Princípio da responsabilidade do Estado por atos administrativos
O princípio da responsabilidade decorre da interpretação extraída do artigo 37, §6º da
Constituição da República de 1988. Tanto o Estado, enquanto prestador direto de serviços
públicos, quanto o particular que os presta em nome do Estado são objetivamente responsáveis
pelos danos que causarem a terceiros.
Responsabilidade objetiva é aquela que independe da demonstração de culpa, bastando
a demonstração do dano e do nexo de causalidade entre este e a conduta praticada pelo Estado.

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Celso Antônio Bandeira de Mello oportunamente expõe que “a responsabilidade do
Estado é objetiva apenas em relação a atos comissivos, isto é, a ação do Estado. Segundo o autor,
em se tratando de danos causados a terceiros em razão de omissão do Estado, há que se provar
a culpa, caso em que a responsabilidade é subjetiva, portanto (2010, p. 121).
Tanto em um caso como noutro é assegurado ao Estado o exercício do direito de
regresso contra o responsável pelos danos, caso estes tenham sido causados por dolo ou culpa
do agente.
2.2.14 Princípio da indisponibilidade do interesse público
Ao lado do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, o princípio da
indisponibilidade do interesse público constitui o chamado regime jurídico administrativo, isto
é, o conjunto de prerrogativas e privilégios a que está sujeita a Administração Pública e que não
está a disposição dos particulares.
O interesse público é próprio da sociedade e não do agente administrativo. Assim, não
pode o agente dispor do interesse público, o qual é irrenunciável e indisponível, de titularidade
de toda a sociedade.
2.2.15 Princípio da continuidade do serviço público
O serviço público não pode ser interrompido, ele é permanente e contínuo. Como a
Administração Pública destina-se à gerência da coisa pública, detém a responsabilidade de
manter todo o aparato necessário à satisfação das necessidades da sociedade, necessidades
estas que não se interrompem, o que, consequentemente, impede a paralisação dos serviços
correspondentes.
Há que se lembrar que até mesmo durante o exercício do direito de greve não se admite
a paralisação total dos serviços públicos, exigindo-se a manutenção de um mínimo razoável.
2.2.16 Princípio da isonomia
O princípio da isonomia representa norte a ser obedecido pela Administração Pública.
Não se refere a igualdade entre a Administração Pública e os particulares, mas ao tratamento
igualitário que a primeira deve prestar aos últimos. A Administração Pública deve enxergar os
particulares de forma igualitária.
A Constituição Federal de 1988 não deixa dúvidas e está igualdade não é apenas formal,
mas especialmente material, isto é, com a dispensa de tratamento que permita, de fato, que as
pessoas gozem das mesmas condições, ônus e privilégios.
3. PODERES ADMINISTRATIVOS
A Administração Pública é dotada de poderes. Esses poderes decorrem do princípio da
supremacia do interesse público sobre o privado e permitem a gerência da coisa pública de
modo pleno e eficaz. Pleno, porém é o ato de gestão, mas não os poderes conferidos a quem
pratica tais atos, pois o Estado brasileiro não conferiu ilimitados poderes à Administração
Pública, ao contrário. Aquele que extrapolar os poderes administrativos comete abuso de poder
(gênero), sob a modalidade de excesso de poder ou desvio de finalidade (espécies).
A doutrina elenca como poderes da Administração Pública:

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a) poder vinculado;
b) poder discricionário;
c) poder normativo;
d) poder hierárquico;
e) poder disciplinar;
f) pode de polícia. Cada um dos mencionados poderes será individualmente analisado a
seguir.
3.1 Poder vinculado
O poder vinculado é a regra de atuação da Administração Pública. Contraposto à ideia
de poder discricionário, o poder vinculado é aquele que deixa o administrador público
estritamente restrito aos mandamentos legais, sem que haja faculdade de escolha por
conveniência e oportunidade da Administração.
Quando se estiver a tratar dos atos administrativos, ver-se-á que são cinco os requisitos
dos mesmos, quais sejam: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. No contexto dos
atos administrativos, o que se pode adiantar é que estes cinco requisitos terão sua previsão em
lei, cabendo ao administrador, portanto, apenas executar o mandamento legal.
Todo ato vinculado que seja praticado em desobediência à lei sujeita-se ao controle pelo
Poder Judiciário, que tem o poder-dever de anular tal ato e determinar que a Administração
Pública o refaça, em obediência legal. É ainda importante frisar que o Poder Judiciário não pode
fazer as vezes da Administração Pública e por ela praticar o ato administrativo.
3.2 Poder discricionário
Ao contrário do poder vinculado, como se disse, o poder discricionário é aquele que
confere ao administrador certa margem de escolha, sempre segundo o interesse público. O
poder discricionário faculta ao administrador, quando assim dispuser a lei, que decida segundo
critérios de conveniência e oportunidade.
No contexto dos atos administrativos, em estudo comparativo ao poder vinculado,
pode-se apontar que dos cinco requisitos de todo ato administrativo, apenas três serão
vinculados, quais sejam: a competência, a finalidade e a forma. Assim, no ato administrativo
discricionário, fruto do poder discricionário, o administrador poderá se valer de critérios
convenientes e oportunos à situação para adoção da melhor medida quanto ao motivo e/ou
quanto ao objeto do ato administrativo.
Pelo exposto, pode-se identificar que ainda que o ato administrativo seja discricionário,
esta discricionariedade se refere apenas aos elementos motivo e objeto do ato, já que a
competência, a finalidade e a forma serão sempre vinculadas.
É fundamental não confundir discricionariedade com arbitrariedade. Enquanto a
primeira indica um comportamento legal e legítimo, pautado pelos limites que a lei impõe, a
segunda traduz um comportamento que extrapola os limites da lei e que, portanto, dá causa à
eliminação do ato praticado, exatamente por ser totalmente contrário ao Estado de Direito.
A discricionariedade existe em razão da impossibilidade de previsão de todas as
situações passíveis de ocorrência na realidade dos fatos, bem assim para que a Administração

15
Pública possa decidir no melhor interesse da sociedade sempre que se fizer presente situação
que possa ter decisão aplicada segundo critérios de conveniência e oportunidade do local ou
situação enfrentada. Por exemplo, uma conduta legalmente determinada, sem que se tenha
atribuído qualquer discricionariedade ao administrador, pode ser vantajosa em algumas
localidades do país, mas absolutamente desvantajosa em outras, haja vista extensão territorial
e diversidade nacional.
Ao conferir margem de discricionariedade aos administradores, a lei permite que se
adéquem os casos abstratamente previstos às situações concretas e peculiares de cada local,
sempre no melhor interesse público.
Deixado de lado o interesse público, responsável pela falta será o agente competente
por tal prática contrária à lei, já que a finalidade de qualquer ato administrativo é sempre
vinculada, e esta finalidade não é outra que não o interesse público, isto é, o bem comum.
Em relação ao controle da discricionariedade pelo Poder Judiciário, duas situações há
que serem separadas. Se a Administração Pública pautar sua atuação dentro dos limites legais e
exercer seu poder de escolha segundo seus critérios de conveniência e oportunidade, não
poderá o Poder Judiciário alterar a substância do ato administrativo, ainda que repute que outra
escolha seria mais benéfica ao interesse público, pois, como se mencionou, a Administração
Pública não infringiu a lei, e mais, operou a escolha dentro de critérios que ela reputou mais
adequados, desde que também atentos ao melhor interesse público.
No entanto, quando a Administração Pública extrapola os limites legais e a
discricionariedade se converte em arbitrariedade, aí então o Poder Judiciário poderá exercer o
controle desse ato administrativo, podendo anulá-lo e determinar que novo ato seja praticado,
dessa vez dentro dos parâmetros legais.
Da mesma maneira que ocorre com o poder vinculado, o Poder Judiciário não pode fazer
as vezes da Administração Pública e por ela praticar o ato administrativo.
3.3 Poder normativo
O poder normativo, também chamado de poder regulamentar, é de competência
privativa do Chefe do Poder Executivo e tem por objetivo a regulamentação de uma lei,
conferindo-lhe aspectos práticos de aplicação.
Caso Chefe do Executivo cometa algum abuso no momento de regulamentar a lei,
poderá o Congresso Nacional sustar tal ato regulamentar, nos termos do artigo 49, V, da
CRFB/88.
Diferentemente do entendimento adotado por Hely Lopes Meirelles, parece mais
condizente com o vigente sistema constitucional brasileiro a vedação aos denominados decretos
autônomos.
A regulamentação das leis opera-se por meio de decretos, emanados, como se
mencionou, pelo Chefe do Poder Executivo.
3.4 Poder hierárquico
O Poder hierárquico tem sua base no princípio da hierarquia, inerente à Administração
Pública. Segundo esse poder, pode (na verdade, deve) a Administração Pública hierarquizar seus
agentes, isto é, distribuí-los 23 segundo a relevância de suas funções, de modo a obter o maior

16
nível de organização possível, o que refletirá em um serviço administrativo prestado de maneira
mais eficiente, sempre no melhor interesse público.
Em razão do escalonamento de funções na Administração Pública, é dever desta zelar
pela regularidade dos atos praticados, atividade que incumbe aos órgãos de maior escalão
realizar sobre os de menor escalão, estando estes sujeitos, tão somente, à obediência.
Segundo Hely L. Meirelles, decorre do poder hierárquico a missão de:
a) ordenar aos subordinados a prática de condutas mediante situações concretas;
b) fiscalizar os atos praticados pelo subordinado, averiguando se estão observando os
parâmetros legais; c) delegar a prática de atos aos subordinados, desde que tais atos não
estejam legalmente estipulados como privativos da autoridade delegante;
d) avocar funções que, originariamente, estavam a cargo dos subordinados. A
responsabilidade pela prática de atos passa a ser daquele que avocou a função, medida esta que
deve ser tomada apenas em casos excepcionais, haja vista o desprestígio que gera para os
subordinados;
e) rever os atos praticados pelos subordinados e invalidá-los, se eivados de vício, desde
que ainda não tenha criado direito subjetivo ao particular, naturalmente, caso em que não será
possível a revisão.
Por fim, insta salientar que a atividade de correição também decorre do poder
hierárquico, atividade esta que destina-se a prevenção e apuração de irregularidades
administrativas e funcionais.
3.5 Poder disciplinar
O poder disciplinar confere à Administração Pública a possibilidade de punir
internamente os agentes administrativos que pratiquem infrações.
Não decorre do poder disciplinar a possibilidade de punição de particulares, alheios à
Administração Pública, esta possibilidade decorre do poder polícia, como se analisará na
sequência.
Também não se confunde o poder disciplinar com o poder punitivo do Estado, exercido
através do Direito Penal. A punição disciplinar ocorre em âmbito administrativo e em razão do
exercício funcional do agente, relacionado apenas ao trabalho exercido. Por isso mesmo, a
punição administrativa (decorrente do poder disciplinar) é perfeitamente cumulável com a
punição penal caso a situação concreta deflagre a ocorrência de um crime ao mesmo tempo da
ocorrência de uma infração administrativa.
O poder disciplinar relaciona-se intimamente com o poder hierárquico, assim como com
o poder discricionário. A discricionariedade é uma marca característica do poder disciplinar, o
qual não está sujeito ao mandamento 24 da esfera penal: não há crime sem lei anterior que o
defina, nem pena sem prévia cominação legal (art. 5º, XXXIX, CRFB/88).
No âmbito administrativo, a discricionariedade pauta a punição disciplinar a ser aplicada
ao infrator, mas no caso de concomitante prática criminosa, não pode a autoridade
hierarquicamente superior ao infrator deixar de comunicar o fato criminoso à autoridade
competente, sob pena de também incorrer em tipo penal, descrito no artigo 320 do Código
Penal: Condescendência criminosa - Art. 320 - Deixar o funcionário, por indulgência, de

17
responsabilizar subordinado que cometeu infração no exercício do cargo ou, quando lhe falte
competência, não levar o fato ao conhecimento da autoridade competente: Pena - detenção,
de quinze dias a um mês, ou multa.
É importante esclarecer, ainda, que a discricionariedade que pauta a punição disciplinar
não é plena, isto é, a lei elencou algumas espécies de punições que poderão ser aplicadas ao
infrator, não podendo o administrador à elas se furtar, sob pena de converter discricionariedade
em arbitrariedade.
São seis as espécies de punições disciplinares passíveis de serem aplicadas aos agentes
administrativos infratores, quais sejam:
a) advertência;
b) suspensão;
c) demissão;
d) cassação de aposentadoria ou disponibilidade;
e) destituição de cargo em comissão; ou
f) destituição de função comissionada.
A natureza e a gravidade da infração, os danos dela decorrentes, as circunstâncias
agravantes e atenuantes, e os antecedentes funcionais do infrator deverão ser considerados
para gradação da penalidade disciplinar a ser imposta. Penalidade esta que só poderá ocorrer
após regular processo administrativo, no qual se garanta ao processado os direitos ao
contraditório e à ampla defesa. Findo o processo e apurada a culpa do infrator, a penalidade
disciplinar poderá ser imposta, mas a decisão que a fixar deverá ser motivada. A motivação
relaciona-se com a ocorrência faltosa e a necessidade de punição, mas não inviabiliza a
discricionariedade na fixação da penalidade escolhida, desde que respeitados os limites legais.
3.6 Poder de polícia
O estudo do poder de polícia requer maior dedicação do candidato, pois entre os
demais, esse é o mais recorrente em exames públicos.
O conceito do poder de polícia é legal, conferido pelo artigo 78 do Código Tributário
Nacional: considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em
razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à
disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de
concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
A razão existencial do poder de polícia é o interesse público, enquanto o fundamento
para sua utilização advém da supremacia do interesse público sobre o particular.
3.6.1 Polícias administrativa e judiciária
Em se tratando de direito administrativo e de poder de polícia, é necessário conceituar
e distinguir as polícias administrativas e judiciárias.

18
A polícia administrativa incumbe-se de atuar preventiva e repressivamente na tutela da
ordem e na proteção de direitos. A polícia administrativa tem sua atuação embasada em atos
administrativos normativos, os quais podem ter caráter geral e abstrato (portarias, por exemplo)
ou específico e concreto (cassação de um alvará de funcionamento, por exemplo). A atuação da
polícia administrativa pode ocorrer por meio de órgãos especializados, como a Polícia Militar,
mas também pode ocorrer por meio de órgãos próprios da Administração Pública.
O PROCON, por exemplo, pode multar um estabelecimento comercial bancário que
desatenda a legislação estadual e municipal sobre requisitos de conforto ao consumidor,
conforme já manifestou o Superior Tribunal de Justiça, estando no legítimo exercício do poder
de polícia.
Finalizando a exposição sobre a polícia administrativa, é fundamental memorizar que a
mesma não incide sobre pessoas, mas apenas sobre bens e direitos.
Já a polícia judiciária exerce o preponderante papel investigativo, apurando a prática do
ilícito penal e atuando repressivamente. A atuação da polícia judiciária, diferentemente da
polícia administrativa, ocorre apenas por órgãos especializados, como as polícias civil, militar e
federal. A polícia judiciária, diferentemente da administrativa, incide sobre pessoas.
3.6.2 Atributos do poder de polícia
Para que o poder de polícia possa ser eficazmente exercido, a doutrina aponta alguns
atributos que lhe são inerentes, quais sejam: a discricionariedade; a auto-executoriedade; e a
coercibilidade.
A discricionariedade do poder de polícia decorre da impossibilidade de previsão
genérica e abstrata de todas as situações passíveis de restrição. Nem todo o exercício do poder
de polícia será discricionário, entretanto. O será apenas quando a lei não vincular a prática de
determinado fato à uma específica penalidade. Excetuados tais casos, a discricionariedade do
poder de polícia não é plena, mas restrita aos limites legais. Na verdade, a discricionariedade do
poder de polícia se manifesta pela escolha do momento mais oportuno e conveniente para agir,
bem como à gradação da pena a ser aplicada.
Como diferente não poderia ser, os princípios administrativos regem todas as atividades
da administração e, em se tratando de discricionariedade do poder de polícia, é figura
protagonista o princípio da razoabilidade. Afastado dos limites razoáveis de aplicação de
penalidade e da gradação das mesmas, o ato decorrente do poder de polícia sujeita-se ao
controle judicial e será passível de anulação.
Outro atributo do poder de polícia é a auto-executoriedade, isto é, a autoridade
administrativa pode executar seus atos imediatamente, sem a necessidade de autorização do
Poder Judiciário. É a auto-executoriedade dos atos decorrentes do poder de polícia que viabiliza
o exercício da atividade policial administrativa, pois não há possibilidade de se imaginar a
necessidade de prévia autorização do Poder Judiciário para prática de cada ato. Por exemplo,
quando a polícia administrativa constata que determinado estabelecimento farmacêutico vende
medicamentos falsificados, não precisa solicitar qualquer autorização ao Poder Judiciário,
podendo fechar o estabelecimento imediatamente.
De regra, para que a autoridade administrativa possa adotar medidas sumárias, é
necessário que se desenrole um processo administrativo, no qual seja conferido o direito ao

19
contraditório e à ampla defesa ao particular, mas este processo está dispensado em situações
extremas, como a do exemplo mencionado no parágrafo anterior.
Em se recordando do princípio da motivação, a autoridade administrativa está
vinculada, sempre, a motivar, isto é, apresentar os fundamentas de fato e de direito que
embasaram a prática adotada.
Por derradeiro, há que se mencionar que a coercibilidade dota os atos decorrentes do
poder de polícia de imperatividade, isto é, de obrigatoriedade, havendo a possibilidade,
inclusive, de utilização da força se necessário. Por exemplo, se a autoridade administrativa
encontra medicamentos falsificados em estabelecimento farmacêutico e ao comunicar o
fechamento do mesmo seu proprietário se nega a fazê-lo e a acompanhar a autoridade para as
medidas necessárias, a força poderá ser utilizada para compeli-lo a fazê-lo.
Para utilização da força, novamente há que se fazer presente o juízo de razoabilidade e
de proporcionalidade, num primeiro momento para verificar a necessidade de sua utilização e,
num segundo momento para verificar a intensidade de sua utilização, sob pena de nulidade do
ato praticado.
3.6.3 Meios de atuação
Segundo Hely Lopes Meirelles, a policia administrativa atua de maneira
preferentemente preventiva, ela age através de ordens e proibições, mas, e sobretudo, por meio
de normas limitadoras e sancionadoras da conduta daqueles que utilizam bens ou exercem
atividades que possam afetar a coletividade, estabelecendo as denominadas limitações
administrativas […].
É através do alvará que a autoridade administrativa expressa sua concordância em prol
do particular para que o mesmo exerça determinadas atividades ou direitos. O alvará pode ser
definitivo e ter caráter vinculante para a Administração Pública, mas também pode ser precário,
isto é, revogável a qualquer tempo.
Será vinculado o alvará quando concedido após o preenchimento de requisitos legais
que confiram ao particular o direito subjetivo à autorização para o exercício de determinada
atividade ou direito. Em contrapartida, será discricionário e, portanto, precário, o alvará
concedido por mera liberalidade do Poder Público para autorizar o particular a exercer uma
atividade ou direito.
O alvará definitivo é expedido por uma licença (alvará de licença), enquanto o alvará
precário é expedido por uma autorização (alvará de autorização).
Concedido o alvará, independentemente do conteúdo, o exercício da atividade ou
direito estará sempre sujeito ao poder fiscalizatório, inerente ao poder de polícia, o qual traduz-
se como meio de atuação do último.
3.6.4 Sanções
Quando a autoridade administrativa fiscaliza e encontra irregularidades, pode ela valer-
se de determinadas sanções ao particular, necessárias à viabilização do poder de polícia.
São sanções que a autoridade administrativa pode impor ao particular:
a) multa;

20
b) interdição da atividade;
c) fechamento do estabelecimento;
d) demolição da construção;
e) embargo administrativo de obra;
f) destruição de objetos;
g) inutilização de gêneros;
h) proibição de fabricação ou comércio de determinados produtos; e
i) vedação de instalação de indústrias ou de comércio em determinadas zonas.
Todas estas sanções podem ser diretamente aplicadas pela autoridade policial, pois
decorrem da auto-executoriedade, atributo inerente ao poder de polícia, com uma exceção: a
multa não pode ser executada pela Administração Pública. A execução desta é privativa do
Poder Judiciário, via ação executiva.
4. ATOS ADMINISTRATIVOS
A atuação da Administração Pública ocorre por meio de atos administrativos. Ato
administrativo também é um ato jurídico, com a peculiaridade da exclusiva finalidade pública.
Enquanto o Poder Judiciário exerce sua função típica através de decisões judiciais e o Poder
Legislativo através da elaboração de leis (em sentido amplo), o Poder Executivo exerce sua
função típica (de gerência da coisa pública) através de atos administrativos.
No entanto, todos os Poderes da União praticam atos administrativos quando exercem
função administrativa. Em que pese esta função ser típica do Poder Executivo, é atípica dos
Poderes Judiciário e Legislativo.
Celso Antônio Bandeira de Mello conceitua o ato administrativo como “a declaração do
Estado (ou de quem lhe faça as vezes – como, por exemplo, um concessionário de serviço
público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas
complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por
órgão jurisdicional.
No entanto, é fundamental distinguir atos administrativos e atos da administração, isso
porque não são todos os atos praticados pela Administração Pública que podem ser classificados
como atos administrativos. Atos administrativos são, apenas, aqueles próprios da atividade de
gerência da coisa pública. Por exemplo, o mero ato da Administração Pública de locar um prédio
para que ali se instale uma repartição pública não é um ato administrativo, mesmo porque tal
ato sequer é regido por normas de Direito Público, mas sim pela lei de locações. A locação, assim,
é mero ato da Administração, mas não pode ser conceituado como ato administrativo.
Celso A. Bandeira de Mello classifica como mero fato da administração, por exemplo,
uma cirurgia realizada por um médico, funcionário público, já que tal conduta não se reveste
dos requisitos inerentes à pratica do ato administrativo.
Antes de expor quais são os requisitos para que um ato seja considerado administrativo,
cumpre salientar que também não se caracteriza como ato administrativo aquele

21
constitucionalmente determinado, de índole estritamente política, tal como a iniciativa de lei
pelo Poder Executivo ou a sanção e o veto às leis, já que tais atos também não preenchem os
requisitos inerentes aos atos administrativos.
4.1 Requisitos dos atos administrativos
Pra que se possa falar em ato administrativo, isto é, ato oriundo do Poder Público com
vistas à gerência do interesse público, é essencial a presença de 5 (cinco) requisitos:
a) competência;
b) forma;
c) finalidade;
d) motivo; e
e) objeto.
4.1.1 Competência
O requisito competência é sempre vinculado, isto é, sempre dependente de
determinação legal e fora das possibilidades discricionárias do agente administrativo. Ato
praticado por agente incompetente é inválido, já que praticado por alguém sem autorização
legal.
Competência: é o poder administrativo atribuído ao agente da Administração para o
desempenho específico de suas funções (MEIRELLES, 2009, p. 154).
Quando o agente administrativo tem competência para prática de determinados atos e
a excede, comete abuso de poder (gênero), sob a espécie excesso de poder e sujeita-se às
sanções legais.
A competência pode ser delegada e também avocada, desde que haja expressa
autorização para a delegação ou avocação.
4.1.2 Forma
O requisito forma é sempre vinculado, da mesma maneira que a competência. O
requisito exigido do ato administrativo, isto é, a formalidade legalmente determinada presta-se
à defesa do interesse público, já que dessa forma facilita-se a verificação da regularidade do ato
praticado.
A forma é o meio que exterioriza o ato administrativo. Entre os atos praticados por
particulares vige a liberdade de forma, exatamente o oposto do que ocorre com os atos
praticados pela Administração Pública, os quais devem ser transparentes.
De regra, o ato administrativo deve ser escrito, admitindo-se a prática verbal ou por
meio de símbolos apenas em casos excepcionais, como em situações policiais urgentes ou para
sinalização de trânsito.
Como se exige formalidade para feitura do ato administrativo, quando se pretender a
modificação ou revogação do mesmo é necessário que se utilize da mesma formalidade exigida
no ato de sua feitura.
4.1.3 Finalidade

22
A finalidade é requisito sempre vinculado, assim como competência e forma, seja o ato
administrativo vinculado ou discricionário. A finalidade é o efeito mediato do ato administrativo,
é sempre o interesse público.
Adotada finalidade diversa daquele que caminhe no sentido do interesse público, o ato
administrativo será nulo e o agente responsável por sua prática responderá por abuso de poder
(gênero), sob a espécie desvio de finalidade.
4.1.4 Motivo (ou causa)
O motivo, como requisito do ato administrativo, pode ser vinculado ou discricionário.
Motivo é a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a realização do ato
administrativo (MEIRELLES, 2009, p. 156).
Em outras palavras, motivo é a situação fática, somado à fundamentação jurídica que
determina a prática do ato administrativo. Elencados os motivos do ato administrativo, os quais
deverão estar formalmente expressos para conhecimento dos interessados (motivação), estes
vinculam o ato administrativo praticado, relembrando-se a teoria dos motivos determinantes,
já apresentada.
É importante ao candidato não confundir motivo e motivação. Motivo são os
pressupostos de fato e de direito que culminam na prática do ato administrativo, já motivação
é a mera exposição formal e escrita daqueles pressupostos, para ciência dos interessados, mais
relacionada ao princípio da publicidade.
O motivo, ao lado do objeto, constitui o que se chama de mérito do ato administrativo,
parcela por sobre a qual não cabe apreciação do Poder Judiciário, salvo por dois motivos:
a) exame da motivação em comparação à realidade dos fatos, recordando-se que a
teoria dos motivos determinantes vincula a validade do ato administrativo com os motivos
expressamente nele incluídos; ou
b) exame da razoabilidade e da proporcionalidade do ato administrativo.
4.1.5 Objeto (ou conteúdo)
Assim como o motivo, o objeto do ato administrativo pode ser vinculado ou
discricionário.
Enquanto a finalidade é o efeito mediato do ato administrativo, o objeto é o efeito
imediato do mesmo.
O objeto do ato administrativo é a criação, modificação ou comprovação de situações
jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público
(MEIRELLES, 2009, p. 157).
A lei pode expressamente determinar o objeto de um dado ato administrativo, caso em
que o mesmo deverá ser respeitado, mas também pode dar ao agente administrativo a
possibilidade de determiná-lo segundo critérios de conveniência e oportunidade, só podendo o
Poder Judiciário se manifestar, na última hipótese, se extrapolados os limites da razoabilidade e
proporcionalidade, caso em que a prática do ato administrativo será devolvida ao agente
competente, não sendo lícito ao Poder Judiciário substituir a vontade do agente administrativo,

23
posto que o objeto compõe, como se disse, o mérito do ato administrativo, em atuação de
função típica do Poder Executivo, para a qual não foi conferida competência ao Poder Judiciário.
4.2 Atributos do ato administrativo
Diferentemente de um ato jurídico qualquer, o ato administrativo goza de atributos que
lhe dão status majorado em relação aos demais. Tais atributos prestam-se à concessão de
viabilidade e efetividade da atividade administrativa, conferindo autonomia à Administração
Pública no exercício de suas atividades.
São atributos dos atos administrativos:
a) presunção de legalidade;
b) imperatividade;
c) exigibilidade; e
d) auto-executoriedade.
4.2.1 Presunção de legalidade
A Administração Pública rege-se pelo princípio da legalidade, motivo pelo qual
presumem-se observados os requisitos da lei para os atos emanados pela mesma.
Essa presunção, naturalmente, é relativa (iuris tantum) e pode ser afastada mediante
prova em sentido oposto, prova esta de ônus daquele que alegar a ilegalidade ou ilegitimidade
do ato administrativo.
Um exemplo claro de presunção de legalidade é a Certidão de Dívida Ativa, lavrada pela
autoridade administrativa fazendária. Uma vez expedida mencionada certidão, é possível o
ajuizamento imediato de Ação de Execução Fiscal, constituindo a CDA um título executivo apto.
4.2.2 Imperatividade
A imperatividade dos atos administrativos decorre do princípio da supremacia do
interesse público sobre o privado e pode ser traduzida na possibilidade de imposição de
obrigações aos administrados, concordem estes ou não.
4.2.3 Exigibilidade
A exigibilidade pode ser traduzida como o meio indireto de coerção dos administrados
ao cumprimento das determinações da Administração Pública.
Quando um estabelecimento comercial apresenta irregularidades, a Administração
Pública pode adotar medidas indiretas para que o particular responsável pelo estabelecimento
sane o problema, evitando o imediato fechamento do mesmo, por exemplo. Tal medida indireta
pode ser materializada com advertências ou com multas, cuja finalidade é fazer o administrado
cumprir as determinações legais e regularizar o funcionamento do estabelecimento respectivo,
sob pena de seu fechamento.
4.2.4 Auto-executoriedade
A auto-executoriedade permite à Administração Pública a execução imediata de seus
atos, independentemente de autorização do Poder Judiciário. Assim, voltando ao exemplo
mencionado no item anterior, caso não tenham efeito as advertências e multas aplicadas, pode

24
a autoridade administrativa fechar o estabelecimento comercial, independentemente de
autorização judicial.
Não se pode deixar de lado, no entanto, o direito constitucional ao contraditório e à
ampla defesa, sob pena de nulidade do ato praticado. Esses direitos podem, quando a situação
exigir, serem postergados, haja vista possível situação relevante e urgente.
Por derradeiro, cumpre reafirmar que no que tange à execução da pena de multa, cabe
exclusivamente ao Poder Judiciário sua execução, por meio de um processo de execução,
reservando-se à Administração Pública apenas o direito de aplicá-la.
4.3 Classificação dos atos administrativos
Os atos administrativos podem ser classificados sob diversas óticas, sendo apresentada
a relação das classificações mais recorrentes em exames públicos. Assim, os atos administrativos
podem ser classificados:
1) Quanto ao alcance:
a) atos internos, ou seja, aqueles que produzem efeitos apenas no âmbito interno da
Administração Pública. Os atos internos dispensam publicação em órgão oficial para surtirem
seus efeitos. Uma circular, por exemplo.
b) atos externos, ou seja, aqueles que produzem efeitos além do âmbito administrativo,
atingindo, ou não, particulares. Os atos externos, ao contrário dos internos, exigem sua
publicação no órgão oficial, momento a partir do qual o ato surtirá seus efeitos. Uma concessão
de uso ou uma desapropriação, por exemplo.
2) Quanto ao objeto (ou quanto às prerrogativas da Administração Pública):
a) atos de império, isto é, aqueles praticados em decorrência da supremacia do interesse
público sobre o privado, traduzindo-se na imposição unilateral da vontade Administrativa, cuja
observância é obrigatória. Por exemplo, interdição de estabelecimento comercial.
b) atos de gestão, isto é, atos que não exigem a utilização da supremacia do Poder
Público para serem praticados, decorrendo de mera atividade negocial entre a Administração
Pública e os particulares. Os atos de gestão são considerados como atos da administração e não
atos administrativos propriamente ditos, motivo pelo qual são excluídos dessa classificação
segundo alguns doutrinadores. A locação é um claro exemplo de ato de gestão praticado pela
Administração Pública.
c) atos de expediente, isto é, de mera rotina administrativa. Os atos de expediente
podem ser traduzidos como aqueles destinados a conferir andamento aos processos
administrativos que tramitam por repartições públicas.
3) Quanto à formação:
a) simples, isto é, aqueles decorrentes da manifestação de vontade de apenas um órgão,
indiferente se o mesmo é simples ou colegiado. Por exemplo, uma decisão proferida pelo
Conselho de Contribuintes.
b) complexos, isto é, aqueles decorrentes da manifestação de vontade de 2 (dois) ou
mais órgãos. Frise-se que o ato administrativo é único, o que ocorre é uma fusão de vontades.
Por exemplo, a investidura de um agente público – fiscal municipal – pode ocorrer mediante a

25
nomeação pelo Prefeito Municipal e posse pelo Secretário de Finanças, quando só então estará
completa a investidura.
c) compostos, isto é, aqueles decorrentes da vontade de um órgão, mas dependentes
da verificação por parte de outro, quando só então o ato administrativo se torna exequível.
Nesse caso, o ato principal é praticado pelo órgão primário, que emana vontade através dele,
enquanto que o segundo órgão verifica o ato administrativo, quando apenas então o mesmo
pode tornar-se exigível. Por exemplo, a homologação de uma licitação pelo Prefeito Municipal,
ou a nomeação do Procurador-Geral da República, recordando-se que o Presidente da República
faz a nomeação e o Senado Federal a aprova, ou não.
4) Quanto à estrutura:
a) concretos, isto é, aqueles que tem alvo certo e que se exaurem em uma aplicação.
Uma apreensão de produtos ilícitos, por exemplo.
b) abstratos, isto é, aqueles passíveis de aplicação em diversas e reiteradas hipóteses. A
aplicação de advertências, por exemplo.
5) Quanto ao regramento:
a) vinculados, isto é, aqueles atos praticados em estrita observância da lei, sem margem
para atuação mediante juízos de conveniência e oportunidade. É vinculado o ato administrativo
quando a lei exaure seu conteúdo mediante a ocorrência de determinado fato.
b) discricionários, isto é, aqueles praticados em razão de prévio juízo de conveniência e
oportunidade, dentro dos limites legalmente fixados. É importante recordar que
discricionariedade não se confunde com arbitrariedade, pois enquanto a primeira pode ser
traduzida como uma atuação dentro dos limites legais, a segundo resulta de uma atuação que
extrapola tais limites.
6) Quanto aos destinatários:
a) gerais, isto é, aqueles elaborados de maneira abstrata e geral, de maneira similar à
lei, como um edital de convocação para concurso público, por exemplo.
b) individuais, isto é, aqueles elaborados em função de destinatário pré-determinado,
como a permissão de uso de determinado bem público, por exemplo.
4.4 Espécies dos atos administrativos
Os atos administrativos podem ser agrupados, por suas semelhanças, em 5 (cinco)
grupos:
a) atos administrativos normativos;
b) atos administrativos ordinatórios;
c) atos administrativos negociais;
d) atos administrativos enunciativos;
e) atos administrativos punitivos.
4.4.1 Atos administrativos normativos

26
Os atos administrativos normativos encontram seu fundamento de validade no artigo
84, IV, da CRFB/88.
(Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
IV - Sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como
expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução).
Nesse contexto, ato administrativo normativo é o que contém um comando geral do
Poder Executivo com a finalidade de dar a correta aplicação da lei.
O objetivo imediato do ato normativo é explicar a lei, portanto. Em razão disso, tais atos
sujeitam-se aos mesmos controles que a lei, sendo passível de Ação Declaratória de
Inconstitucionalidade, por exemplo.
São atos normativos:
a) decreto. É uma disposição geral, abstrata, destinada à explicação da lei. É através do
decreto que o Chefe do Poder Executivo expede seus atos de competência privativa;
b) deliberação;
c) regimento;
d) regulamento;
e) resolução; e
f) instrução normativa.
4.4.2 Atos administrativos ordinatórios
Como o título sugere, os atos administrativos ordinatórios trazem ordens, isto é, tem
por objetivo disciplinar o funcionamento da Administração Pública, assim como a conduta
funcional dos agentes públicos.
Os atos administrativos ordinatórios decorrem do poder hierárquico, e podem ser
expedidos por qualquer chefe de serviço aos seus subordinados.
O ato ordinatório também pode ser utilizado para investidura de servidor, e sempre tem
seus efeitos adstritos ao órgão que o expediu.
São atos administrativos ordinatórios:
a) Portaria. É a forma pela qual autoridades de nível inferior ao Chefe do Executivo edita
normas gerais, no âmbito do órgão que a expediu;
b) Alvará. É o meio pelo qual a Administração Pública confere licença ou autorização
para a prática de determinado ato;
c) Circular. É destinado à transmissão de ordens aos subordinados. É ato interno e não
tem validade perante terceiros;
d) Ordem de serviço;
e) Instrução;

27
f) Despacho. É o ato que contém decisão das autoridades administrativas sobre assuntos
de interesse particular ou coletivo submetido à apreciação;
g) Ofício.
4.4.3 Atos administrativos negociais
Por meio dos atos administrativos negociais obtém-se a declaração de vontade da
Administração Pública, sendo muito semelhante aos contratos de natureza privada. Nesse caso,
a vontade da Administração Pública é coincidente com a vontade do particular.
É fundamental que o candidato a exames públicos não confunda esta espécie de ato
administrativo com contratos. A distinção é básica e simples: ato administrativo é sempre
unilateral, já o contrato é bilateral.
Os atos negocias tem por objetivo:
a) a concretização de negócios jurídicos públicos; e
b) a atribuição de certos direitos e vantagens aos interessados.
Os atos negociais geram direitos e também obrigações aos particulares e se manifestam
por meio das seguintes espécies:
a) Admissão: possui natureza jurídica de ato administrativo vinculado. Na admissão,
faculta-se o ingresso em estabelecimento público para recebimento de um serviço, sendo que
o Estado é obrigado à prestá-lo. Por exemplo, o atendimento em um pronto-socorro ou o
ingresso de um aluno em determinada escola.
b) Permissão: Possui natureza jurídica de ato administrativo discricionário e pode ser
onerosa ou gratuita. A permissão é utilizada para 2 (dois) objetivos: a) uso de bem público; ou
b) prestação de serviço público.
A permissão é precária, isto é, sem prazo (de regra), não gera direito subjetivo ao
particular, e pode ser revogada a qualquer momento pelo Poder Público.
Embora a permissão tenha vigência por prazo indeterminado, via de regra, e sua
revogação não gere qualquer ônus ao Poder Público, há hipóteses em que se tem verificado a
existência de permissões condicionadas, isto é, com prazo determinado. Se o Poder Público
concede uma permissão por prazo determinado, não poderá revogá-la antes de seu término,
sob pena de ter que indenizar o administrado pelos prejuízos suportados.
O interesse na permissão é concorrente, isto é, pertence tanto ao permissionário, como
ao permitente e ao também ao público em geral.
É exemplo de permissão, por exemplo, a instalação de uma banca de jornal em praça
pública.
a) Autorização: possui natureza jurídica de ato administrativo discricionário.
Diferentemente do que ocorre no âmbito da permissão, não há interesse concorrente na
autorização. Nesta, se o interesse não for exclusivamente, será preponderantemente do
particular. A autorização é ato unilateral da Administração Pública, além de
caracteristicamente precário. A autorização pode ser concedida para: a) exercício de atividade;
b) serviço público; c) uso de bem público. d) Licença Possui natureza jurídica de ato
administrativo vinculado.

28
A licença faculta ao interessado o exercício de uma atividade material e, de regra, é
definitiva. Licença é ato administrativo declaratório.
Por exemplo, após preenchidos os requisitos o Município deve conceder licença para
construção civil.
e) Aprovação: possui natureza jurídica de ato administrativo discricionário. A aprovação
pode ser conferida tanto para ato já praticado como para ato a ser praticado. Na verdade, a
aprovação é um ato que serve de complemento para outro ato administrativo.
A aprovação prévia ocorre antes da prática de determinado ato administrativo, lhe
sendo requisito de validade.
A aprovação posterior ocorre após a prática de determinado ato administrativo, lhe
sendo requisito de eficácia.
f) Homologação: possui natureza jurídica de ato administrativo vinculado. Só há que se
falar em homologação de ato administrativo já praticado. O que se analisa, para homologação,
é a legalidade do ato. Por exemplo, o Tribunal de Contas analisa a legalidade da concessão de
uma aposentadoria e, se aprová-la, homologa o ato.
4.4.4 Atos administrativos enunciativos
Os atos administrativos enunciativos destinam-se à afirmação de uma situação. Não há
manifestação de vontade da Administração Pública, mas mera manifestação de opinião.
São atos enunciativos:
a) Certidão;
b) Atestado;
c) Parecer;
d) Apostila.
4.4.5 Atos administrativos punitivos
Os atos administrativos punitivos contêm uma sanção imposta pela Administração
Pública àqueles que infringem disposições legais.
A finalidade dos atos punitivos é a punição e repressão das infrações administrativas ou
das condutas irregulares dos servidores e dos particulares.
Há 2 (dois) tipos de atuação dos atos punitivos:
a) interna, isto é, que alcança apenas o agente público. Por exemplo: advertência,
suspensão, demissão etc.;
b) externa, isto é, que alcança particulares. Por exemplo: multa, interdição de
estabelecimento, destruição de coisa etc.
Na aplicação do ato punitivo, deve-se conferir os direitos ao contraditório e à ampla
defesa em benefício daquele contra o qual se pretende aplicar uma punição, sob pena de
nulidade do ato punitivo.
4.5 Extinção dos atos administrativos

29
A extinção dos atos administrativos pode operar-se mediante:
a) Cumprimento de seus efeitos, isto é, exauridos os objetivos motivadores da prática
do ato administrativo, o mesmo estará extinto. Por exemplo, a demolição de uma obra ou o
gozo de férias.
b) Desaparecimento do sujeito ou do objeto, isto é, uma vez desaparecido o sujeito em
benefício/prejuízo do qual havia sido expedido o ato administrativo, o mesmo estará extinto. A
morte, por exemplo, é causa de desaparecimento do sujeito e consequente extinção do ato
administrativo a ele relacionado. Mas também o desaparecimento do objeto pode dar causa à
extinção do ato administrativo. Um terreno de marinha, por exemplo, pode deixar de sê-lo
quando o nível do mar suba e alague o local.
c) Retirada, isto é, a extinção do ato administrativo em razão da prática de outro ato. A
retirada é gênero, da qual são espécies:
c.1) Anulação
O fundamento da anulação de um ato administrativo é a sua ilegalidade. A anulação é
ato administrativo vinculado, e sua competência incumbe tanto à Administração Pública quanto
ao Poder Judiciário. Os efeitos da anulação são retroativos (ex tunc).
c.2) Revogação
O fundamento da revogação de um ato administrativo é a conveniência e oportunidade,
não havendo que se falar em ato maculado pela ilegalidade. A revogação é ato administrativo
discricionário, e sua competência incumbe exclusivamente à Administração Pública. Os efeitos
da revogação processam-se da ocorrência da mesma em diante, isto é, são ex nunc.
c.3) Cassação
O fundamento da cassação de um ato administrativo é o descumprimento de uma
condição necessária de sua manutenção, por seu beneficiário. Por exemplo, se a Administração
Pública concede um alvará para funcionamento de um hotel e, na verdade o beneficiário
mantém uma casa de prostituição, cabe à Administração Pública cassar o alvará anteriormente
concedido.
d) Renúncia, isto é, a extinção de um ato administrativo eficaz, em decorrência de seu
titular não mais desejar gozar dos benefícios que o ato lhe proporciona. Por exemplo, a renúncia
de um servidor ativo ao cargo, quando ele já estava no exercício deste.
e) Recusa, isto é, a extinção de um ato administrativo ineficaz, em decorrência de seu
futuro beneficiário negar concordância indispensável para prática do ato. A recusa é ato através
do qual se abre mão da prática do ato administrativo antes mesmo de recebê-lo. Por exemplo,
a recusa ao recebimento de um certificado de cidadão honorífico.
4.6 Invalidação dos atos administrativos
A invalidação dos atos administrativos é gênero, lhe sendo espécies:
a) anulação; e
b) revogação.

30
Um ato administrativo deve ser invalidado sempre que se afastar dos mandamentos
legais, dos costumes ou dos princípios.
A Administração Pública possui maior autonomia para invalidar o ato administrativo, já
que ela pode os anular e/ou revogar, enquanto que o Poder Judiciário pode apenas anular o ato
administrativo. Há que se mencionar, que embora um ato administrativo esteja maculado por
alguma ilegalidade, ainda assim pode deixar de ser anulado quando resultar em grave lesão à
segurança jurídica.
Enquanto a anulação é um dever da Administração Pública, já que seu fundamento é a
ilegalidade do ato, a revogação pode ou não ser operada, a depender dos critérios de
conveniência e oportunidade adotadas pela autoridade administrativa.
Em tese, todos os atos administrativos podem ser revogados, mas há 4 (quatro)
exceções:
a) os atos expressamente indicados pela lei como irrevogáveis;
b) os atos já extintos;
c) os atos que geram direito adquirido, salvo se o interesse público autorizar, caso em
que será devida indenização ao prejudicado;
d) os atos vinculados, já que, se a lei determina sua prática, não cabe à Administração
Pública revogá-los.
Em se recordando, o efeito da revogação é ex nunc.
Como se mencionou, em se tratando de anulação do ato administrativo tem-se como
fundamento uma ilegalidade, o que atribui competência tanto para a Administração Pública
como ao Poder Judiciário para fazê-lo.
No entanto, se a irregularidade que macula o ato administrativo for meramente formal
e já estiver sanada, não há justificativa para anulação do ato administrativo.
Quanto ao prazo para anulação de um ato administrativo, há divergência doutrinária.
Parte da doutrina tem afirmado que se o ato é ilegal, pode a qualquer tempo ser anulado, mas
a jurisprudência tem aplicado entendimento diverso, com base no princípio da segurança
jurídica. Segundo entendimento jurisprudencial, é de 5 (cinco) anos o prazo para que se possa
anular um ato administrativo, com base no artigo 54 da Lei n.º 9.784/99 (lei que regula o
processo administrativo em âmbito federal), que dispõe: o direito da Administração de anular
os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco
anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
Há que se acrescentar, porém, que quando o ato administrativo gerar dano ao erário,
não há que se falar em prazo prescricional, nos termos do artigo 37, §5º da CRFB/88, segundo o
qual: a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente,
servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de
ressarcimento.
Portanto, como se vê, é imprescritível o direito da 39 Administração Pública de ser
ressarcida por atos que lhe tenham causados danos ao erário.
4.7 Vícios do ato administrativo

31
Questão que também não é pacífica no âmbito do direito administrativo atine à
classificação das espécies de vícios que podem macular os atos administrativos. Apresentaremos
ao aluno a síntese das 4 (quatro) principais correntes doutrinárias que se formaram ao longo
dos tempos.
No âmbito do direito civil, sabe-se que um ato jurídico pode ser nulo (nulidade absoluta)
ou anulável (nulidade relativa), mas e no direito administrativo?
a) A primeira corrente, defendida por Hely Lopes Meirelles e Diogénes Gasparini admite
a existência, tão somente, de atos administrativos nulos. Para mencionados doutrinadores, se
um ato administrativo é maculado por vício, tal ato será nulo, não se admitindo a existência de
atos anuláveis. Essa corrente vai além, e equipara o ato administrativo nulo ao ato inexistente.
A fundamentação para a impossibilidade de admissão da existência atos anuláveis no direito
administrativo advém da impossibilidade de se admitir a prevalência do interesse particular
sobre o público, o que ocorreria se um ato administrativo fosse apenas anulável e não
imediatamente nulo.
Para a primeira corrente, como se vê, há existência, apenas, de atos nulos quando
eivados de vício, garantindo-se a prevalência do interesse público sobre o privado.
b) A segunda corrente, defendida por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, conclui pela
a existência de 2 (dois) tipos de atos viciados: os atos nulos e os anuláveis, sendo que a diferença
entre eles reside na possibilidade de convalidação do vício existente nos últimos.
c) A terceira corrente, defendida por Celso Antônio Bandeira de Mello e José Cretella
Júnior, conclui pela existência de 3 (três) espécies de atos administrativos viciados: os nulos, os
anuláveis e os inexistentes. Para estes doutrinadores, ato administrativo inexistente é aquele
que sequer ingressa no mundo jurídico, como, por exemplo, um decreto de desapropriação que
não foi assinado, tão pouco publicado.
d) Por fim, há uma quarta corrente doutrinária, defendida por Seabra Fagundes, para o
qual há 3 (três) espécies de atos administrativos viciados: os nulos, os anuláveis e os meramente
irregulares. Para aludido doutrinador, os atos inexistentes estão compreendidos no conceito de
atos nulos. Como se percebe, Seabra Fagundes elenca uma nova modalidade de ato viciado, isto
é, o meramente irregular, ou seja, aquele que não gera qualquer prejuízo, cujo defeito é
irrelevante. Por exemplo, quando se concede permissão ao invés de autorização, mediante
situação duvidosa.
4.8 Convalidação (ou saneamento) do ato administrativo
A convalidação é ato administrativo que, com efeitos retroativos, sana vício de ato
anterior, de modo a transformá-lo em válido desde seu nascimento.
Os adeptos da primeira corrente doutrinária acima exposta, isto é, aqueles que admitem
a existência apenas de atos nulos mediante a ocorrência de um vício, conseqüentemente, não
admitem sua possibilidade de convalidação.
Segundo doutrina de Weida Zancaner, para que se fale em convalidação há que se estar
atento à natureza do ato administrativo, se vinculado ou discricionário.
Se o ato administrativo é vinculado, mas é praticado por sujeito incompetente, por
exemplo, ele deverá ser convalidado por um agente competente. Exemplifica-se: se
determinado sujeito, preenchidos os requisitos, requer sua aposentadoria e a mesma é

32
concedida por agente incompetente, é dever do agente dotado de competência sanar o vício,
convalidando o ato, pois, se a lei obriga a prática do ato, uma vez preenchidos os requisitos,
também obriga sua convalidação.
Em contrapartida, se o ato administrativo é discricionário, o agente competente o
convalidará conforme a conveniência e oportunidade, pois, se a lei não obriga a prática do ato,
naturalmente não obriga sua convalidação.
O artigo 55, da Lei n.º 9.784/99 dispõe: em decisão na qual se evidencie não acarretarem
lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis
poderão ser convalidados pela própria Administração.
Por derradeiro, não se deve confundir a convalidação, destinada à correção do ato
administrativo, com a conversão, a qual destina-se à transformação do ato de uma categoria
para outra. Assim como a convalidação, a conversão tem efeitos retroativos.
5. LICITAÇÃO
A licitação é um instituto moralizador da atividade administrativa, amparada pelo
princípio da isonomia, representa uma proteção ao erário.
A licitação visa, sempre, a melhor proposta, o que não significa, necessariamente, o
menor preço.
A licitação é o procedimento que antecede o contrato administrativo. No Brasil, tem
origem em 1922, com o Código de Contabilidade Pública da União, até o Decreto-Lei n.º 200/67
e o Decreto-Lei n.º 2.300/86. Atualmente, a disciplina legal das licitações advém da Lei n.º
8.666/93, que regulamentou o artigo 37, XXI da Constituição da República de 1988, que dispõe:
ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão
contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos
os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as
condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual 41 somente permitirá as exigências de
qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
Quanto à competência legislativa sobre licitação, União, Estados, Distrito Federal e
Municípios podem legislar acerca da mesma, estando resguardada à primeira a competência
para legislar sobre normas gerais, nos termos do artigo 22, XXVII, da Constituição da República
de 1988.
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello : “licitação é o procedimento administrativo
pelo qual uma pessoa governamental, pretendendo alienar, adquirir ou locar bens, realizar obras
ou serviços, outorgar concessões, permissões de obra, serviço ou de uso exclusivo de bem
público, segundo condições por ela estipuladas previamente, convoca interessados na
apresentação de propostas, a fim de selecionar a que se revele mais conveniente em função de
parâmetros antecipadamente estabelecidos e divulgados (2010, p. 526).
Já as finalidades da licitação são apontadas pelo artigo 3º da Lei n.º 8.666/93, quais
sejam:
a) assegurar o princípio constitucional da isonomia;
b) selecionar a proposta mais vantajosa à Administração Pública; e

33
c) garantir a promoção do desenvolvimento nacional.
5.1 Princípios da licitação
Os princípios da atividade licitatória dividem-se, assim como os princípios da
Administração Pública, em explícitos e implícitos.
A Lei de Licitação (Lei n.º 8.666/93) faz referência explícita a 8 (oito) princípios, os quais
podem ser subdivididos em princípios gerais e princípios específicos.
Entretanto, a doutrina ainda aponta outros 5 (cinco) princípios correlatos à atividade
licitatória, princípios implícitos, analisados na sequência.
5.1.1 Princípios explícitos da licitação
Os princípios explícitos da licitação podem ser divididos em dois grupos, um atinente
aos princípios gerais e outro aos princípios específicos.
5.1.1.1 Princípios gerais da licitação
5.1.1.1.1 Princípio da legalidade
Todas as modalidades licitatórias e seus respectivos procedimentos devem estar
previstos em lei;
5.1.1.1.2 Princípio da impessoalidade
Não pode haver prejuízo ou benefício para um ou outro licitante, resguardando-se a
igualdade entre eles;
5.1.1.1.3 Princípio da moralidade
A licitação destina-se à busca da moral pública, o que se torna possível quando a
contratação pública observa limites que conferem lisura aos procedimentos realizados; e
5.1.1.1.4 Princípio da publicidade
Todos os atos da licitação devem ser publicados, objetivando atingir o maior número de
interessados, possibilitando-os à participação.
5.1.1.2 Princípios específicos da licitação
5.1.1.2.1 Princípio da igualdade entre os licitantes
A igualdade entre os licitantes não é só princípio, mas também finalidade da atividade
licitatória. É vedada a discriminação no âmbito da licitação. A descrição do objeto a ser licitado
deve ser genérica, ou seja, não pode singularizar um produto a ponto de só existir uma empresa
que o forneça naquelas condições. No entanto, duas são as exceções ao princípio da igualdade:
a) a primeira exceção ocorre em casos de empate entre licitantes, situação em que se
dará preferência sucessiva dos bens e serviços:
I - produzidos no País;
II - produzidos ou prestados por empresas brasileiras;
III - produzidos ou prestados por empresas que invistam em pesquisa e no
desenvolvimento de tecnologia no País; e

34
IV - produzidos ou prestados por empresas que invistam em pesquisa e no
desenvolvimento de tecnologia no País.
Deve ser salientado que os incisos do artigo 2º da Lei de Licitações (acima mencionados)
já estão com nova redação, dada pela Medida Provisória n.º 495/2010, mesma medida que
possibilitou que se estabeleça margem de preferência para produtos manufaturados e serviços
nacionais que atendam a normas técnicas brasileiras, margem esta que será definida pelo Poder
Executivo Federal, e que será limitada a até 25% (vinte e cinco por cento) acima do preço dos
produtos manufaturados e serviços estrangeiros.
b) a segunda exceção diz respeito às aquisições de bens e serviços de informática e
automação, quando será conferida preferência aos produzidos por empresas nacionais,
observada a seguinte ordem:
I - bens e serviços com tecnologia desenvolvida no País; e
II - bens e serviços produzidos de acordo com processo produtivo básico, na forma a ser
definida pelo Poder Executivo.
5.1.1.2.2 Princípio da probidade administrativa
Exige-se honestidade no processo licitatório, sob pena do agente infrator incorrer em
improbidade administrativa, a qual sujeita seu responsável a sanções de quatro distintas
naturezas:
b.1) perda da função pública;
b.2) ressarcimento ao erário;
b.3) indisponibilidade de bens;
b.4) suspensão dos direitos políticos.
5.1.1.2.3 Princípio da vinculação ao instrumento convocatório
Uma vez publicado o edital ou enviada e recebida a carta-convite, a Administração
Pública a eles se vincula, não podendo se afastar das regras neles contidas. É por isso que se diz
que o edital é a lei interna da licitação;
5.1.1.2.4 Princípio do julgamento objetivo
O critério de julgamento das propostas licitatórias dar-se-á com base no edital e na lei
de licitações (Lei n.º 8.666/93). Não se pode surpreender o licitante com novas regras no
momento do julgamento. Esse princípio afasta a discricionariedade do administrador público.
5.1.2 Princípios implícitos (correlatos) da licitação
Como se teve oportunidade de apresentar, 8 (oito) são os princípios explícitos na lei de
licitações, mas ainda há outros 5 (cinco) princípios implícitos, ou correlatos aos anteriormente
apresentados.
5.1.2.1 Princípio do procedimento formal
A licitação é uma sucessão de atos, uma seqüência com prazos próprios e devidamente
descritos na lei de licitações. Desrespeitado o procedimento formal a licitação é nula.

35
5.1.2.2 Princípio da adjudicação compulsória ao vencedor
Esse princípio está relacionado com a fase final da licitação, especificamente, com a fase
da adjudicação. O objeto licitado não pode ser atribuído a outrem que não o vencedor da
licitação, salvo se o vencedor expressamente desistir ou não firmar (assinar) o contrato
administrativo no prazo estipulado.
Mas atenção, esse princípio não dá ao vencedor da licitação o direito de exigir o contrato
com a Administração Pública, já que esta pode revogar (por conveniência e oportunidade) ou
anular (por ilegalidade) a licitação, bem como adiar a celebração do contrato. O que esse
princípio confere ao vencedor da licitação é apenas a garantia de que a vitória não será atribuída
a outrem, não se confundindo com a futura assinatura de contrato, ato que a Administração
pode ou não realizar.
Há que se acrescentar que durante o prazo de 60 (sessenta) dias, após a entrega da
proposta, o vencedor tem o dever de honrá-la. Esse prazo pode ser majorado pelo edital. A partir
da adjudicação ao vencedor, todos os vencidos (perdedores) da licitação estão liberados da
proposta e à ela não mais se sujeitam.
5.1.2.3 Princípio do sigilo na apresentação das propostas
Esse princípio decorre do princípio da igualdade. É uma modalidade regra, o que não
impede a existência de modalidades licitatórias em que não vigore o princípio do sigilo na
apresentação das propostas, tal como ocorre com o leilão ou com o segundo momento do
pregão, como será oportunamente estudado. O sigilo na apresentação das propostas vigora até
a abertura dos envelopes, pela Administração Pública. Caso o sigilo das propostas seja
devassado, o agente que o fizer incorre em crime, tipificado no artigo 94 da Lei de Licitações.
5.1.2.4 Princípio da competitividade
No edital ou carta-convite não podem existir cláusulas que vedem, restrinjam ou inibam
a competição entre os licitantes. Qualquer exigência restritiva, para que possa constar do edital
ou carta-convite, deve ser devidamente justificada e fundamentada.
5.1.2.5 Princípio da ampla fiscalização
A ampla fiscalização autoriza que cada licitante controle o outro, bem como a
Administração Pública, somando garantia à lisura do procedimento licitatório.
5.2 Objeto da licitação
O objeto da licitação é a indicação do que está a ser licitado. O artigo 2º da Lei de
Licitações estipula o que pode ser objeto de licitação:
a) obras;
b) serviços;
c) compras;
d) alienações;
e) concessões;
f) locações; ou

36
g) permissões.
Toda e qualquer licitação deve descrever detalhadamente o objeto que está a ser
licitado, objeto este que será o mesmo do contrato administrativo. A descrição do objeto é
condição de legitimidade da licitação.
5.3 Sujeitos da licitação
Os sujeitos ativos da licitação são os membros da Administração Pública Direta (União,
Estados, Distrito Federal e Municípios) ou Indireta (fundos especiais, autarquias, fundações
públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e outras controladas pela
Administração Pública Direta).
Sujeitos passivos da licitação são os particulares que dela participam, sejam pessoas
físicas ou jurídicas.
5.4 Obrigatoriedade e dispensa da licitação
Como já se teve a oportunidade de expor, a regra é a obrigatoriedade de licitação, nos
termos do artigo 37, XXI, da CRFB/88. Contudo, há situações nas quais não se exige licitação,
todas elas expressamente mencionadas em lei. A dispensa é gênero, que comporta 3 (três)
espécies:
a) licitação inexigível;
b) licitação dispensada; e
c) licitação dispensável.
5.4.1 Licitação inexigível
Quando se fala de inexigibilidade de licitação, se está diante de uma impossibilidade
jurídica de concorrência, quer seja pela natureza específica do negócio, quer seja pelo objetivo
social visado. Ao se falar de inexigibilidade de licitação, fala-se de objeto único, ou de apenas
uma pessoa que possa fornecê-lo.
O artigo 25 da Lei de Licitações apresenta rol exemplificativo de hipóteses de
inexigibilidade de licitação, a saber:
I - para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser fornecidos
por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca,
devendo a comprovação de exclusividade ser feita através de atestado fornecido pelo órgão de
registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo
Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes.
Há dois tipos de exclusividade: a industrial e a comercial. A exclusividade industrial é
absoluta, ou seja, só pode haver um produtor em todo o pais para que se fale em inexigibilidade
de licitação. A exclusividade comercial, em contrapartida, é relativa, podendo o vendedor ser o
único na localidade, no registro cadastral ou no país.
Se a aquisição for a nível federal, seja com relação a produtor ou vendedor, para que se
fale em dispensa de licitação, em razão de sua inexigibilidade, a exclusividade deverá ser
absoluta. Em nível estadual, não importa a localidade, se houver mais de um vendedor no
território do Estado, é exigível a licitação.

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