O Tribunal de Contas do Estado (TCE) julgou processo de auditoria especial na Prefeitura de Floresta, condenando a ex-prefeita Rosângela Maniçoba (PSB) a devolver 483 mil reais, por irregularidades em contrato para consultoria em obras públicas e cobrança de ISS pelo município.

1. INTEIRO TEOR DA DELIBERAÇÃO
4ª SESSÃO ORDINÁRIA DA SEGUNDA CÂMARA REALIZADA EM 02/02/2017
PROCESSO TCE-PE Nº 1504500-6
AUDITORIA ESPECIAL REALIZADA NA PREFEITURA MUNICIPAL DE FLORESTA
INTERESSADA: ROSÂNGELA DE MOURA MANIÇOBA NOVAES FERRAZ
RELATOR: CONSELHEIRO DIRCEU RODOLFO DE MELO JÚNIOR
PRESIDENTE EM EXERCÍCIO: CONSELHEIRO MARCOS LORETO
RELATÓRIO
Trata-se de AUDITORIA ESPECIAL - Processo TCE-PE
nº 1504500-6, originada da Representação Interna nº 08/2015, da
lavra da Drª. Germana Galvão, Procuradora do MPCO (fls. 395/404),
instaurada em 15/07/2015, com o objetivo de “apurar
irregularidades na execuçao do contrato nº 057/2010, celebrado
entre a Prefeitura de Floresta e o Dr. Claudino Cesar Freire
Filho, para prestaçao de serviços de assessoria e consultoria
juridica tributaria especializada em obras publicas, visando a
soluçao de questoes relativas ao aumento e recuperação de creditos
tributarios pertencentes ao Municipio de Floresta, provenientes do
ISSQN - Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza.”
Constam dos autos as seguintes peças processuais:
1. Representação Interna nº 08/2015 do MPCO
(fls. 395/404);
2. Relatório de Auditoria (fls. 414/435);
3. Petição de Defesa Conjunta e documentos
(fls. 442/594) dos seguintes responsáveis:
i. Rosângela de moura Maniçoba N. Ferraz;
ii. Claudino César Freire Filho.
4. Nota Técnica (fls. 597/606).
O Relatório de Auditoria (fls. 414/435) aponta as
seguintes irregularidades:
1. Vinculação inconstitucional de honorários à receita
de impostos;
2. Ausencia de Premissa para Contrataçao de Serviços de
Assessoria Tributaria para Aumento da Arrecadaçao do
ISSQN Sobre as Obras de Transposiçao do Rio Sao
Francisco;
1

2. 3. Pagamento Indevido de Honorarios Calculados Sobre
Valores de ISSQN Incidentes Sobre Serviços Executados
Antes de Firmado o Contrato;
4. Pagamento de Honorarios por Serviços Nao Realizados;
5. Celebraçao de Acordo Judicial Comprovadamente Lesivo
ao Erario Municipal.
A Auditoria elencou como responsáveis a Srª. Rosangela de
Moura Maniçoba Novaes Ferraz, na qualidade de Prefeita Municipal,
e o Sr. Claudino César Freire Filho, na qualidade de Assessor
Jurídico Tributário, que foram devidamente notificados conforme
documentos (fls. 438/441), e ofereceram as suas contrarrazões
conjuntamente, conforme documentos (fls. 442/594).
Os documentos acostados pelos citados responsáveis foram
submetidos à nova apreciação do corpo técnico deste Tribunal,
conforme Nota Técnica (fls. 597/606). Após a nova apreciação, a
Auditoria mantém o entendimento inicialmente exposto no Relatório
de Auditoria, com exceção do achado A1.5 (item 5 acima), cujas
alegações foram acatadas, elidindo a irregularidade antes
apontada.
Eis, de modo sucinto, o relatório.
Passo, pois, à análise.
VOTO DO RELATOR
Passo ao mérito da questão, analisando ponto a ponto as
irregularidades contidas no Relatório de Auditoria.
1. Vinculação inconstitucional de honorários à receita de impostos
A Auditoria aponta em seu Relatório que:
Em 23/06/2010 a Prefeitura de Floresta firmou com o
Dr. Claudino Cesar Freire Filho o Contrato
Administrativo Nº 057/2010 (fls. 18 a 26) que tinha
como objeto a contrataçao de assessoria e consultoria
juridica tributaria especializada em obras publicas,
visando a soluçao de quaisquer questoes de direito
relativas ao Aumento de Arrecadaçao e Recuperaçao de
Creditos Tributarios Pertencentes ao Municipio,
provenientes do ISSQN – Imposto sobre Serviços de
2

3. Qualquer Natureza, nao repassados ou retidos pelas
empresas da citada obra.
Aponta a equipe técnica que a Cláusula 4ª do citado
contrato estabelece que:
O Valor da presente Proposta e o correspondente a 15%
(quinze por cento) incidente sobre os CREDITOS
TRIBUTARIOS (ISSQN) recolhido pelas empresas executoras
das obras, a titulo de honorarios advocaticios, dos
quais sao deduzidos os descontos compulsorios. [grifei]
Afirma, portanto, que tal previsão contraria o Princípio
da Não Afetação de Receitas, insculpido no artigo 167, inciso IV,
da Constituição Federal, que veda a vinculação de receitas de
impostos a órgão, fundo ou despesa.
A Defesa se manifestou nos seguintes termos:
[…] O Notificado só cobrou os honorários à Prefeitura
de de Floresta-PE dessa forma, apenas no primeiro
pagamento, sendo que nos pagamentos subsequente, todos
foram cobrados sobre os valores de ISSQN incrementados
na arrecadação de foram administrativa e sobre os
valores recuperados judicialmente pelo mesmo, conforme
veremos mais adiante, isso por questão de conveniência
e adequação entre o tributarista e a equipe da
Prefeitura.
Prossegue a Defesa na sua argumentação salientando que
antes da contratação dos serviços advocatícios o recolhimento
dos tributos era feito de forma inadequada e que o contrato
firmado entre as partes foi exclusivamente de risco, ou contrato
de eficiência legalmente admitido pelo Regime Diferenciado de
Contratação - RDC - e amplamente aceito por todos os Tribunais de
Contas dos Estados Brasileiros.
Ocorre que, ao invés de justificar a forma de pagamento
estabelecida na referida cláusula contratual e questionada pela
Auditoria, a Defesa limitou-se a tecer comentários acerca dos
procedimentos anteriormente adotados pela Prefeitura, afirmando
que os serviços alcançaram resultados satisfatórios, gerando, por
assim dizer, receitas ao município. O fato é que, neste ponto, a
3

4. Auditoria não questiona a efetiva prestação dos serviços, mas tão
só a forma de pagamento.
Com efeito, a Constituição Federal, em seu artigo 167,
inciso IV, veda a vinculação de receitas de impostos a qualquer
despesa; vejamos o comando da Lei Maior:
Art. 167. São vedados:
[…]
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo
ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da
arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158
e 159, a destinação de recursos para as ações e
serviços públicos de saúde, para manutenção e
desenvolvimento do ensino e para realização de
atividades da administração tributária, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º,
212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações
de crédito por antecipação de receita, previstas no
art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste
artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42,
de 19.12.2003)
Trago à baila o magistério do eminente Conselheiro
Substituto Marcos Flávio Tenório sobre o tema, no julgamento do
Processo TC nº 0870055-2:
No item 5.25 do Relatório de Auditoria (fls. 4859/4863,
vol. XXV), a Auditoria aponta que no exercício de 2007,
a Prefeitura celebrou contrato de prestação de serviços
advocatícios com a firma de advocacia Moura & Carriço
Advogados, com a finalidade de fazer, por meio de ações
judiciais contra a União, com que o coeficiente
populacional do município, para efeito de cálculo do
FPM, fosse de 1.0, bem como para a recuperação de
valores retirados com a aplicação do redutor da Lei
Complementar nº 91/97. Por sua vez, a cláusula segunda
do instrumento contratual (fl. 4615, vil. XXIV)
estipulava, a título de retribuição mensal pelos
serviços prestados, o percentual de participação de 20%
sobre o real benefício financeiro proporcionado ao
Município, decorrente dos valores implementados no FPM
e sobre a recuperação de créditos dos últimos 5 anos.
Segundo a Auditoria, tais cláusulas ferem o princípio
financeiro da proibição da vinculação de receitas de
impostos, contido no art. 167, inciso IV, da
4

5. Constituição Federal, considerando que o FPM é
alimentado por receitas de impostos da União (imposto
de renda e imposto de produtos industrializados).
Em sua peça de defesa, o Sr. Adelmo Alves de Moura nega
que tenha havido vinculação das receitas de impostos ao
pagamento dos honorários advocatícios e alega que houve
apenas fixação de percentual de 20% sobre o real
benefício financeiro que a Prefeitura de Itapetim
viesse a auferir com a cobrança dos créditos oriundos
do FPM.
A meu ver, assiste razão à Auditoria. Pelos termos do
art. 159, inciso I, alínea “b”, da Constituição
Federal, é possível verificar que o FPM deve ser
alimentado por cotas percentuais de receitas do imposto
de renda e do IPI, espécies de impostos arrecadados
pela União. Sendo assim, os benefícios financeiros que
o Município auferiu em decorrência das ações judiciais
de cobrança de créditos que lhe eram devidos pelo FPM
representam, em última análise, receitas
originariamente decorrentes de impostos, razão por que
é indevida a sua vinculação, através de cláusula
contratual, ao pagamento de honorários advocatícios. A
Constituição Federal proíbe que a LEI estipule
vinculações, com exceção daquelas que ela mesma
estipula. O que se dirá, portanto, de vinculações
estipuladas por CLÁUSULAS CONTRATUAIS? Ademais, a
proibição é ampla, estendendo-se não somente às
receitas dos impostos de competência do próprio ente
federativo, como também às receitas dos impostos de
competência de outros entes federativos, como ocorre
com as receitas do imposto de renda e do IPI repassadas
aos municípios através do FPM. [grifei]
Também o Conselheiro Valdecir Pascoal já se manifestou a
respeito do tema:
“INTEIRO TEOR DA DELIBERAÇÃO
67ª SESSÃO ORDINÁRIA DA SEGUNDA CÂMARA REALIZADA EM
06/10/09
PROCESSO TC Nº 0704935-3
RELATOR: CONSELHEIRO VALDECIR PASCOAL
[…]
Quanto à vinculação dos honorários advocatícios à
receita, concordo com MPCO ao afirmar que é nula a
5

6. cláusula contratual que prevê a retenção de recursos do
FPM para fins de pagamentos dos honorários contratados
(Cláusula 5.1, parágrafo primeiro), por ofensa ao
art. 167, IV, da Constituição Federal”
Ante o exposto, me parece que não há dúvidas acerca do
caráter vinculante da forma de pagamento, assim como não há
dúvidas quanto à ilegalidade na vinculação dos honorários
advocatícios à arrecadação de receitas decorrentes da prestação
dos serviços de consultoria jurídica.
Acolho, pois, o entendimento da Auditoria em relação a
este ponto, por entender que os atos praticados pela
Srª. Rosângela de Moura Novaes Ferraz atentaram contra o disposto
no artigo 167, inciso IV da Constituição Federal, e configuram
atos praticados com grave infração à norma legal e de natureza
financeira e orçamentária, contrariando o Princípio da
Não-Afetação de Receitas. Ainda, proporei a aplicação da multa
prevista no artigo 73, inciso III, da LOTCE/PE e a expedição de
Determinações, com fulcro no artigo 70, inciso V da LOTCE/PE para
o saneamento do problema.
2. Ausencia de Premissa para Contrataçao de Serviços de Assessoria
Tributaria para Aumento da Arrecadaçao do ISSQN Sobre as Obras de
Transposiçao do Rio Sao Francisco.
O Relatório de Auditoria consigna que a contratação dos
serviços de consultoria jurídica objeto do Contrato Administrativo
nº 057/2010 não se revelou vantajosa à Administração, haja vista
não ter alcançando o objetivo previsto no referido contrato, a
saber: AUMENTO E RECUPERAÇÃO DE CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS provenientes
do ISSQN.
Segundo a Auditoria, o comportamento da arrecadação não
revelou qualquer tendência de alta, ocorrendo até mesmo um
decréscimo entre o período de 2010 a 2012, conforme pode-se
verificar na tabela abaixo extraída do Relatório de Auditoria:
6

7. A Auditoria também questiona a efetiva necessidade da
contratação dos serviços de consultoria jurídica para tais fins,
haja vista que, consoante exposto acima, o próprio Ministério da
Integração se encarregava de descontar das empresas prestadoras de
serviços os valores referentes ao ISSQN. A tabela abaixo, também
extraída do Relatório de Auditoria, apresenta os valores retidos
pelo Ministério da Integração em cada nota fiscal apresentada
pelas empresas:
7

8. A Defesa aduz que os serviços de consultoria prestados
foram essenciais, pois, sem eles, o Município de Floresta teria
perdido milhões de reais em ISSQN sonegados pelas empreiteiras.
Defende que os serviços são de alta complexidade e que o Município
de Floresta não tem pessoal especializado para a execução desse
tipo de trabalho. Além disso, assegura que o Ministério da
Integração Nacional não analisa a legalidade dos valores
informados pelas empreiteiras, mas apenas retém o que é
indicado/calculado por elas em suas faturas. Isso acarretaria
grandes perdas, pois, segundo o Defendente, o ISSQN é “amplamente
sonegado pelas empreiteiras sem o menor constrangimento”.
Além dos recursos retidos e transferidos pelo Ministério
da Integração, a Defesa informa que, por meio dos serviços de
Consultoria Jurídica, o Município de Floresta recuperou
judicialmente créditos no montante de R$ 4.592.639,52, sendo
R$ 1.762.343,33 no Processo nº 0000220-84.2010.8.17.0620, em março
de 2011; R$ 1.510.016,69 no Processo nº 0019617-15.2011.817.0000,
em dezembro de 2011; e R$ 1.320.279,50 no Processo
nº 0000913-05.2009.8.17.0620, em janeiro de 2014.
Com relação à queda da arrecadação que, segundo o
entendimento da Auditoria teria comprometido o objetivo da
contratação, justifica-se esclarecendo que tal fato se deu em
função de dois fatores: a) as empresas se recusaram a pagar os
valores estabelecidos pelo município, optando por depositar os
créditos tributários judicialmente, até deliberação final;
e b) a partir de 2011, as obras da Transposição do Rio São
Francisco tiveram uma paralisação em todos os seus lotes,
impactando no andamento dos serviços e, consequentemente, no
recolhimento dos tributos correspondentes.
Pois bem. Conforme exposto, a Auditoria questiona a
legitimidade e utilidade da contratação da citada consultoria
tributária que tinha como objetivo o aumento e recuperação de
créditos tributários do ISSQN. Compulsando os autos verificou que,
de acordo com a Cláusula Quinta do contrato em tela,
O valor estimado de aumento na arrecadaçao de ISSQN a
ser conseguido pelo consultor tributario para o
Municipio de Floresta – PE, sera de R$ 14.661.202,00
(Quatorze milhoes, seiscentos e sessenta e um mil,
duzentos e dois reais), podendo variar para mais, de
8

9. acordo com os Aditivos e Reajustamento de Preços
recebidos pelas empreiteiras executoras das Obras de
Integraçao do Rio Sao Francisco (Lotes 09, 10 e 13),
valor este que sera pago de forma parcelada de acordo
com as mediçoes realizadas durante a execuçao da citada
Obra do Governo Federal.
As evidências contidas nos autos - e isso é reconhecido
pelo próprio Defendente -, comprovam que, de fato, não houve
aumento da arrecadação. A Defesa alega que isto se deu em função
dos depósitos judiciais efetuados pelas empresas prestadoras de
serviços, que contestaram os valores cobrados pela Prefeitura de
Floresta, e da paralisação das obras ocorrida a partir de 2011.
Com efeito, é notório que o ritmo das obras de Transposição do Rio
São Francisco sofreu grande desaceleração a partir do exercício de
2011 e isso, de fato, compromete a arrecadação dos tributos, e
está para além do domínio da consultoria tributária.
A Defesa também acostou documentos que comprovam a sua
atuação no âmbito judicial, resultando, de fato, na recuperação de
créditos, em montante superior a 4,5 milhões de reais. Contudo,
reconheço que, diante deste cenário, os argumentos da Defesa não
são suficientes para demonstrar os ganhos reais que os serviços de
Consultoria Tributária proporcionaram à Prefeitura de Floresta.
Por um lado, boa parte dos recursos, conforme já demonstrado, era
retido e transferido pelo próprio Ministério da Integração
Nacional, sem qualquer interferência do Município. Por outro lado,
dos 4,5 milhões recuperados judicialmente, quanto representa o
ganho efetivo decorrente da atuação da Consultoria Tributária?
Dito de outro modo, o aumento da arrecadação obtido com a atuação
da Consultoria, deduzidos os valores pagos pela prestação dos
serviços - R$ 681.858,28, conforme Relatório de Auditoria -, foi
superior à parcela que teria sido auferida caso tais serviços não
tivessem sido prestados? Não há resposta pra esta pergunta nos
autos! Portanto, entendo que restou prejudicada a demonstração de
que o objetivo da contratação da consultoria jurídica foi
alcançado de forma minimamente satisfatória.
Cumpre salientar que, no trato com a coisa pública, há
que se avaliar de forma mais cuidadosa o custo/benefício das
contratações, sobretudo das contratações de montante relativamente
alto, como é o caso dos serviços de consultoria. Além disso, há
que se ter mais atenção para com as Procuradorias Municipais que,
9

10. na maioria das vezes, não têm a mínima estrutura necessária para o
adequado funcionamento em defesa dos interesses da municipalidade.
É este o órgão, por excelência, que deve representar o município
judicial e extrajudicialmente, devendo o município valer-se das
consultorias jurídicas apenas para casos específicos, de grande
complexidade, que transcendam, de fato, a capacidade de atuação
das Procuradorias Jurídicas Municipais.
Assim sendo, rejeito as alegações da Defesa por
considerar que não restou devidamente comprovado o alcance do
objetivo da prestação dos serviços de consultoria tributária.
Entendo que, ao deixar de tomar as devidas cautelas quanto à
efetiva economicidade da contratação em tela, a conduta da Sra.
Rosângela de Moura Novaes Ferraz colidiu com o Princípio da
Eficiência, insculpido no artigo 37 da Lei Maior, e configura ato
de gestão antieconômica, em função do seu potencial lesivo ao
Erário, tipificada no artigo 59, inciso II, da LOTCE/PE. Proporei
aplicação à responsável da multa prevista no artigo 73, inciso III
da LOTCE/PE e, ainda, a expedição de determinações com fulcro no
artigo 70, inciso V da LOTCE/PE para o saneamento do problema.
3. Pagamento indevido de honorários sobre valores de ISSQN
incidentes sobre serviços executados antes de firmado o contrato
O Relatório de Auditoria destaca que:
O Contrato Administrativo nº 057/2010 firmado entre a
Prefeitura de Floresta e o Dr. Claudino Cesar Freire
Filho (19 a 22), foi celebrado em 23/06/2010, no
entanto, as notas de empenhos e respectivos
comprovantes da despesa descritos nos quadros abaixo
demonstram que foram pagos ao Dr. Claudino Cesar Freire
Filho o montante de R$ 120.965,02, referentes a
honorarios calculados sobre serviços executados em
periodos anteriores a celebraçao do contrato. [grifei]
A Defesa reconhece que iniciou a prestação dos serviços
de consultoria antes da formalização do contrato administrativo.
Afirma que:
[…] começou a prestar serviços bem antes mesmo da data
de contrataçao (JUN/2010).
10

11. Dessa forma, a partir de dezembro/2009 o mesmo ja havia
começado a realizar alguns serviços que lhes foram
solicitados, quais sejam: Identificou todas as
empreiteiras que executavam as Obras da Transposiçao do
Rio Sao Francisco no territorio do Municipio e que
estavam sonegando ISSQN; Notificou todas as
empreiteiras para apresentarem documentos para serem
realizadas as auditorias; Realizaçao de Auditorias;
Analise da Legislaçao Tributaria do Municipio e
orientou a viabilidade de alteraçoes/revogaçoes…
[…]
Contudo, o tributarista passou 07 meses prestando
serviços ao Municipio de Floresta-PE sem receber
nenhuma remuneraçao, porque houve um grande atraso por
parte da Prefeitura, para formalizaçao do procedimento
licitatorio e formalizaçao do respectivo contrato.
Nesse contexto, diante da demora para formalizaçao do
contrato no 057/2010, ficou acertado entre o
profissional e a Prefeitura, que apos formalizaçao do
mesmo seria pago os honorarios em atraso, com base nos
valores efetivamente recolhidos ao Municipio, no
periodo de Janeiro/2010 a Março/2010, para que nao
houvesse prejuizo financeiro para o tributarista
contratado.
Assim, fora feito apenas um pagamento dessa forma, ou
seja, sobre os valores recolhidos pelas empreiteiras,
aquele empenho no 3089, em 14/07/2010, no valor bruto
de R$ 106.974,73 (cento e seis mil novecentos e setenta
e quatro reais e setenta e tres centavos), mas que
todos os outros pagamentos foram incidentes sobre o
incremento na receita de ISSQN ou sobre os valores
recuperados judicialmente.
[…]
Sendo assim, nao seria justo nem legal o tributarista
se prejudicar financeiramente por conta de negligencia
de funcionarios da Prefeitura, que passaram 06 meses
para poderem concluir a contrataçao, cabendo ao mesmo,
o recebimento pelos serviços efetivamente prestados.
[grifei]
Ao apreciar as alegações da Defesa, a Auditoria aduz que:
11

12. A alegaçao de que prestou serviços a Prefeitura antes
da formalizaçao do contrato por conta da negligencia
dos servidores da Prefeitura nao justifica o pagamento
vinculado ao contrato. Se o contrato nao existia,
inexistia o objeto contratado e por consequencia, a
obrigaçao de pagamentos sobre o serviço prestado.
Assiste razão à Auditoria. Aqui nos deparamos com uma
verdadeira banalização das formalidades exigidas pelo ordenamento
jurídico no que toca à gestão pública. É cediço que, ao contrário
dos processos judiciais, os processos administrativos são regidos
pelos princípios da verdade material e do formalismo moderado.
Ambos representam pólos de uma mesma força nuclear que se
complementam e se limitam, preservando o equilíbrio do sistema.
Assim, não é permitido a nenhuma das forças atuar de forma
plenamente autônoma e isolada, pois, se assim o fizer, há o risco
de comprometimento da estabilidade do sistema. Dito de outro modo:
não pode a verdade material ser evocada sem o mínimo exigível de
reverência às formalidades necessárias ao aperfeiçoamento do ato
administrativo; do mesmo modo, não pode a forma solenemente
ignorar a verdade dos fatos, diluída num formalismo estéril e
divorciado da realidade.
No caso em tela, há elementos nos autos que comprovam a
atuação da consultoria jurídica. Entretanto, tais serviços devem
ser negociados separadamente do contrato ora em análise. A Defesa
reconhece que o critério de pagamento dos serviços prestados de
dezembro de 2009 a junho de 2010, foi a aplicação de percentual de
15%, a título de honorários advocatícios, sobre a receita de ISSQN
auferida pelo município durante o período de janeiro a março de
2010, independentemente da atuação da consultoria tributária em
relação a estes créditos. Se algum serviço foi prestado, o seu
pagamento deve ser feito em função do valor e complexidade que o
serviço apresenta, por meio de critério maximamente objetivo, e
não com base em uma hipotética arrecadação de tributos que nada
têm a ver com os serviços prestados. Tamanha imprecisão e
informalidade não deve ser admitida na Administração Pública.
Assim sendo, acolho o entendimento da Auditoria, por
entender que os pagamentos dos serviços prestados antes da
assinatura do contrato são ilegais e, portanto, nulos de pleno
direito, devendo o montante de R$ 120.965,02 ser restituído aos
cofres públicos, sob a responsabilidade solidária da Srª.
12

13. Rosângela Moura Maniçoba Novaes Ferras e do Sr. Claudino Cásar
Freire Filho. Ainda, que seja instaurado procedimento adequado
para avaliação da complexidade e valor dos serviços prestados
durante o período de dezembro de 2009 e junho de 2010, a fim de
que os pagamentos sejam efetuados com base em critério objetivo em
função do serviço efetivamente prestado. Tais atos também ensejam
aplicação de multa de Determinações.
4. Pagamento de honorários por serviços não realizados
A Auditoria aponta que foram pagos ao Dr. Claudino César
Freire Filho o montante de R$ 362.851,34 sem a devida comprovação
dos serviços contratados. Os documentos constam dos autos às
fls. 40/117. A glosa da Auditoria refere-se às notas de empenho
nos
133, 289, 340, 844 e 5628. Compulsando os autos verifico que a
documentação aludida resume-se a notas de empenho, comprovantes de
depósito, notas fiscais de serviço avulsas e cópias de cheques. No
entendimento da Auditoria, tal documentação não é suficiente para
comprovar efetivamente os serviços prestados.
A Defesa reage ao apontamento da Auditoria com
indignação, classificando a conduta do técnico desta Casa como
“totalmente antiética.” Afirma, ainda que
[…] os empenhos 133, 289, 340, 5628 foram pagamentos
incidentes sobre o incremento de receita proporcionado
pelo tributarista, na arrecadação de ISSQN da ENCALSO
CONSTRUÇÕES LTDA., conforme notas fiscais do Anexo - II
desta defesa, assim como, o empenho nº 844 (01/04/2011)
foi um pagamento incidente sobre o valor recuperado
judicialmente da empresa EMSA - EMPRESA SULAMERICANA DE
MONTEGENS S/A., no processo nº 0000220-
84.2010.8.17.0620, conforme sentença judicial também em
anexo, que liberou o valor de
R$ 1.762.343,33 […]. [grifei]
Complementa assegurando, com veemência, que:
Um profissional altamente gabaritado e com uma enorme
experiência no que faz, não necessita receber
honorários de Prefeitura nenhuma sem efetivamente
prestar seus trabalhos. Nem as Prefeituras fariam
pagamentos por serviço (sic) que não foram prestados,
haja visto (sic) que os contratos exigem a comprovação
13

14. do benefício para o Município, assim como aconteceu em
Flores-PE.
Conclui a Defesa, afirmando que, desta forma, resta
comprovado que o tributarista indiscutivelmente recuperou e
incrementou os valores de ISSQN para a Prefeitura de Floresta.
A indignação contida nas alegações da Defesa é
inversamente proporcional à concretude das provas contidas nos
autos; É o típico caso em que há demasiada ênfase na hipótese,
acompanhada de demasiada timidez na prova. É sabido que em matéria
de Direito Financeiro - conforme assentada em sólida
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF MS 20.335), assim
como em vasta jurisprudência do TCU e também deste Tribunal -
o ônus da prova recai sobre o agente público e não sobre as Cortes
de Contas. Dito de outro modo, não pode o gestor público pretender
que suas afirmações sejam acolhidas, por assim dizer, como verdade
apodíctica, e prescindir de controles formais, pautados por
critérios mínimos de qualidade e razoabilidade, que garantam
eficiência e transparência da gestão, porque sobre os seus ombros
repousa o dever de prestar contas; e é desse dever de prestar
contas que decorre o ônus de provar a correta aplicação dos
recursos públicos.
Sobre esse aspecto, é oportuna a observação da Auditoria
consignando que
[…] o minimo que se espera de um contrato para aumento
de receita e um relatorio consistente onde conste no
minimo: Informaçoes sobre o trabalho executado; o
montante que seria recolhido sem a intervençao do
contratado; o montante que foi conquistado; e o
incremento de receita decorrente do trabalho realizado,
o que, neste caso, nao se encontra comprovado.
Aliás, essa é a questão fundamental: quanto seria a
arrecadação sem a intervenção da consultoria tributária e quanto
representou efetivamente o incremento da receita em consequência
dos serviços prestados pelo tributarista? Esse ponto não está
claro em nenhuma parte do processo. Muito pelo contrário; o
Defendente trata o incremento de receita como a própria
arrecadação e em nenhum momento fornece qualquer justificativa
acerca do incremento real ou efetivo da receita em função dos
serviços de consultoria. Assiste, pois, razão à Auditoria, na
14

15. medida em que os documentos utilizados para a liquidação da
despesa não comprovam efetivamente a prestação dos serviços de
consultoria tributária. Especificamente em relação à nota de
empenho nº 844, no valor de R$ 264.351,98, referente à recuperação
de créditos resultante de sentença judicial transitado em julgado
no montante de R$ 1.762.343,33, assim como no caso dos
recolhimentos voluntários das empresas, não há clareza em relação
à parcela que seria recolhida voluntariamente pelas empresas e à
parcela de incremento da receita por força dos serviços de
consultoria.
Tal como a despesa fora processada - com os pagamentos em
valores referentes ao percentual de 15% a título de honorários
advocatícios sobre o montante total de recursos que ingressam aos
cofres municipais -, a um custo de R$ 681.858,28, não há elementos
no presente processo que garantam a viabilidade econômica da
contratação ora em análise, uma vez que os autos carecem de
relatórios demonstrativos contendo os cálculos que justificariam a
pertinência e viabilidade da referida contratação. Sem essa
demonstração, resta, por óbvio, prejudicada a prestação de contas
dos recursos aplicados a título de pagamento dos serviços aqui
analisados.
Portanto, acolho a tese da Auditoria pela imputação do
débito no montante de R$ 362.851,34, solidariamente à
Srª. Rosângela de Moura Novaes Ferraz e ao Sr. Claudino César
Freire Filho, devendo tais valores serem prontamente restituídos
aos cofres municipais. Ainda, considerando que constam dos autos
elementos que apontam para a prestação dos serviços de
consultoria, que sejam providenciados, em caráter de urgência, os
procedimentos necessários com vistas a avaliar e determinar o
incremento efetivo da receita de ISSQN, auferido pelos cofres
municipais, em decorrência dos serviços de consultoria prestados
pelo escritório de advocacia do Dr. Claudino Filho, devendo o
pagamento dos honorários advocatícios, por se tratar de um
contrato de risco, ser efetuado em função do ganho efetivo de
receita comprovadamente decorrente da atuação da consultoria
jurídica. Ao proceder da forma acima exposta, a Sra. Rosângela de
Moura Novaes Ferraz atentou contra os princípios da eficiência e
economicidade, insculpidos na Carta da República, devendo tal
conduta ser tipificada como ato de gestão ilegal, ilegítimo e
antieconômico e culposa aplicação antieconômica de recursos
públicos, talhados no incisos II e III, alínea “c”, do artigo 59
15

16. da LOTCE/PE; deve ainda a responsável ser condenada ao pagamento
da multa prevista no artigo 73, inciso II, da LOTCE/PE. Proporei
ao final Determinações para o saneamento do problema em tela.
Ante o exposto:
CONSIDERANDO que a Srª. Rosângela de Moura Maniçoba
Novaes Ferraz, ao assinar contrato de prestação de serviços de
consultoria tributária para recuperação de créditos e incremento
da receita de ISSQN, contendo cláusula que contraria o disposto no
artigo 167, inciso IV, da Constituição Federal, cometeu ato que
configura grave infração à norma legal e de natureza financeira e
orçamentária, contrariando o Princípio da Não-Afetação de
Receitas; sujeitando-se à aplicação da multa prevista no artigo
73, inciso III, da LOTCE/PE;
CONSIDERANDO que a Srª. Rosângela de Moura Maniçoba
Novaes Ferraz, ao deixar de tomar as devidas cautelas quanto à
verificação da efetiva economicidade do Contrato nº 057/2010,
colidiu com o Princípio da Eficiência insculpido no artigo 37 da
Lei Maior, e praticou ato que configura gestão antieconômica, em
função do seu potencial lesivo ao erário público, tipificada no
artigo 59, inciso II, da LOTCE/PE;
CONSIDERANDO que a Srª. Rosângela de Moura Maniçoba
Novaes Ferraz, ao autorizar pagamento no montante de R$
120.965,02, referente a serviços de consultoria tributária, sem
respaldo contratual e sem critério objetivo de mensuração do
serviço, atentou contra os Princípios da Legalidade e da
Eficiência, colidindo com o disposto no artigo 59, inciso III,
alínea “c” da LOTCE/PE, sujeitando-se à imputação do débito na
quantia acima referida, solidariamente com o Sr. Claudino César
Freire Filho, e à aplicação da multa prevista no artigo 73, inciso
II, da LOTCE/PE;
CONSIDERANDO que a Srª. Rosângela de Moura Maniçoba
Novaes Ferraz e o Sr. Claudino César Freire Filho, deixaram de
comprovar a efetiva prestação dos serviços de consultoria
tributária no montante de R$ 362.851,34, incorrendo a gestora em
atos que atentam contra os princípios da eficiência e da
economicidade, insculpidos na Carta da República; tal conduta deve
ser tipificada também como ato ilegal, ilegítimo e antieconômico,
e culposa aplicação antieconômica de recursos públicos, talhados
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17. no incisos II e III, alínea “c”, do artigo 59, da LOTCE/PE;
submetendo-os à imputação do débito no montante acima referido,
assim como à aplicação de multa à gestora, prevista no artigo 73,
inciso II, da LOTCE/PE;
CONSIDERANDO que na execução de contratos restou
caracterizada a existência de atos tipificados nos artigos 10 e
11 da Lei 8429/92, impondo-se, destarte, a aposição de nota de
improbidade administrativa;
CONSIDERANDO o disposto nos artigos 70 e 71, incisos II e
VIII, § 3º, combinados com o artigo 75, da Constituição Federal, e
no artigo 59, inciso III, alínea “c”, da Lei Estadual nº 12.600/04
(Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco),
Submeto o presente VOTO à apreciação deste colegiado,
propondo as seguintes medidas:
1. JULGAR IRREGULAR a presente Auditoria Especial,
aplicando MULTA no valor individual de R$ 35.000,00 à
Srª. ROSÂNGELA DE MOURA MANIÇOBA NOVAES FERRAZ, à luz do artigo
73, incisos II e III, da Lei Estadual n° 12.600/04, que deverá ser
recolhida no prazo de 15 (quinze) dias do trânsito em julgado
desta decisão, à conta do Fundo de Aperfeiçoamento Profissional e
Reequipamento Técnico do Tribunal, por intermédio de boleto
bancário a ser emitido no sítio da internet deste Tribunal de
Contas (www.tce.pe.gov.br).
2. IMPUTAR O DÉBITO no montante de R$ 483.816,36,
solidariamente à Srª. ROSÂNGELA DE MOURA MANIÇOBA NOVAES FERRAZ e
ao Sr. CLAUDINO CÉSAR FREIRE FILHO, dos quais R$ 120.965,02
referentes ao pagamento de serviços executados sem respaldo
contratual; e R$ 362.851,34 referente ao pagamento de serviços não
comprovados, que deverá ser atualizado monetariamente a partir do
primeiro dia do exercício financeiro subsequente ao das contas ora
analisadas, segundo os índices e condições estabelecidos na
legislação local para atualização dos créditos da Fazenda Pública
Municipal, e recolhido aos cofres públicos municipais, no prazo
de 15 (quinze) dias do trânsito em julgado desta decisão, devendo
cópia das Guias de Recolhimento ser enviada a este Tribunal para
baixa do débito. Não o fazendo, que seja extraída Certidão do
Débito e encaminhada ao Prefeito do Município para inscrição na
Dívida Ativa, sob pena de responsabilidade.
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18. 3. DETERMINAR ao Prefeito Municipal de Floresta:
a. que se abstenha de realizar qualquer tipo de
contratação cujos pagamentos sejam vinculados à receita
de impostos, definindo critérios objetivos em função da
relevância e complexidade do objeto contratado;
b. que as contratações de consultoria técnica sejam
precedidas de estudo de viabilidade econômica, a fim de
que seja avaliado o custo/benefício entre o investimento
que se pretende fazer e o retorno a ser obtido com a
contratação, notadamente nos casos de contrato de risco;
c. que adote, em caráter de urgência, e sob a
coordenação da Procuradoria Jurídica Municipal, os
procedimentos necessários com vistas à análise e
levantamento da arrecadação do ISSQN, durante o período
de vigência do Contrato nº 057/2010, a fim de identificar
o incremento efetivo de receita arrecadada decorrente dos
serviços de consultoria tributária, e o valor
correspondente ao recolhimento voluntário por parte das
empresas - relativo aos valores transferidos
automaticamente pelo Ministério da Integração Nacional -,
bem como dos valores decorrentes de sentenças judiciais
transitadas em julgado autorizando o desbloqueio de
depósitos judiciais; após o levantamento destas
informações, estabelecer critério objetivo de pagamento
dos serviços prestados ao longo da vigência contratual em
função do incremento efetivo da receita, da sua
relevância e da sua complexidade;
d. que se abstenha de realizar qualquer pagamento de
serviços que não tenham respaldo contratual, ressalvadas
as hipóteses legalmente previstas;
e. que adote, em caráter de urgência, e sob a
coordenação da Procuradoria Jurídica Municipal, os
procedimentos necessários com vistas à análise e
levantamento dos serviços prestados pela Consultoria
Tributária do Dr. Claudino Filho, a fim de que sejam
detalhados todos os serviços executados durante o
interregno de dezembro de 2009 e junho de 2010 - período
anterior à assinatura do contrato -, e estabelecidos
critérios objetivos de pagamento pelos serviços prestados
em função da sua relevância e complexidade, e não
vinculados à receita de impostos;
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19. f. que adote as providências necessárias com vistas à
adequada estruturação da Procuradoria Municipal, a quem
cabe o exercício da representação judicial e
extrajudicial do município, de modo que a contratação de
consultorias jurídicas apenas ocorra em casos
excepcionalíssimos, devidamente justificados, com o
devido acompanhamento do órgão jurídico municipal.
4. DETERMINAR à Diretoria de Plenário desta Corte de
Contas o envio de cópias da presente deliberação para ciência e
providências cabíveis:
a. Ao Exmo. Sr. Prefeito Municipal de Floresta; e
b. À Exma. Procuradora do Ministério Público de Contas
deste Tribunal, Drª. Germana Laureano, autora da
Representação que originou a presente Auditoria Especial;
c. Ao MPCO para envio ao Representante do Ministério
Público Estadual, para o ajuizamento das ações civis e
penais cabíveis.
5. Determinar, por fim, o encaminhamento de cópia dos autos ao
Ministério Público de Contas, para as providências que se fazem
cabíveis, em face dos fortes indícios da prática de atos de
improbidade administrativa.
__________________________________________________________________
O CONSELHEIRO CARLOS PIMENTEL VOTOU DE ACORDO COM O RELATOR.
O CONSELHEIRO PRESIDENTE, TAMBÉM, ACOMPANHOU O VOTO DO RELATOR.
PRESENTE A PROCURADORA GERAL ADJUNTA, DRA. ELIANA MARIA LAPENDA DE
MORAES GUERRA.
TH/ACP
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