Philippines gestion budgétaire par objectifs; la stratégie de réforme
1. Philippines: Étude de Cas
La Stratégie de Réforme et la GBO
JEAN-MARC LEPAIN
SPÉCIALISTE EN STRATÉGIE DE GESTION
DES FINANCES PUBLIQUES
JLEPAIN@YAHOO.FR
Février 2012
2. Le Pays
Les Philippines sont une archipel du sud-est asiatique
constituée de 7107 îles avec une population de 102 M
d’habitants (12ème pays le plus peuplé) répartis en 7
ethnies principales.
Ancienne colonie espagnole le pays fut conquis par les
États-Unis en 1898, puis occupé par le Japon et libéré en
1945. L’Independence nationale fut proclamée en 1946.
En 1965, Ferdinand Marcos instaure une dictature
militaire qui dure jusqu’en 1986, année où la démocratie
est restaurée. Les gouvernements successifs engagent
d’importants programmes de réformes administratives,
économiques et sociales.
4. Les Principaux Indicateurs Economiques
PIB per capita:…………………….. 3500 USD
Taux de croissance (2010)…… 7,3%
Budget:……………………………….. 33.500 M USD
Revenus fiscaux: ……………….. 14,2% du PIB
Déficit budgétaire: ……………… 3,9% of GDP
Taux de chômage: ………………. 7.6%
Population en dessous ligne pauvreté: 32,9%
6. Manille: Indicateurs Économiques
Manille 40ème plus riche agglomération du monde
Populations: 11 M
PIB par habitant: 42.580 USD
Population en dessous ligne pauvreté: 3%
7. Les Philippines (1999) Comparées à la Tunisie
(2012)
Philippines Tunisie
Engagement des autorités politiques au Engagement des hautes autorités à
plus haut niveau et positionnement sur confirmer et pas de positionnement
l’agenda politique
sur l’agenda politique
Débat dans la société civile
Stabilité macro-économique faible
Pas de débat dans la société civile
Crédibilité du budget et discipline fiscale Stabilité macro-économique plus
en cours d’établissement forte
Forte capacité à tous les niveaux de Crédibilité du budget et discipline
l’administration fiscale assurée
Réforme de l’administration engagée Plus faible capacité de
Pas de compte unique du trésor l’administration
Excellent séquençage des réformes dans Réforme de l’administration à faire
un plan intégré
Réforme de la comptabilité faite
Compte unique du trésor
Faible séquençage des réformes
Réforme de la comptabilité en cours
8. Les Grandes Phases de Réformes
1983-1986: Crise économique
1986-1997: Réformes structurelles (économie et
finances publiques)
1998: Lancement de la réforme programmatique des
Finances Publiques et de l’Administration
1998-2003: Phase 1 – Stratégie de Programme
2004-2010: Phase 2 – Stratégie de ‘Silo’
2011- 2015: Phase 3 – Stratégie d’Intégration
10. 1986-1997 Les Réformes Structurelles
1. Les réformes économiques
2. Les réformes de finances publiques
Reforme du système de taxation
Reforme de la gestion des liquidités
Liaison entre le budget et la programmation économique
Objectifs:
Rétablir la stabilité macroéconomique
Libéraliser l’économie pour libérer la croissance
Établir la crédibilité du budget et rétablir la disciple
budgétaire
Préparer le terrain à des réformes plus profondes
11. Les Réformes Economiques
1986: Début du programme de privatisation (122 entreprises en 1992)
1987-1996: Libéralisation des investissements étrangers
1992-1996: Ouverture et déréglementation de nombreux secteurs tels que
banques, assurances, transports, télécommunications, etc.
1993: Indépendance de la Banque centrale et libéralisation des transactions
financières avec l’étranger dont cours de change
1994- et années suivantes: Réduction des tarifs douaniers et libéralisation
du commerce extérieur (suppression des quotas)
1995-1997: Réforme du système d’imposition
1996-1998 :Déréglementation de l’industrie pétrolière et du commerce des
produits énergétiques
Octobre 1997: Début de la planification d’une nouvelle phase de réforme.
12. Conséquences des Réformes Économiques
Accélération de la croissance de 0,3% (1992) à 5,2%
(1997)
Réduction de l’inflation de 18,7% en 1991 à 9,5% en
1992 et 5,1% en 1997
Réduction du chômage de 9,3% (1991) à 8,7% (1997)
Réduction de la pauvreté de 39,9% en 1991 à 35,5%
en 1994
Retour à l’équilibre budgétaire en 1994 et surplus du
secteur public en 1997
13. Trois Principes des Réformes Gouvernementales
Globalisation
Libéralisation
Décentralisation
14. Acteurs clé
La Présidence
Le Département de Gestion du Budget
National Economic Development Authority (NEDA)
Commission on Audit (COA)
Civil Service Commission
Rôle important du Philippine Institute for Development
Studies en tant que ‘think tank’ critique, et de la
société civile en général.
15. 1986-1997 Réformes Structurelles
1990: Synchronized Planning-Programming-Budgeting
System (SPPBS)
1991: Décentralisation fiscale
1991: Renforcement du Contrôle des programmes et gestion
des liquidités
1992: Réglementation sur la flexibilité d’utilisation des fonds
(deux ans de validité des crédits)
1993-1994: Loi sur la standardisation des salaires
(privé/public)
1994: Baseline Budgeting Scheme
1995: Réforme du système d’engagement et de déboursement
1995-1997: Réforme du système des impôts et taxes
16. 1990: Synchronisation Planification-
Programmation-Budgétisation
Objectif:
Améliorer la coordination entre le budget, les
activités de planification et l’agence de revenus.
Première étape vers la GBO
Focus: Investissement
Cadre à Moyen Terme Fiscal
Plan d’investissement à moyen terme
Plans régionaux d’investissement
Calendrier permettant de synchroniser les activités
17. 1991: Comité de Gestion des Liquidités et de
Supervision des Programmes
Objectifs:
Rétablir la discipline fiscale, renforcer la crédibilité du budget,
meilleure utilisation des liquidités avec prioritisation des
déboursements
Composition du Comité:
Département du Budget, Trésorerie, Département des Revenus,
Banque Centrale
Coordonner la gestion de la dette avec les besoins des agences
gouvernementales
Rationaliser l’utilisation des liquidités par la préparation de plan de
trésorerie (cash plan)
Réduire les écarts entre prévisions et réalisations (réalisé depuis
1995).
18. Informatisation du Gouvernement
Système de Préparation et de Gestion du Budget
Système de Suivi de l’Exécution du Budget
Gouvernment Manpower Information System
(GMIS)
Manpower Management and Information System
(module du GMIS dans les ministères)
Simplified Fund Realease System (1995)
19. Leçons de cette Première Vague de Réformes
Approche plus réactive que proactive fondée sur l’urgence.
Rétablir la crédibilité du budget et la stabilité macro-
économique sont deux exigences fondamentales.
La rationalisation de la politique d’investissement est une
bonne approche de la GBO. C’est le caractère distinctif de
l’approche philippine.
La motivation des fonctionnaires est importante pour créer
une culture de la performance, ce qui implique de rapprocher
les salaires de ceux du public et de revaloriser les fonctions.
L’informatisation est une étape fondamentale qui requière
une bonne stratégie et une architecture d’ensemble.
21. Première Phase: 1998-2003
Objectif:
Rationaliser dans un programme logiquement
construit les réformes organisées en phases
successives pour arriver à la GBO
22. Expenditure Management Improvement
Program
Révision du plan comptable et la classification du budget
(1999)
Adapter le système informatique aux nouvelles règles
comptables pour permettre la comptabilité analytique
Revue de la capacité de gestion financière de chaque ministère
et agence
Première formulation des indicateurs de performance (2000)
2000-2001: Développement du premier CMTD
2001: Première ‘Sectoral Effectiveness and Efficiency Review
(SEER)
2002: La GBO devient effective
2003: Suite à la SSER de 2001, les agences avec un petit
budget et un bon rating sont dispensées de l’APR annuel
23. Leçon de la Première Phase
Il est plus facile d’atteindre l’efficacité dans
l’allocation des crédits que dans l’offre de services
publics.
Une culture de la performance ne se crée que sur le
long terme.
La GBO demande une complète réorganisation de
l’administration publique et des règles de gestion et
de rémunération du personnel. Une bonne décennie
est nécessaire pour faire aboutir ces réformes.
La révision des objectifs et des indicateurs doit être
régulière
24. Deuxième Phase: 2004-2008
L’approche par ‘Silo’
Objectifs:
Améliorer la discipline fiscale
Garantir une allocation stratégique des ressources
Encourager un fonctionnement plus efficace des agences
Formaliser l’acomptabilité des fonctionnaires
Promouvoir des services publics orientés ‘clients’
Développer une culture de la performance
Moyens:
Réformer l’administration
Approfondir la GBO
25. Deuxième Phase
2004: Plan pour le reengineering de l’administration
publique et encourager une culture de la
performance
2005: Élargissement de l’autonomie budgétaire
2008: Révision des indicateurs de performance
26. Nouveaux Défis Identifiés dans l’Evaluation de
2010
Manque d’informations dans le système de reporting en terme
de:
Autorisations d’engagement (appropriation)
Crédits (allotment) et obligations
Utilisation des crédits durant l’année fiscale
Le Budget n’est pas encore complètement basé sur des objectifs
politiques et les résultats
L’exécution du budget est devenue trop complexe
Difficultés techniques:
Les demandes des crédit sont difficiles à prévoir
Le revenu subit d’importantes variations avec des chutes
chroniques
Pas assez d’informations sur l’exposition du gouvernement à divers
risques fiduciaires
Difficulté à suivre et contrôler l’utilisation des comptes bancaires
27. Nouvelle Feuille de Route 2011-2015
Objectifs:
1) Intégration des systèmes
2) Transparence et bonne gouvernance
3) Poursuite des réformes budgétaires
Grands chantiers:
Intégration des systèmes informatiques à travers le
GIFMIS
Compte Unique du Trésor
Développement de l’autonomie des programmes et
simplification des règles de gestion du budget
28. Conclusion
L’articulation et l’enchaînement des réformes sont fondamentaux.
Les ‘systèmes hérités’ (legacy systems), la situation macro-
économique et le système politique sont les trois facteurs qui
dictent la stratégie.
La réforme de l’administration doit aller de pair avec les réformes
de GFP.
L’autonomie budgétaire doit être introduite graduellement agence
par agence. Politique de la carotte et du bâton. Les avantages
doivent être tangibles.
Le développement de la capacité est un important facteur de
succès.
La fatigue des réformes s’est installée et le capital politique est
épuisé. Éviter la fatigue en ménageant des pauses et en créant de
nouvelles incitations est important. Le capital politique doit être
géré en créant de la visibilité et en prenant en compte les
préférences du public.