Comunicación y participación clave para la gestión sostenible del agua

COMUNICACI€N, PARTICIPACI€N Y
APRENDIZAJE PARA EL CAMBIO DE LA
GESTI€N DE LA POL•TICA DEL AGUA.

INTRODUCCI€N

El presente art‚culo, surge como reflexiƒn sobre diversos trabajos de
investigaciƒn y proyectos de participaciƒn social para la gestiƒn del agua organizados en
colaboraciƒn con la Fundaciƒn General de la Universidad Autƒnoma y el Ministerio de
Medio Ambiente, especialmente en la organizaciƒn de protocolos de intereses difusos,
la promociƒn del asociacionismo del agua y la organizaciƒn de debates para la
propuesta de reforma de la Ley de Aguas. Dichos trabajo abordaron un ampl‚simo
espectro de temas. Especialmente en una cuidada atenciƒn a los procesos de
comunicaciƒn, educaciƒn y cambio de actitudes. Para el marco teƒrico del presente
estudio se han utilizado las experiencias recogidas en diversos foros en materia de
gestiƒn medio ambiental y del agua, as‚ como el modelo de an•lisis de pol‚tica p„blica
del Marco de las Coaliciones Promotoras (en adelante, A.C.F.)1 Pudiendo as‚ comprobar
la importancia de los procesos cognitivos de la comunicaciƒn en los cambios de los
procesos pol‚ticos asociados a la pol‚tica p„blica del agua en Espa…a. La breve sinopsis
que aqu‚ se ofrece quiere destacar el hecho de que los actores pol‚ticos y sociales act„an
ante los problemas de la pol‚tica del agua mediante un determinado sistema de ideas y
que sin embargo, pese a la polarizaciƒn pol‚tica, el debate pol‚tico y el debate social,
permiten un intercambio de posiciones, un aprendizaje y un cambio en las actitudes. En
consecuencia, el principal motor del cambio se produce en la interacciƒn social, la
comunicaciƒn y la participaciƒn social.

1
A.C.F. Advocacy Coalition Framework
Dra. Pilar Cisneros Britto (U.C.M.)
Dr. Julio C€sar de Cisneros Britto (UCLM)
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LAS NUEVAS DEMANDAS.

Hablar de medio ambiente de forma gen€rica en la actualidad, resulta
encomiable para los sectores m•s jƒvenes y educados. Para los otros sectores se
incorpora como algo incontestable p„blicamente, no en privado (pol€ticamente
correcto). Es cada vez menos frecuente o‚r en p„blico afirmaciones contrarias. Lo m•s
que se suele expresar es la demanda de ayudas para rectificar las conductas no
ecolƒgicas. La demanda de conocimiento t€cnico para, no nos enga…emos, saber hasta
donde podemos llegar (sin que la mula se muera de hambre). Tenemos que diferenciar
dos tipos de demandas, la que busca comprender los fenƒmenos para implicarse como
defensor no de lo p„blico (que para eso est•n las administraciones) sino de lo com„n; y
el que demanda argumentos t€cnicos para que las normativas medioambientales no le
estropeen el negocio. El precio de hacer las cosas bien, est• de moda. No es de extra…ar
que las empresas o marcas rentabilicen en su propaganda los m€todos correctos de
producciƒn que han ido incorporando. Estos logros revierten en la imagen de marca y
aunque existe el peligro de la doble moral, lo verde vende.

Ahora bien, la visualizaciƒn de los problemas medioambientales no es un acto de
fe. Es la consecuencia de una forma de vida y por tanto lleva aparejada una conducta
una moral medioambiental. En toda pr•ctica de la vida cotidiana se halla impl‚cita una
conducta con valor medioambiental. Y hablar de nuestras formas de vida no siempre es
tan f•cil, cuanto mas cambiarla.

Cuando se propuso sacar el debate del agua de los sectores demandantes y
convertirlo en un debate p„blico y multidisciplinar, recuerdo a una autoridad de
regantes que en confianza me dijo, la que hab€is armado. En aquel momento me pareciƒ
que sus temores eran infundados, hoy le doy la razƒn.

Los objetos conocidos o prƒximos dif‚cilmente pueden ser neutros. El agua,
como elemento de producciƒn era usado y decid‚an su destino unos pocos. La razƒn de
autoridad sirviƒ a la filosof‚a del desarrollismo. Ahora, con la incorporaciƒn de nuevos
enfoques y nuevos intereses se necesitaba el debate, la lƒgica de la razƒn. Cuando

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hemos querido racionalizar el problema del agua, nos encontramos con todo tipo de
viejos contenciosos asociados. Pueblos que se odian. Pueblos que se roban el agua.
Viejas heridas y conflictos sin zanjar, esperando el momento par aflorar y desquitarse,
desagraviarse.

Lo que queremos hacerles part‚cipes en esta reflexiƒn, es el resultado del trabajo
de campo realizado para la participaciƒn y la conciliaciƒn a cerca de un bien que
despierta la codicia de todos, el agua. Los enfoques y tratamiento necesario que la
experiencia va aportando, incluidos los cambios que se han ido operando. El agua como
conflicto se est• transformando, al menos en la forma de ser verbalizada, pero no nos
enga…emos, el agua en Espa…a, por nuestras caracter‚sticas clim•ticas siempre ser•
escasa. Su historia, es la historia de la desigualdad en las tierras productivas. No importa
que antes se plantara para comer, luego para exportar y ahora para disfrutar de alto
standing. No importa que la rentabilidad la tengan los propietarios de siempre, hoy
prƒsperos industriales dispuestos a economizar el agua, o nuevos propietarios •vidos
por ascender en la clase social o dar el pelotazo. El agua siempre ser• veh‚culo de
agravios comparativos y siempre ser• susceptible de politizar.

LOS AGENTES IMPLICADOS.-

Los tradicionales implicados, el Estado, los ingenieros y los agricultores han
dado paso a nuevos actores. †Nuevos demandantes?, no. Nuevos motivos de demanda.
Ahora la demanda es fundamentalmente repartir las existencias, el resultado inevitable,
establecer las prioridades. Lo m•s sangrante de este planteamiento, por otro lado
inevitable cuando se ha dejado tocar fondo al problema, es que ha resultado m•s
expeditivo y f•cil solucionar la crisis que evitarla. La prevenciƒn, esa gran aliada de la
salud humana y de los ecosistemas, es menos rentable en la resoluciƒn de los conflictos
de agua, que la crisis. En las situaciones de crisis, hay agraviados, hay da…o econƒmico
pero tambi€n hay salvadores. Ante la nada, parece que los hechos se nos imponen. Pero
triste ense…anza para todos, comprobamos que los implicados vuelven a reducirse a
asociaciones, organizaciones y el resto de la poblaciƒn nos quedamos mediatizados por

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los medios de comunicaciƒn. Constatamos que los conocimientos cient‚ficos de los
ecosistemas no saben de pactos humanos. Y volvemos a experimentar la desazƒn que
produce el no haber podido educar en los nuevos valores, en los fenƒmenos de la
naturaleza. Se ha aceptado que hay limitaciones a determinadas formas de desarrollo y
que nuestros actos tienen consecuencias ambientales pero no hemos conseguido educar
en lo fundamental. Nuestro tiempo, el tiempo pol‚tico, el del pacto y el del consenso no
es el tiempo de la naturaleza. Es el observador de la naturaleza, no el t€cnico, el
encargado de establecer los t€rminos del pacto; no los intereses locales mezquinos de
una generaciƒn, los intereses de todos, del futuro.

La educaciƒn para la protecciƒn del medio no puede ser sustituida por los
gobiernos, ni por todos ellos gritando al tiempo, vamos a salvar al mundo. No nos
enga…emos, †qu€ es esto?, otra nueva amenaza mundial. O nuevos profetas. La cultura
medioambiental ya tiene un largo recorrido y no olvidemos que nace desde la reflexiƒn
del modelo de cultura, y las ideas que la sostienen.2

El ciudadano jam•s puede ser sustituido en la conciencia. La libertad para opinar
y transmitir nuestra sensibilidad, nuestra relaciƒn con el entorno, es un derecho
inalienable. No podemos paralizarnos con la alarma de las cat•strofes ambientales
futuras, tenemos que afianzarnos en el buen funcionamiento del entorno prƒximo, en la
salud de los ecosistemas en los que nos hayamos inmersos. Las decisiones desde la
globalizaciƒn, aunque vengan de la mano de la protecciƒn del medio, no pueden ser
nunca sustitutas de las decisiones de la ciudadan‚a. De la educaciƒn de todas las capas
sociales y del lugar de vigilante y protagonista del entorno que tiene todo ser humano.

LA HERRAMIENTA COMUNICATIVA Y EDUCATIVA.-

El comunicar y educar ser• una pr•ctica efectiva si €sta se adecua al objeto a
tratar. Ya hemos apuntado algunas caracter‚sticas del objeto agua. Vamos a indagar en
el m€todo.

2
Sanpedro, Jos€ Luis. El desarrollo, dimensi•n patol•gica de la cultura industrial. DESARROLLO.
Revista de la Sociedad Internacional para el desarrollo. 1982:1
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El poder de los medios de comunicaci•n de masas para influir en la opini•n
p‚blica se suele magnificar. Esto se debe tanto al deseo de los medios para hacerse
imprescindibles, como a la necesidad que tiene el modelo actual de sociedad de llegar al
mayor n„mero de personas. Sectores como la econom‚a y la pol‚tica llevan desde
principios del siglo XX utiliz•ndolos con la esperanza de influir decisivamente en la
conducta bien del voto o del consumo. Esta capacidad de los medios ven‚a avalada por
los m€todos propagand‚sticos y su formato, mensaje reiterativo con exposiciƒn de
verdad aparente, sin posibilidad de ser contrastado o verificado. En definitiva, el poder
de seducciƒn. La seducciƒn es una forma de convencimiento y de €ste se supone la
determinaciƒn a la conducta apuntada.

La divulgaciƒn en los grandes medios pronto demostrƒ que cuando se realiza en
competencia, o cuando existe una oferta variada no se garantiza la conducta esperada o
es menos efectivo el mensaje. El estudio de los p„blicos demostrƒ que adem•s de ser
variado, por intereses y cultura, ten‚a interacciones en la vida cotidiana con grupos
prƒximos, familia, amigos y otras instancias o grupos capaces de influir en cada uno de
los individuos. La persona interact„a con el mensaje para incorporarlo o rechazarlo, no
puede ser enteramente pasivo. En el mejor de los casos, a„n siendo el mensaje coherente
con sus principios e intereses, el individuo necesita pensar para reelaborar sus
convicciones y reforzarlas.

Pronto se vio la necesidad de invertir en la diferenciaciƒn del mensaje, su
formato, su efectividad, en definitiva se abriƒ una carrera a„n imparable por convencer
a la audiencia y fidelizarla. De manera que en la actualidad los productos se publicitan,
las personas, las agrupaciones y cualquier idea o cosa, previa transformaciƒn adecuada.
En lo que se ha convenido llamar imagen. Hasta en t€rminos coloquiales asumimos que
socialmente creamos una imagen propia, la idea que los otros tendr•n de nosotros,
independientemente de la verdad existente en nuestro foro interno. La imagen ha venido
a suplir a la antigua fama.

Las expectativas de influencia y de amplia difusiƒn, a trav€s de los medios de
masas (mass media) tambi€n se extendieron al •mbito social. Se confiƒ en la

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escolarizaciƒn a trav€s de la radio, (la educaciƒn a distancia). Y se reclamƒ pronto las
funciones sociales de los medios. Con este sentido se quer‚a conseguir de los medios
una funciƒn social. Estos, deb‚an servir no sƒlo a los intereses pol‚ticos y comerciales.
Deber‚an generar comunicaciƒn social. ‡reas tan importantes como la salud y la
educaciƒn se incorporar‚an al mensaje institucional. El car•cter de utilidad p„blica
parece evidente y se refuerza cada vez m•s.

Pero comunicar en su sentido com„nmente esperado es m•s que informar. En la
vida cotidiana cuando nos enojamos con alguien solemos retirarle el saludo para
impedir la primera aproximaciƒn comunicativa. Mantener la distancia social, a…os
atr•s, se realizaba a trav€s del usted, y de la iniciativa en la conversaciƒn. Todav‚a hoy
es protocolario o de buena educaciƒn, ante persona de mayor rango o clara posiciƒn de
mando, esperar a que sea ella qui€n inicie la conversaciƒn. El conversar implica una
aproximaciƒn y una puesta en com„n, un llegar a intercambiar ideas y a consensuar. Un
buen conversador generar• un ambiente en el que nadie se siente incƒmodo, aun
existiendo una desigualdad social, el conversar con el superior genera una proximidad y
un sentimiento de aceptaciƒn, de elevaciƒn del inferior. Si nos sentimos bien despu€s de
comunicarnos con una persona as‚, solemos decir que era sencillo, llano, abordable y
nuestra impresiƒn es de haber sido bien tratado. Por el contrario, si una conversaciƒn
entre diferentes nos hace sentir m•s la diferencia diremos que esa persona es estirada,
altanera, antip•tica o soberbia.

Por tanto, la vida cotidiana ya nos muestra que comunicar es intercambio de
ideas y gratificaciƒn emocional. Nuestros sentimientos est•n presentes desde el primer
momento, bien por nuestra condiciƒn previa, conoc‚amos a la persona, o bien por la
puesta en escena. Solemos aproximarnos con una idea previa del otro y/o formarla y
rectificarla en el transcurso del intercambio de palabras. Cuando una comunicaciƒn es
satisfactoria sentimos que tenemos cosas en com„n, que aquel a qui€n cre‚amos
desconocido no lo es tanto, al tiempo se suele tener la sensaciƒn de que somos o‚dos,
que nuestros criterios son valorados, estimados. Nos vemos en poco tiempo riendo por
las mismas cosas o diciendo, ˆvaya que razƒn tiene, no se me hab‚a ocurrido! Cuando
una conversaciƒn nos aburre suele ser porque no nos hace vibrar, no nos estimula las
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emociones, decimos de esa persona: no me dice nada, para significar que es neutra y por
tanto nada gratificante. Nos enfada haber estado hablando sin sacar ning„n provecho,
sin incrementar nuestros conocimientos, por eso es corriente encontrarse con un
conocido que se dirige a nosotros con la expresiƒn: †Qu€ te cuentas?

La puesta en com„n de ideas creemos que lleva necesariamente al consenso. Por
eso, se suele identificar comunicaciƒn con di•logo y con negociaciƒn. Tambi€n se
identifica di•logo con racionalidad, porque no creemos que sea posible verbalizar ideas
no racionales, es m•s pensamos que al verbalizarlas, el propio proceso de discusiƒn o
di•logo va a poner las ideas en orden y va a triunfar la racionalidad, la verdad que nos
convencer• a los implicados. Y esto es cierto en gran parte, de hecho la comunicaciƒn
bien llevada ha resultado ser un m€todo terap€utico, en el campo de la psicolog‚a y en el
de la psicolog‚a social.

Educar y comunicar pueden tener sentidos prƒximos. Ambos requieren de la
transmisiƒn de conocimientos a trav€s del lenguaje y ambos llevan impl‚cito una cierta
modificaciƒn de los implicados. En ambos procesos podemos decir que se dan grados
de comunicaciƒn y grados de aprendizaje. Educar no es sƒlo transmitir conocimientos a
un auditorio, para que la educaciƒn cumpla su cometido tiene que darse una adaptaciƒn
del que educa a su audiencia y un deseo de incorporar esos conocimientos por parte de
los que aprenden. De hecho la educaciƒn como proceso es una forma de comunicaciƒn.
El objetivo de €sta va a verse interferido por las partes implicadas y por la puesta en
escena. Por eso se habla del buen pedagogo y de la mayor o menor motivaciƒn del que
aprende. Ambas partes acuden al proceso con conocimientos previos y con intereses o
posiciones sociales.

En el caso que nos ocupa, el agua tema a conocer y tema a debatir, no es un
objeto de ciencia neutro. Tampoco es un objeto de laboratorio, es un objeto social, todos
lo manipulamos y todos estamos en su uso implicados. Ahora bien, aunque a todos nos
puede concernir, no a todos con la misma responsabilidad y de la misma manera.

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COMPARTIR Y DEBATIR LOS CRITERIOS A CERCA DEL AGUA.-

Los criterios educativos no pueden llevar incorporados intereses de los
implicados. Los intereses particulares forman parte de la posiciƒn del individuo y
pueden entrar en colisiƒn con los nuevos criterios a compartir. Para que se realice un
cambio en las personas interesadas en incorporar argumentos medioambientales tiene
que darse las siguientes condiciones:

Tienen que verlo „til para sus vidas

Tienen que verlo necesario para su entorno

Tienen que verlo factible

El €xito de la educaciƒn en nuevos valores va a depender del grado de
implicaciƒn y de compromiso en el tiempo. Por tanto, talleres, grupos de discusiƒn y
seminarios con debate van a ser las t€cnicas m•s efectivas.

El moderador, ha de establecer previamente los temas a introducir y tener
previstos los posibles escollos. Esto se planifica previo sondeo de las caracter‚sticas
sociales de los participantes. Los debates han de ser recogidos en puntos comunes,
puntos de consenso. Y es conveniente establecer un nuevo encuentro en el que, previo
compromiso de tarea se recoja los inconvenientes con los que se han encontrado los
participantes.

En conclusiƒn, para comunicar y cambiar las actitudes ambientalmente
incorrectas tiene que haber un control de resultados. Para lo cual es indispensable estar
abierto al proceso mismo. Esto es, m•s importante que atiborrar a los participantes con
informaciƒn y datos, es dejar la puerta abierta para las aportaciones de los mismos.
Prepararse para recoger el proceso interactivo. Sin la participaciƒn en una discusiƒn
racional, estaremos crey€ndonos lo que previamente cre‚amos y no habremos efectuado
ning„n cambio en los dem•s.

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M•s importante que informar es comunicar y conseguir el cambio de actitudes.
Esta debe ser nuestra finalidad en la nueva conciencia ambiental del agua.

En ese mismo sentido expondremos brevemente el resultado de las
investigaciones realizadas en la pol‚tica p„blica del agua en los „ltimos diez a quince
a…os, analizaremos el cambio de actitudes en los procesos pol‚ticos y observaremos
como las estructuras mediatizadas por la acciƒn comunicativa y participativa de los
actores ha propiciado la modificaciƒn de las estructuras que parecen delimitar toda
acciƒn social.

LOS CAMBIOS DE ACTITUD EN LOS PROCESOS POL•TICOS.

Las concepciones que enfrentan las ideas (de riqueza, de poder, de progreso, de
paz, etc…) a la naturaleza (el agua, los bosques, el aire, los mares), son, sin embargo,
parte de un mismo equilibrio pero restablecer el equilibrio, roto por las ideas m‚ticas
como el progreso ascendente e indefinido, obliga a descargarnos de las ideas
incorrectas, principalmente de la idea que nos hace creer que el hombre puede ejercer su
dominio sobre la naturaleza por la fuerza de sus “fuerzas productivas”, entendida €sta
como la fuerza que se deriva del perfeccionamiento tecnolƒgico al servicio de un fin
pragm•tico, ciego, enfrentado a la profundizaciƒn al respeto y al conocimiento de sus
leyes.

Los ciudadanos en general y los investigadores sociales en particular perciben
que la pol‚tica p„blica del agua enfrenta un grave problema de estabilidad. La
complejidad de actores y factores que intervienen en dicha pol‚tica presenta a la pol‚tica
del agua como un tema, siempre sensible, muy cercano al debate y al conflicto.

La incertidumbre se cierne sobre varios componentes de la pol‚tica del agua.
Incertidumbre respecto del futuro del recurso, incertidumbre respecto de los m€todos y
pr•cticas a utilizar para optimizar su uso y calidad, incertidumbre sobre su
conflictividad y efectos en otras pol‚ticas de gestiƒn (recursos forestales o medio
ambientales en general) y econƒmicas (agricultura, crecimiento poblacional,
crecimiento urban‚stico, servicios, etc…).

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Se trata, en definitiva, de la percepciƒn del cambio, un cambio que, inicialmente,
es la diferencia entre el presente y el porvenir. Asimismo, la pol‚tica del agua en Espa…a
tambi€n ha representado un hecho social ineludible y, en ese sentido, tambi€n se
perciben cambios. Su influencia sobre la opiniƒn p„blica es muy importante, tanto por
la conservaciƒn de los logros sociales alcanzados, (la utilizaciƒn de grandes
infraestructuras hidr•ulicas, abastecimiento general de la poblaciƒn y costes bajos)
como por los riesgos sociales y pol‚ticos que conllevar‚a su modificaciƒn o p€rdida
(movilizaciƒn social, crisis de sectores econƒmicos estrat€gicos, complejidad
administrativa y jurisdiccional, etc…).

Por consiguiente, se percibe tambi€n un cambio cultural, un cambio entre cƒmo
se hacen las cosas y cƒmo se deben hacer

Partiendo que se ha producido un cambio en la pol‚tica p„blica del agua por un
cambio en el sistema de valores de los actores, un verdadero cambio de paradigma
valoraremos los aspectos cognitivos como principales factores del cambio.

Admito que la realidad cambia de forma independiente a quien la piensa pero la
acciƒn reflexiva, es la primera y m•s importante herramienta de cambio de esa realidad
estructurada. La propia estructura se sostiene sobre una determinada concepciƒn de
cƒmo se debe organizar la realidad social, existe de forma independiente de los actores
y al mismo tiempo es creaciƒn de los mismos. Ese elemento dial€ctico es esencial para
entender la reflexiƒn que se propone y que podr‚amos formular a trav€s de la siguiente
pregunta.

†Son las normas, la estructura de valores y principios, las que determinan
nuestra conducta social o son los procesos cognitivos, de intereses y de decisiƒn los que
determinan la estructura y sus normas? Desde la perspectiva de la teor‚a de la
“estructuraciƒn” los cambios en la cultura de una sociedad y la forma en que se
desenvuelven las interacciones sociales en el espacio-tiempo est•n condicionados y a la
vez condicionan transformaciones en las estructuras impl‚citas a nivel del sistema
social. Esta relaciƒn recurrente puede ser estudiada en las pr•cticas sociales diarias de
individuos e instituciones. As‚, en el marco de un an•lisis institucional la dualidad entre
estructura y agencia refleja los cambios institucionales, tanto los efectos previstos como
los no previstos a lo largo del tiempo. En el caso del an•lisis de conducta estrat€gica, la
dial€ctica “estructura-agencia” se manifiesta en la acciƒn fundada en el conocimiento

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que emprenden individuos y actores colectivos para avanzar en la realizaciƒn de sus
intereses.

La interacciƒn social, en el plano normativo, tiene como fin la resoluciƒn de los
principios rectores en la distribuciƒn de los recursos (sean pol‚ticos, naturales,
econƒmicos, informativos, asociativos, etc…).

El modelo utilizado para analizar el cambio de paradigma en la pol‚tica del agua
en Espa…a, es un instrumento de observaciƒn que detecta sensiblemente los sistemas de
valores que hacen posible sus estructuras. Las creencias, los valores, los principios, las
convicciones, etc.., act„an a trav€s de actores reflexivos que sopesan argumentos,
valores e intereses, y sobre los cuales se dise…an estrategias para cambiar las pol‚ticas.

De ese modo los par•metros estables, que son el conjunto de factores que
parecen m•s inamovibles en torno a la pol‚tica del agua, elementos est•ticos y los
sucesos externos, que representan a los factores de cambio , con respecto a los actores,
un conjunto de valores y creencias dominantes. En frente, el sistema de principios,
valores, creencias e intereses que manejan los actores en coaliciones, procurando nuevas
orientaciones a dichas estructuras y, por tanto, representan valores y creencias
emergentes de un nuevo paradigma.

‚Quƒ es un sistema de creencias?.

Este t€rmino “sistema de creencias”, procede directamente de la traducciƒn del
ingl€s “belief system” pero su traducciƒn literal arrastra un contenido que va m„s all„ de
lo que en castellano podr…a significar un sistema de valores filosƒficos o morales. El
t€rmino sistema de creencias hace referencia a cualquier forma de expresiƒn cuyo
contenido sea el deseo, la voluntad o la convicciƒn, t€rmino €ste †ltimo m„s acorde con
el verdadero sentido que tiene para nosotros el uso de dicha expresiƒn anglosajona.
Abarca por tanto, desde valores y principios m„s elevados a manifestaciones de
posturas, pareceres o valoraciones en torno a una determinada pol…tica p†blica.

Pero la razƒn por la que forman un sistema es que debemos distinguir diferentes
grados de operatividad en el discurso que fluye en la comunicaciƒn. El primero y m„s
abstracto, suele concentrar un nivel de principios y valores inamovibles para las
distintas coaliciones, representan las grandes cuestiones que no se pueden negociar
(principios, pronunciamientos ideolƒgicos, elementos b„sicos de la concepciƒn sobre la
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convivencia, etc…). El segundo, es el nivel discursivo de mayor fluidez e intercambio,
enriquecido por la informaciƒn y el conocimiento cient‚fico, facilita la reflexiƒn y es el
que m•s facilidades ofrece al cambio de actitudes. El tercer nivel es el que corresponde
con las medidas concretas de implementaciƒn, las que proponen inversiones o
infraestructuras, por ejemplo.

Otro de los conceptos b•sicos a tener en cuenta y que han tenido una trayectoria
propia al ser traducidos del ingl€s es el t€rmino “Coaliciones Promotoras” (Del ingl€s
Advocacy Coalition Framework).

‚Quƒ son las coaliciones promotoras?

La expresiƒn “Coaliciones promotoras” pretende recuperar de su original ingl€s
el significado de emprendedor, m„s prƒximo al sentido de emprendedor comercial, es
decir, conjunto de actores que confluyen en apoyar a un proyecto determinado. En dicho
proyecto la fe y la convicciƒn de los objetivos a alcanzar son el n†cleo de uniƒn de
todos los intervinientes. Pero es necesario matizar algunas cuestiones. La primera es que
“coaliciones” no se refiere exclusivamente a coaliciones de partidos, que tambi€n
forman parte de ellas, sino a todo aquel grupo, o individuo identificado con las
convicciones principales. La segunda es que la pertenencia a dichas coaliciones no
obedece a ning†n pacto disciplinario sino que fluct†a en funciƒn de los distintos grados
de cohesiƒn del sistema de convicciones.

EL MODELO DE AN„LISIS DE LA POL•TICA P…BLICA DEL AGUA

El marco de las coaliciones promotoras (Advocacy Coalition Framework,
A.C.F.) desarrollado por P. Sabatier y Jenkins, entre 1988 y 1998, re„ne las
propiedades necesarias para servir a dicho enfoque y extraer, a su vez, la informaciƒn de
la realidad que nos permite entender como act„an los subsistemas (actores, pol‚ticas,
coaliciones, etc.).

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Apoy•ndonos en dicho modelo se procediƒ a un an•lisis 3 de los factores
externos de la pol‚tica del agua, teniendo en cuenta los que presionan, de fuera a dentro,
(movimiento centr‚peto): Los atributos b•sicos del problema, la distribuciƒn natural del
recurso, los valores socioculturales fundamentales y la estructura social y estructura
constitucional b•sica. En segundo lugar, se analizan los factores de dentro a fuera
(movimiento centr‚fugo): Los cambios en las condiciones socioeconƒmicas, los cambios
en la opiniƒn p„blica, los cambios en la coaliciƒn gobernante del sistema y las
decisiones o impactos de pol‚ticas de otros subsistemas.

Luego, los internos, los subsistemas de actores y de creencias. Finalmente y una
vez identificados los factores y sus din•micas principales se pueden observar los
cambios producidos por el aprendizaje de las coaliciones.

EL ESTADO DE LA CUESTI€N

Para conocer el estado de la cuestiƒn y siguiendo los factores que el modelo de
Sabatier y Jenkins nos se…alan, la investigaciƒn procediƒ al estudio de los atributos
b•sicos del problema. Fundamentalmente los elementos, que en el Libro Blanco del
Agua (encargado en 1998 por el Consejo Nacional del Agua, a varios cient‚ficos y
expertos en la problem•tica del agua y principal documento cient‚fico para el debate),
circunscribe la problem•tica del agua a un conjunto de factores: 1) La ordenaciƒn del
territorio y el desarrollo regional. 2) Condiciones socioeconƒmicas que permiten prever
la demanda del sistema h‚drico y 3) Marco Institucional de la Administraciƒn del Agua
en Espa…a.

Este conjunto de factores incluyeron el enfoque medio ambientalista de la
Agencia Medio Ambiental Europea que insiste en la necesidad de regular la acciƒn
humana sobre el medio ambiente y sus consecuencias para la sostenibilidad del
desarrollo humano y medio ambiental a la vez.

Otro de los factores a estudiar ha sido conocer la distribuciƒn natural del recurso.
En este caso, se optƒ por un an•lisis de la informaciƒn existente sobre el recurso natural,

3
De Cisneros B., JC: “La evoluciƒn de la pol…tica del agua en Espa‡a en la d€cada de los noventa.
An„lisis del debate parlamentario, cambio de valores, correlaciƒn de fuerzas y nuevos actores de la
pol…tica del agua a trav€s del marco de las coaliciones promotoras”. Tesis doctoral. 2007

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apoyado en los trabajos realizados para el Libro Blanco del Agua y otras fuentes de
informaciƒn, como el Instituto Nacional de Consumo.

El an•lisis de la concepciƒn pol‚tica del agua fue analizado a trav€s de los
debates parlamentarios acaecidos desde 1993 hasta 2001. Se trata un discurso
fundamentalmente centrado en la calidad y la cantidad de agua, siendo los procesos de
depuraciƒn los que m•s afectan a las intervenciones. Lo que explica que el concepto de
demanda tenga ese aparente reparto desigual. Entendida por el PP y la derecha4
Nacionalista, como un concepto econƒmico que cubre la funciƒn pr•ctica de responder a
las demandas. Mientras que para IU, la izquierda Nacionalista y el PSOE responde a la
identificaciƒn del modelo de gestiƒn, con un valor eco sist€mico y medio ambientalista.
De este modo, la percepciƒn del agua como recurso ilimitado es interpretado en dos
perspectivas distintas, seg„n los criterios cuantitativos y cualitativos que se prioricen.
Manifest•ndose dos posicionamientos que reflejan con bastante claridad dos aspectos
del problema del agua. Uno, el que interpreta los datos objetivos como datos
directamente relacionados con la funciƒn planificadora, y otro, el que se relaciona con la
funciƒn de instrumento de gestiƒn del territorio y fuente de riqueza econƒmica. El
primero obedece a una concepciƒn conservadora respecto del recurso y progresista
respecto a los nuevos procedimientos y medios t€cnicos (depuraciƒn, fabricaciƒn de
agua o desalaciƒn). El segundo conservador en los procedimientos y medios t€cnicos
pero progresista respecto al recurso, al menos, en el sentido de aumentar el recurso para
facilitar el reparto “generoso” del mismo.

Otro de los par•metros estables para la pol‚tica del agua son el conjunto de
valores socioculturales, as‚ como la estructura social.

Las investigaciones realizadas en el campo de la psicolog‚a social, especialmente
aquellas que inclu‚an o trataban el problema de la valoraciƒn de la problem•tica del
agua y sobre percepciƒn social de los valores (Corraliza, 2000) se implementa con el
apoyo de la informaciƒn disponible a nivel europeo sobre la percepciƒn del compromiso
de los ciudadanos con la acciƒn medioambiental, como los informes de la Agencia
Europea de Medio ambiente. De ese modo se pueden realizar inferencias que ajusten los

4
La simplificaciƒn de las fuerzas pol‚ticas en torno al posicionamiento en t€rminos de clase, no
presuponen un cambio del sistema econƒmico y no se apoyan en la acciƒn revolucionaria, son
consideradas fuerzas de derecha, y su viceversa como izquierda nacionalista, dicha denominaciƒn se ha
manejado bajo un criterio meramente operativo y no ideolƒgico.
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datos disponibles a la percepciƒn de los l‚mites a la acciƒn, como grado de asimilaciƒn
cognitiva o nivel de implicaciƒn en acciones de protecciƒn medio ambiental.

Sin embargo, explorar el conjunto de valores, sƒlo desde el •ngulo de los
m€todos deductivos, que analizan desde lo general a lo particular, como es el tipo de
investigaciones que se apoyan en t€cnicas de encuestas o cuestionarios, no pod‚a ser la
„nica representaciƒn posible de los valores, sobre todo por las carencias de los aspectos
sustantivos de dichos valores. Para poder profundizar en aspectos sustantivos es
necesario analizar los discursos y las ideas vertidas en otros foros, como los Congresos
sobre gestiƒn del Agua, ponencias y comunicaciones en los Congresos Ib€ricos de
Gestiƒn del Agua, palestra de ideas y debates que partiendo de la Universidad y la
participaciƒn de funcionarios y expertos investigadores en la problem•tica del agua, que
aportan la informaciƒn sustantiva de las principales cr‚ticas, tanto a la gestiƒn, como
culturales, cr‚ticas a la cultura del agua. De modo que se enriqueciera el estudio desde
distintos •ngulos, sobre la percepciƒn social de la problem•tica del agua.

En ese sentido, podemos afirmar que se aprecia una sensibilidad media por parte
de los ciudadanos, en su grado de implicaciƒn en la defensa del medio ambiente y que
dicho grado de sensibilizaciƒn se encuentra en consonancia con el grado de difusiƒn y
conocimiento de las cr‚ticas al modelo de gestiƒn del agua, fundamentalmente
desarrollado como ideas y manifiestos y vinculados a una cr‚tica al modelo de
desarrollo, basado en el dominio y sometimiento de la naturaleza a las necesidades del
hombre. Contiene por tanto, los elementos de cr‚tica a la concepciƒn ilustrada y
antropoc€ntrica de la relaciƒn entre el hombre y la naturaleza. Tanto en c‚rculos
organizacionales activistas (ecologistas, medio ambientalistas) como acad€micos
(Congresos, Conferencias cient‚ficas).

SUBSISTEMA DE ACTORES

El estudio del subsistema de actores debe ser abordado desde dos ƒpticas
generales:

Una, la que permit‚a evaluar quienes son y que capacidad organizaciƒn y v‚nculo
con la problem•tica del agua.

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Y dos, la del conocimiento de las posiciones respecto a un sistema de creencias o
principios y qu€ estrategias de intercambio hab‚an seguido para alcanzar sus objetivos.

Los actores organizacionales.

Del an•lisis de los actores organizacionales, tanto los que se agrupan en forma
de asociaciones privadas (ecologistas, fundaciones, prensa, grupos de presiƒn), como
los que participan en organizaciones p„blicas (Confederaciones hidrogr•ficas de
diferentes •mbitos, Empresas estatales), no permitieron afirmar que los actores
institucional-organizacionales, manejan los recursos administrativos para llevar a cabo
sus objetivos, se mueven entre los l‚mites de la concepciƒn econƒmica de la pol‚tica
p„blica y de sus criterios gerenciales, actuando en ocasiones como intermediarios entre
diferentes estrategias de gestiƒn.

Subsistema de creencias.

La trayectoria de las instituciones, muestra una cr‚tica al sistema tradicional en
un intento por adaptar las estructuras cl•sicas hacia modelos m•s acordes con la
estructura pol‚tica territorial. Ambas estructuras se superponen. Algunas coaliciones
promotoras suelen apoyar los cambios de tendencia y otras no. Los valores de eficiencia
son compartidos siempre que no se cuestione el dominio p„blico del agua, por tanto
unas coaliciones se apoyan en aumentar la participaciƒn del capital en la gestiƒn, como
PP y derecha nacionalista y otras no como las afines al PSOE, IU e izquierda
nacionalista,. Los valores de descentralizaciƒn funcional busca la gestiƒn desde
instancias m•s cercanas al marco pol‚tico de cada Comunidad Autƒnoma, si eso supone
abrir un espacio de negociaciƒn permanente entre comunidades autƒnomas, como todo
parece indicar, unas lo apoyar•n y otras no.

En relaciƒn con los actores privados, podemos decir que las asociaciones
ecologistas y medio ambientalistas pese a ser un movimiento activo la dispersiƒn
organizativa dificulta enormemente la difusiƒn de unos valores y criterios homog€neos.
Se puede apreciar tambi€n dos orientaciones fundamentales, la conservacionista y la
reivindicativo ambientalista. Ambos enfoques afectan a la capacidad de movilizaciƒn
pero en cambio si permite acoger diferentes grados de compromiso con las actividades
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que desarrollan, principalmente en la labor de concienciaciƒn y difusiƒn de los valores y
creencias ambientalistas.

En cuanto al posicionamiento de la prensa, expresa el cambio hacia los valores
medio ambientales que caracterizar• el cambio de paradigma cultural que subyace en el
conjunto de cambios discursivos en esta d€cada. Identific•ndose una corriente
conservadora alineada con el PP principalmente, que va asimilando los argumentos
medio ambientalistas en el transcurso del debate social del agua, y otro progresista que
tambi€n se crece a lo largo de la discusiƒn, representado principalmente por el PSOE.

Las organizaciones profesionales agrarias espa…olas tienen criterios diversos y
en ocasiones divergentes, con lo que no es posible hablar de una postura unitaria Œdel
campo espa…ol• respecto a la pol‚tica hidr•ulica. Y entre las empresas de construcciƒn
una ligera reducciƒn del volumen de actividad, no parece despertar temor en el sector.

Finalmente, los partidos pol‚ticos. El cl•sico alineamiento de izquierda/derecha
evoluciona hacia una mayor presencia pol‚tica de los partidos nacionalistas,
especialmente en la lucha por el poder en los territorios donde el equilibrio de fuerzas
puede variar si se producen alineamientos con las fuerzas pol‚ticas nacionalistas o
regionalistas, ese es el caso de Catalu…a y Aragƒn. Tambi€n en ese sentido, podemos
observar que el posicionamiento de mayor‚a absoluta que obtiene el PP, provoca un
coste alt‚simo a CiU, ya que pasa de –aliado privilegiado- en 1996, a una posiciƒn que
se ensombrece con el crecimiento pol‚tico del PP. (2000).

En el caso de la pol‚tica del agua, puede observarse la importancia del discurso
pol‚tico de la Chunta Aragonesista, que tiene una importancia relativa en la C.A. de
Aragƒn, discurso que ser• asumido en su mayor parte por el PSOE, generando
importante peso de oposiciƒn a la pol‚tica estrat€gica del agua del PP.

EL APRENDIZAJE

Un an•lisis del subsistema de la pol‚tica del agua nos viene a revelar que las
distintas coaliciones formadas en torno a determinadas estrategias, han alcanzado
distintos grados de €xito, como lo refleja el cambio pol‚tico en los distintos niveles de la
Administraciƒn, central y territorial, y los impactos que se han producido sobre los
estatutos de autonom‚a. Por ejemplo, tras el cambio de gobierno en 2004, una de las
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primeras medidas fue retirar el trasvase del Ebro del Plan Hidrolƒgico Nacional, o la
revisiƒn que hace el Estatuto de Autonom‚a de Catalu…a de los temas de pol‚tica de
aguas, as‚ como los cambios introducidos en el Estatuto de Autonom‚a del Pa‚s
Valenciano, con los consiguientes efectos sobre la revisiƒn que plantea el gobierno de
Aragƒn, sobre el mismo tema.

Para ello, el sistema de creencias se expresa en dos niveles. Uno, un cuerpo
duro, formado por los principios de solidaridad territorial, frente a solidaridad social;
participaciƒn frente a consulta; privado frente a p„blico; y otro, el cuerpo pol‚tico,
cristalizado en torno a dos grandes modelos de gestiƒn, el modelo de la oferta y el
modelo de la demanda.

Polarizaci†n de los partidos en torno al modelo de gesti†n.

Mediante el an•lisis del discurso de las diferentes fuerzas pol‚ticas y los temas
m•s relevantes del debate parlamentario del agua, se ha podido comprobar que tales
posiciones fluct„an de un lado a otro del espectro pol‚tico. Sin embargo, si tenemos en
cuenta la confianza en el uso de determinadas tecnolog‚as y el grado de centralidad o
descentralidad asociado a las mismas, se puede ver la polarizaciƒn de los partidos
pol‚ticos en un plano discursivo menos ideolƒgico. En ese sentido, los partidos se
alinean entre los que son partidarios de la gestiƒn centralizada y el uso de
procedimientos t€cnicos tradicionales (Embalses, presas, trasvases, principalmente) y
los que se posicionan a favor de nuevas tecnolog‚as y sistemas de gestiƒn
descentralizados. El Partido popular, tiende a un discurso que se apoya en el uso de las
t€cnicas e infraestructuras existentes y, adem•s, desde un modelo de gestiƒn p„blico
centralizado. El PSOE, tiende a aceptar nuevas tecnolog‚as de fabricaciƒn del agua pero
se apoya en una gestiƒn ‚nter territorial y central principalmente. La derecha
nacionalista, tiende a no cuestionar las infraestructuras existentes, haciendo hincapi€ en
la gestiƒn descentralizada por parte de las administraciones autonƒmicas. Finalmente, la
izquierda al PSOE, IU y la izquierda nacionalista, tienden a sostener un discurso
favorecedor al uso de nuevas tecnolog‚as y a una descentralizaciƒn administrativa de la
gestiƒn del agua.

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NUEVAS ESTRATEGIAS

Otro de los elementos estudiados son los sistemas de estrategias llevadas a cabo
por las respectivas coaliciones, especialmente si el modelo de gestiƒn que se promueve
se apoya en la gestiƒn centralizada del recurso, gestiƒn verticalista (El gobierno decide
o‚das las demandas de las comunidades autƒnomas) o en la corresponsabilidad de las
administraciones territoriales, gestiƒn horizontal (las comunidades entre si). Para ello,
hemos observado el sistema de pactos en distintos contextos de gobierno, y cƒmo se ha
generado una producciƒn normativa del agua para distintos niveles de las
administraciones, sus tem•ticas centrales y sus niveles de implicaciƒn jer•rquica o
administrativa.

A partir de ese an•lisis hemos podido observar que el modelo que favorece el
control de la pol‚tica del agua desde la gestiƒn de la oferta, como fue el modelo de Plan
Hidrolƒgico, presentado por el P.P. y aprobado en el 2001, tiende a depender de los
apoyos pol‚ticos a nivel de Estado, mientras que la puesta en marcha de un modelo que
favorece la gestiƒn de la demanda, tiende a potenciar la capacidad de las
administraciones territoriales.

IMPACTOS EN LA POL•TICA

En ese sentido podemos afirmar que las coaliciones en torno a la pol‚tica del
agua en Espa…a han tenido dos grandes orientaciones. Una, la que predomina en el
per‚odo que va desde 1993 hasta 2001 donde las coaliciones llegan a acuerdos pol‚ticos
previos para que sean modificados aspectos secundarios del sistema de valores,
eludiendo la discusiƒn ideolƒgica, como lo demuestra el posicionamiento pol‚tico de los
gobiernos autonƒmicos del PSOE ante la oferta del Plan Hidrolƒgico que propone el PP.
El otro per‚odo, el que va del 2001 hasta la actualidad, se inicia con los primeros
impactos acaecidos en el cambio del gobierno de Aragƒn, no como una relaciƒn causal,
sino como un acontecimiento que se desarrolla paralelamente a un nuevo discurso
inspirado por principios medio ambientalistas que a„na a varios actores en torno a la
creencia de que se abre una oportunidad para modificar la orientaciƒn de la pol‚tica del
agua hacia una “Nueva Cultura del Agua”. Un verdadero nuevo paradigma a la hora de
entender la gestiƒn del recurso. Continuando con la revisiƒn de algunos estatutos de

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autonom‚a, donde la pol‚tica del agua adquiere una significaciƒn muy orientada
pol‚ticamente (C. Valenciana, G. Catalu…a, etc…).

Recapitulando; podemos afirmar que el cambio de Paradigma en la gestiƒn del
agua se viene produciendo en tres grandes grupos de factores: 1• En el comportamiento
de las coaliciones. 2• En el cambio de la pol‚tica. 3• en el aprendizaje de las coaliciones.

CONCLUSIONES I

Respecto de el comportamiento de las coaliciones concluiremos que su principal
n„cleo de creencias, formado por grandes principios y referencias a concepciones
generales sobre la convivencia; “solidaridad ‚nter territorial”, “garant‚as
constitucionales”, “el inter€s general”, “la solidaridad social”, “La sostenibilidad” o “el
Dominio P„blico del Agua”, mantienen fuertemente cohesionadas a las coaliciones pero
les dificulta extraordinariamente su capacidad de negociaciƒn, pudi€ndose constatar dos
grandes alineamientos. Uno, formado por los que se alinean en torno a la salvaguarda de
los principios de la solidaridad ‚nter territorial y el inter€s general a trav€s de la acciƒn
directiva del gobierno del Estado, frente a otra que agrupa a los que se acantonan en la
necesidad de garantizar la sostenibilidad medio ambiental y la solidaridad social desde
la acciƒn pol‚tica descentralizada en el marco global de la garant‚a del Dominio P„blico
del agua.

Tambi€n y en relaciƒn con el comportamiento de las coaliciones, €stas tienden a
buscar compromisos pol‚ticos, antes que acuerdos sobre cuestiones puntuales de las
pol‚ticas. En ese sentido, las coaliciones buscan, prioritariamente, que los acuerdos
sobre aspectos de implementaciƒn vayan precedidos por logros a nivel de compromisos
en el plano de votaciones en determinadas instituciones o en la formalizaciƒn de
gobiernos, como por ejemplo lo representƒ el apoyo dado por las Comunidades
gobernadas por el partidos socialista al Plan Hidrolƒgico Nacional del PP en el Consejo
Nacional del Agua, o los apoyos recibidos, desde la izquierda nacionalista e IU al
cambio dado por el Partido Aragonesista, apoyando al PSOE para gobernar en la
Comunidad de Aragƒn.

Por „ltimo y dentro del an•lisis de comportamiento de las coaliciones,
observamos que, antes de mostrar debilidad en el n„cleo central del sistema de

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principios y valores fundamentales de la coaliciƒn, se tiende a centrar la discusiƒn sobre
aspectos secundarios de los sistemas de creencias. Como, significativamente, muestra
que la discusiƒn sobre grandes temas de principios apenas acapara el 5% del debate
parlamentario, caracterizado por otras cuestiones como por ejemplo las relacionadas con
la gestiƒn, organizaciƒn y financiaciƒn de infraestructuras.

CONCLUSIONES II

Si analizamos los cambios en la pol‚tica del agua, podemos afirmar que, la
composiciƒn de una coaliciƒn es m•s f•cilmente revisable que las l‚neas que marcan la
acciƒn del gobierno en un determinado •mbito jurisdiccional. Esto es, pese a que las
coaliciones son formaciones cuyos miembros proceden de diversos or‚genes y
contribuyen a crear y difundir un sistema de valores, a la hora de construir o
implementar un programa de gobierno, es m•s fr•gil la estructura de la coaliciƒn que la
definiciƒn de objetivos en la l‚nea de actuaciƒn del gobierno. En ese sentido hemos
constatado que pese a que las comunidades gobernadas por los socialistas hab‚an
apoyado el Plan Hidrolƒgico Nacional, de dicho compromiso pol‚tico se retiraron
cuando el PSOE, desde el gobierno central, dise…a una nueva l‚nea de actuaciƒn,
respecto del Plan Hidrolƒgico Nacional, contraria a la mantenida por el PP.

Adem•s, cambios en los aspectos socioeconƒmicos o en la estructura de un
gobierno pueden hacer que cambie el n„cleo principal de la pol‚tica. En esa direcciƒn
hemos visto que el cambio en la correlaciƒn de fuerzas de la Comunidad de Aragƒn
fortaleciƒ la acciƒn de la oposiciƒn al Trasvase del Ebro y redundƒ en la revisiƒn de
parte del Plan Hidrolƒgico Nacional en ese punto, al poner en crisis la financiaciƒn que
se esperaba obtener desde la Uniƒn Europea. Pero tambi€n hemos observado que el
mismo cambio en la composiciƒn del gobierno central provocƒ un giro completamente
distinto al dise…o del Plan Hidrolƒgico del gobierno anterior, cuando entra a gobernar el
PSOE en el 2004.

CONCLUSIONES III

Finalmente y para acabar estos tres grupos de conclusiones dir€ que, en relaciƒn
a si ha habido o no aprendizaje por las distintas coaliciones, sostengo que tal

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aprendizaje se puede observar en dos indicadores: Uno en que la mayor densidad del
debate parlamentario se ha producido sobre aspectos t€cnicos y econƒmicos y dos, que
la progresiva implantaciƒn de argumentos medio ambientalmente definidos se fueron
incrementando, tanto en la prensa alineada en torno a la coaliciƒn de orientaciƒn
conservadora, como por ejemplo “ABC” prƒxima al PP, como “El Pa‚s”, prƒximo al
PSOE.

En definitiva, el cambio en el sistema de creencias ha sido uno de los factores
determinantes en el cambio de la pol‚tica del agua en Espa…a y dicho cambio ha
emplazado, a las futuras pol‚ticas del agua, a aceptar los valores de descentralidad y
sostenibilidad como parte de los par•metros estructurales de la pol‚tica del agua

Se ha abierto una etapa de transiciƒn en el modelo de gestiƒn del agua,
introduciendo refuerzos a los valores medio ambientalistas (sostenibilidad,
descentralizaciƒn, principalmente) donde jugar•n un papel decisivo los nuevos actores
(organizaciones profesionales, ONGs, sindicatos, ciudadanos en general) y los nuevos
escenarios participativos a los que dicho modelo tiende, dentro de los marcos
normativos que la ampliaciƒn competencial, que en esta materia, introducen los nuevos
estatutos de autonom‚a, por lo que no supondr• una sustituciƒn dr•stica del modelo
existente, sino una introducciƒn progresiva y desigual.

El sistema de valores constituye en esencia un proceso reflexivo que involucra a
todos, a una mayor calidad de la participaciƒn y a una mayor corresponsabilidad
ciudadana. Es, por tanto, el mecanismo de hacer cosas diferentes o las mismas cosas de
maneras distintas.

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