1. « La gestion budgétaire axée sur les résultats »
Thème 3 : La Programmation (CMDT) et la préparation budgétaire
3. Finances Publiques:
Évolution, Réformes et
Innovations
Animation : Jean-Marc LEPAIN
La Rochelle du 27 Juillet au 2 Août 2013
jlepain@yahoo.fr
www.SlideShare.net/JeanMarcLepain/
Département formation de
CDP_3E 1302

2. Plan de la Session
A. Pourquoi les réformes?: Raisons et Evolutions
récentes
B. Typologie des réformes
C. Contenu des réformes
D. La LOFL française
E. Regard vers l’avenir
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| 2013

3. Première Partie
Pourquoi les Réformes?:
Raisons et Évolutions
Récentes
| 3 | « Gestion budgétaire »
| 2013

4. Les Grandes Étapes de l’Évolution des Finances
Publiques:
Évolution des Problématiques (1)
•
1946-49: Première expérience de planification économique notamment en
Grande Bretagne, introduction des systèmes de comptabilité nationale
•
1949: la commission Hoover (nommée en 1947 par le Président Truman
pour réorganiser la branche de l’exécutif américain) recommande une
approche des procédures budgétaires orientée vers la performance. La
gestion budgétaire par programme est introduite au département de la
Défense;
•
1960: Mouvement de décolonisation: une réflexion naît sur la liaison entre
budget et développement;
•
1962: Le Planning-Programming-Budgeting-System est introduit aux ÉtatsUnis par McNamara sous la présidence de Johnson pour contrôler le
budget du département de la Défense, puis est généralisé à l’ensemble du
gouvernement sous Johnson en 1965 – considéré comme un semi-échec
•
1965: Débat entre monétaristes et structuralistes concernant la maîtrise de
l’inflation dans les pays d’Amérique latine; recherche d’un cadre
d’intégration des politiques monétaires et budgétaires.
| 4 | « Gestion budgétaire »
| 2013

5. Les Grandes Étapes de l’Évolution des Finances
Publiques:
Évolution des Problématiques (2)
•
1989: Chute du mur de Berlin, début de la transition des économies socialistes vers
les économies de marché et de leur intégration au marché mondial; problématique
de séquençage des réformes, articulation entre la réforme monétaire et celle de la
GFP.
•
1990: Début de la généralisation des Système de Gestion de l’Information Financière
(SGIF / FMIS)
•
1992: Crise au Japon: les deux décennies perdues, réflexion sur l’intégration des
cycles économique dans la politique budgétaire, importance de l’assainissement du
secteur financier, politiques de « réparation » du bilan des entreprises.
•
1992: La Nouvelle Zélande est le premier pays à produire des états financiers
audités sur la base de la comptabilité d’engagement.
•
1997: Crise financière asiatique; généralisation des études de soutenabilité de la
dette
•
1998: Introduction par le FMI du Code de Bonnes Pratiques sur la transparence
budgétaire et le Report on the Observance of Standards and Codes (ROSC),
•
2002: Début des évaluations PEFA
•
2008: Crise financière: nécessité de renforcer la discipline budgétaire et d’assurer la
soutenabilité de la politique budgétaire à long terme en introduisant des règles de
responsabilité financière.
| 5 | « Gestion budgétaire »
| 2013

6. Pourquoi les réformes ?
• Relever les défis de l’économie nationale et internationale;
• Accompagner la transformation des services publics;
• S’adapter à l’accélération des cycles économiques; Interconnexion
toujours plus grande entre les acteurs de la politique publique:
administrations, banques centrales, MoF, Sécurité Sociale,
marchés financiers, etc.
• Gérer une masse toujours plus grande d’information;
• Faire face à la montée des risques systémiques;
• Face à la crise, constatation que les mécanismes de contrôle des
dépenses et de préservation des équilibres financiers se sont
avérés plus faibles que prévu;
| 6 | « Gestion budgétaire »
| 2013

7. Caractère des Réformes
• La qualité des systèmes de GFP est devenue un
élément de la compétition internationale;
• Importance prise par la macroéconomie et la politique
budgétaire;
• Recherche d’une plus grande efficacité de l’État et des
services publics;
• Développement de standards internationaux faisant
converger les modèles;
• Importance prise par la supervision internationale et
l’évaluation des systèmes
| 7 | « Gestion budgétaire »
| 2013

8. Conséquences des Réformes
•
Intégration de domaines autrefois disjoints obligeant à considérer la GFP
comme un ensemble et non comme une collection de domaines propres;
•
Leadership pris par la politique budgétaire;
•
Transformation du rôle des départements du budget qui devient de plus en
plus centré sur les politiques sectorielles, l’efficacité des dépenses, le
contrôle de la performance et l’analyse budgétaire;
•
Importance prise par les normes internationales et les mécanismes
d’évaluation tels que FMI Revue au titre de l’Article IV, DSA (Debt
Sustainability Analysis),
PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability),
ROSC, PER (Public Expenditure Review), ETS (Expenditure Tracking Survey),
CFAA (Country Financial Accountability Assessment), BTA (Budget
Transparency Assessment), OCDE Comprehensive joint Evaluation
Framework , PNUD macro et micro evaluation, etc.
•
Rôle central pris pas les systèmes informatiques;
•
Besoin de plus en plus grand de décentralisation financière et
administrative.
| 8 | « Gestion budgétaire »
| 2013

9. Comment les Réformes ?
• Problème de la liaison réforme de la GFP, réforme de la
fonction publique et décentralisation au sein de la
Réforme de l’État.
• Importance pris par le séquençage;
• Débat sur le moment opportun d’introduire un SGIF;
• Introduction de nouvelles techniques: Analyse de la
croissance et du développement, analyse économique de l’État,
outils de programmation budgétaire, analyse budgétaire, outils
d’analyse et de contrôle de la performance;
• Nécessité d’une gestion Actif/Passif
| 9 | « Gestion budgétaire »
| 2013

10. En quoi cette vague de réforme est-elle différente du
passé?
• Volume des réformes
• Rythme des réformes
• Ampleur des réformes
• Globalisation des réformes et convergence vers des
normes internationales
• Pressions des « pairs » plus importantes que les
pressions nationales
| 10 | « Gestion budgétaire »
| 2013

11. Deuxièmes Partie
Typologie des Réformes
| 11 | « Gestion budgétaire »
| 2013

12. Objectifs Généraux des Réformes
Objectifs primaires:
1. Assurer la soutenabilité de la position budgétaire
2. Renforcer l’efficacité de l’allocation des ressources;
3. Renforcer l’offre de services publics
Objectifs secondaires
1.
Renforcer la transparence budgétaire et le contrôle par la société civile;
2.
Intégrer politique économique, politique monétaire et politique budgétaire;
3.
Développer une vision à moyen et long terme de la soutenabilité
budgétaire;
4.
Renforcer la crédibilité du budget et la discipline fiscale;
5.
Améliorer la qualité de l’information et son utilisation
6.
Parvenir à une maîtrise des risques systémiques;
7.
Gérer les risques fiduciaires dans une perspective à moyen terme
| 12 | « Gestion budgétaire »
| 2013

13. Principales Réformes en Cours
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Nouvelles normes de transparence
Nouvelles normes comptables
Bilan financier, gestion Actif/Passif
Gestion budgétaire par programme
Introduction des outils de programmation budgétaire à moyen
terme;
Liaison entre politique budgétaire et planification économique à
travers la stratégie budgétaire à long terme;
Règles budgétaires et cadrage de la responsabilité financière;
Normes budgétaires;
Cadre de la performance et gestion budgétaire par objectif ou
résultat;
Conseil de politique budgétaire/financière;
Outils de gestion des risques systémiques et fiduciaires.
| 13 | « Gestion budgétaire »
| 2013

14. Typologies et Problématiques
• Renforcement du contrôle démocratique et de la
supervision internationale – crédibilité du budget;
• Outils de liaison entre la politique économique et la
politique fiscale;
• Outils d’alignement entre les dépenses réelles et les
objectifs économiques et budgétaires;
• Renforcement de l’efficacité des dépenses publiques et
amélioration des services;
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| 2013

15. L’Ampleur des Réformes
• Nombre de pays ayant un CMTB: 1990: 18 → 2008: 130
• Pays publiant un bilan financier: 2004: 21 → 2011: 41
• Pays de l’OCDE ayant adopté en 2011 un Cadre de la
Performance: 70%
• Pays faisant l’objet d’une évaluation PEFA en 2012: 135
• Pays faisant l’objet d’une évaluation ROSC en 2013: 94
• Pays ayant adopté des règles budgétaires: 1990: 5 →
2012: 76
• Pays s’étant dotés d’un Conseil Budgétaire: 1990: 6 →
2013: 25
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| 2013

16. Troisième Partie
Le Contenu des Réformes
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17. (1) La Transparence Budgétaire: Définition
Définition:
« La transparence budgétaire est la volonté de donner à la
société civile une information détaillée sur l’élaboration
du budget et son exécution à travers huit documents de
base qui doivent suivre des normes internationales, et
cela afin de permettre à la société civile de participer au
débat budgétaire de manière informée et d’être associée
au processus de décision. »
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| 2013

18. (1) Les Normes de Transparence Budgétaire
• La publication des huit documents soumis aux normes
de transparence: La Déclaration de Politique Budgétaire / Rapport Préalable
au Budget , le Projet de Budget de l’Exécutif / Projet de Loi Budgétaire, le Budget
Adopté, le Budget Citoyen, les Rapports en cours d’année, La Revue de Milieu
d’Année, Le Rapport de Fin d’Année / États Financiers / Loi de Règlement, Le
Rapport de l’Auditeur Général / Cour des Comptes;
• Qui établit les normes de transparence? Le législateur national,
le Secrétariat PEFA, le FMI, l’OCDE, les organisations régionales, l’UE pour les
États membres ou pour le soutien budgétaire aux Etats non-membres, l’Open
Budget Initiative pour l’Open Budget Index;
• Les critères: la publicité, l’exhaustivité, la sincérité, le respect des
normes de classification, la qualité de l’information, la présentation en brut
et en net, les comparaisons biannuelles.
(Voire session sur la Transparence Budgétaire)
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| 2013

19. (2) Les Objectifs de la Politique Comptable et les
Nouvelles Normes Comptables
La Politique Comptable détermine les éléments suivants:
• Les normes comptables qui s’appliquent à la
comptabilité de l’État
• La structure de la nomenclature budgétaire
• La structure du plan comptable
• La principes de codification des opérations comptables
• Les règles comptables
• Les comptabilités auxiliaires et les balances à produire
• La forme des états financiers de fin d’année
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20. (2) Les Trois Types de Comptabilité
(Rappel)
A. La Comptabilité Budgétaire: retracer l’utilisation des
autorisations parlementaires et les rapprocher des flux
monétaires;
B. La Comptabilité Générale; retracer l’impact de
l’exécution du budget sur l’actif et le passif de l’État,
permettre une analyse des dépenses selon les quatre
types de classification;
C. La Comptabilité Analytique: Suivre la performance (a)
des différentes structures / entités de l’Etat et (b) des
différentes politiques mises en place.
| 20 | « Gestion budgétaire »
| 2013

21. (2) Les Trois Types de Comptabilité
Suivre
l’autorisation
et l’exécution
budgétaire
Connaître
le patrimoine
de l’État,
ses charges et
ses produits
Mesurer
le coût de
chaque
politique
publique
Comptabilité
budgétaire
Comptabilité
générale
comptabilité
d’analyse des
coûts
| 21 | « Gestion budgétaire »
| 2013

22. (2) Les Normes IPSAS
Normes de Comptabilité du Secteur Public (International Public Sector
Accounting Standards) développées par IPSAS un comité de
l’IFAC:
•
Renforcent l’importance de la comptabilité générale par rapport à la
comptabilité budgétaire;
•
Imposent le basculement vers la comptabilité d’exercice ou vers une base
caisse modifiée;
•
Imposent de tenir compte de tous les engagements, y compris des
engagements précédemment hors budget;
•
Imposent de provisionner certains engagements futurs (retraites des
fonctionnaires, service de la dette, etc.)
•
Donnent une vision économique et financière de l’État fondée sur les
résultats et la performance;
•
Doivent permettre de déterminer si les flux positif futurs vont couvrir les flux
négatifs;
•
Imposent des normes dans la présentation des états financiers.
| 22 | « Gestion budgétaire »
| 2013

23. (3) Bilan Financier et Gestion Actif / Passif
• La présentation des comptes de l’État est une question
au cœur de la GFP parce qu’il ne saurait y avoir de
présentation standard;
• De plus en plus, les États sont amenés à présenter non
seulement un récapitulatif de leur dette, mais des états
retraçant les flux de liquidité et leurs engagements;
• Les états financiers de l’État n’ont pas besoin d’un
équilibre Actif-Passif car la situation patrimoniale de
l’État est sans intérêt. Par contre, ils doivent permettre
de déterminer comment l’État fera face au passif à court
terme, moyen terme, long terme.
| 23 | « Gestion budgétaire »
| 2013

24. (3) La Consolidation des Engagements de l’État
La consolidation des engagements de l’État dépend de la
définition du périmètre de l’État et de l’Administration
Publique. Elle couvre:
• Le budget de l’État en recette et dépense
• Les budgets des administrations locales
• La sécurité sociale et les caisses de retraite
• Les garanties données à des entreprises d’État, des
sociétés commerciales, des organisations
internationales, etc.
| 24 | « Gestion budgétaire »
| 2013

25. (3) Les Standards Internationaux pour la Publication
des États Financiers et les Nouvelles Normes
Selon les standards internationaux (OCDE), les états
financiers doivent couvrir:
• La situation économique du pays en relation avec la position
budgétaire;
• La performance financière de l’État en matière d’exécution du
budget avec comparaison prévisions /réalisations;
• La variation des actifs liquides, tableaux des flux, position de
trésorerie;
• L’état de la dette et l’explication des variations
• La variation du portefeuille d’engagement de l’État
• La position financière globale du gouvernement (valeur nette / net
worth)
| 25 | « Gestion budgétaire »
| 2013

26. (3) Étude de Cas: Les Etats Financiers de la Nouvelle
Zélande et de l’Australie
1. La déclaration de responsabilité
2. La déclaration de politique budgétaire (déclaration
ministérielle)
3. Les commentaires sur les états financiers
4. Les états financiers
5. États financiers complémentaires
6. Informations supplémentaires
(Voire documents remis en cession)
| 26 | « Gestion budgétaire »
| 2013

27. (4) La Gestion Budgétaire par Programme
• Définition de la gestion par programme: une organisation des
ministères fondée sur la décomposition de la mission principale en
missions, programmes et sous-programmes, et bénéficiant d’une
autonomie de gestion, d’une nouvelle classification budgétaire,
introduits dans le but d’une allocation plus efficace des ressources.
• Programme: Ensemble d’activités et de projets regroupés dans
une structure managériale bénéficiant d’ne autonomie de gestion
afin d’atteindre un objectif déterminé formulé dans le cadre d’une
stratégie sectorielle.
• Objectifs de la gestion par programme: efficacité d’allocation des
ressources, alignement des allocations de ressources en fonction
des objectifs de politique sectorielle, priorisation des activités,
flexibilité de gestion, etc.
(voir session sur la Gestion Budgétaire par Programme)
| 27 | « Gestion budgétaire »
| 2013

28. (5) Objectifs de la Programmation Budgétaire
à Moyen Terme
• Assurer l’intégration de la formulation du budget dans
une stratégie budgétaire et macroéconomique
• Intégrer l’horizon moyen terme grâce à une formulation
pluriannuelle du budget;
• Renforcer la discipline budgétaire et la crédibilité du
budget
• Parvenir à un meilleur alignement des allocations
budgétaires sur les objectifs de politique économique
• Préparer la gestion budgétaire par objectif
(voire cession sur le cadrage budgétaire)
| 28 | « Gestion budgétaire »
| 2013

29. De la Stratégie au Budget
15-20 ans
15-20 ans
5 ans
3-4 ans
1 -3 ans
| 29 | « Gestion budgétaire »
| 2013

30. (6) Stratégie Budgétaire à Long Terme
L’objectif des Stratégies Budgétaires à Long terme est de
pallier les insuffisances des Cadres à Moyen Terme
Macroéconomique:
• En intégrant les évolutions à long terme (population, retraite,
compétitivité, évolutions industrielles, etc. (après-pétrole, après-main
d’œuvre à bas coût, évolution vers la haute valeur ajoutée, etc. );
• En intégrant la politique économique à long terme dans la politique
budgétaire, notamment les plans de consolidation budgétaire, les
stratégies de réduction de la pauvreté (Exemple: les objectifs du
millénium) et les stratégies économiques (intégration régionale,
etc.);
• En s’assurant de la soutenabilité à long terme des stratégies
économiques et budgétaires.
| 30 | « Gestion budgétaire »
| 2013

31. (7) Les Règles Budgétaires
Définition
« Les règles budgétaires sont un mécanisme institutionnel
visant à renforcer la crédibilité et la discipline budgétaire
en limitant le pouvoir discrétionnaire des politiques et
des gestionnaires, en définissant des contraintes
budgétaires permanentes ou en mettant des limites
quantifiées (plafond ou plancher) à certains agrégats
budgétaires. »
| 31 | « Gestion budgétaire »
| 2013

32. (7) Taxonomie des Règles Budgétaires
A. Règles d’équilibre budgétaire: règles d’équilibre absolu,
règles d’équilibre à l’intérieur du cycle économique, règle de
soutenabilité à long terme, règle d’équilibre avec lien ou sans lien
avec la dette, en tenant compte ou non des dépenses
d’investissement (Exemple: interdiction d’emprunter pour financer
les dépenses courantes);
B. Règles de gestion de la dette: imposent des limites à la
croissance de la dette en terme absolu (plafond de la dette comme
aux USA, ou relatif (en relation au PIB) ou règles relatives au
service de la dette;
C. Règles concernant les dépenses
D. Règles concernant les revenus
| 32 | « Gestion budgétaire »
| 2013

33. (7) Les Cadres de Responsabilité Budgétaire
• Les cadres de responsabilité budgétaire et financière
sont une méthode de formalisation des règles
budgétaires consistant à dessiner un cadre
réglementaire et législatif (Loi de Responsabilité
Budgétaire).
• L’objectif est de responsabiliser les politiciens et pas
seulement les fonctionnaires.
• Les lois de responsabilité budgétaire imposent d’adapter
la politique budgétaire au cycle économique.
| 33 | « Gestion budgétaire »
| 2013

34. (7) Les Trois Types de Lois de Responsabilité
Budgétaire
A. Type 1: les lois orientées vers le principe de
responsabilité budgétaire (transparence, acomptabilité,
et soutenabilité): elles n’ont pas d’objectifs ou d’indicateurs
quantifiés (Australie, Nouvelle Zélande)
B. Type 2: Les lois instaurant des règles procédurales:
obligent à prendre des engagements devant le parlement,
impliquent la publication d’objectifs quantifiés, imposent des règles
de discipline fiscale (enveloppes budgétaires, règles de déviation),
peuvent fixer un plafond autorisé de la dette (USA).
C. Type 3: Les lois imposant des limites quantitatives aux
agrégats budgétaires (règle d’or: en 2012, sur 76 pays s’étant
dotés de règles budgétaires, 70 possèdent de telles lois)
| 34 | « Gestion budgétaire »
| 2013

35. (8) Les Normes Budgétaires
Les normes budgétaires sont une application particulière
des règles budgétaires et visent comme elles à
renforcer la discipline budgétaire. Cependant, elles se
distingues de celles-ci par deux aspects fondamentaux:
A. Elles visent non à diminuer mais au contraire à
augmenter certaines dépenses au nom de l’efficacité
des services publics.
B. Elles sont mise en œuvre non par voie législative, mais
par voie réglementaire.
| 35 | « Gestion budgétaire »
| 2013

36. (8) Les Types de Normes Budgétaires
A. Les normes de dépenses: exemple, dépenses récurrentes
non-salariales représentent 20% des dépenses salariales
B. Les règles d’affectation de l’espace budgétaire et les
objectifs de dépenses sectorielles
C. Les normes de transferts intergouvernentaux ou les
normes dites d’équilibre horizontal
| 36 | « Gestion budgétaire »
| 2013

37. (9) Cadre de la performance et gestion budgétaire par
objectif ou résultat
Objectifs:
• Renforcement de l’alignement des dépenses budgétaires sur les
objectifs de développement économique
• Efficacité des dépenses: réduction des charges de fonctionnement de
l’État, efficacité administrative, amélioration des services publics,
augmentation du taux d’investissement, rationalisation de la gestion de la
dette, etc.
• Priorisation des dépenses en fonction (a) de leur caractère
stratégique et (b) de leur taux d’efficacité
• Acomptabilité des gestionnaires et de l’État
Moyens:
• Système de mesure de la performance ou Cadre Moyen Terme de
la Performance
| 37 | « Gestion budgétaire »
| 2013

38. (9) Le Cadre Moyen Terme de la Performance
• La Cadre Moyen Terme de la Performance (CMTP) est
l’intégration du système d’indicateurs de performance
avec le CMTD.
• Il s’agit d’introduire une perspective pluri-annuelle dans
les objectifs de performance et leur mesure.
• Il permet un meilleur liaison entre (a) les performances
des indicateurs, (b) l’évolution à moyen terme des
dépenses budgétaires et (c) les performances de
l’économie.
| 38 | « Gestion budgétaire »
| 2013

39. (9) Les Éléments d’un Système de Gestion de la
Performance
1. Le système d’indicateur de la performance
-
L’établissement des indicateurs
-
La gestion des indicateurs
2. Le système incitatif et la responsabilité des gestionnaires
3. Un mécanisme de contrôle de la performance
| 39 | « Gestion budgétaire »
| 2013

40. (9) Les Quatre mesures de la performance
(Canada)
A. L’efficacité: mesure du rapport entre les résultats
obtenus et les cibles déterminées.
B. L’efficience: mesure du rapport entre les biens produits
et les ressources utilisées. Ce rapport est établi en
fonction du niveau de services requis.
C. La performance: degré d’atteinte des cibles d’une
organisation.
D. Le résultat: réalisations constatées à la fin d’une
période précise et comparées à des cibles énoncées au
début de la dite période.
| 40 | « Gestion budgétaire »
| 2013

41. (10) Conseil de politique budgétaire/financière
• Deux types de Conseils: les Conseils intergouvernementaux, et les
conseils incluant des personnalités indépendantes;
• Rôles possibles: coordination, conseil, validation des décisions et des
politiques, surveillance, etc.
• Besoin d’intégrer la Banque Centrale et diverses agences
économiques dans l’élaboration de la politique budgétaire.
• Besoin de s’assurer (a) de l’objectivité des programmateurs et (b) de
l’acomptabilité des politiciens.
• Leur rôle est de s’assurer de la crédibilité des prévisions
macroéconomiques et des prévisions fiscales, ainsi que de
l’alignement de la programmation budgétaire sur la politique
budgétaire.
• L’existence de ces Conseils est liée à l’existence de règles
budgétaires et de cadre de responsabilité budgétaire.
| 41 | « Gestion budgétaire »
| 2013

42. (11) La gestion des risques systémiques et fiduciaires
Définition: Un risque budgétaire est défini comme la possibilité à
court ou moyen terme d’une déviation des variables budgétaires par
rapport au budget ou au prévision budgétaire.
Objectifs:
• Assurer la capacité du pays à résister aux chocs
endogènes et exogènes
• Intégrer la gestion des risques dans la politique
budgétaire
• Mettre en place une stratégie d’atténuation des risques
• Mettre en place une politique de transparence et de
publicité
| 42 | « Gestion budgétaire »
| 2013

43. (11) Typologies des Risques Systémiques et
Fiduciaires
• Risques directs et indirects
• Risques explicites et implicites
• Risques systémiques endogènes
• Risques macro-économiques et risque exogènes
• Risques budgétaires découlant d’engagements pris
dans le passé (subventions, retraites, retrait du nucléaire, prix
agricoles)
• Risques de catastrophes écologiques
• Risques de catastrophes naturelles et sanitaires
| 43 | « Gestion budgétaire »
| 2013

44. (11) Techniques d’Analyse des Risques
1. Analyse de sensitivité
2. Analyse de scénarios
3. Tests d’efforts
4. Analyse stochastique et probabilité de distribution des
risques
| 44 | « Gestion budgétaire »
| 2013

45. (11) Outils de gestion des risques systémiques et
fiduciaires
A. Inventaire des risques (base de donnée)
• Doit être basé sur une typologie précise
• Les risques doivent être quantifiés
B. Matrice de Gestion des Risques
• Typologie
• Coefficients de probabilité
C. Les politiques d’atténuation des risques
D. Le Tableau de Gestion Actif/Passif
E. Le provisionnement des risques
• Les réserves pour risques contingents
• Les provisions réglementées
| 45 | « Gestion budgétaire »
| 2013

46. Quatrième Partie
La LOLF Française
| 46 | « Gestion budgétaire »
| 2013

47. Pourquoi la LOLF ?
• La Loi Organique sur les Lois de Finance de 2001 remplace
l’Ordonnance de 1959 qui substitue à 850 enveloppes cloisonnées
35 missions.
• Une logique de résultats remplace une logique de moyens afin
d’augmenter l’efficacité des dépenses et d’améliorer la qualité des
services publics.
• La loi vise à réduire le retard de la France en matière de GFP dans
le contexte de l’intégration européenne (pressions OCDE et EU).
• Nécessité d’aligner le budget sur une vision stratégique de l’avenir
de la France.
• Selon l’ordonnance de 59, le rôle du parlement est limité à l’examen
des dépenses nouvelles soit 6% du budget en moyenne.
| 47 | « Gestion budgétaire »
| 2013

48. Principales Innovations de la LOLF
• La gestion par programme introduit une nouvelle structure
budgétaire en associant aux programmes des objectifs précis dont
les résultats sont quantifiables.
• Les décisions budgétaires sont déterminées par le rapport
coût/efficacité des crédits et non plus par des évolutions
quantitatives;
• La Loi introduit de nouvelles règles de gestion plus souples qui
autonomisent les programmes et responsabilisent les
gestionnaires.
• La loi introduit une plus grande transparence de l’affectation des
crédits.
• Le rôle du Parlement est renforcé.
| 48 | « Gestion budgétaire »
| 2013

49. Méthodologie de Mise en Œuvre
(5 ans de préparation)
• Définir les programmes
• Définir les stratégies des programmes
• Définir les objectifs stratégiques des programmes et les
hiérarchiser
• Recenser les indicateurs possibles et établir une
sélection
• Établir une hiérarchie d’indicateurs
• Établir les moyens de vérification et d’audit
| 49 | « Gestion budgétaire »
| 2013

50. Trois Niveaux de Programmation
MISSION (35)
Programme 1 Programme 2
Programme 3
Action 1
Action 1
Action 1
Action 2
Action 2
Action 2
Action 3
Action 3
Action 3
| 50 | « Gestion budgétaire »
| 2013

51. Les grandes questions au cœur du débat français
• Comment trouver une démarche ou une méthodologie commune
permettant de définir programmes, objectifs, indicateurs pour tous les
secteur d’intervention de l’État français?
• Combien d’indicateurs faut-il?
• Quels sont les indicateurs pertinents pour le débat public?
• Quelles informations fournir au Parlement et quelle peut être
l’implication des élus dans un débat non plus axé sur les moyens
financiers, mais sur les indicateurs et l’efficacité financière?
• Comment acclimater cette nouvelle approche dans l’administration
française sans susciter son rejet par les fonctionnaires?
• Sur quelle base l’audit peut-elle juger de la conformité de l’exécution
des programmes aux objectifs définis et à leurs indicateurs?
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52. Le Constat d’échec de la Cour des Comptes (2011)
•
894 indicateurs de performance ( !), pas un de moins, tracent l’action des
services publics; parmi eux, seulement 18% mesurent la qualité de service. Ils
n’ont que peu d’impact sur la distribution des crédits (pas de CMTP).
•
« La LOLF a aussi manqué, sur la durée, de quatre clés indispensables à la
réussite de toute réforme : une stratégie clairement affichée, un plan d’action
construit, un pilote bien identifié et une conduite du changement adaptée. »
(dixit)
•
« L’État intervient sur un champ de plus en plus minoritaire des finances
publiques. Il représentait au moment du vote de la LOLF 39 % des dépenses
publiques et 35 % en 2010. » (dixit)
•
« La promesse d'un assouplissement de la gestion n'a pas été tenue »;
« …certaines administrations centrales ont rapidement repris une partie du
pouvoir qu'ils avaient déléguée».
•
« Les marges d'action des responsables administratifs, locaux et même
nationaux [est] fortement limitées par une gestion des ressources humaines
très centralisée et une mobilité des agents très faible »,
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53. Les raisons d’un échec:
Les causes structurelles
• La LOLF n’a pas été associée à une réforme de l’État
• La LOLF ne concerne que l’État central et non les
collectivités territoriales; forme rampante de
décentralisation peu cohérente;
• La LOLF n’a pas été associée à une réforme de la
fonction publique.
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54. Les raisons d’un échec:
Des Faiblesses conceptuelles dans la conception de la
réforme (1)
•
Le manque de clarté des objectifs poursuivis par la loi: réduction des coûts,
réduction du déficit budgétaire, modernisation de l’administration, réduction des
effectifs, gain de productivité, meilleure efficacité de l’administration, satisfaction
du public, etc.;
•
Un trop grand nombre de missions réduisant clarté et lisibilité;
•
Un trop grand nombre d’indicateurs; ceux-ci sont rarement liés à des objectifs
stratégiques ou qualitatifs; ils ne sont pas hiérarchisés; il n’y a pas de cadre
moyen terme de la performance.
•
Il n’y a pas de distinction entre l’évaluation de l’efficacité des politiques
publiques dont les gestionnaires ne sont pas responsables et l’amélioration de la
qualité des services publics.
•
Il existe un conflit entre augmenter l’efficacité et réduire les coûts, mais pas de
mécanismes pour produire des arbitrages.
•
Contradiction entre la LOLF et la Révision Générale des Politiques Publiques
(RGPP) de 2007 qui annule de fait certaines dispositions de la LOLF réduisant
l’autonomie de gestion et impose un cadre de reporting différent de celui des
programmes.
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55. Les raisons d’un échec:
Des Faiblesses conceptuelles dans la conception de la
réforme (2)
• Il existe un manque de coordination avec les autres réformes
(problème de séquençage des réformes), notamment en ce qui
concerne les problèmes de décentralisation et la rénovation de la
programmation macroéconomique, la politique d’investissement et
la formulation de la politique budgétaire;
• L’autonomie de gestion des programmes reste théorique et n’est
pas assise sur de nouveaux mécanismes de gestion codifiés par
une réglementation liée à un cadre législatif contraignant;
• Les problèmes de coordination entre ministères et administrations
territoriales pour atteindre les objectifs des missions et programmes
transversaux ne sont pas résolus;
• Les mécanismes d’incitation des fonctionnaires sont trop faibles.
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56. Les raisons d’un échec:
Le manque d’implication des fonctionnaires
•
Un agent sur 3 seulement (35%) est tout à fait d’accord ou plutôt d’accord
avec l’affirmation suivante : « le service ou l’établissement dans lequel vous
travaillez dispose des marges de manœuvre suffisantes pour atteindre les
objectifs qui lui sont assignés ». Ceux qui sont tout à fait d’accord ne sont
que 6% (page 217 du rapport de la Cour des Comptes).
•
65% de ceux qui sont soumis à des indicateurs de performance estiment
que ces indicateurs ne sont pas adaptés pour apprécier la qualité de leur
travail (80% à l’éducation nationale).
•
68% des agents ont entendu parler de la LOLF mais, parmi ceux-là, 83%
n’ont pas personnellement participé à sa mise en œuvre.
•
15% pensent que la LOLF a des conséquences positives sur leur travail et
44% qu’elle a des effets négatifs.
•
A la question, « et d’une manière générale, diriez vous que la LOLF a
permis de mobiliser votre administration pour atteindre ses objectifs ? » la
réponse est « oui, tout à fait » pour 6% et « oui, plutôt » pour 30%.
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57. Les raisons d’un échec:
L’absence de volonté politique
• La réflexion sur les politiques publiques et leur justification demeure
insuffisante par peur de remettre en cause les situations acquises
et les privilèges.
• Le gouvernement ne tient pas compte de la performance dans
l’affectation de nouveaux crédits (promesse de campagne, groupe
de pression, etc.).
• Le Parlement n’a pas su s’adapter à son nouveau rôle. Il consacre
trop de temps à l’examen du budget et pas assez à l’examen des
comptes en fin de gestion.
• La Loi de Règlement n’est pas devenue une loi de résultat.
• Pas d’association des usagers à la démarche de performance.
• Absence d’une démarche de communication conduisant à un
manque d’information du public.
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58. Conséquences de l’Échec
• Le déficit budgétaire demeure non-maîtrisé.
• Les gains de productivité sont faibles.
• La baisse du nombre de fonctionnaires dans
l’administration centrale est largement compensée par
l’augmentation de leur nombre dans les administrations
territoriales.
• L’augmentation de l’efficacité et de la qualité des
services résulte souvent de démarches qui ne
s’inscrivent pas dans la mesure de la performance.
• Pas de lisibilité pour le public donc pas de présence
dans le débat politique.
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59. Les Leçons à tirer de l’expérience française
• La Gestion Budgétaire basée sur la performance n’est pas un
instrument destiné à réduire les déficits budgétaires. Il vaut mieux
assainir les finances publiques avant de mettre en place la GBO;
• Le séquençage des réformes et leur coordination sont
fondamentaux;
• L’association des usagers à la conception et la mise en œuvre de
la GBO sont essentielles à son succès, tout comme un fort
contrôle politique;
• Le nombre de missions doit être réduit tout comme les
indicateurs primaires qui doivent être connus du grand public.
• L’existence d’indicateurs doit être accompagnée d’un nouveau
système de gouvernance qui fait défaut en France.
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60. Cinquième Partie
Regard vers l’Avenir
La Prochaine Vague de Réformes
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61. Les Réformes de l’Avenir (1)
• Recherche d’une meilleure intégration du cadrage à moyen terme
et du cadrage à long terme;
• Au-delà des règles budgétaires, recherche de nouveaux
mécanismes qui assurent la soutenabilité des politiques
budgétaires à long terme tout en préservant leur flexibilité;
• Développement de nouveaux outils permettant de lier les réformes
structurelles à la politique budgétaire et aux réformes de GFP
• Intégration de la recherche de la performance dans une nouvelle
approche des politiques publiques et des services, et une
transformation de la fonction publique;
• Système de comptabilité permettant (a) de distinguer entre coûts
fixes et coûts variables et (b) entre coûts variables et coûts
marginaux;
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62. Les Réformes de l’Avenir (2)
• Reforme de la comptabilité nationale, introduction de nouveaux
indicateur de richesse et d’indicateur de soutenabilité économique;
• Toujours plus de décentralisation et une meilleure intégration des
politiques nationales et sous-nationales;
• Meilleure utilisation de l’information à travers une intégration des
systèmes informatiques et un reporting ad hoc;
• Étendre les principes de la comptabilité budgétaire à la préparation
du budget en tenant compte des variations du coût des ressources.
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63. MERCI DE VOTRE ATTENTION
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