Informe anual de polóticas migratorias y de asilo 2012 - España

INFORME ANUAL DE
POLÍTICAS
DE INMIGRACIÓN
Y ASILO
ESPAÑA
2012

N.I.P.O.: 270-13-079-2

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La Red Europea de Migración ha sido creada por la
Decisión del Consejo 2008/381/CE y está financiada por la
Unión Europea.
Su objetivo es satisfacer las necesidades de información de
las instituciones de la Unión Europea y de las autoridades
e instituciones de los Estados miembros, proporcionando
información actualizada, objetiva, fiable y comparable
en materia de migración y asilo, con el fin de respaldar el
proceso de toma de decisiones de la Unión Europea en
estos ámbitos. La Red Europea de Migración también pone
dicha información al alcance del público en general.
La Red Europea de Migración, coordinada por la Comisión
Europea, está formada por una red de Puntos de Contacto
Nacional designados en cada Estado miembro y en
Noruega.
En España el PCN está compuesto por expertos
procedentes del Ministerio de Empleo y Seguridad Social,
Ministerio del Interior, Ministerio de Asuntos Exteriores
y de Cooperación, Ministerio de Justicia y de la Fiscalía
General del Estado, de cuya coordinación se encarga la
Subdirección General de Régimen Jurídico de la Secretaría
General de Inmigración y Emigración.
Contacto
Subdirección General de Régimen Jurídico
(Coordinadora del Punto de Contacto Nacional de la Red
Europea de Migración)
José Abascal, 39. 28071 Madrid
Correo electrónico: rem@meyss.es
Internet: http://extranjeros.empleo.gob.es/es/
RedEuropeaMigraciones
Este documento está disponible en:
http://extranjeros.empleo.gob.es/es/RedEuropeaMigraciones/
index.html
http://www.emn.europa.eu

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Informe Anual de Políticas
de Inmigración y Asilo
España
2012

Este Informe Nacional describe las novedades y desarrollos políticos y legislativos
más significativos en materia de inmigración y asilo, así como los principales
debates públicos en ese ámbito, que han tenido lugar en España durante 2012.
Informe elaborado por el Punto de Contacto Nacional de España
de la Red Europea de Migración.

Diciembre 2012

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Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2012. España

ÍNDICE
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1. Introducción.........................................................................................................
.

10

1.1. Estructura de las políticas de Migración y Asilo..............................................
.

10

2. Panorámica de los desarrollos de las políticas de Migración y Asilo........................

14

2.1. Desarrollos políticos. .....................................................................................
.

14

2.2. Desarrollos generales en asilo y migración.....................................................

14

3. Migración legal y movilidad. .................................................................................
.

16

3.1. Migración económica....................................................................................

16

3.2. Reagrupación familiar. ..................................................................................
.

20

3.3. Estudiantes e investigadores..........................................................................

20

3.4. Otra migración económica............................................................................
.

22

3.5. Integración....................................................................................................

22

3.6. Ciudadanía y nacionalidad. ...........................................................................
.

26

3.7. Gestión de la Migración y de la Movilidad.....................................................
.

27

3.7.1. Políticas de visados.............................................................................

27

3.7.2. Gobernanza Schengen.......................................................................

27

3.7.3. Control de fronteras...........................................................................

28

3.7.4. Frontex...............................................................................................

29

4. Inmigración irregular y retorno..............................................................................

31

4.1. Inmigración irregular.....................................................................................

31

4.2. Retorno.........................................................................................................

36

5. Protección Internacional incluido asilo....................................................................

40

5.1. Ámbito europeo: Sistema Europeo Común de Asilo y Oficina Europea de
Apoyo al Asilo................................................................................................

40

5.2. Ámbito nacional.............................................................................................

41

Red Europea de Migración

RESUMEN EJECUTIVO........................................................................................................

5
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43

5.4. Cooperación con terceros países incluido el Reasentamiento..........................

43

5.5. Impacto en medios de comunicación social....................................................
.

45

6. Menores no acompañados y otros grupos vulnerables............................................

46

6.1. Menores no acompañados.............................................................................

46

6.2. Otros grupos vulnerables................................................................................

47

7. Acciones contra la trata de seres humanos.............................................................

50

8. Política de cooperación internacional y ayuda al desarrollo.....................................

54

9. Implementaciones de la legislación de la Unión Europea. .......................................
.

57

9.1. Transposición de la legislación de la Unión Europea en 2012..........................
.

57

ANEXOS........................................................................................................................

58

ANEXO A: Metodología y Definiciones..........................................................................

58

A1. Metodología. .......................................................................................
.

58

A2. Términos y definiciones........................................................................

58

ANEXO A LA CONTRIBUCIÓN NACIONAL 2012 DE ESPAÑA A LOS INFORMES ANUALES DE LA COMISIÓN Y DE
LA OFICINA EUROPEA DE APOYO AL ASILO (EASO)..................................................................

61


5.3. Solidaridad intra-UE incluida la Reubicación....................................................

6
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R

esumen ejecutivo

D

urante el año 2012, la política de inmigración se ha fundamentado en dos ejes principales. De un lado, en la opción decidida por una inmigración legal, ordenada, responsable y vinculada al empleo; y, de otro, en la configuración de una política de integración
bidireccional basada en el reconocimiento de mismos derechos, mismas obligaciones, con
especial atención a los colectivos más vulnerables.
Desde el punto de vista legislativo, se ha producido la adecuación del acceso a la sanidad
de inmigrantes mediante la garantía de la igualdad de trato para los extranjeros con autorización para residir, la garantía de asistencia sanitaria a los colectivos más vulnerables
como son menores, embarazadas y solicitantes de asilo, así como la asistencia sanitaria
en caso de urgencia a todos los extranjeros con independencia de su situación administrativa.
El año 2012 ha permitido la elaboración de un diagnóstico sobre la migración cualificada y
la política de atracción de inversores en España y, fruto de ese diagnóstico, se ha establecido un grupo de trabajo interministerial para proceder a crear un nuevo sistema de visados
y autorizaciones que permitan atraer la inversión y fomenten la internacionalización de las
empresas.

Asimismo, en el anteproyecto de reforma del Código penal se ha introducido una nueva regulación de los delitos de provocación al odio, la violencia y la discriminación y se ha diferenciado entre los delitos de trata de seres humanos y los de fomento de la inmigración irregular.

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En materias conexas, destaca la nueva regulación del régimen de empleados de hogar,
sector de fuerte presencia de trabajadores inmigrantes y el Plan de lucha contra el empleo
irregular y el fraude a la Seguridad Social, instrumentos ambos que ayudarán a la mejora
de las condiciones laborales de los trabajadores inmigrantes.
La situación del mercado de trabajo se ha traducido en la reducción de ocupaciones incluidas en el Catálogo de Ocupación de Difícil Cobertura.
Por otro lado, durante 2012, se ha avanzado en la modernización de los procedimientos y
el impulso de la administración electrónica tanto en el ámbito de gestión de la inmigración
como de acceso a la nacionalidad.
Este año se ha puesto en funcionamiento el denominado Visa Information System (VIS) en
la segunda y tercera región. Además, se han mantenido reuniones técnicas bilaterales con
México y Brasil sobre cuestiones consulares y migratorias.
Con motivo de la reunión del Banco Central Europeo en España a finales de abril se restablecieron temporalmente los controles en algunas fronteras interiores.
Durante el año 2012 han continuado las actuaciones de control de fronteras para prevenir
y evitar su vulnerabilidad. Estas actuaciones son reflejo de un esfuerzo continuado en el
tiempo que se inició hace más de una década, al objeto de establecer una frontera exterior
de la Unión Europea (UE) segura.


En cuanto a la actividad de España en el marco de la agencia europea Frontex, en 2012 se
ha continuado con la cooperación operativa, tanto acogiendo operaciones conjuntas en
territorio nacional, como participando en otras en diversos escenarios operacionales, como
por ejemplo, la frontera greco-turca. Además, en este año se ha incrementado la participación en vuelos conjuntos de Frontex organizados a nivel nacional o por otros Estados
miembros.
En el año 2012, el número de inmigrantes irregulares que han llegado a costas españolas
ha descendido, consolidándose así la tendencia decreciente de los últimos años, resultado
visible de una política continua y sostenida en el tiempo de lucha contra la inmigración ilegal. Este descenso se encuentra directamente relacionado con la acción exterior e interior
para prevenir y evitar la inmigración irregular hacia la UE, que se desarrolla desde los diferentes organismos públicos y ministerios en colaboración con otros Estados miembros y los
Estados vecinos de las fronteras exteriores de la UE. España es consciente del riesgo permanente que suponen las presiones inmigratorias que, aunque en un determinado momento

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estén relativamente bajo control, súbitamente pueden producirse cambios en la situación.
En protección internacional, destaca la firma del Convenio de colaboración entre el Ministerio del Interior y la Delegación en España del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Refugiados (ACNUR) que garantiza la participación de ACNUR en los procedimientos de determinación de la condición de refugiado y de concesión del derecho de asilo.
Durante 2012 se ha trabajado en la elaboración de un Protocolo Marco de Actuación en
relación con los menores extranjeros no acompañados (MENAs).
En materia de trata, se ha puesto en marcha el Protocolo Marco de Marco de Protección
de Víctimas de Trata de Seres Humanos y se han puesto en marcha protocolos internos en
los Centros de Estancia Temporal de Inmigrantes (CETIS) y la Oficina Española de Asilo y
Refugio.
En las políticas de retorno, los programas de retorno voluntario puestos en marcha en años
anteriores han seguido implementándose durante 2012. Asimismo, en el caso del retorno
forzado es destacable el aumento de las llamadas expulsiones cualificadas que representan
un 87% del total de expulsiones en 2012.
Por último, en lo referente a la política española de cooperación internacional, 2012 ha
sido un año de transición debido a la finalización del III Plan Director de la Cooperación
Española (2009-2012) y la elaboración del nuevo Plan Director, aprobado el 21 de diciembre, para el periodo 2013-2016. El nuevo plan efectúa una distribución de ayudas más
eficiente, con una dimensión geográfica (con prioridad en determinadas áreas geográficas)
y multilateral (para mantener el diálogo directo con los países socios y la continuidad de
los programas, en especial, en aquellos países que sean considerados de asociación). Con
ello se pretende dotar a la cooperación española de un nuevo perfil acorde a los nuevos
desafíos internacionales y a los ajustes económicos internos.


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1

Introducción

E

ste informe es el sexto que se elabora de la serie Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo de la Red Europea de Migración (REM). En él se plasman los desarrollos
políticos y normativos así como los debates políticos de mayor relevancia que se hayan
producido en el ámbito de la inmigración y el asilo en cada Estado miembro. Además, los
diferentes informes nacionales tienen el propósito de contribuir a la elaboración del Informe Anual sobre Inmigración y Asilo que la Comisión Europea remite al Parlamento Europeo
y el Consejo.
El Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2012 cubre el periodo que va desde el
1 de enero al 31 de diciembre de 2012.

1.1. structura de las políticas de Migración y Asilo
E
Con la finalidad de describir el contexto actual, se recoge a continuación un breve resumen
de la estructura institucional y normativa así como de las principales modificaciones que
han tenido lugar en 20121.

Estructura institucional
Con el objeto de lograr una mayor eficiencia en la actuación, se ha producido una remodelación administrativa de las unidades con competencias en materia de migración. Así, en
el primer trimestre de 2012 se aprobaron una serie de Reales Decretos de desarrollo de la
estructura orgánica de varios ministerios2, dando continuidad al proceso de racionalización
y simplificación de las estructuras administrativas.

En la página web de la Red Europea de Migración puede consultarse un documento o Factsheet que resume brevemente la organización política, legislativa e institucional de la migración y el asilo en España, y que
incluye un organigrama simplificado de las estructuras administrativas con competencias en estas materias.
Disponible en la página de la REM: http://emn.intrasoft-intl.com/Downloads/download.do;jsessionid=9AC35
FB5E371F6E991537BAEDC4E7F7A?fileID=3569
2
Con respecto al ámbito de este estudio, cabría relacionar los siguientes:
Real Decreto 343/2012, de 10 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio
de Empleo y Seguridad Social.


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Las competencias relativas a migración y asilo se encuentran distribuidas principalmente
entre tres Ministerios: el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, el Ministerio del Interior
y el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.
El Ministerio de Empleo y Seguridad Social es el encargado de desarrollar la política del
Gobierno en materia de extranjería, inmigración y emigración. Se encarga, asimismo, de la
coordinación funcional de las Oficinas de Extranjería. De él depende el Observatorio Permanente de la Inmigración y el Observatorio Español del racismo y la xenofobia.
El Ministerio del Interior es el responsable del control de fronteras y de la expulsión de los
nacionales de terceros países que no cumplan con los requisitos documentales y procedimentales requeridos. En materia de protección internacional, es competente en la instrucción del procedimiento de asilo y de resolver la concesión o denegación del estatuto
de refugiado y otras formas de protección internacional, a propuesta de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio (CIAR). Corresponde igualmente al Ministro del Interior
el reconocimiento de la condición de apátrida, la expedición de Tarjetas de Identidad de
Extranjeros y la lucha contra la inmigración irregular, tráfico y trata.
El Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación es el responsable de la política
exterior del Estado y de la política de cooperación internacional para el desarrollo. En
este ámbito se encarga de las relaciones con terceros países con el objetivo de obtener la
colaboración de los países de origen para la ordenación y regulación de los flujos migratorios y de la política de visados nacionales. También tiene encomendada la protección
de los ciudadanos españoles en el exterior y participa en la propuesta y aplicación de la
política de extranjería.
En materias conexas, hay que destacar que el Ministerio de Justicia tiene la responsabilidad
de la tramitación y concesión o denegación de las solicitudes de acceso a la nacionalidad
española. Por otra parte, al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad le corres-


del Interior
de Asuntos Exteriores y de Cooperación.
Real Decreto 453/2012, de 5 de marzo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio
de Justicia y se modifica el Real Decreto 1887/2011, de 30 de diciembre, por el que se establece la estructura
orgánica básica de los departamentos ministeriales.
Real Decreto 200/2012, de 23 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio
de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y se modifica el Real Decreto 1887/2011, de 30 de diciembre, por el
que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales.

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ponde la propuesta de normas y medidas para la lucha contra la trata de mujeres con fines
de explotación sexual, así como su seguimiento y evaluación.
Finalmente, hay que mencionar el papel de la Fiscalía de Extranjería de la Fiscalía General
del Estado, que coordina y supervisa la actuación del Ministerio Fiscal en las siguientes
materias:
• persecución de ciertos delitos como la trata de seres humanos, prostitución coactiva,
La
delito de favorecimiento a la inmigración ilegal, delitos contra los derechos de los trabajadores extranjeros, así como la protección de las víctimas de trata de seres humanos.
• materia de Menores Extranjeros no Acompañados, la intervención en los expedientes
En
de determinación de edad y repatriación de Menas así como la coordinación del Registro
de Menas.
• informes sobre internamiento cautelar de extranjeros y las periódicas visitas a los
Los
CIES españoles.
• autorizaciones de expulsión de extranjeros en sustitución del proceso penal (art.
Las
57-7 LOEX) así como en lo relativo a las expulsiones sustitutivas de penas y medidas de
seguridad.
La política de inmigración como política de Estado constituye una competencia exclusiva
del Estado. No obstante, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales tienen
competencias en otras políticas de carácter sectorial (educación, políticas activas de empleo, vivienda, salud, servicios sociales…) que afectan a los inmigrantes.
Por otra parte, y junto a las competencias en políticas sectoriales, la Comunidad Autónoma
de Cataluña3 tiene funciones en concesión de las autorizaciones iniciales de trabajo, de los
nacionales de terceros países cuya relación laboral se desarrolle en Cataluña.


Finalmente, es necesario mencionar la participación de los principales agentes sociales y
de las organizaciones no gubernamentales tanto en el ámbito institucional, (en diversos
órganos de consulta de la Administraciones), como en el desarrollo de sus propias actividades relacionadas con el fenómeno migratorio. Destacan como espacios de participación, el
Foro para la Integración Social de los Inmigrantes y la Comisión Laboral Tripartita, en el que
participan las organizaciones sindicales y empresariales más representativas.

Real Decreto 1463/2009, de 18 de septiembre, sobre traspaso de funciones y servicios a la Generalitat de
Cataluña en materia de inmigración: autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta propia o ajena de los extranjeros cuya relación laboral se desarrolle en Cataluña, BOE núm. 229, de 22 de septiembre.
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Normativa
El marco jurídico básico de extranjería viene dado por la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de
enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social4
(LOEX), y su Reglamento de desarrollo, aprobado por el Real Decreto 557/2011, de
20 de abril (RLOEX). Asimismo, el régimen para ciudadanos de Estados miembros de
la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico
Europeo se recoge en el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre
circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión
Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo
reformado por el Real Decreto-ley 16/2012 y desarrollado en la Orden PRE/1490/2012,
de 9 de julio.
En lo referente a la normativa de protección internacional, la legislación de referencia es la
Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, sin que haya habido ninguna modificación en 2012.


Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, modificada por las Leyes Orgánicas 8/2000, de 22 de diciembre, 11/2003, de 29 de septiembre,
14/2003, de 20 de noviembre, 2/2009, de 11 de diciembre, 10/2011, de 27 de julio, RDL 16/2012, de 20 de
abril y por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 31 de enero de 2013.

4

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2

Panorámica de los desarrollos de las políticas
de Migración y Asilo

2.1. Desarrollos políticos

E

l 21 de diciembre de 2011, tomó posesión el nuevo Gobierno, tras las elecciones
de 20 de noviembre del mismo año. El Ministerio de Empleo y Seguridad Social es
el encargado de ejecutar la política de inmigración, sin perjuicio de las competencias de
otros departamentos.

2.2. Desarrollos generales en asilo y migración
Según expresó la Ministra de Empleo y Seguridad Social en su primera comparecencia
ante las Cortes Generales, la política de inmigración del nuevo ejecutivo se basa en la
opción decidida por una inmigración legal, ordenada, responsable y vinculada al empleo;
y, la configuración de una política de integración bidireccional, es decir, mismos derechos, mismas obligaciones, prestando especial atención a los colectivos más vulnerables:
menores no acompañados, mujeres y familias con hijos; y a los programas y centros de
acogida de inmigrantes, asilados, refugiados o beneficiarios de protección subsidiaria o
internacional.
Como medida para favorecer la migración legal y ajustar la normativa española a la establecida en otros países europeos se ha modificado el acceso a la sanidad garantizando
el principio de igualdad de trato para los extranjeros con autorización para residir, a los
menores de edad, a las embarazadas durante el embarazo, parto y postparto, a los solicitantes de asilo y la asistencia sanitaria a todos los extranjeros, sea cual sea su situación,
en caso de urgencia.


Asimismo se ha procedido a modificar el Real Decreto 240/2007, para la efectiva transposición del artículo 7 de la Directiva 2004/38/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, en sus términos literales.
Por otra parte, en el ámbito laboral es de destacar el nuevo marco regulatorio de las empleadas del hogar. Como consecuencia de la aprobación del Real Decreto-ley 29/2012,
de 28 de diciembre, de mejora de gestión y protección social en el Sistema Especial para
Empleados de Hogar y otras medidas de carácter económico y social, se han adoptado
medidas para impulsar la afiliación en un sector con fuerte presencia de trabajadoras

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extranjeras y alto grado de feminización. Gracias a la reforma, se pretende evitar la existencia de bolsas de empleo sumergido en este sector, favoreciendo la integración social de
las extranjeras.
El 27 de abril de 2012 el Consejo de Ministros aprobó un Plan de lucha contra el empleo
irregular y el fraude a la Seguridad Social para el periodo 2012-2013. Dentro del mismo,
se incluyen objetivos para luchar contra la economía irregular que puede afectar a trabajadores extranjeros, que no hayan sido dados de alta o cuenten con la correspondiente
autorización de trabajo y puedan ser objeto de explotación laboral.
Por lo que respecta a la lucha contra la discriminación, hay que resaltar de forma especialmente positiva el Anteproyecto de Ley Orgánica de Reforma del Código Penal y, concretamente, los nuevos artículos 510 y siguientes relativos al delito de provocación al odio,
la violencia y la discriminación, para ajustar su contenido al contenido del artículo. 20
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y a la Decisión Marco de la Unión
Europea (2008/913/JAI del Consejo de 28 de noviembre de 2008, relativa a la lucha contra determinadas formas y manifestaciones de racismo y xenofobia mediante el Derecho
penal). En este sentido, puede afirmarse que su redacción va más allá de los mínimos que
fija la Decisión Marco 2008/9. Así, se ha incluido el término «hostilidad» y se ha sustituido
el término «provocar» por la expresión «quienes fomenten, promuevan o inciten directa
o indirectamente al odio, hostilidad, discriminación o violencia contra…». También se ha
procedido a diferenciar entre el delito de trata de seres humanos y el de fomento de la
inmigración irregular. En el primer supuesto, se ha transpuesto el contenido de la Directiva
2011/36/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011, relativa a la
prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas. En
cuanto al delito de fomento de la inmigración irregular se han exceptuado de dicha tipificación las acciones humanitarias.


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Migración legal y movilidad

E

n España, la política de inmigración se centra en una concepción integral de la
inmigración fundamentada en tres líneas de actuación: la ordenación de los flujos
migratorios y la consolidación del vínculo entre inmigración y mercado de trabajo, el reforzamiento de la lucha contra la inmigración irregular y la promoción de una estrategia
de integración de los inmigrantes.
Durante 2012, se han producido importantes esfuerzos de modernización del sistema
de gestión con el objetivo de facilitar a los trabajadores extranjeros y a las empresas la
tramitación de las correspondientes autorizaciones, con la posibilidad de presentación
telemática de solicitudes de renovación de autorizaciones de residencia y trabajo y de
residencia de larga duración y, en la misma línea de trabajo, se ha desarrollado en este
año un proyecto para la presentación telemática de documentación en procedimientos
de extranjería.
El desarrollo de estos proyectos suponen un gran avance en la aplicación, en materia de
extranjería, de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos
a los servicios públicos, con beneficios tanto para los ciudadanos como para la administración. Concretamente, se facilita a los ciudadanos extranjeros que residen en nuestro
país el acceso a los servicios públicos, permitiendo que la tramitación de sus solicitudes
se realice cómodamente y sin desplazamientos, reduciendo los tiempos de espera en las
oficinas de extranjería, y garantizando, en todo caso, la seguridad de las transacciones y
la protección de los datos personales de los interesados.
Y para la administración, implica un importante ahorro de costes (derivado de la eliminación del papel en la tramitación diaria de expedientes en las Oficinas de Extranjería) y de
tiempo (que repercute en una mayor rapidez en la resolución de expedientes).


3.1. Migración económica
En 2012 se ha efectuado un diagnóstico del marco de migración cualificada y de atracción de inversores. Como resultado de dicho análisis, se ha concluido que es preciso un
nuevo sistema más ágil y especializado que facilite la entrada y permanencia de determinadas categorías de extranjeros que puedan contribuir al crecimiento de la economía

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española. Se trata de concebir la política de inmigración como un elemento de competitividad. Para ello, se ha creado un grupo de trabajo interministerial que debe elaborar un
nuevo sistema de visados y autorizaciones para atraer inversores, emprendedores y migración cualificada.5
La actual crisis económica, ya plasmada en el Informe Anual de Políticas de Inmigración y
Asilo de 20116, ha tenido un fuerte impacto en el mercado laboral. Así, la Encuesta de Población Activa para el cuarto trimestre de 20127 cifra en 16.957.100 las personas ocupadas
y refleja una caída en los datos de ocupación, con un descenso de 322.300 personas con
respecto al trimestre anterior, El número de parados alcanza la cifra de 5.965.400 y la tasa
de paro de la población extranjera se sitúa en el 36,53%, mientras que la de las personas
de nacionalidad española es del 24,23%.
Los efectos de la crisis se han visto reflejados igualmente en una caída de las necesidades
de contratación en el exterior, instrumentadas a través del Catálogo de ocupaciones de
difícil cobertura (de publicación trimestral) y de la gestión colectiva de contrataciones en
origen para 2012.
En lo relativo al Catálogo de ocupaciones de difícil cobertura8, el número es más reducido
que el año anterior. En 2012 solo están previstas ocupaciones para la comunidad autónoma de Canarias con limitación territorial. Las plazas convocadas para todo el territorio
español son ocupaciones del sector de la marina mercante y deportistas profesionales.
En este mismo sentido, la Orden ESS/2825/2012, de 27 de diciembre, por la que se prorroga la vigencia de la Orden ESS/1/2012, de 5 de enero, por la que se regula la gestión

Al cierre de esta edición, el 28 de junio de 2013 el Consejo de Ministros aprobó el Anteproyecto de ley
de apoyo a los emprendedores y su internacionalización que contiene una sección dedicada a la movilidad
internacional.
6
http://extranjeros.empleo.gob.es/es/RedEuropeaMigraciones/Informe_Anual_Politicas_Inmigracion_Asilo/
EMN_ES__Informe_de_Politicas_2011_ES.pdf
7
http://www.ine.es/daco/daco42/daco4211/epa0412.pdf
8
Resolución de 30 de diciembre de 2011, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que publica el Catálogo de ocupaciones de difícil cobertura para el primer trimestre de 2012, BOE Núm. 8, de 10 de enero de
2012; Resolución de 30 de marzo de 2012, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se publica el
Catálogo de ocupaciones de difícil cobertura para el segundo trimestre de 2012, BOE Núm. 95, de 20 de abril
de 2012; Resolución de 28 de junio de 2012, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se publica el
Catálogo de ocupaciones de difícil cobertura para el tercer trimestre de 2012, BOE Núm. 183, de 1 de agosto
de 2012; y Resolución de 27 de septiembre de 2012, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se
publica el Catálogo de ocupaciones de difícil cobertura para el cuarto trimestre de 2012, BOE Núm. 249, de
19 de octubre de 2012.
5


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colectiva de contrataciones en origen para 2012, se limita a los efectos de la contratación
de trabajadores para campañas agrícolas de temporada y preferentemente hacia los países
con los que España tenga suscritos acuerdos de regulación de flujos migratorios.

Reconocimiento de cualificaciones
Este año 2012 continúan los procesos de evaluación y acreditación de las competencias
profesionales adquiridas por la experiencia profesional, así como por vías no formales de
formación. Estos programas se enmarcan en una estrategia más amplia que supone una
nueva reorientación de las políticas activas de empleo.
En el marco de la Estrategia española de Empleo 2012-2014 han continuado en 2012 las
acciones del plan PREPARA y el programa RECEX.
El programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por
desempleo, denominado Plan PREPARA, fue prorrogado por el Real Decreto-ley 23/2012,
de 24 de agosto, con una duración de seis meses9.
Este programa, iniciado en febrero de 2011 y prorrogado ya en dos ocasiones, se dirige a
personas desempleadas por extinción de su relación laboral e inscritas como demandantes
de empleo en las Oficinas de Empleo que agoten la prestación por desempleo de nivel
contributivo en el periodo comprendido entre el 16 de agosto de 2012 y 15 de febrero de
2013, ambos inclusive, y no tengan derecho a otros tipo de subsidio por desempleo.


Los beneficiarios de este programa tienen derecho a realizar un itinerario individualizado y
personalizado de inserción, que contemple un diagnóstico sobre su empleabilidad; participar en medidas de políticas activas de empleo encaminadas a la recualificación y/o reinserción profesional necesarias para su incorporación al mercado de trabajo; y recibir una
ayuda económica de acompañamiento del 75% del Indicador Público de Rentas de Efectos
Múltiples (IPREM) mensual, hasta un máximo de seis meses.
En cuanto al reconocimiento de competencias, sigue en marcha el procedimiento de reconocimiento de competencias adquiridas por experiencia laboral, conocido como RECEX. A
lo largo del año surgen varias convocatorias por familias profesionales y ámbito territorial
para que los interesados puedan presentar la correspondiente solicitud. En 2012 se abrió

En enero de 2013, el Plan Prepara ha vuelto a ser prorrogado con efectos desde el 16 de febrero de 2013
hasta el 15 de agosto de 2013 por el Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero.
9

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el procedimiento para cualificaciones incluidas en las familias profesionales de actividades
físicas y deportivas; edificación y obra civil; administración y gestión; electricidad y electrónica; fabricación mecánica; energía y agua; hostelería y turismo; industrias alimentarias; instalación y mantenimiento; madera, mueble y corcho; marítimo pesquera; química;
sanidad; seguridad y medio ambiente; servicios socioculturales y a la comunidad; textil,
confección y piel; transporte y mantenimiento de vehículos10.

Acuerdos con terceros países
En el ámbito de las relaciones bilaterales con Marruecos, se publicó en el BOE la entrada en
vigor del Acuerdo entre el Reino de España y el Reino de Marruecos relativo a la circulación
de personas, el tránsito y la readmisión de extranjeros entrados ilegalmente, hecho en Madrid el 13 de febrero de 1992, si bien se aplicaba provisionalmente.
Asimismo, el 3 de octubre de 2012 tuvo lugar en Rabat la X Reunión de Alto Nivel hispano
marroquí. Estas reuniones de alto nivel con Marruecos se celebran todos los años en el
marco del Tratado de Amistad, Buena Vecindad y Cooperación entre ambos países.
Se firmó una Declaración Conjunta que institucionaliza el Diálogo Económico Reforzado,
reitera el compromiso de ambos gobiernos a favor del refuerzo de las relaciones euromediterráneas y plasma la cooperación bilateral en materia de agricultura, pesca y medio
ambiente, industria, energía y turismo, entre otros.
Además de la declaración, se firmaron ocho acuerdos entre ambos gobiernos, entre los
que destacan el Acuerdo de asociación estratégica en materia de desarrollo y de cooperación cultural, educativa y deportiva entre el Reino de Marruecos y el Reino de España,
el Acuerdo relativo a la supresión recíproca de visados en los pasaportes de servicio y el
Memorando de entendimiento relativo a la facilitación del procedimiento de obtención de
visados.
Por otro lado, durante 2012 se ha trabajado para simplificar los trámites y permitir la mejor
aplicación de los acuerdos vigentes con Canadá y Nueva Zelanda para facilitar la movilidad
de jóvenes profesionales. El resultado de esta simplificación 2013 se plasmó en las Instrucciones de la SGIE 1/2013 y 2/201311.

11

Publicados en BOE el 2 de febrero y 4 de mayo de 2010.


http://www.sepe.es/contenido/empleo_formacion/formacion/formacion_para_el_empleo/formacion_profesional_para_el_empleo.
10

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3.2. Reagrupación familiar
En 2012 no ha habido modificaciones legislativas ni nuevas instrucciones en materia de
reagrupación familiar.
La acción de la Administración se ha centrado en favorecer la integración de los familiares
reagrupados por ejemplo a través de las ayudas a las entidades locales y a las ONGs para
favorecer que la llegada de los familiares reagrupados se desarrolle en condiciones que
asegure su integración en la sociedad de acogida. En este sentido, han continuado las
distintas convocatorias de subvenciones para la integración de inmigrantes que prestan
especial atención a los familiares reagrupados. También, este año ha proseguido la línea
de subvenciones dirigidas a los municipios, mancomunidades de municipios y comarcas
para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes12.
Con la noción de programas innovadores se persigue que los programas ofrezcan nuevas
actuaciones y mecanismos de gestión positiva de la diversidad, con atención a las personas
reagrupadas. Por otro lado, la convocatoria de subvenciones de programas financiados por
el Fondo Europeo para los Refugiados y por el Fondo Social Europeo13, en relación a los
programas relacionados con la prioridad de integración, recoge una serie de actuaciones
dirigidas a solicitantes o personas acogidas a protección internacional, entre los que se
incluyen distintas actuaciones de ayudas para la reagrupación familiar, facilitando asesoramiento legal para los trámites de la misma.

3.3. Estudiantes e investigadores
En el régimen de extranjería español se distingue, de un lado, el régimen de estancia para
estudiantes; y de otro, del régimen de residencia temporal y trabajo para investigadores.
Son dos estatus legales que tienen tratamiento diferente en la LOEX y en el RLOEX.


Estudiantes extranjeros
En el año 2012 no ha tenido lugar ningún cambio en lo que se refiere a la legislación para
la admisión de extranjeros para estancia por estudios, movilidad de alumnos, prácticas no
laborales o servicios de voluntariado. Los procedimientos para su admisión se encuentran
recogidos en la LOEX y el RLOEX. Si bien, el Real Decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de

Resolución de 13 de septiembre de 2012, BOE 20 de septiembre.
Resolución de 30 de julio de 2012, BOE 2 de agosto.

12
13

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medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo, prevé que
los precios públicos podrán cubrir hasta el 100% de los costes de las enseñanzas universitarias de grado y máster, cuando se trate de extranjeros, que no sean ciudadanos de la UE,
sin perjuicio del principio de reciprocidad.
Los datos que proporciona el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para el curso
2011/2012 sobre estudiantes internacionales matriculados en el sistema de enseñanza
superior revelan que representan un 3,6% (53.213). De estos estudiantes, 20.515 son ciudadanos de la Unión Europea y el resto proceden de otros países. Las universidades españolas están inmersas en un proceso de internacionalización para atraer a sus aulas talento
internacional, tanto de alumnado como de profesores e investigadores.
Las autorizaciones de estancia por estudios en vigor a 31 de diciembre de 2012 eran de
42.864.

Investigadores extranjeros
En el caso de los investigadores, durante 2012 se han puesto en marcha algunas de las medidas introducidas por el RLOEX como la autorización de residencia y trabajo que permite
a investigadores extranjeros iniciar proyectos de investigación en el marco de convenios
de acogida firmados con organismos de investigación autorizados a tal efecto. La llegada
de estos investigadores no se encuentra sometida a la consideración previa de la situación
nacional de empleo, a diferencia de otros colectivos extranjeros.
En la Orden CIN/1795/2011, de 28 de junio14, se regulan los requisitos de autorización a
organismos de investigación para suscribir convenios de acogida con investigadores extranjeros y las normas de elaboración, actualización y publicación del listado de los organismos de investigación autorizados. Las Comunidades Autónomas con competencia sobre la
materia comunicarán los organismos de investigación públicos y privados autorizados en
dichas CCAA.
El reconocimiento y acreditación de estos organismos de investigación es continuo por lo
que el listado se actualiza periódicamente y se publica en la página electrónica del Ministerio de Economía y Competitividad15.

15


http://www.boe.es/boe/dias/2011/06/30/pdfs/BOE-A-2011-11232.pdf
http://www.idi.mineco.gob.es/portal/site/MICINN/menuitem.7eeac5cd345b4f34f09dfd1001432ea0/?vgn
extoid=c7d5cc7a9afd0310VgnVCM1000001d04140aRCRD
14

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Durante 2012, se ha trabajado en el diagnóstico y evaluación del sistema de atracción
de investigadores extranjeros. El resultado de este estudio es la necesidad de fomentar la
atracción de investigadores a actividades de I+D+i tanto a través de centros públicos como
unidades de investigación y desarrollo de entidades empresariales.

3.4. Otra migración económica
Como se ha señalado anteriormente, durante 2012, se ha efectuado una evaluación de
los mecanismos de atracción de inversores y de migración cualificada, siendo la conclusión
del estudio la necesidad de establecer un nuevo marco especializado y ágil centrado en la
migración cualificada y la atracción de inversores.

3.5. Integración
La integración de los inmigrantes se configura como uno de los pilares fundamentales de
la política migratoria. Y la misma se articula en base a un modelo de carácter bidireccional
basado en la igualdad de derechos y obligaciones.
Dentro de este marco, se llevan a cabo una serie de iniciativas destinadas, entre otros fines,
al conocimiento y comprensión de tales derechos y obligaciones, de la cultura y costumbres
de la sociedad de acogida… Prestando especial atención a la preservación de los derechos
fundamentales y a la atención a los colectivos más vulnerables como, por ejemplo, menores no acompañados, mujeres y familias con hijos.
La integración se conceptúa como un proceso y por ello en la renovación de las autorizaciones de residencia, se exige la acreditación de la escolarización de los hijos menores de
los extranjeros, por considerarse que la educación es una vía esencial para la integración.
De igual manera, con carácter potestativo, la normativa española contempla un informe
potestativo sobre el esfuerzo de integración del inmigrante, en el caso de renovación de
autorizaciones.


Durante el año 2012, se ha procedido a una revisión integral de las convocatorias de
subvenciones anuales en materia de integración para asegurar un mayor impacto y una
gestión más eficiente y eficaz.
Dentro de las muchas acciones que se han realizado en los últimos años en el marco de
estos programas cofinanciados por subvenciones para ONGs cabe mencionar el proyecto
«Construyendo la integración a través del empleo», a cargo de Cruz Roja, cuyo objetivo
es profundizar en la realidad sociolaboral, la igualdad de trato y los discursos sociales en

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los entornos sociolaborales hacia las personas migrantes, a través de espacios formativos,
grupos de discusión y talleres de autoexpresión con las propias personas afectadas, junto
con el desarrollo de las campañas de sensibilización como «Mirar de cerca» y «En realidad
no tiene gracia»16.
Con incidencia en esta materia, el Observatorio Español del Racismo y la Xenofobia
(Oberaxe) ha llevado a cabo, entre otras, las siguientes acciones de sensibilización y formación:
•
Actuaciones relacionadas con el conocimiento de la situación del Racismo
y la Xenofobia
Se ha realizado el Informe Anual 2012 «Evolución del Racismo y la Xenofobia en España», de próxima publicación. Este Informe recoge en detalle la evolución y situación
actual en España del racismo y la xenofobia, lo que convierte al mismo en un instrumento eficaz para describir la progresión de las actitudes de la sociedad española hacia
la inmigración, cuya importancia destaca en momentos de crisis económica. El Informe
se basa en la Encuesta anual «Actitudes hacia la inmigración», de ámbito estatal y realizada por el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS); encuesta que indaga sobre la
opinión/percepción de los españoles en materia de racismo y xenofobia, permitiendo
trazar con cierta perspectiva la evolución de las actitudes hacia la inmigración en España
desde el año 2005.
•
Actuaciones de formación y sensibilización: Proyecto europeo FIRIR (2012)
La Secretaría General de Inmigración y Emigración, a través del Oberaxe y en colaboración con el Ministerio del Interior, puso en marcha el Proyecto Europeo FIRIR «Formación
para la Identificación y Registro de Incidentes Racistas», con la finalidad de impulsar la
efectiva implementación del principio de igualdad de trato y no discriminación por origen racial o étnico a través de actividades de formación dirigidas a las Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad del Estado en esta materia y de manera específica para la detección y, en
su caso, registro de incidentes racistas o xenófobos.

Para mayor información se puede consultar la página web http://www.enrealidadnotienegracia.org/

16


En este proyecto han participado la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio
del Interior y la Secretaria General de Inmigración y Emigración, del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, Policías Autonómicas, así como expertos en materia de derecho nacional e internacional y psicología social. Las acciones de formación realizadas
se han dirigido a 2.690 especialistas de la Guardia Civil, Cuerpo Nacional de Policía,
Policía Autonómica (Ertzaintza, Mossos d´Esquadra y Policía Foral de Navarra) y Policías

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Locales en materia de igualdad de trato y no discriminación por origen racial o étnico.
Como resultado del proyecto FIRIR se ha elaborado una guía de formación, denominada
«Manual de Apoyo para la Formación de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en la identificación y registro de incidentes racistas o xenófobos». Disponible en español e inglés en
los siguientes enlaces:
http://www.oberaxe.es/files/datos/50bc5eaaef631/FIRIR%20Handbook%20for%20training.pdf
http://www.oberaxe.es/files/datos/50b77a85906d4/FIRIR%20Manual%20interactivo.pdf

•
Actuaciones de Cooperación, consulta y colaboración
— Proyecto Europeo «Testing the Toollkit» (2012).
El Oberaxe ha participado en la segunda fase del Proyecto Europeo Joined-Up Governance (2011-2012) (Testing the Toollkit). Este proyecto recaba y desarrolla conocimiento sobre métodos para reforzar la implementación de derechos fundamentales
a través de los diferentes niveles de gobierno. A tal efecto, se han desarrollado
dos reuniones en Roquetas de Mar en la que han participado representantes de
los Servicios Sociales municipales, de la Agencia de Derechos Fundamentales de la
Unión Europea (FRA, en inglés)17, de la sociedad civil y del Oberaxe para avanzar en
la implementación de un Manual de Gobernanza conjunta en materia de Derechos
Fundamentales.
— nivel nacional, el Oberaxe participa de manera activa en los procesos de consulA
ta, cooperación y coordinación con diferentes Órganos y Departamentos Ministeriales para luchar contra el racismo, la discriminación racial y otras forma conexas
de intolerancia, por ejemplo, en el Consejo para la Promoción de Igualdad de Trato
y no Discriminación de las Personas por el Origen Racial o Étnico o en el Consejo
del Pueblo Gitano (órganos adscritos al Ministerio de Sanidad, Servicios sociales e
Igualdad).

Promoción de la acción local


El papel de las Administraciones locales es absolutamente esencial en materia de integración: En este sentido, el Ministerio de Empleo y Seguridad Social ha aprobado un año más

A nivel europeo, el Oberaxe es el punto de contacto de la FRA.

17

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la convocatoria18 de subvenciones a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas para el desarrollo de programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes.
Los programas cofinanciados, a través del Fondo Europeo para la Integración de nacionales
de terceros países potencian la acogida, la información y la adquisición de conocimientos
suficientes; reforzarán la participación activa de los nacionales de terceros países en las
organizaciones; promoverán la convivencia ciudadana en su ámbito territorial; la atención
e intervención para la inclusión social; la intervención social integral en asentamientos; programas dirigidos a la prevención de conductas discriminatorias, racistas y xenófobas; u otro
tipo de programas que fomenten la integración en el ámbito local, así como la posibilidad
de trabajo en red.

Cooperación, consulta y colaboración con los actores interesados
La cooperación, consulta y colaboración con los actores interesados a todos los niveles
(local, autonómico, nacional, europeo e internacional) se ha llevado a cabo, como otros
años, a través del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, la Comisión laboral
tripartita, el Oberaxe, la Conferencia Sectorial de Inmigración y Emigración y la celebración
de convenios de colaboración con algunas Comunidades Autónomas.
En cuanto a la colaboración con otras administraciones territoriales, se ha celebrado el 27
de junio la VI Conferencia Sectorial de Inmigración y Emigración. Estas conferencias reúnen
a los representantes del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, junto con las Consejerías
de las Comunidades Autónomas competentes en inmigración y a la Federación Española
de Municipios y Provincias, como representante de las entidades locales.
Este año, la Ministra de Empleo y Seguridad Social, Fátima Báñez, ha planteado la necesidad de contar con un único órgano para coordinar la actuación de las administraciones en
materia de migración, por lo que a partir de ahora la Conferencia Sectorial se denominará
de Inmigración y Emigración, en vez de Conferencia Sectorial de Inmigración. La Conferencia abordó los ejes de la política en materia de integración o el futuro protocolo marco de
menores extranjeros no acompañados.


Resolución de 13 de septiembre de 2012, de la Dirección General de Migraciones, por la que se convoca
la concesión de subvenciones a municipios, mancomunidades de municipios y comarcas para el desarrollo de
programas innovadores a favor de la integración de inmigrantes, cofinanciada por el Fondo Europeo para la
Integración de Nacionales de Terceros Países.
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Durante 2012 se han venido desarrollando actuaciones en Cataluña en el marco de convenios de colaboración firmados en diciembre 2011, entre la Secretaría General de Inmigración y Emigración, la Comunidad Autónoma y los ayuntamientos de Terrasa, El Vendrell y
Salt, para el desarrollo de Planes Piloto de actuación integral en barrios con presencia significativa de población inmigrante. El objeto de estos convenios es promover el acercamiento
de la población española y de la población inmigrada, prevenir conflictos no deseados y
lograr una adecuada interrelación entre ciudadanos procedentes de distintas culturas, en
barrios de estos municipios con presencia significativa de población inmigrante y, que por
sus especiales características sociales, demográficas, económicas y habitacionales, resultan
especialmente sensibles.

3.6. Ciudadanía y nacionalidad
En 2012 se ha puesto en marcha un Plan Intensivo de Tramitación de los Expedientes de
concesión de nacionalidad por residencia19, El Plan Intensivo de Tramitación se enmarca
en el Convenio de colaboración firmado entre el Ministerio de Justicia y la entidad pública
empresarial Red.es para la puesta en marcha del programa Registro Civil en Línea, que permitirá el traslado, digitalización y grabación de los expedientes de nacionalidad.

La adquisición de la nacionalidad española por residencia es una forma de adquisición de la nacionalidad
que exige la residencia de la persona en España durante diez años de forma legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición. Existen casos en los que el periodo de residencia exigido se reduce:
Cinco años: para la concesión de la nacionalidad española a aquellas personas que hayan obtenido la condición de refugiado.
Dos años: para los nacionales de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial, Portugal o
personas de origen sefardí.
Un año para:
El que haya nacido en territorio español.
El que no ejerció debidamente su derecho a adquirir la nacionalidad española por opción.
El que haya estado sujeto legalmente a la tutela (bajo la vigilancia de un tutor), guarda o acogimiento (el acogimiento que permite la reducción de residencia legal a un año es aquél en que existe resolución de la entidad
pública que tenga en cada territorio encomendada la protección de menores y los acogimientos que estén
judicialmente reconocidos) de un ciudadano o institución españoles durante dos años consecutivos, incluso si
continuare en esta situación en el momento de la solicitud.
El que, en el momento de la solicitud, lleve un año casado con un español o española y no esté separado
legalmente o de hecho.
El viudo o viuda de española o español, si en el momento de la muerte del cónyuge no estaban separados,
de hecho o judicialmente.
El nacido fuera de España de padre o madre, (nacidos también fuera de España), abuelo o abuela, siempre que
todos ellos originariamente hubieran sido españoles.
Además, el interesado deberá acreditar buena conducta cívica, y suficiente grado de integración en la sociedad española.


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3.7. Gestión de la Migración y de la Movilidad
3.7.1. Políticas de visados
El 10 de mayo de 2012, el VIS fue lanzado con éxito en la segunda región: Oriente Próximo (Israel, Líbano, Jordania y Siria). El 2 de octubre, el VIS empezó a operar en la tercera
región: el Golfo Pérsico (Afganistán, Bahrein, Irán, Irak, Kuwait, Omán, Qatar, Arabia
Saudí, Emiratos Árabes Unidos y Yemen). Las fechas de entrada para las zonas restantes
están siendo debatidas por los Estados Miembros y serán acordadas en los meses venideros.
Además, en el año 2012 las autoridades españolas mantuvieron reuniones técnicas sobre
asuntos consulares y migratorios con las autoridades de México y Brasil.

3.7.2. Gobernanza Schengen
Con motivo de la cumbre del Banco Central Europeo (BCE), España restableció temporalmente los controles fronterizos con Francia desde las cero horas del sábado 28 de abril
hasta las 24 horas del viernes 4 de mayo. Asimismo, se reforzaron las fronteras terrestres
con Francia, en los pasos de La Jonquera, Port Bou, Puigcerdá, Camprodon, Les y Canfranc
y las fronteras aéreas de los aeropuertos de Girona y Barcelona.
El texto del acuerdo de Schengen establece que la libre circulación de personas por la Europa sin fronteras puede interrumpirse temporalmente en el caso de que se dé «una seria
amenaza al orden público o a la seguridad interior», como así fue valorado por las autoridades españolas competentes.
Durante las primeras 56 horas de suspensión del Tratado de Schengen, la Policía Nacional
denegó la entrada en España a 18 personas y practicó 10 detenciones en frontera. Más de
126.000 personas fueron controladas a su entrada al territorio nacional por cerca de 1.000
efectivos policiales en los pasos fronterizos indicados.


Además, en junio tuvo lugar en Madrid una reunión del Proceso de Rabat: Reunión de
altos funcionarios del proceso Euro-Africano sobre Migración y Desarrollo. Esta reunión de
altos funcionarios ha servido para preparar la nueva cita ministerial en 2014 asegurando
el adecuado seguimiento y desarrollo del Proceso. También se adoptó una Hoja de Ruta
para hacer un seguimiento de los proyectos que vayan siendo desarrollados en el marco del
proceso en el periodo 2012-2014.

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España también participó a lo largo del año 2012 en la II Cumbre del Diálogo 5+5 en Malta. Entre las propuestas que España defendió en la citada Cumbre estaban la creación de
sinergias entre la Política Europea de Vecindad, la Unión por el Mediterráneo (UpM) y el
propio diálogo 5+5. También se apostó desde España por impulsar la integración intramagrebí y la creación de una red de observatorios del Mediterráneo Occidental, liderada por
el Instituto Europeo del Mediterráneo (IEMed).

3.7.3. Control de fronteras
El control de las fronteras es una de las grandes líneas de actuación de las autoridades
españolas, al ser España una importante frontera exterior de la UE. Las actuaciones se despliegan tanto para prevenir como para evitar su vulnerabilidad.


Dentro de estas actuaciones, se están reforzando los mecanismos para detectar a quienes pretenden entrar en España como falsos turistas. Con el sistema API (Advanced Passenger Information System), completamente automatizado y operativo desde marzo de 2007, más de 200
compañías aéreas envían información sobre los pasajeros con antelación al vuelo al Cuerpo
Nacional de Policía español, encargado de los controles fronterizos. Las principales compañías
navieras y de ferris están también obligadas al envío de dicha información. El proyecto Smart
Border Concept tiene como objetivo una mayor integración de los procedimientos de vigilancia fronteriza manual y automatizada en lo que a la verificación de documentos se refiere.
Existe un proyecto, bajo el Concepto de Fronteras Inteligentes (Smart Border Concept) para
adquirir un nuevo equipo de cabinas manuales e integrarlas en el sistema de Control Fronterizo Automatizado (Automated Border Control, ABC). Este nuevo sistema ABC se encuentra en
periodo de estudio para ser desplegado en las fronteras terrestres españolas externas.
A nivel externo (más allá de las fronteras nacionales) se mantiene el despliegue operativo
y la mejora en los proyectos de vigilancia marítima, tales como el Sistema Integrado de
Vigilancia Exterior (SIVE) o el proyecto SEAHORSE. España también colabora de manera
muy activa en el proyecto piloto EUROSUR. En enero se inauguró el Centro Regional de
Vigilancia Marítima de la Guardia Civil para la vigilancia del Estrecho de Gibraltar con sede
en Algeciras. El objetivo de este Centro es la coordinación, asesoramiento y dirección de las
operaciones de vigilancia terrestre, marítima y aérea que afecten a la costa de Andalucía,
Ceuta y Melilla. Servirá para impedir la inmigración irregular y evitar el tráfico ilegal de personas, drogas y cualquier otro tráfico ilícito. También se inauguraron en mayo de este año
los Centros de Cooperación Policial20 (CCP) entre España y Marruecos situados en Tánger y

http://www.boe.es/boe/dias/2012/05/15/pdfs/BOE-A-2012-6365.pdf

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Algeciras en los que las fuerzas y cuerpos de seguridad de ambos países desarrollan la cooperación transfronteriza en materia policial, para prevenir y coordinar la lucha, entro otros
cometidos, contra la inmigración irregular y la trata de seres humanos. También se han
creado dos nuevos Centros de Cooperación Policial y Aduanera con Portugal, mediante
Canje de Notas diplomáticas entre ambos gobiernos y está previsto la creación de Equipos
Conjuntos de Investigación para la lucha contra la inmigración irregular, el tráfico de seres
humanos y formas de delincuencia asociadas.
Un elemento esencial para el control de las fronteras externas es la colaboración internacional, con países como Marruecos, Argelia, Senegal, Mauritania, Nigeria, Gambia y Mali.
Dentro del proyecto «West Sahel» financiado por la UE se está proporcionando a Gambia,
Mauritania, Senegal, Mali y Níger cursos de vigilancia terrestre de fronteras y lucha contra
la inmigración irregular en puertos y aeropuertos y donación de equipos para las tareas antes mencionadas. Además, para los tres primeros países se está proporcionando capacidad
de patrullaje marítimo costero mediante la realización de patrullas mixtas y capacitando
a sus fuerzas y cuerpos de seguridad locales en estas tareas de patrulla marítima costera.
Esto, según Frontex, se ha traducido en que «la buena cooperación entre las autoridades
de Senegal, Mauritania y España y las patrullas conjuntas en las aguas territoriales costeras
y en la línea de costa de Mauritania y Senegal ha tenido como resultado un desplazamiento
de los lugares de salida de las pateras con destino a las Islas Canarias con la desactivación
de la ruta de África Occidental (desde el norte de Mauritania al Sáhara Occidental) controladas por las redes criminales que operan en Mauritania»21.
Anualmente se imparten diferentes tipos de cursos a los agentes de fronteras –formación inicial, de actualización y especializada– coordinados por la División de Formación
del Cuerpo Nacional de Policía Español. También, la Guardia Civil ha organizado cursos
de vigilancia fronteriza y lucha contra la inmigración irregular, con contenidos teóricos y
prácticos acerca del marco legal nacional y europeo, cuestiones técnicas y procedimientos de vigilancia.

3.7.4. Frontex

FRAN Quarterly, Issue 3, July-September 2012, Frontex. Enero de 2013, pág. 27.

21


La Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea (Frontex) realiza la tarea de ayudar a la
coordinación operativa de las autoridades de fronteras de los Estados miembros para que
cooperen y trabajen conjuntamente. Entre las diversas tareas que desarrolla Frontex está

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la de desarrollar operaciones conjuntas con los Estados miembros para el control de las
fronteras externas.
España ha acogido las Operaciones Minerva, Hera, Indalo y varios Focal Points.
España ha participado en las Operaciones Poseidón, Júpiter, Eurocopa 2012, Neptuno,
Aeneas, Attica, Hermes, Hammer, Hubble, Meteor, Mizzar y Focal Points.
En la frontera greco-turca la Policía Nacional española ha desplegado expertos en screening y debriefing en áreas «calientes» (Orestiada y Alexandroupolis) en el marco de la
Operación Attica. La Guardia Civil ha desplegado agentes de fronteras y unidades caninas
para la vigilancia fronteriza en el marco de la Operación Poseidón Land 2012.
Comparando con años anteriores, España ha organizado más vuelos de retorno conjuntos
bajo la coordinación de Frontex y ha aumentado igualmente su participación en vuelos de
retorno conjuntos organizados por otros Estados miembros y coordinados también por
Frontex. La inversión en vuelos de retorno en España para 2012 fue de 25 millones de
euros, según el Secretario de Estado de Seguridad.


La Policía Nacional española ha participado en varias reuniones de Frontex dirigidas a la
mejora de los procedimientos de las operaciones de retorno, así como en una reunión
EURINT organizada por Rumanía (el proyecto liderado por Alemania, Bélgica, Países Bajos
y Rumanía que busca mejorar los procedimientos de emisión de documentos en países
terceros para los retornados).

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4

Inmigración irregular y retorno

4.1. Inmigración irregular

L

a lucha contra la inmigración irregular es un aspecto importante en la política migratoria española, debido a que al ser una importante frontera exterior de la UE, España se
encuentra directamente afectada por los flujos de inmigrantes irregulares bien como país
de tránsito, bien como país de destino. Este aspecto concreto de la política inmigratoria
implica a varios ministerios y organismos públicos que deben coordinarse a nivel interno
para garantizar la armonía y eficiencia de sus actuaciones en su lucha contra la inmigración irregular. También deben coordinarse para que la acción exterior como proyección de
la política de inmigración sea coherente y complementaria con las actuaciones llevadas a
cabo en este terreno dentro de las fronteras interiores. La lucha contra la inmigración irregular y los fenómenos conexos, por ejemplo, la trata de seres humanos, el tráfico ilícito de
personas y la explotación de seres humanos, es formulada como una política de Estado.
El Balance 2012 de la lucha contra la inmigración irregular22, presentado por el Ministerio
del Interior, ha puesto de manifiesto esta continuidad temporal y el esfuerzo sostenido que
se realiza en la lucha contra la inmigración irregular. Las cifras y gráficas presentadas muestran un sostenido descenso de los inmigrantes irregulares que llegan a las costas españolas
mediante embarcaciones, arrojando unas cifras que van de 18.517 en el año 2001 a 3.804
en 2012, con un pico importante en 2006 de 39.180 inmigrantes. El descenso de llegadas
de inmigrantes irregulares a costas españolas entre 2011 y 2012 representó un 30%, pasando de 5.441 en 2011 a 3.804 en 2012.
Especialmente significativo es el descenso de la inmigración irregular a las Islas Canarias registrando solo 173 inmigrantes irregulares en 2012. La comparativa toma perspectiva si la
analizamos en el periodo temporal que va de 2006 a 2012, pasando, respectivamente, de
31.618 a 173 inmigrantes irregulares llegados mediante embarcaciones a las Islas Canarias.

«Balance 2012 de la lucha contra la inmigración irregular». Ministerio del Interior, enero 2013. Disponible
en: http://www.interior.gob.es/file/59/59299/59299.pdf
23
«EU Action on migratory pressure - A strategic response» (8714/1/12).
22


Esta lucha contra la inmigración irregular está acompañada o sostenida por una prolongada acción del Estado español en cooperación con la UE y en sintonía con su Plan de Acción
de la UE sobre presiones migratorias-una respuesta estratégica23 y el Enfoque Global de la

31

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Migración y la Movilidad24 (GAMM por sus siglas en inglés). Uno de los elementos que
este Enfoque Global resalta son las «dimensiones externa e interna de las políticas». Por
tanto, esta acción de lucha contra la inmigración irregular tiene dos vertientes complementarias entre sí, la acción exterior y la acción interior, que conforman la acción global
del Estado español para enfrentar este problema. Además, implica, como no puede ser
de otra manera y apuntábamos más arriba, a varios ministerios e instituciones públicas
en una acción combinada y transversal que comienza mucho más allá de la frontera exterior de la UE que es España.

Acción exterior en la lucha contra la inmigración irregular
En 2012 las actuaciones de España en el exterior en su lucha contra la inmigración irregular han estado lideradas por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y
por el Ministerio del Interior, en cooperación con otras instituciones del Estado como el
Ministerio de Justicia o la Secretaría General de Inmigración y Emigración.
España mantiene un despliegue de medios operativos en coordinación y cooperación
con la UE en la fachada de la costa atlántica africana y en la costa mediterránea africana
para controlar e interceptar las llegadas de embarcaciones ilegales y para contrarrestar
los intentos de entrada ilegal a España por las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.
Los medios y dispositivos empleados en los diversos escenarios son distintos en función
de la naturaleza de las acciones a desarrollar. Los países en los que se desarrolla la acción
exterior para luchar contra la inmigración son:


•
Marruecos
El 20 de mayo de 2012 entró en vigor el Acuerdo25 entre el Gobierno de España y el
Gobierno de Marruecos en materia de cooperación transfronteriza que permitió la
creación de Centros de Cooperación Policial (CCP), entre cuyos cometidos está la cooperación transfronteriza en materia policial para prevenir y coordinar la lucha contra
la inmigración irregular y la trata de seres humanos. Hay un CCP en Algeciras y otro
en Tánger en los que estarán integrados miembros de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad de ambos países. Además, España mantiene patrullas mixtas con las autoridades

Enfoque Global de la Migración y la Movilidad. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo,
al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, COM (2011) 743 final,
Bruselas, 18.11.2011.
25
«Acuerdo entre el gobierno del Reino de España y el gobierno del Reino de Marruecos en materia de
cooperación policial transfronteriza», Boletín Oficial del Estado, núm. 116 de 15 de mayo de 2012, páginas
35412 a 35416.
24

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policiales marroquíes para prevenir las salidas de pateras desde sus costas y los asaltos a
las vallas de Melilla y Ceuta. En el año 2012, hubo 28 intentos de salto de la doble valla
que separan el territorio marroquí de la Ciudad autónoma de Melilla, lo que supuso un
fuerte aumento de esta forma de entrada ilegal. En ambas ciudades autónomas la presión migratoria durante 2012 ha permanecido estable en unas cifras altas. En 2012 se
reanudaron las reuniones de alto nivel entre España y Marruecos.
•
Argelia
En 2012 se han trabajado para reforzar la ya positiva cooperación con la Guardia Costera
argelina para prevenir la salida de embarcaciones ilegales hacia costas españolas.
•
Mauritania
Desde 2009 España tiene firmado con Mauritania un memorándum de cooperación
policial en el que se establecen las modalidades y condiciones de cooperación para la
detección de embarcaciones sospechosas de dedicarse a tráfico ilícito, especialmente al
transporte de inmigrantes irregulares desde costas mauritanas o a través de sus aguas
jurisdiccionales con destino a las Islas Canarias. Estos acuerdos sobre control de fronteras
se renuevan anualmente con Mauritania. En el año 2012 se han mantenido dos barcos
de patrulla marítima en labores de patrulla y SAR (search and rescue) en la costa mauritana, y un helicóptero con base en Mauritania. Se realizan tareas de patrullaje conjunto
con las fuerzas de la gendarmería mauritana, a las que, además, se dota de medios
técnicos para realizar control de fronteras en puertos y aeropuertos. También se realizan
tareas de formación a las fuerzas de seguridad mauritanas en vigilancia de fronteras
terrestres y detección de inmigración irregular desde puertos y aeropuertos. Además
hay Equipos Mixtos de Cooperación Policial Hispano-Mauritanos en la lucha contra la
inmigración irregular desde Mauritania.
•
Gambia
En 2012 se ha continuado con el programa de formación y capacitación de las fuerzas
de seguridad gambianas para poder operar las dos embarcaciones de patrulla marítima
donadas en 2009 por España.


•
Senegal
En 2012 se ha mantenido el despliegue operativo español en las costas senegalesas con
dos barcos de patrulla marítima de la Guardia Civil y un helicóptero del Cuerpo Nacional de Policía. Este despliegue está amparado en los memorandos de cooperación que
se firmaron desde 2006 con las autoridades policiales de Senegal, que se prorrogan
anualmente. Las patrullas de vigilancia y SAR (search and rescue) son conjuntas con la
Gendarmería Nacional senegalesa. Adicionalmente España proporciona formación a las
fuerzas de seguridad senegalesas para navegación y patroneo de las patrulleras cedidas

33

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a Senegal, capacitando oficiales y tripulaciones en labores de navegación y mantenimiento. También se han impartido cursos de capacitación en técnicas de vigilancia en
fronteras terrestres y detección de inmigración irregular desde puertos y aeropuertos.
•
Mali y Níger
Durante 2012 se han impartido cursos de vigilancia y lucha contra la inmigración irregular en fronteras y aeropuertos y se ha donado equipos técnicos para dicha vigilancia en
fronteras.
En la fachada atlántica africana España también participa en la Red SEAHORSE para comunicaciones e intercambio de información de forma segura vía satélite financiada por la UE que enlaza a España, Portugal, Mauritania, Senegal, Cabo Verde, Gambia, Guinea Bissau y Marruecos.
Estas actuaciones se enmarcan en el área de prioridad estratégica I del documento de la UE
«Action on migratory pressure - A strategic response» referido al reforzamiento de la cooperación con terceros países de origen y tránsito en la gestión migratoria. Las actuaciones
antes mencionadas en Mauritania, Gambia, Senegal, Mali y Níger están enmarcadas en el
proyecto «West Sahel» de la UE.
España durante 2012 ha mantenido contactos tanto bilaterales como multilaterales con los
países de origen y tránsito de los flujos de inmigración irregular. Estos contactos realizados
tanto a niveles políticos como técnicos, en algunos casos de máximo nivel, tienen por objeto
mantener y ampliar la cooperación de las autoridades de dichos países para el control externo de las fronteras de la UE. Esta interlocución es una atalaya privilegiada desde la que España puede anticiparse, prevenir y dar respuesta a los cambios en los patrones de actuación de
las corrientes de inmigración irregular que provienen de África occidental y del Mediterráneo.
Durante el año 2012 España no ha firmado ningún acuerdo sobre materia migratoria con
terceros países. Existe un proceso de negociación bilateral con Bosnia-Herzegovina y Moldavia para desarrollar el protocolo de aplicación sobre el Acuerdo de Readmisión con la UE.
También se han mantenido contactos con Georgia y Serbia para una correcta aplicación de
los Acuerdos de Readmisión UE.


La lucha contra la inmigración irregular en el territorio nacional
Las actuaciones desde el territorio nacional para hacer frente a la inmigración irregular se
concretan en acciones para evitar, controlar y perseguir la inmigración irregular por parte
de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, en coordinación con otras instituciones
públicas.

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Durante el año 2012 se ha mejorado la operatividad y la explotación del Sistema Integrado
de Vigilancia Exterior (SIVE)26 entre cuyas misiones está detectar a larga distancia las embarcaciones que se aproximan a nuestro litoral, identificar el tipo de embarcación con el
fin de comprobar la posible actuación ilegal de los mismos, coordinar el seguimiento, en
su caso, de la embarcación, utilizando para ello los medios marítimos, aéreos y terrestres
con que cuenta la Guardia Civil, interceptando y auxiliando a los inmigrantes irregulares.
El sistema, que ha logrado casi un 90% de intercepciones de las embarcaciones detectadas, cubre la totalidad del litoral que va desde Cataluña a la costa occidental de Galicia,
incluidas las áreas insulares de Baleares y Canarias. Este sistema se integrará en el proyecto
EUROSUR (European border surveillance system), además de hacerse interconectable con
su homólogo portugués.
En 2012 el gobierno presentó el anteproyecto de Real Decreto del Reglamento de Funcionamiento y Régimen interior de los Centros de Estancia Controlada de Extranjeros que
pretende regular el régimen de internamiento de los extranjeros en situación irregular. Este
anteproyecto se presenta en cumplimiento de la disposición adicional tercera de la Ley
Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de
enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, que
insta al gobierno a aprobar el Reglamento. Este anteproyecto de Reglamento se presentó
en respuesta a una demanda realizada desde instituciones como el Defensor del Pueblo, la
Judicatura y desde sectores sociales como las ONGs y la Iglesia Católica.
En 2012 la Dirección General de la Policía dictó la Circular número 2/2012 sobre identificación de ciudadanos. En esta Circular se establece que se prohíbe el establecimiento de cupos de identificación o detención de extranjeros a cualquier unidad del Cuerpo Nacional de
Policía, evitando también cualquier actuación masiva o indiscriminada basada únicamente
en criterios étnicos. Además, resalta la improcedencia de trasladar a dependencias policiales a los ciudadanos extranjeros por el mero hecho de que en la actuación de identificación
se constate su estancia irregular en España, siempre que se haya comprobado su identidad
mediante documento oficial u otro documento válido que la acredite suficientemente y
tenga domicilio susceptible de verificarse. Esto sin perjuicio de comunicar a la autoridad
competente y al infractor, el procedimiento de infracción en materia de extranjería y su
régimen sancionador. De esta forma se da respuesta a las recomendaciones del Defensor
del Pueblo27 realizadas en 2011.

27


http://www.guardiacivil.es/es/prensa/especiales/sive/funciones.html
«Informe anual 2011 y debates en las Cortes Generales», Defensor del Pueblo. - Madrid: Defensor del
Pueblo, 2012, pág. 330-331 e Informe Anual a las Cortes Generales 2012, pág. 37.
26

35

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4.2. Retorno
Los programas de retorno durante 2012 que se han realizado en España se dividen en dos
tipos diferentes. Los programas englobados en el retorno voluntario y los programas de
retorno forzado. En el primer caso, el retorno se realiza por voluntad propia del inmigrante,
en muchos casos asistido por instituciones públicas o privadas españolas, para lograr que
el inmigrante retornado se inserte en su comunidad de origen en las mejores condiciones
posibles. En el caso del retorno forzado, son actuaciones que se enmarcan en un procedimiento administrativo por infracción grave o muy grave de la Ley de Extranjería.

Programas de retorno voluntario de inmigrantes
El Ministerio de Empleo y Seguridad Social, a través de su Secretaría General de Inmigración y Emigración, y desde la Dirección General de Migraciones28, financia programas de
retorno voluntario asistido de nacionales de terceros países que en parte están financiados
con fondos del Fondo Europeo para el Retorno. La gestión directa de estos programas está
encomendada a ONGs y organizaciones internacionales29 especializadas en la atención de
inmigrantes. El programa de retorno voluntario ofrece la posibilidad de retornar a aquellas
personas extranjeras, (inmigrantes, solicitantes de asilo, refugiados, personas con estatuto
de protección subsidiaria), que manifiesten su deseo de volver a su país de origen y que
cumplan los requisitos generales y los específicos de cada modalidad del programa. Los
programas son los siguientes:
•
Programa de retorno voluntario de atención social
Dirigido a inmigrantes de terceros países que se encuentren en situación de especial
vulnerabilidad verificable a través de los Servicios Sociales de su zona de residencia o
de una ONG especializada. En 2012 se acogieron a esta modalidad de retorno 1.563
personas, lo que hace que desde que el programa se puso en marcha en 2003 se hayan
beneficiado del mismo un total de 16.588 personas.


•
Programa de retorno voluntario productivo
Dirigido a inmigrantes de terceros países no sujetos a la obligación de retornar que deseen emprender un proyecto empresarial asociado al retorno. En este programa se da al

Resolución de 4 de julio de 2012, de la Dirección General de Migraciones, por la que se convocan subvenciones para programas de retorno voluntario de personas inmigrantes, Boletín Oficial del Estado, número 161
de 2 de julio de 2012, págs. 49037 a 49075.
29
Estas organizaciones son Organización Internacional de Migraciones (OIM), Cruz Roja Española y la Asociación Comisión Católica Española de Migración (ACCEM).
28

36

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retornado formación y capacitación ligada a la demanda laboral en el país de origen, se
estudia la viabilidad del proyecto empresarial que presente el solicitante, se realizan acciones de apoyo a la reintegración en su país de origen (por ejemplo, ayuda económica
para la reinstalación) y se le acompaña y da seguimiento al proyecto en el país de origen.
En 2012 se acogieron a esta modalidad 98 personas. Desde su puesta en marcha en
2009 se han acogido a este programa 299 personas.
•
Programa de ayudas complementarias al abono acumulado y anticipado de la
prestación contributiva por desempleo a trabajadores extranjeros extracomunitarios que retornen voluntariamente a sus países de procedencia (APRE)
Tiene como objetivo proporcionar ayudas al viaje de retorno a sus países de origen a
aquellos nacionales de terceros países que tengan reconocido el derecho a percibir la
prestación contributiva por desempleo de forma anticipada y acumulada. Además, deben cumplir los siguientes requisitos:
— nacional de países que, en cada momento, tengan suscrito con España convenio
Ser
bilateral en materia de seguridad Social.
—
Tener reconocido el derecho al abono de la prestación por desempleo en su modalidad establecida en el artículo 1 del Real Decreto-Ley 4/2008, de 19 de septiembre,
sobre el abono acumulado y anticipado de la prestación por desempleo.
—
Firmar declaración de voluntariedad y compromiso de retornar a su país de origen,
en el plazo de treinta días naturales y no retornar a España en el plazo de tres años.
En 2012 fueron beneficiarios de esta modalidad de retorno 1.269 personas.

Retorno forzoso de inmigrantes
A principio de 2013, se han hecho públicos los datos de los retornos30 de inmigrantes
irregulares llegados a España. El número total en 2012 fue de 26.457 inmigrantes, 4.335
menos que en 2011. Este descenso obedece al decrecimiento del flujo de llegadas de personas en situación irregular durante 2012. Las cifras se desglosan en las siguientes figuras
contempladas en la LOEX: denegaciones de entrada, readmisiones, devoluciones y expulsiones.

«Balance 2012 de la lucha contra la inmigración irregular». Ministerio del Interior, enero 2013. Disponible
en: http://www.interior.gob.es/file/59/59299/59299.pdf
30

37

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•
Denegación de entrada
Las denegaciones de entrada (personas rechazadas en los puestos fronterizos habilitados aéreos, marítimos y terrestres) descendieron un 22,04% el año pasado. De las
11.092 denegaciones de entrada efectuadas en 2011 se ha pasado en 2012 a 8.647, lo
que arroja una diferencia de 2.445 personas.
•
Readmisiones
Las readmisiones (personas que han cruzado la frontera entre España y Francia y entre
España y Portugal, y que han sido interceptadas y devueltas al país del que ha salido en
virtud de los acuerdos con estos dos países) aumentaron un 10,25%, ya que en 2011 se
registraron 1.278 y en 2012 la cifra se sitúo en 1.409.
•
Devoluciones
Las devoluciones (personas que trataron de entrar en España por puestos no habilitados
como fronteras o entraron incumpliendo una prohibición de entrada) descendieron un
11,23%. En 2011 se registraron 7.064 casos mientras que en 2012 fueron 6.271, lo que
supone una diferencia de 793 personas.


•
Expulsiones
Durante 2012 se produjeron 10.130 expulsiones (personas interceptadas en territorio español incumpliendo las condiciones de estancia o residencia) mientras que
en 2011 se registraron 11.358, por lo que el descenso se sitúa en un 10,81%. De
estas expulsiones, un 87% corresponden a expulsiones cualificadas, que son repatriaciones de extranjeros con antecedentes penales y/o judiciales. Se prioriza, por
tanto, las expulsiones cualificadas (personas vinculadas a actividades delictivas) y no
las de extranjeros en mera situación irregular en España. En cuanto a las solicitudes
de sustitución de penas de prisión por expulsión efectuadas por los Fiscales, no se
dispone de cifras oficiales ya que éstas solo pueden conocerse cuando se publique la
memoria de la Fiscalía General del Estado, aunque los datos provisionales facilitados
por la Fiscalía indican que dicha medida se solicitó en 6.194 ocasiones, mientras que
el número de informes favorables elaborados por los Fiscales en expedientes sancionadores (que llevaban aparejada pena de expulsión) incoados contra extranjeros
fue de 2.255.
Además en 2012 el Defensor del Pueblo supervisó sin previo aviso un vuelo conjunto de
repatriación organizado por Países Bajos. «Durante la visita se inspeccionaron las instalaciones de la UCER en el Aeropuerto de Madrid-Barajas y se asistió a todo el proceso desde
la llegada hasta el embarque de las personas que iban a ser expulsadas consistente en
la supervisión de los vehículos de traslado, examen de la documentación de expulsión y

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repatriación, registro personal de los repatriados, estancia en las dependencias de espera,
acompañamiento a los repatriados en vehículos de aproximación a la zona de estacionamiento de la aeronave y, finalmente, embarque en la misma. Además, durante el tiempo
de espera, se tuvo la oportunidad de mantener entrevistas con los cinco ciudadanos nigerianos que iban a ser expulsados por España»31.


«Informe Anual a las Cortes Generales 2012». Defensor del Pueblo, 2012, Págs. 375.

31

39

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5

Protección Internacional incluido asilo

5.1. mbito europeo: Sistema Europeo Común de Asilo y Oficina Europea
Á
de Apoyo al Asilo

E

n el ámbito de la Unión Europea han tenido lugar una serie de importantes avances
para la consecución del Sistema Europeo Común de Asilo (en adelante, SECA) durante
el año 2012. Entre ellos, cabe destacar, el acuerdo político del Parlamento Europeo y del
Consejo sobre la Directiva Condiciones de Acogida cuya entrada en vigor se espera para el
año 201332. Igualmente han concluido las negociaciones entre el Consejo y el Parlamento
Europeo sobre el fondo del Reglamento de Dublín, aunque aún quedan algunos aspectos
procedimentales por determinar. Asimismo, cabe resaltar la entrada en vigor en enero de
2012 de la Directiva relativa a los requisitos para el reconocimiento, adoptada en noviembre de 2011, que establece normas más eficaces, más claras y mejor armonizadas para
identificar a las personas que necesitan de protección internacional.
Por lo que respecta a la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO por sus siglas en inglés),
se ha seguido avanzando en su desarrollo con el lanzamiento de varias publicaciones33 y
de su nueva página web.
Es igualmente reseñable que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha emitido relevantes sentencias durante 2012 tal y como ha sido la resolución sobre el Caso Hirsi y otros
vs Italia34. Cabe destacar, asimismo, el nacimiento de la base de datos sobre jurisprudencia
europea en materia de asilo35 (EDAL por sus siglas en inglés). Esta base de datos contiene
una recopilación de sentencias que sientan jurisprudencia sobre las cuestiones introducidas

El 12 de junio de 2013 el Parlamento aprobó gran parte del nuevo marco normativo (procedimiento, condiciones de acogida y EURODAC)
33
Como por ejemplo, el Informe metodológico sobre Información de País de Origen (COI por sus siglas en
inglés) o Información de país de origen sobre Afganistán. Todo ello se encuentra disponible en la página web
de la EASO: http://easo.europa.eu/news/easo-publication/
34
El 23 de febrero de 2012 el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo condenó a Italia en el
Caso Hirsi y otros vs. Italia, por haber infringido el Convenio Europeo de Derechos Humanos, principalmente,
el principio de non-refoulement (no devolución) auspiciado por los principales instrumentos internacionales
de protección de Derechos Humanos.
35
Se trata de una herramienta que surge del Proyecto «Aprendiendo de la práctica: desarrollo de una base
de datos de jurisprudencia para una comprensión transversal de la interpretación de las directivas de reconocimiento y de procedimientos de asilo por parte de los Estados de la UE». La EDAL (European Database of
Asylum Law) se puede consultar online en la siguiente página web: http://www.asylumlawdatabase.eu/.


32

40

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por las Directivas de Reconocimiento y de Procedimiento de Asilo en una decena de países
de la Unión Europea, entre los que se encuentra España.

5.2. Ámbito nacional
En cuanto al marco jurídico español, la aprobación en el año 2009 de la Ley 12/2009, de
30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria supuso la adecuación de la ley española a la legislación de la Unión Europea sin que se hayan producido
novedades legislativas destacables durante el año 2012.
La Oficina de Asilo y Refugio36 participa activamente en las negociaciones que se desarrollan para la culminación del SECA. Así, el Ministro del Interior, Jorge Fernández Díaz, avanzó en el Pleno del Senado37 de 9 de octubre de 2012 que se espera a la próxima finalización
del SECA para proceder a la aprobación del Reglamento de desarrollo de la Ley 12/200938.
El citado Reglamento, en el que se está trabajando en la actualidad, constituye una prioridad del Gobierno en esta materia y su contenido estará en línea con la normativa europea.
Asimismo, la Oficina de Asilo y Refugio es miembro del Consejo de Administración de la
EASO y participa tanto en las distintas reuniones como en las actividades de seguimiento,
apoyo y formación que se organizan desde la misma.
Por lo que se refiere a la jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a la protección internacional, el alto Tribunal ha dictado importantes sentencias en 2012 que sientan jurisprudencia en este ámbito39.
Cabe señalar que en 2012 tuvo lugar la firma del Convenio de colaboración entre el Ministerio del Interior y la Delegación en España del Alto Comisionado de las Naciones Unidas

La Oficina de Asilo y Refugio (OAR) depende de la Dirección General de Política Interior del Ministerio del
Interior.
37
La comparecencia del Ministro del Interior Jorge Fernández Díaz en el Pleno del Senado se encuentra disponible en:
http://www.senado.es/legis10/publicaciones/pdf/senado/ds/DS_P_10_33.PDF#page=11
38
Ver nota 35.
39
Entre ellas se pueden destacar:
La Sentencia del Tribunal Supremo (Sala 3ª. Sección 3ª) de 18 de octubre de 2012 que procede a la anulación
de la denegación de asilo por existir riesgo para la vida del solicitante.
La Sentencia del Tribunal Supremo (Sala 3ª. Sección 3ª) de 5 de diciembre de 2012, que deniega el asilo a un
sirio casado con española e hijos españoles. La petición se realizó una vez que salió de la cárcel tras cumplir
condena por delitos de terrorismo.
36


41

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para los Refugiados (ACNUR) que garantiza la participación de ACNUR40 en los procedimientos de determinación de la condición de refugiado y de concesión del derecho de
asilo, y que autoriza una subvención nominativa a su favor, con esta misma finalidad, por
un importe de 270.848 euros.
Respecto a los sistemas de protección para solicitantes de asilo y refugiados, la Secretaria
General de Inmigración y Emigración, Marina del Corral, señaló en su comparecencia del
4 de octubre en el Congreso de los Diputados41 que se destinarán en este apartado nueve
millones de euros, la misma aportación que la realizada el año precedente. Además, destacó que se mantienen los recursos para el funcionamiento de los dos Centros de Estancia
Temporal de Inmigrantes (CETI) y los cuatro Centros de Acogida a Refugiados (CAR) con un
presupuesto de 12 millones de euros.
En 2012 el Ministerio del Interior publicó el Informe anual «Asilo en cifras 2011»42 en el
que se presentan las estadísticas sobre protección internacional en 2011. En este periodo
se ha registrado un aumento del número de solicitudes de protección internacional con
3.422 peticiones (lo que supone un incremento del 25% respecto a 2010). Los principales
países de origen de los solicitantes fueron Costa de Marfil, Cuba, Nigeria, Guinea y Palestina. El número de decisiones positivas adoptadas mantiene la tendencia creciente del año
2010, con 337 concesiones del estatuto de refugiado, 630 concesiones de protección subsidiaria y 21 autorizaciones por razones humanitarias (la tasa de reconocimiento se sitúa
por encima del 26% del total de resoluciones adoptadas).
La Comisión Española de Ayuda al Refugiado (CEAR) presentó también su Informe
Anual sobre «La situación de las personas refugiadas en España»43. Se trata de una
publicación en la que se da cuenta del estado de la situación en el año 2011 tanto

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo de la Ley de Asilo, la representación en España de ACNUR debe
intervenir, preceptivamente, en el procedimiento de concesión del derecho de asilo mediante la emisión de
un informe preceptivo sobre cualquier solicitud, el derecho a entrevistarse con el solicitante en cualquier momento, incluso en frontera, o la participación en la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio, entre otras
funciones legalmente previstas.
41
Comparecencia del 4 de octubre de 2012 en la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso de la
Secretaria General de Inmigración y Emigración, Marina del Corral, para detallar las cuentas de su Secretaría
previstas por el Gobierno para 2013. La nota de prensa de la comparecencia está disponible en:
http://prensa.empleo.gob.es/WebPrensa/noticias/inmigracionemigracion/detalle/1777
42
El Informe está disponible en la siguiente página web:
http://www.interior.gob.es/file/58/58075/58075.pdf


40

El Informe anual de CEAR 2012 se encuentra disponible en:
http://cear.es/wp-content/uploads/2013/05/Informe-2012-de-CEAR.pdf
43

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