1. Kostnadskontroll i stora
infrastrukturinvesteringar
Henrik Segerpalm, Johannes Österström,
Helena Braun Thörn
1 2012-01-16

2. Riksrevisionen – en del av riksdagens kontrollmakt
 Riksrevisionens är en myndighet under Riksdagen
 Den årliga revisionen
– Bedömer myndigheternas redovisning och räkenskaper samt om de
följer föreskrifter
 Effektivitetsrevisionen
– Granskar förhållanden som rör statens budget, genomförande och den
statliga verksamhetens åtaganden och resultat
 Internationellt bistånd
– För att utveckla revision i andra länder
 Granskningsstrategi: ”Infrastruktur på nya villkor”
– Granskar resursanvändningen i det statliga byggandet av vägar och
järnvägar
2 2012-01-16

3. Granskningar inom infrastrukturstrategin
Publicerade granskningar Pågående granskningar
 Underhåll av belagda vägar (2009:16) och  Citybanans regionala medfinansiering
av järnväg (2010:16) (2012)
 Kostnadskontroll i stora väg- (2010:25) och  Bevakning av statliga intressen i större
järnvägsinvesteringar? (2011:6) infrastrukturprojekt (2012)
 Länsplanerna för regional  Trafikverkets upphandling (2012)
transportinfrastruktur (2009:23)  Infrastruktur på nya villkor (2012)
 Förvaltningen av samhällsekonomiska  Samordningen mellan
metoder inom infrastrukturområdet infrastrukturplaneringen och klimatmålen
(2010:27) (Hållbar utveckling – klimat, 2012)
 Trafikverkets produktivitet (2011:7)
 Botniabanan och järnvägen längs
Norrlandskusten (2011:22)
 Medfinansiering av statlig infrastruktur
(2011:28)
3 2012-01-16

4. Kostnadsdrivande strukturer kräver god kontroll
 Utgångspunkter från Riksrevisionens omvärldsbevakning
– Anläggningsmarknad med snabb prisutveckling
– Intressenter med kostnadsdrivande krav
– Nålsögat, planmonopolet
– Glädjekalkyler – ”optimism bias”
 Vad vi har granskat?
– Generellt om kostnadskontrollen – väg respektive järnväg
– Fallstudier av kostnadskontroll i stora projekt
– Botniabanan/Ådalsbanan – dyrköpt brist på helhetssyn
(kostnad och funktion)
4 2012-01-16

5. Granskningarnas syfte och begrepp
 Har staten säkerställt en god kostnadskontroll i stora väg- och
järnvägsinvesteringar? (RiR 2010:25 och RiR 2011:6)
 Kostnadskontroll kräver:
– Tillförlitlig, jämförbar och transparant redovisning så att avvikelser
mellan budgeterade och faktiska kostnader synliggörs
– Systematisk uppföljning och dokumentation med information om
tidpunkt och orsaker till avvikelser
– Arbeta proaktivt för lägre kostnader och ha god beredskap
5 2012-01-16

6. Bakgrund/motiv till granskning
 Riksrevisionsverket 1979, 1985, 1994
 Kostnadsökningar vanliga
 Väg- och järnvägsinvesteringarna är stora poster i statsbudgeten
 Varje stor investering är en stor enskild post = stor risk
 Irreversibla investeringar = risk att kasta goda pengar efter dåliga
 Risk för felallokeringar/ineffektiv användning av offentliga medel
6 2012-01-16

7. Underlag och genomförande
 Insamling, granskning och egna beräkningar av kostnadsuppgifter
för stora investeringar ur årsredovisningarna 2005 – 2009
 Intervjuundersökning projektledningar: 9 järnvägsinvesteringar
och 8 väginvesteringar
 Fallstudier: Nynäshamnsvägen och Motala – Mjölby, dubbelspår
 Övriga intervjuer
 Dokumentstudier
7 2012-01-16

8. Övergripande slutsatser
 Riksrevisionen bedömer att staten (regeringen och Trafikverket)
inte gjort tillräckligt för att säkerställa god kostnadskontroll
 Brister i kostnadskontrollen:
– Årsredovisningens uppgifter om kostnadsavvikelser underskattar
kostnadsökningar och är inte tillförlitliga
– Ingen systematisk uppföljning av kostnadsavvikelser och deras orsaker
8 2012-01-16

9. Kostnadsutveckling
 Kostnadsökningar framstår som mindre omfattande i
redovisningen
– Kostnadsutfallet jämförs med senaste plankostnaden, inte första
– Trafikverken räknade bort branschens prisutveckling
 Väg (35 projekt 2005 – 2009)
– ÅR: genomsnittlig besparing på 1 procent
– RiR: kostnadsökningar på 8 – 18 procent + prisutveckling i branschen
 Järnväg (28 projekt 2005 – 2009)
– ÅR: genomsnittlig fördyring på 26 procent
– RiR: kostnadsökningar på 24 procent + prisutvecklingen i branschen =
55 procents kostnadsökning i genomsnitt
9 2012-01-16

10. Uppföljning av kostnader och avvikelser
 Regeringen följer inte upp åtgärdsplanen i sin helhet
 Brister i kostnadsavstämning och uppföljning av
kostnadsavvikelser i enskilda projekt
 Förutsättningarna för analys i efterhand är begränsade
– Dokumentation (särskilt bristfällig: i tidiga skeden och
beslutdokumentation)
– Efterkalkyler
10 2012-01-16

11. Utvecklingsarbete
 Utvecklingsarbete som tyder på en ambitionshöjning för stärkt
kostnadskontroll i hela beslutskedjan.
 Tidigare utvecklingsarbete har varit otillräckligt och i vissa
avseenden kontraproduktivt. Förändringsarbete i den här typen av
verksamhet måste ta sikte på effekter och resultat på lång sikt.
11 2012-01-16

12. Slutsatser
 Fortsatt risk för otillräcklig riskbedömning
– ”Optimism bias” hos ”insiders”
– Strategiska motiv för att underskatta kostnader
– Forskning: endast ”outside view” kan kompensera för glädjekalkyler
 Samhällsekonomiska konsekvenser av bristande kostnadskontroll
– Risk att pengarna gjort större samhällsekonomisk nytta i annan
användning
 Brister i årsredovisning och avsaknad av uppföljning av
åtgärdsplaner leder till att riksdagen och medborgarna inte fått
tillförlitliga uppgifter om kostnadsutvecklingen i
infrastrukturprojekten.
12 2012-01-16

13. Rekommendationer väg och järnväg
 Regeringen bör
– Utveckla rapporteringen till riksdagen
– Utveckla uppföljningen av åtgärdsplanerna
– Överväga att låta utreda utfallsbaserade kalkylmetoder
– Utveckla former för extern kvalitetssäkring av kostnadskalkyler
 Trafikverket bör
– Förbättra kvaliteten i årsredovisningen
– Förtydliga och begränsa användningen av branschindex
– Vidareutveckla uppföljningen av kostnadsavvikelser
– Förbättra dokumentationen
13 2012-01-16

14. Kostnadskontroll i Botniabanan och
järnvägen längs Norrlandskusten (RiR
2011:22)
 Granskningen om Botniabanan och järnvägen längs
Norrlandskusten gav insikter med koppling till kostnadskontroll
– Utifrån ett systemperspektiv
– På projektnivå (”fallstudie”)
 Systemperspektivet = om planeringen och genomförandet har lett till
att ändamålen med infrastrukturen kan uppnås (och till vilken
kostnad)
14 2012-01-16

15. Karta
15 2012-01-16

16. Vad får man för pengarna?
 Att jämföra före- och efterkostnader vid uppföljning av stora
infraprojekt ger en begränsad bild – projektens utformning
förändras
 Ändamålen med en infrastrukturutbyggnad är ett viktigt
utgångsläge
 I granskningen nyanseras därför kostnadsutvecklingen med vad
detta ger i form av:
– Innehåll (ex. banans längd, tunnellängd)
– Prestanda (ex. restider)
 Kostnaden kan då jämföras med ”vad man får för pengarna”
16 2012-01-16

17. Sammanfattning av projektens kostnader
 Kostnader som angavs inför beslut om att bygga Botniabanan
jämfört med utfallet (uppräknat med NPI till 2010 års prisnivå)
– De enskilda projektens kostnader har ökat
– Antalet projekt som behövs för trafiken har ökat från 2 till 5
 Denna presentation avgränsas till de tre övre projekten i tabellen
17 2012-01-16

18. Fördelning av kostnader mellan
angränsande projekt
Ådalsbanan Botniabanan
1997 1,8 mdr 9,2 mdr
2010 1,2
7,5 mdr 15,9 mdr
mdr
Sträckan Bollstabruk – Västeraspby Umeå GBG
(ny och dyrare sträckning)
 Projektet Botniabanans omfattning har minskat genom att vissa
delar har överförts till andra projekt
18 2012-01-16

19. Forts. Fördelning …
 Omfördelningar har bland annat motiverats av att det underlättat
framdriften av projekten, men:
– Ingen justering av Botniabanans budget skedde
– I uppföljningen av Botniabanan jämförs ursprunglig kostnad med
slutkostnaden, utan hänsyn till projektets innehåll
19 2012-01-16

20. Ådalsbanans kostnader kontra innehåll och
prestanda
 Exemplet Ådalsbanan vars kostnader ökat med 320 procent
 Jämförelse mellan underlaget till beslut och järnvägsutredningen
(på delsträckan Härnösand – Veda)
Brolängd + 100 %
Tunnellängd + 60 %
Säkerhetskrav Högre
 Förklarar att kostnaderna i projektet har ökat
 Men inte varför mängden tunnel och bro ursprungligen verkar ha
underskattats kraftigt
20 2012-01-16

21. Forts. Ådalsbanans kostnader …
Inför beslut Utfall
1997 2011
Restid regionaltåg Sundsvall – Kramfors 59 min 79 min (medel)
Kvarstår lutningar >10 promille som
begränsar godstrafikens vagnvikter? Nej Ja
Bärighet för godset (axellast) 22,5 ton 25 ton
 Restiderna är längre och branta backar kvarstår – trots
kostnadsökningen
– Ändå är dessa ”prestanda” avgörande för att uppnå de övergripande
ändamålen med Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten
21 2012-01-16

22. Brister i beslutsunderlaget
 Hade behovet av godsbangården i Umeå kunnat förutses inför
beslut? – Ja
 Hade behovet av nybyggnadssträckan Bollstabruk – Västeraspby
kunnat förutses inför beslut? – Ja
 Det finns ytterligare exempel på att kostnader har underskattats i
beslutsunderlaget
 I granskningen dras slutsatsen att Ådalsbanans beslutsunderlag är
en glädjekalkyl
– Det fanns en stark politisk press
 Detta kopplas till nålsögefenomenet
22 2012-01-16

23. Slutsatser
 Kostnadskontroll som styrinstrument är projektinriktat
– I uppföljningen syns inte när kostnader flyttas mellan olika
infrastrukturprojekt eller när nya projekt uppstår till följd av
huvudprojektet
 I beslutsunderlaget saknas stora kostnader som krävs för
funktionen i stråket
– Detta framgår tydligt när kostnaderna för att uppnå ändamålen med
hela stråkets summeras
23 2012-01-16

24. Några av granskningens rekommendationer
 Utveckla definition och avgränsning av projekt så att den totala
kostnaden för att uppnå ändamålen framgår
 Förbättrad kvalitetssäkring av underlag inför beslut samt
uppföljning efter beslut
24 2012-01-16

25. Bristande kostnadskontroll – ingen nyhet
1979 Avvikelser i en mycket stor andel av projekten
1985 Betydande brister i beslutsunderlagen
1994 Kostnadsunderlaget var ofta bristfälligt och omöjliggjorde
systematiskt uppföljning
25 2012-01-16

26. Har det nu äntligen lyckats?
 Ur regeringens skrivelse om järnvägsgranskningen:
– ”Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser”
– ”Regeringen anser dock att ett flertal åtgärder har vidtagits”
 Ur Trafikverkets remissvar om väggranskningen:
– ”… att Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer i flera delar
speglar hanteringen tillbaka i tiden varför de inte är relevanta i
dagsläget.”
– ”Däremot instämmer Trafikverket i att det finns historiska brister i
dokumentation, analys och verifiering av kostnadsökningar. Det är
Trafikverkets uppfattning att åtgärder vidtagits i den nu gällande
ekonomimodellen för att komma till rätta med detta.”
26 2012-01-16

27. Har det nu äntligen lyckats?
 Ur Trafikverkets remissvar om Botniabanan och järnvägen
längs Norrlandskusten :
– ”Trafikverket har utvecklat arbetet med analyser ur ett
systemperspektiv. Arbetet sker på ett helt annat sätt än när de
ursprungliga kalkylerna för Botniabanan togs fram”
 Regeringens skrivelse om Botniabanan och järnvägen längs
Norrlandskusten:
– Återger kort vad Trafikverket sagt i sin remiss
– Beskriver vilka förändringar regeringen har infört på
infrastrukturområdet
– Kommenterar inte bristen på systemsyn i fallet med järnvägen längs
Norrlandskusten
27 2012-01-16

28. Regeringen och Trafikverket åtgärdar
 Förändrad rapportering BP och ÅR (index och jämförelsekostnad)
 Ny styrmodell för stora projekt 2008
– Tertialrapporter till departementet
– Styrgrupper
– Successiv kalkylering
– Entreprenadformer
 Ny ekonomimodell i Trafikverket
 Ny avvikelsehantering (kostnad, tid och innehåll) från nov 2011
 Trafikverket ska utveckla förvaltningen av index
 Central organisation av investeringsverksamheten
 Produktivitetskommitté och FIA
28 2012-01-16

29. Slutgranskning för infrastrukturstrategin
 Stor enighet om att det har funnits problem
 Regeringen och Trafikverket genomför åtgärder
 Kostnadsdrivande strukturer består
 Preliminärt innehåll enligt förstudien
– Syntes av slutsatser från 12 granskningar
– Uppdatera – vad har hänt efter avslutad granskning?
– Går det redan nu att säga något om åtgärdernas effekter?
 Hur fungerar kostnadskontrollen idag? Styrmodell, successiv
kalkyl, avvikelsehantering, uppföljning etc.
 Slutrapport beräknas till sen höst 2012
29 2012-01-16

30. www.riksrevisionen.se
30 2012-01-16