Este documento presenta una guía para la formulación de políticas públicas sectoriales en Ecuador. Explica que las políticas deben orientarse a lograr el Buen Vivir y hacer efectivos los derechos de todos los ecuatorianos. Describe los pasos para la formulación de políticas, incluyendo el diagnóstico, la participación ciudadana, la formulación de objetivos y lineamientos, y la aprobación. También cubre temas como la evaluación, la estructura de los documentos de política y los instrumentos de planificación como el Plan Nacional para el Buen Vivir

1. Guía para la formulación
de políticas públicas
sectoriales
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
Subsecretaría de Planificación Nacional
Territorial y Políticas Públicas

3. Guía para la formulación
de políticas públicas
sectoriales
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
Subsecretaría de Planificación Nacional
Territorial y Políticas Públicas

4. SENPLADES
GUÍA PARA LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS SECTORIALES
Subsecretaría de Planificación Nacional, Territorial y Políticas Públicas
SENPLADES / 1a edición – Quito, 2011
60 p., 206 x 297 mm
La Guía de Formulación de Políticas Sectoriales ha sido emitida
por SENPLADES en cumplimiento de las obligaciones establecidas
en el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas
y su contenido está publicado en el Registro Oficial N- 184
del martes 30 de agosto del 2011
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sea sin fines comerciales, y con la condición de reconocer los créditos
correspondientes refiriendo la fuente bibliográfica.
© SENPLADES, 2011
De esta edición:
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Elaboración y coordinación editorial:
María Belén Moncayo - Subsecretaria de Planificación Nacional,
Territorial y Políticas Públicas
Adrián López Andrade - Director de Políticas Públicas
Equipo de Revisión y Aprobación:
Dirección de Políticas Públicas
Impreso en Quito / Printed in Quito
Diseño de línea editorial: SENPLADES
Diagramación: ZIETTE Diseño
Impresión: IMPRENTA MARISCAL
La presente publicación ha sido elaborada en el marco de la colaboración
entre la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo – SENPLADES
y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los derechos humanos – OACDH.

5. Contenidos
I Introducción 5
II Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 7
2.1 Enfoque Basado en los Derechos Humanos 7
2.1.1 Valor agregado del EBDH en las políticas sectoriales 8
2.2 Políticas públicas sectoriales: definición y justificación 1o
2.3 Instrumentos de política sectorial 11
2.3.1 Bloque de Constitucionalidad 11
2.3.2 Estrategia de Largo Plazo 12
2.3.3 Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 14
2.3.4 Agendas Sectoriales y Territoriales 14
2.3.5 Agendas para la Igualdad 15
2.3.6 Planificación Institucional 17
2.4 Igualdad y no discriminación en las políticas sectoriales 17
2.5 Ciclo de las políticas públicas 18
3 Pasos para la formulación de la política 21
pública sectorial
3.1 Etapa preparatoria y de diagnóstico 22
3.1.1 Identificación de la necesidad de la política pública 22
3.1.2 Conformación de equipos políticos y técnicos 23
3.1.3 Conformación de espacios de participación de actores sociales 25
3.1.3.1 Valor agregado de la participación ciudadana en el ciclo
de las políticas públicas 25
3.1.4 Análisis de situación y caracterización del problema u oportunidad
de desarrollo 27
a) Identificación 27
b) Diagnóstico sectorial 29
3.1.4.1 Valor agregado del Enfoque Basado en Derechos Humanos
en el diagnóstico y análisis de problemas de desarrollo 3o
3.1.4.1.1 Herramientas para el diagnóstico 3o
3.1.4.1.2 Herramientas o técnicas de priorización 32

6. 3.1.5 Formulación de alternativas de acción 32
3.1.6 Costeo de alternativas de acción 33
3.1.7 Jerarquización de alternativas y selección de alternativa de acción 33
3.2 Etapa de formulación de lineamientos 34
3.2.1 Lineamientos generales 34
a) Enfoque estratégico del sector 34
b) Objetivos de la política sectorial 34
3.2.2 Formulación de políticas, programas y proyectos 36
a) Enunciados preliminares de políticas 36
3.2.3 Proceso de toma de decisión 37
3.2.4 Descripción de las políticas para el sector 39
a) Lineamientos de política 40
b) Metas e indicadores 42
c) Diseño de programas y proyectos 43
d) Proceso de inclusión de los programas/proyectos en la planificación sectorial 44
3.3 Aprobación y aval 44
4 Evaluación 45
5 Estructura del Documento de la Política Sectorial 47
5.1 Contexto General 47
a) Instrumento de la planificación del desarrollo 47
b) Difusión pública y amplia a la población y a las insituciones públicas, a través de
los portales de internet institucionales, de la distribución del documento impreso y
otros medios de difusión 47
5.2 Contenido del documento de política sectorial 47
6 Anexos 49
Anexo 1: Proceso de formulación de políticas públicas sectoriales 49
Anexo 2: Mecanismos e informes del sistema internacional de derechos humanos 51
Anexo 3: Matriz de prioridades y Políticas - formato 52
Anexo 4: Matriz de prioridades y Políticas - formato 53
Anexo 5: Registro de políticas sectoriales en SENPLADES 54
7 Glosario 55
8 Bibliografía 59

7. 5
Introducción I
En 2008, la población ecuatoriana aprobó, funcional, jerárquica y fragmentada por
mediante referéndum, la nueva Constitución encima del sustento de instancias de inclu-
de la República del Ecuador. Este nuevo pacto sión y deliberación ciudadana. En conse-
de convivencia establece que el desarrollo se cuencia, se hace necesario armonizar cri-
orientará a la realización del Buen Vivir, defi- terios y metodologías de formulación de
niendo al Ecuador, en el artículo 1, como un políticas públicas, contar con instrumentos
Estado constitucional de derechos y justicia. adecuados a la nueva manera de ver el bien
público, y establecer flujos de procesos cla-
A partir de un enfoque que ya no ve al desa- ros, que respondan a esas exigencias.
rrollo como un fin en sí mismo, sino como
un medio para alcanzar el Buen Vivir de En la Constitución se crea el Sistema Nacio-
todos y todas, los ecuatorianos y ecuato- nal Descentralizado de Planificación Partici-
rianas nos hemos propuesto una noción pativa y se le da un carácter vinculante, para
amplia, integral y ambiciosa que supera todo el sector público, a su principal instru-
el mero crecimiento económico como fin mento: el Plan Nacional de Desarrollo (PND).
último de la sociedad. La apuesta por el Buen Para el período de gobierno 2009-2013, el
Vivir rebasa la noción tradicional y plana del PND se ha denominado Plan Nacional para
desarrollo. Bajo esta visión, el ser humano, el Buen Vivir (PNBV). El PNBV es el instru-
de forma individual y colectiva, como sujeto mento máximo de la planificación nacional
de derechos, se convierte en el centro y fin y de la política pública, y aunque tiene for-
último. El Buen Vivir promueve una visión mulaciones y lineamientos definidos por el
basada en la dignidad humana y en el libre período de gobierno, propone un horizonte
ejercicio y disfrute de los derechos, en virtud de cambio en el largo plazo.
de lo cual las personas, de forma individual
y colectiva (comunidad, pueblo, nacionali- De acuerdo al artículo 141 de la Constitu-
dad o territorio), pasan a ser actoras y pro- ción, a las ministras y ministros de Estado
tagonistas. Esta perspectiva demanda una les corresponde, entre otras funciones, ejer-
redefinición de las políticas públicas secto- cer la rectoría de las políticas públicas del
riales, para el largo, mediano y corto plazo, área a su cargo. Las políticas públicas, en
además de proponer una mirada nacio- nuestro Estado constitucional de derechos y
nal integral que considera las diversidades justicia, y conforme establece el artículo 85
sociales y territoriales. de la Constitución, se deben orientar a hacer
efectivos el Buen Vivir y todos los derechos
El contexto actual del país genera importan- de las y los ecuatorianos. En el Ecuador, las
tes desafíos para la acción pública, y en par- políticas públicas, junto con las garantías
ticular requiere formas distintas de defini- jurisdiccionales y normativas, son un meca-
ción de políticas públicas, que rompan con nismo para garantizar y hacer efectivos los
la tendencia inercial y/o reactiva que carac- derechos de todos y todas.
terizó el pasado, a la vez que quiebren, en
definitiva, la tendencia de Estado pirami- Sobre esta base, es necesario definir y expli-
dal, que ha privilegiado la especialización citar cuáles son las políticas públicas de

8. 6 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales
cada uno de los sectores. En el ámbito sec- La generación de capacidades de la ciudada-
torial, las políticas nacionales definidas en nía conlleva, por un lado, la promoción de
el PNBV se complementan, por un lado, con un entorno propicio que asegure una par-
las políticas intersectoriales contenidas en ticipación libre, activa e informada; y, por
las Agendas Sectoriales de los Consejos Sec- otro lado, el fortalecimiento de las capacida-
toriales de Política y, por otro lado, con las des de la población, en particular de grupos
políticas sectoriales de los ministerios y tradicionalmente excluidos, marginados y
secretarías de Estado ejecutoras. discriminados, para que esa participación
sea efectiva, incluyente y tenga una inciden-
Con la finalidad de que las políticas públi- cia real en la toma de decisiones. Adicional-
cas sean el instrumento efectivo para la mente, la generación de capacidades pro-
construcción del Estado constitucional de mueve la cohesión y el cumplimiento de las
derechos y justicia que dé sustento al Buen responsabilidades de las personas, pueblos y
Vivir, deben ser formuladas en consonancia comunidades, entre sí y hacia la naturaleza.
con un Enfoque Basado en derechos huma-
nos (EBDH). El EBDH constituye un marco En lo que respecta al papel del Estado, un
común para la aplicación de los enfoques enfoque basado en derechos humanos con-
de igualdad (género, generacional, inter- tribuye al desarrollo de las capacidades de
culturalidad, de discapacidades y de movi- funcionarios y autoridades para cumplir con
lidad humana1), que permite complementar las obligaciones del Estado de respetar, pro-
en la práctica los enfoques con escaso desa- teger y hacer efectivos los derechos huma-
rrollo conceptual e instrumental. El EBDH se nos de todas las personas, sin discrimina-
enmarca en las definiciones constituciona- ción, conforme lo establece la Constitución
les del Buen Vivir, que hacen hincapié en la y los Instrumentos Internacionales.
titularidad colectiva de los derechos, y añade
como principio la sostenibilidad ambiental En ese contexto, la planificación secto-
y define garantías sustantivas para el cum- rial debe establecer los objetivos, políticas,
plimiento de todos los derechos. En defini- lineamientos de política, metas e indica-
tiva, se debe actuar deliberadamente para dores, dentro de una determinada tempo-
propiciar cambios profundos en los patro- ralidad. Debe, también, tomar en cuenta la
nes socioculturales, políticos, ambienta- dimensión anual y plurianual de la planifi-
les y económicos, sobre los cuales gravitan cación institucional, de modo que se propi-
las estructuras de desigualdad, que de esta cie un orden de articulación de la planifica-
manera se reproducen y profundizan. ción con el ciclo presupuestario.
Si bien es cierto que el PNBV tiene una La Programación Plurianual de la Política
vigencia de cuatro años, dentro del instru- (PPP) es el instrumento de planificación y de
mento se ha incorporado una Estrategia de programación de mediano plazo en el cual
Largo Plazo (ELP), la cual orienta la planifica- se programa la estrategia de acción institu-
ción nacional con un horizonte más amplio cional para un período de gobierno.
(ver PNBV, 2009: 91-133). La planificación
de largo plazo tiene el gran desafío de pro- La PPP orienta la gestión institucional y
mover, de manera integrada, el desarrollo tiene por objeto asegurar la sostenibilidad
social y territorialmente equitativo, contri- intertemporal de los programas, proyectos,
buyendo a la reducción de las desigualdades acciones y actividades que se prevé reali-
y brechas. En ese sentido, en el mediano y zar. La PPP busca establecer las finalidades
corto plazo se deben sentar las bases para ese y objetivos que tiene el gobierno y vincular-
cambio a través de, en primer lugar, la gene- los potencialmente a la programación pre-
ración de capacidades de la ciudadanía para supuestaria. Asimismo, propone alinear las
exigir y disfrutar sus derechos y, en segundo prioridades de las instituciones nacionales
lugar, del fortalecimiento de las capacidades con los objetivos de planificación nacional.
del Estado para cumplir su deber de garante Anualmente, la PPP se plasma en la Progra-
de los derechos humanos y ambientales. mación Anual de la Política (PAP).
1
Al hablar del enfoque de movilidad humana, nos referimos al ámbito de las migraciones. En adelante, en esta Guía,
se debe tener presente este hecho, puesto que el enfoque de movilidad humana hará referencia a las problemáticas
asociadas con las migraciones, tanto a nivel interno como externo, de ecuatorianos y extranjeros.

9. 7
Fundamentos de las políticas
públicas sectoriales 2
2.1 Enfoque Basado gocen efectivamente de sus derechos, y ejer-
zan responsabilidades en el marco de la
en los Derechos Humanos interculturalidad, del respeto a sus diversi-
dades, y de la convivencia armónica con la
La Constitución del Ecuador está a la van- naturaleza.
guardia mundial en una serie de aspectos.
Uno de los principales es la garantía de dere- El EBDH es una herramienta metodológica
chos humanos. En su artículo 3, la Consti- que se sustenta en el principio de que solo
tución establece como uno de los deberes es posible alcanzar el Buen Vivir con el pleno
primordiales del Estado «garantizar sin dis- ejercicio de los derechos humanos. En otras
criminación alguna el efectivo goce de los palabras, los obstáculos o las limitaciones
derechos establecidos en la Constitución y para el Buen Vivir no se expresan solamente
en los instrumentos internacionales». Del en la privación económica de medios de
mismo modo, el artículo 11 señala que el vida, sino en la privación múltiple del dis-
más alto deber del Estado consiste en res- frute de todos los derechos humanos, sean
petar y hacer respetar los derechos consa- estos civiles, políticos, económicos, socia-
grados en la Constitución, y establece que el les, culturales,y ambientales.
contenido de los derechos se desarrollará de
manera progresiva a través de las normas, la El marco conceptual y metodológico del
jurisprudencia y las políticas públicas. EBDH parte de la aplicación sistemática
de los estándares y principios de derechos
El derecho internacional sobre los derechos humanos en todas las fases del proceso de
humanos reconoce algunos principios fun- planificación para el Buen Vivir, con el fin de
damentales como la universalidad e ina- fortalecer las capacidades del Estado como
lienabilidad, la interdependencia, la igual- garante de derechos y de generar capacida-
dad y no discriminación, la participación e des en las personas como titulares de dere-
inclusión y la rendición de cuentas e impe- chos y responsabilidades.
rio de la ley. Estos principios deben aplicarse
y orientar todo el ciclo de las políticas públi- Con el fin de promover, proteger y hacer
cas: formulación, ejecución, monitoreo y efectivos los derechos fijados en la Constitu-
evaluación. El enfoque basado en derechos ción, el EBDH integra los estándares y prin-
humanos EBDH permite aplicar estos prin- cipios de derechos humanos en las políticas,
cipios en las políticas públicas. planes, programas y proyectos públicos. Los
estándares de derechos humanos están codi-
El Enfoque Basado en derechos humanos ficados en los distintos instrumentos legales
(EBDH) apuntala el compromiso constitu- de ámbito internacional, y regional y nacio-
cional garantista del Buen Vivir conforme al nal, y constituyen el contenido mínimo nor-
Art. 275 de la Constitución del Ecuador. mativo de cada uno de los derechos.
El Buen Vivir requiere que las personas, El Plan Nacional del Buen Vivir, en con-
comunidades, pueblos y nacionalidades cordancia con el mandato Constitucional

10. 8 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales
vigente, es muy avanzado en tanto contem- derechos de todas las personas que, de
pla objetivos y metas más ambiciosos que forma individual y colectiva, se encuen-
los establecidos en algunos compromisos tran en situaciones especiales de exclu-
internacionales. Pero estos contenidos del sión, vulnerabilidad, privación de
PNBV se pueden también respaldar en el libertad, desprotección u otras que les
nivel de detalle y la amplitud de temas que se impidan acceder por sí mismas al ejer-
abordan en los instrumentos internaciona- cicio de los derechos humanos.
les, que resultan útiles porque contemplan
reglas mínimas, estándares, mecanismos
para alcanzar los objetivos y recomendacio- 2.1.1 Valor agregado del EBDH
nes de políticas. Es decir, ayudan a comple- en las políticas sectoriales:
mentar el marco constitucional para definir
el contenido y alcance de las obligaciones - Confiere un grado adicional de legiti-
del Estado en política pública como garan- midad normativa y social a las políticas
tía de derechos. públicas, al basarse en valores universa-
les referidos a la libertad, igualdad y dig-
Los instrumentos internacionales pueden nidad humana, y que están garantizados
denominarse convenios, tratados, decla- por medio de las obligaciones estableci-
raciones o acuerdos. Para que sean de obli- das en instrumentos legales nacionales
gatorio cumplimiento, deben ser aproba- e internacionales.
dos por la Asamblea Nacional, ratificados
por el Presidente de la República y entran en - Permite aplicar los enfoques de igual-
vigencia luego de la publicación en el Regis- dad y ambiente porque ofrece un marco
tro Oficial2. común de actuación, a la vez que hace
posible la complementariedad con ins-
Las obligaciones en materia de derechos trumentos de los enfoques con amplio
humanos incluyen: desarrollo (como el de género). El EBDH
puede considerarse una puerta de
• Obligación de respetar.- Ninguna per- entrada a la aplicación de los enfoques
sona ni entidad pública ni privada, inde- de igualdad.
pendientemente de sus funciones y en
cualquiera de sus niveles, puede violen- - Concede igual importancia al proceso
tar los derechos humanos, por acción u de planificación de la política pública
omisión. como a sus resultados, con miras a una
mayor sostenibilidad y equidad de estos
• Obligación de proteger.- Las entida- últimos. En este sentido, promueve
des estatales, en concordancia con sus como principios de acción: la participa-
atribuciones de control, deben evitar ción, la igualdad y no discriminación, la
que cualquier persona natural o jurí- sostenibilidad ambiental, la transparen-
dica gubernamental y no guberna- cia y rendición de cuentas. Estos princi-
mental violen los derechos humanos pios aportan criterios objetivos de cali-
y del Buen Vivir. Si estos fueran vio- dad a través de su aplicación sistemática
lentados, las entidades gubernamen- en todas las etapas del ciclo de la polí-
tales tienen la obligación de investigar tica sectorial.
y, de ser el caso, aplicar a los infracto-
res la sanción -judicial y/o administra- - Los estándares de derechos humanos
tiva, según corresponda- y de reparar el y ambientales ayudan y contribuyen a
daño causado a las personas individua- la definición el contenido de las polí-
les o colectivas agraviadas, asegurándo- ticas y los resultados esperados, y esta-
les una compensación, restituyéndoles blecen unos criterios mínimos a tener
en el ejercicio de sus derechos y apli- en cuenta, tanto en la priorización de
cando las garantías del caso. lineamientos de política pública cuanto
en el seguimiento a la implementación
• Obligación de realizar o satisfacer.- Las y la medición de impactos.
entidades del Estado deben emprender
acciones de política pública tendientes
a la realización progresiva de los dere- 2 El Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio e Integra-
chos humanos y del Buen Vivir. En este ción y el Ministerio de Justicia, derechos humanos y Cultos,
así como las Agencias de Naciones Unidas, tienen archivos
sentido, el Estado tiene la obligación con la información sobre los instrumentos internacionales
de velar por que se hagan efectivos los ratificados por el Ecuador.

11. Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 9
- Define los problemas de desarrollo como responsabilidades, y los ejecutores de
derechos insatisfechos, colocando en las políticas públicas como garantes del
el centro del análisis y de las propues- marco normativo del Buen Vivir.
tas de políticas públicas a las personas,
comunidades, pueblos y nacionalida- - Promueve, por una parte, el desarro-
des; así como al ambiente. Esta perspec- llo de las capacidades en las entida-
tiva garantiza que los grupos margina- des públicas para que puedan garanti-
dos o excluidos del disfrute de derechos zar todos los derechos de las personas y
humanos sean identificados y que se el ambiente; y, por otra parte, el fortale-
formulen políticas que cierren brechas cimiento de las capacidades de las per-
y desigualdades sociales para garantizar sonas, individuales y colectivas, como
la realización universal de los derechos. titulares de derechos, para que puedan
ejercerlos y exigir su cumplimiento.3
- En lugar de ser beneficiarias pasivas, Si bien el Estado a través de sus funcio-
las personas, individuales y colecti- narios públicos constituye el princi-
vas, pasan a ser protagonistas de su pro- pal portador de obligaciones respecto
pio desarrollo y titulares de derechos y de la garantía de los derechos humanos
responsabilidades, legalmente vigen- y de la naturaleza, también las perso-
tes y exigibles como garantías. A su vez, nas, comunidades, pueblos y naciona-
el Estado, como principal portador de lidades son protagonistas corresponsa-
obligaciones en materia de derechos bles del éxito de las políticas públicas.
humanos y ambientales, pasa a tener En este marco, las campañas sobre lac-
la correspondiente obligación de res- tancia materna o ahorro de energía en el
petar, proteger y hacer efectivos esos ámbito doméstico, por ejemplo, contri-
derechos. El EBDH fortalece la relación buyen al éxito de las políticas de desa-
constructiva entre los ciudadanos y ciu- rrollo infantil y a las de manejo sosteni-
dadanas como titulares de derechos y ble de los recursos estratégicos.
Portadores de Obligaciones
Con capacidades para respetar, proteger
y realizar los derechos de las personas
Figura 1:
Rendición
Participación Portadores
de cuentas
Igualdad y no Discriminación de obligaciones
y titulares
Titulares de Derechos de derechos y
y Responsabilidades responsabilidades
Ciudadanía Con capacidades para exigir sus derechos
Fuente: SENPLADES-OACDH
Elaboración: SENPLADES
3 En el Art. 83 de la Constitución constan un conjunto de
responsabilidades o deberes generales de los y las ecuato-
rianas, sin embargo en cada campo de la política sectorial
es posible identificar distintas responsabilidades ciudada-
nas e integrarlas a los programas o proyectos.

12. 10 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales
2.2 Políticas públicas Como parte de la recuperación del papel del
Estado frente al fracaso del modelo anterior,
sectoriales: definición marcado por la discrecionalidad y la falta
de voluntad política, la formulación, ejecu-
y justificación4 ción, evaluación y control de políticas públi-
cas sectoriales son responsabilidad princi-
Las políticas públicas son concebidas como:
pal de las entidades rectoras sectoriales, con
participación de actores sociales y de los
- Un conjunto de decisiones y estrategias
Consejos Nacionales para la Igualdad (CNI).
adoptadas por una autoridad legítima
para resolver problemas públicos com-
En el caso de los enfoques de igualdad, los
plejos (Aguilar, 1993). En tal sentido,
CNI emiten políticas para la igualdad, luego
una política pública es una directriz
de un proceso de construcción conjunta
general que refleja la prioridad y volun-
con las entidades rectoras. En este proceso
tad política del gobierno para modifi-
de construcción se busca transversalizar los
car una situación determinada. En la
enfoques de igualdad. Es decir incorporar las
práctica, las políticas públicas funcio-
políticas para la igualdad y las consideracio-
nan como instrumentos que permiten
nes ambientales pertinentes en todo el ciclo
al Estado garantizar los derechos huma-
de las políticas públicas. Dichos enfoques
nos y ambientales, vinculando las nece-
deben ser incorporados en todas las fases
sidades sociales de corto plazo con una
del ciclo de planificación: en el diagnóstico
visión política a mediano y largo plazo,
y la formulación de políticas, en el diseño
para así eliminar inequidades (ver Art.
de planes y programas, en los sistemas de
85 de la Constitución). La interrelación
gestión, en los modelos de atención, en el
de las decisiones de los distintos acto-
campo administrativo y presupuestario, y
res públicos.5
en la ejecución y evaluación de las políticas
públicas. La aplicación de un EBDH garan-
Entonces, al ser las políticas públicas proce- tiza que los grupos tradicionalmente mar-
sos deliberadamente diseñados y planifica- ginados, excluidos y discriminados alcan-
dos, con objetivos, cursos de acción y linea- cen el Buen Vivir. En este sentido, el EBDH
mientos establecidos, que demandan una coincide con las Agendas para la Igualdad,
variedad de recursos y requieren la interac- aportándoles como valor añadido la noción
ción entre actores políticos y sociales, pode- normativa de igualdad y no discriminación
mos afirmar: la política pública se define como que obliga a los gobiernos a combatir la dis-
un curso de acción de la gestión pública que criminación de iure y de facto, a remover los
institucionaliza la intervención pública en res- obstáculos que impiden el acceso a servicios
puesta a un problema social identificado como sociales básicos en condiciones de igualdad,
prioritario, y que se convierte de esta manera y a visualizar y priorizar a esos grupos en las
en materia de política de Estado. políticas, programas y presupuestos a través
de la acción afirmativa.
En esa medida, las políticas públicas son
un instrumento que permite al Estado cum- Es importante considerar el papel central
plir con sus obligaciones de respetar, prote- que juega el Estado para llevar a cabo las
ger y realizar los derechos humanos y de la políticas públicas enmarcándolas en los
naturaleza, eliminar inequidades y transver- siguientes fines específicos:
salizar enfoques tradicionalmente margina-
dos o minimizados, a la vez que vinculan las
necesidades de corto plazo del Estado con
una visión política a mediano y largo plazo.
4 La presente sección toma como base a diferentes autores,
Como se mencionó anteriormente, de cuyas obras pueden ser consultadas para mayor informa-
ción: Oszlak y O’Donnell (1984), Aguilar (1993), Nelson
acuerdo al artículo 154 de la Constitución, (1993), Majone (1997), Tamayo (1997), Moro y Besse (2006).
a las ministras y ministros de Estado les
corresponde, entre otras funciones, ejercer 5 También hay posiciones que hablan de las políticas
públicas como enunciados que conciernen a la selección de
la rectoría de las políticas públicas del área medios para alcanzar metas que se planteen; todo aquello
a su cargo. Al hablar de políticas públicas que las entidades públicas tienen intención de hacer, pero
sectoriales, nos referimos a las políticas del también lo que eligen no hacer; o, como una secuencia de
acciones que se expresan a través de leyes y regulaciones,
nivel de ministerios y secretarías ejecutoras, así como en el conjunto de programas, proyectos y activida-
a través de las cuales se expresa su rectoría. des de las instituciones públicas.

13. Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 11
• Lograr la integración y el equilibrio, en
términos sociales y territoriales;
2.3 Instrumentos
de política sectorial
• Incidir en la conformación plural de
la sociedad; La recuperación y fortalecimiento del rol
de planificación del Estado implica, en su
• Intervenir de manera coherente, com- nivel más básico, la apropiación y conoci-
plementaria y solidaria para la consecu- miento de los principales instrumentos que
ción del Buen Vivir de la población; y orientan los distintos niveles de planifica-
ción, como procesos que se desarrollan en
• Garantizar el respeto inmediato de los diferentes niveles, pero que se articulan y
derechos humanos y ambientales, para retroalimentan entre sí.
su realización progresiva.
Figura 2:
Articulación de
los instrumentos
Bloque de Constitucionalidad de planificación
Fuente y Elaboración:
Estrategia de Largo Plazo SENPLADES, 2011.
Agenda para la Igualdad
Plan Nacional de Desarrollo
Priorización de programas y
proyectos por Consejo Sectorial
Agenda Sectorial - Agenda Territorial y Zona de Planificación
Priorización de Programas
Política Sectorial y Proyectos por sector
Planificación Institucional - PPP - PAP Acciones y proyectos
priorizados por la institución
2.3.1 Bloque de
Constitucionalidad
El Bloque de Constitucionalidad incluye a la producción y distribución de bienes públi-
la Constitución y a los instrumentos inter- cos debe ser la ampliación de las coberturas y
nacionales de los cuales Ecuador es signata- la mejora de la calidad de las prestaciones. La
rio, y que también son mandatorios.6 Cabe focalización puede reflejar una prioridad ante
recordar que uno de los elementos claves en emergencias momentáneas, pero el principio
la concepción del Buen Vivir es la integrali- rector de la estrategia económica y social de
dad de los derechos, es decir que todos son mediano y largo plazo debe ser la universali-
fundamentales, sin excepción, para una vida dad solidaria» (PNBV, 2009: 38).
digna. Por ello, la Constitución enfatiza el
carácter integral de los derechos, al recono- El Bloque de Constitucionalidad está en la
cerlos como indivisibles, interdependientes cúspide de la pirámide normativa nacional
y de igual jerarquía (artículo 11, numeral 6). porque, conforme a la propia Constitución,
además de tener precedencia jerárquica
Las bases conceptuales de la Constitución y sobre cualquier otra norma, constituye el
del PNBV reconocen la dimensión norma- mandato que define los deberes del Estado
tiva basada en las garantías universales de
derechos mediante políticas públicas. En el
PNBV se menciona que: «Si el objetivo son los 6 El Título IX de la Constitución (en particular los artículos
424 y 425) establecen la supremacía de la Constitución y la
derechos, las políticas no pueden ser selecti- jerarquía normativa de la Constitución y los tratados inter-
vas sino universales, por lo cual el objetivo en nacionales de derechos humanos ratificados por el Estado.

14. 12 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales
ecuatoriano en cuanto a la garantía de los nivel regional y mundial, en todo el ciclo de
derechos humanos, individuales y colecti- la política pública.
vos, de los y las ecuatorianas, así como los
derechos de la naturaleza. Por ende, el Blo-
que de Constitucionalidad es la guía fun-
2.3.2 Estrategia de Largo Plazo
damental de las políticas de Estado (ver los Si bien es cierto que el PNBV tiene una
artículos 3, 10 y 11 de la Constitución). vigencia de cuatro años, se ha incluido una
Estrategia de Largo Plazo (ELP), denominada
El Estado ecuatoriano dispone de un marco Estrategia Endógena Sostenible de Acumu-
normativo muy comprehensivo y avanzado, lación y (Re)distribución de la Riqueza para
en la medida en que ha ratificado todos los el Buen Vivir. La ELP apunta a la construc-
tratados fundamentales de derechos huma- ción de una nueva forma de generación de
nos y ha propuesto nuevas dimensiones de riqueza para su distribución y redistribu-
normatividad vinculante (como en el caso ción equitativa, social y territorial. Así se
de los derechos de la naturaleza). Para el sustenta el nuevo pacto de convivencia cele-
avance en el cumplimiento de los compro- brado con la aprobación de la Constitución
misos internacionales asumidos, mediante de 2008 por referéndum popular.
dichos tratados también se crearon organis-
mos de protección y seguimiento, de ámbito La ELP busca, a través de una mirada pros-
regional (interamericano) y mundial (Nacio- pectiva, que el Ecuador deje de ser un país
nes Unidas), ante los que el Estado ecua- extractivista primario-exportador y se con-
toriano rinde cuentas de forma periódica vierta en una sociedad del bioconocimiento
y desde donde recibe también informes y sustentada en una matriz productiva tercia-
recomendaciones de especial utilidad para ria, exportadora de biodiversidad y servi-
la formulación o ajuste de políticas públicas. cios con alto valor agregado, orientada por
el Buen Vivir de sus habitantes. Con ello en
Sobre esta base, las políticas sectoriales mente, se ha trazado un camino en cuatro
deben estar orientadas a dar contenido a los fases de transformación, en el curso de las
derechos para el Buen Vivir de forma pro- cuales se buscará la satisfacción de las nece-
gresiva, conforme al mandato constitucio- sidades básicas de la población ecuatoriana,
nal, los instrumentos internacionales y las la consolidación de la industria nacional
recomendaciones emanadas de los siste- y una inserción estratégica y soberana del
mas de protección de derechos humanos a Ecuador en el mundo.
Figura 3:
Fases de la Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4
estrategia Respeto inmediato y realización progresiva de los derechos humanos
endógena
Consolidación
sostenible de Acumulación para Distribución en
de la sustitución
acumulación y (re) la transición la acumulación Reconversión
de exportaciones
distribución de y profundización y consolidación productiva
y distribución en
de la redistribución estrategia SSI
la riqueza para la acumulación
el Buen Vivir
Superávit energé- Diversificación Terciario
Sustitución tico y limpio y sustitución de
Fuente y elaboración: (exportadora)
SENPLADES, 2009. Consolidación exportaciones:
selectiva de de bio-conoci-
de la industria investigación,
importaciones miento y servicios
nacional y innovación, cien- turísticos
sectores turísticos cia y tecnología
Transferencia de I+D Innovación
Biotecnología
Tecnología Aplicada Tecnológico tecnológica
Primario exportador Nuevas Industrias Bioservicios y Tecnología

15. Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 13
En la primera fase de transformación, deno- en la planificación local, que permitan
minada Fase 1: Transición, y en la que incrementar la presencia del Estado.
actualmente debemos trabajar, se requiere
la consolidación de una economía endó- III. Acciones permanentes, mediante agen-
gena encaminada hacia el Buen Vivir. Esto das a largo plazo, que permitan mante-
es, enfatizar la generación e incremento de ner una presencia permanente y estruc-
capacidades y oportunidades, así como la turada del Estado.
movilización, acumulación y distribución
de capital en los distintos sectores y actores La ELP prevé 4 fases. Para la primera de éstas,
del sistema económico. En esta fase tam- y en la cual nos empeñamos en trabajar en
bién se plantea mantener fuentes de acu- la actualidad, se han identificado 12 estra-
mulación tradicionales, pero orientando tegias, mismas que en adelante denomina-
la inversión de los recursos a la transfor- remos Estrategias 2009-2013. Estas últimas
mación de la economía, priorizando la (re) responden a la pregunta de qué no podemos
distribución y la transferencia tecnológica. dejar de hacer, como Estado ecuatoriano,
Esto es fundamental para dar un impulso durante los próximos cuatro años si que-
de partida a las industrias nacientes, para remos sentar las bases para las siguientes
el cual también es necesario transformar la fases de la ELP. Los PEN son parte principal
educación superior y apoyar a la consolida- de este esfuerzo, pero las Estrategias 2009-
ción de las empresas públicas. 2013 no se limitan a los PEN.
En este contexto, para la Fase 1 se ha plan- Las Estrategias 2009-2013 son:
teado un listado de Proyectos Estratégicos
Nacionales (PEN). Los PEN son aquellos pro-
I. Democratización de los medios de pro-
yectos que responden al interés nacional,
ducción, (re)distribución de la riqueza
posibilitan el cumplimiento de las previsio-
y diversificación de las formas de pro-
nes del Régimen de Desarrollo de la Consti-
piedad y de organización.
tución vigente, apoyan la consecución de la
ELP, apuntan a generar las condiciones para
el Buen Vivir, están previstos en el PNBV y II. Transformación del patrón de especia-
generan recursos para el Estado. Así, los PEN lización de la economía a través de la
adquieren gran importancia para transfor- sustitución selectiva de importaciones
mar la matriz económica en el largo plazo. para el Buen Vivir.
Con este antecedente, las Políticas Secto- III. Aumento de la productividad real y
riales deben considerar, de forma priorita- diversificación de las exportaciones,
ria, la consecución técnica de los PEN y las exportadores y destinos mundiales.
acciones intersectoriales necesarias para
garantizar los derechos de la población en IV. Inserción estratégica y soberana en el
las áreas de influencia de los PEN, en todos mundo e integración latinoamericana.
sus momentos: antes, durante y después de
la actividad productiva. En esa medida, no V. Transformación de la educación supe-
se deben descuidar la educación, la salud, rior y transferencia de conocimiento en
la seguridad social y otros derechos funda- ciencia, tecnología e innovación.
mentales, para que las actividades extracti-
vas no vayan en desmedro del Buen Vivir de VI. Conectividad y telecomunicaciones
la población de la zona. para construir la sociedad de la
información.
Se han definido tres fases para la presen-
cia del Estado en las zonas de influencia de
VII. Cambio de la matriz energética.
los PEN, que las Políticas Sectoriales deben
considerar:
VIII. Inversión para el Buen Vivir, en el marco
I. Acciones inmediatas, mediante progra- de una macroeconomía sostenible.
mas sociales itinerantes, que permitan
recuperar la presencia del Estado. IX. Inclusión, protección social solida-
ria y garantía de derechos en el marco
II. Acciones tácticas, mediante obras iden- del Estado constitucional de derechos
tificadas en la planificación nacional y y justicia.

16. 14 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales
X. Sostenibilidad, conservación, cono- Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohe-
cimiento del patrimonio natural y sión e integración social y territorial en la
fomento al turismo comunitario. diversidad.
XI. Desarrollo y ordenamiento territorial, Objetivo 2. Mejorar las capacidades y
desconcentración y descentralización. potencialidades de la ciudadanía.
XII. Poder ciudadano y protagonismo Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de la
social. población.
Objetivo 4. Garantizar los derechos de la
2.3.3 Plan Nacional para naturaleza y promover un ambiente sano y
el Buen Vivir 2009-2013 sustentable.
El Plan Nacional para el Buen Vivir contiene Objetivo 5. Garantizar la soberanía y la paz,
las orientaciones político-programáticas e impulsar la inserción estratégica en el
para el período de mandato, aprobadas por mundo y la integración latinoamericana.
el Consejo Nacional de Planificación. Cada
año el Presidente o Presidenta de la Repú- Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable,
blica debe presentar a la Asamblea Nacio- justo y digno en su diversidad de formas.
nal el informe sobre el cumplimiento de las
metas del PNBV, así como los objetivos que Objetivo 7. Construir y fortalecer espacios
el gobierno se propone para el año siguiente. públicos, interculturales y de encuentro
El PNBV tendrá como eje orientador la con- común.
secución del Buen Vivir, a través de la con-
solidación del Régimen de Desarrollo y del Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identidad
Buen Vivir, tal como lo establece la Consti- nacional, las identidades diversas, la pluri-
tución. El proceso de actualización del PNBV nacionalidad y la interculturalidad.
debe ser participativo, descentralizado, des-
concentrado y transparente. Objetivo 9. Garantizar la vigencia de los
derechos y la justicia.
El PNBV 2009-2013 propone una estructura
Objetivo 10. Garantizar el acceso a la parti-
y unos contenidos encaminados a la satis-
cipación pública y política.
facción de las necesidades (no solo míni-
mas, sino básicas e, incluso, máximas) de la
Objetivo 11. Establecer un sistema econó-
población ecuatoriana. Establece 12 Objeti-
mico social, solidario y sostenible.
vos Nacionales para el Buen Vivir, cada uno
de los que cuenta con un fundamento y un
Objetivo 12. Construir un Estado democrá-
diagnóstico que dan paso a un conjunto de
tico para el Buen Vivir.
políticas y de lineamientos de política (con-
sultar Anexo 01 del PNBV 2009-2013); ade-
más, los 12 Objetivos se complementan con
2.3.4 Agendas Sectoriales
un listado de metas e indicadores para dar
seguimiento y evaluar su cumplimiento y Territoriales
(consultar Anexo 02 del PNBV 2009-2013).
Las Agendas Sectoriales son instrumen-
tos de coordinación intersectorial que defi-
Los 12 Objetivos sirven como principal direc-
nen las políticas públicas, programas y pro-
triz para la concertación de las acciones sec-
yectos clave a mediano plazo, y funcionan
toriales con la planificación nacional. Antes
como nexo entre el PNBV y las políticas de
que responder a una lógica sectorial, respon- los ministerios y secretarías ejecutoras. De
den a una lógica transversal que estimula la esta manera, establecen la direccionalidad
articulación de los diferentes sectores en del proceso de transformación y las priori-
lugar de dividirlos en parcelas autoconteni- dades de gobierno para los cuatro años de
das. Así, todos los sectores aportan y contri- cobertura del PNBV 2009-2013, dentro del
buyen a los 12 Objetivos Nacionales. marco constitucional, y en concordancia
con la visión estratégica de largo plazo plas-
Los Objetivos Nacionales para el Buen mada en la ELP. Las Agendas Sectoriales, ela-
Vivir son: boradas por los Ministerios Coordinadores

17. Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 15
en conjunto con sus entidades coordinadas, importante de este trabajo, y que sirve de
contienen la visión de desarrollo para el área vinculación con la ELP, son los PEN. En defi-
de su competencia, determinan las directri- nitiva, lo que se busca son sinergias multini-
ces de política intersectorial para las entida- vel con otras iniciativas territoriales, articu-
des coordinadas y presentan el conjunto de lando el Gobierno Central con los Gobiernos
acciones de la gestión pública en dicha área. Autónomos Descentralizados (GAD), siem-
pre observando las necesidades y potencia-
El PNBV hace una importante apuesta por lidades específicas del territorio.
concertar la tradicional dimensión sectorial
con una menos explorada, pero no menos La ETN se despliega en torno a siete
importante, dimensión territorial. Se debe temáticas:
recordar que, de acuerdo al artículo 4 de la
Constitución: I. Propiciar y fortalecer una estruc-
tura nacional policéntrica, articulada
El territorio del Ecuador constituye una y complementaria de asentamientos
unidad geográfica e histórica de dimensio- humanos.
nes naturales, sociales y culturales, legado
de nuestros antepasados y pueblos ances- II. Impulsar el Buen Vivir en los territorios
trales. Este territorio comprende el espa- rurales y la soberanía alimentaria.
cio continental y marítimo, las islas adya-
centes, el mar territorial, el Archipiélago III. Jerarquizar y hacer eficiente la infra-
de Galápagos, el suelo, la plataforma sub- estructura de movilidad, energía y
marina, el subsuelo y el espacio supraya- conectividad.
cente continental, insular y marítimo. Sus
IV. Garantizar la sustentabilidad del patri-
límites son los determinados por los trata-
monio natural mediante el uso racional
dos vigentes.
y responsable de los recursos naturales
renovables y no renovables.
Como otra de sus principales innovacio-
nes, el PNBV 2009-2013 incorpora la Estra-
V. Potenciar la diversidad y el patrimonio
tegia Territorial Nacional (ETN) y las Agen-
cultural.
das Zonales. La ETN, de acuerdo a lo que
establece el Código Orgánico de Planifica- VI. Fomentar la inserción estratégica y
ción y Finanzas Públicas (COPFP), es el ins- soberana en el mundo, y la integración
trumento de la planificación nacional que latinoamericana.
forma parte del Plan Nacional de Desarro-
llo y orienta las decisiones de planifica- VII. Consolidar un modelo de gestión des-
ción territorial, de escala nacional, defini- centralizado y desconcentrado, con
das por las entidades del Gobierno Central capacidad de planificación y gestión
y los Gobiernos Autónomos Descentraliza- territorial.
dos. Propone una mirada a nivel país de los
impactos de la acción pública en los terri-
torios, propiciando la construcción de un 2.3.5 Agendas para la Igualdad
modelo deseado que revierta las tenden-
cias inequitativas que se han expresado en La Constitución consagra el principio de la
un modelo territorial excluyente y fragmen- igualdad y no discriminación. El artículo 11,
tado. Además, es un esfuerzo de partida para inciso 2, establece que todas las personas,
comenzar a ver el territorio ecuatoriano de tanto individuales como colectivas (comu-
manera integral, tal como lo exige la Consti- nidades, pueblos, nacionalidades y territo-
tución, sin descuidar los espacios marítimos rios), son iguales ante la ley, que gozan de
ni los derechos que el Estado ecuatoriano los mismos derechos, deberes y oportunida-
ejerce sobre los segmentos correspondien- des, y que no pueden ser discriminadas por
tes de la órbita sincrónica geoestacionaria y razones de etnia, lugar de nacimiento, edad,
la Antártida. sexo, identidad de género, identidad cultu-
ral, estado civil, idioma, religión, ideología,
Las Agendas Zonales buscan coordinar la filiación política, pasado judicial, condi-
presencia del Estado, sus acciones e inter- ción socioeconómica, condición migratoria,
venciones en cada una de las zonas de plani- orientación sexual, estado de salud, portar
ficación, jerarquizando los principales pro- VIH, discapacidad, diferencia física, ni por
gramas y proyectos sectoriales para hacer cualquier otra distinción, personal o colec-
más eficiente la acción del Estado. Una parte tiva, temporal o permanente.

18. 16 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales
Las Agendas Sectoriales y Políticas Públicas,
en observancia de lo expuesto, deben incor- • Género
porar y transversalizar, en el marco nor- • Generacional
mativo del Buen Vivir, un EBDH que com- • Interculturalidad
prenda, si bien no limite, a los enfoques • Discapacidades
de igualdad y de ambiente, reconociendo • Movilidad Humana
- Migraciones
la importancia de corregir las inequidades
estructurales del pasado que han marginado
o puesto en situación de desventaja a indi-
viduos, sectores, grupos y colectividades de Sostenibilidad
la sociedad ecuatoriana, entre ellos a muje- Ambiental
res, a personas con identidades de género y
orientaciones sexuales diversas (gays, les-
bianas, bisexuales, transexuales, transgé-
nero, intersex y queer – GLBTTIQ), a los pue- Enfoques de
Figura 4: blos y nacionalidades, a las personas con Igualdad
El EBDH discapacidad (física, visual, auditiva, men- EBDH
y los Enfoques tal, etc.), a las personas inmigrantes irregu-
de Igualdad lares, asiladas o refugiadas, a niños, niñas,
adolescentes, jóvenes y adultos mayores,
Elaboración: SENPLADES. entre otros.
Esta Guía toma al EBDH como puerta de las políticas públicas, y también coordina-
entrada para abordar los enfoques de igual- rán con las entidades rectoras y ejecutoras
dad puesto que ofrece un marco común de y con los organismos especializados en la
actuación y tiene como base los principios protección de derechos en todos los niveles
de igualdad y no discriminación, sostenibi- de gobierno.
lidad ambiental, participación y rendición
de cuentas que comparten todos los enfo- De esa manera, las dimensiones sectorial y
ques. Adicionalmente, el EBDH pone en el territorial deben estar transversalizadas por
centro del proceso de planificación a los los enfoques de igualdad en lo concerniente a:
seres humanos como titulares de derechos,
lo cual permite identificar las inequidades • Género,
de género, edad, discapacidad, etnia y ori-
gen nacional. El enfoque de derechos huma- • Generacional,
nos es abarcador y permite hacer operativos
enfoques con menor desarrollo conceptual, • Discapacidades,
a la vez que resulta flexible para la aplicación
de criterios y herramientas de enfoques que
• Interculturalidad, y
han tenido un mayor desarrollo en el país.
Las normas y estándares de derechos huma- • Movilidad humana.
nos establecidos en los instrumentos inter-
nacionales ratificados por el país, consti- Así, el proceso de formulación de políticas
tuyen orientaciones para la formulación públicas debe apuntar hacia la inclusión en
de políticas encaminadas a la igualdad de igualdad de condiciones. Su formulación
género, ciclo de vida, discapacidad, ori- debe contemplar la perspectiva de género,
gen nacional y étnico, y sostenibilidad para fomentar cambios profundos de patro-
ambiental. nes socioculturales, políticos, económicos,
que inciden en las estructuras que sostie-
En el nuevo diseño constitucional, según nen la desigualdad y gravitan sobre el orden
establece el artículo 156, los Consejos Nacio- de género. Asimismo, deben considerar
nales para la Igualdad son órganos respon- la dimensión etaria para asegurar una
sables de asegurar la plena vigencia y el perspectiva generacional que vele por las
ejercicio de los derechos consagrados en la personas a lo largo de su vida, y por las gene-
Constitución y en los instrumentos inter- raciones futuras.
nacionales de derechos humanos, para lo
cual estos Consejos ejercerán atribucio- Las políticas públicas deben siempre orien-
nes en la formulación, transversalización, tarse a las garantías de derechos que se
observancia, seguimiento y evaluación de desprenden de la Constitución, y los

19. Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 17
instrumentos internacionales procurando de derechos humanos derivados de los ins-
el Buen Vivir en los diversos escenarios y trumentos internacionales vinculantes, la
ámbitos de la vida. Por ello, las políticas no ELP, el PNBV, las Agendas Sectoriales, Terri-
pueden descuidar el velar porque las perso- toriales y para la Igualdad, y las Políticas Sec-
nas con discapacidades puedan ejercer ple- toriales. De esta forma, la Programación Plu-
namente sus derechos, más allá de su con- rianual de la Política (PPP) y la Programación
dición particular. El reconocimiento de los Anual de la Política (PAP) de cada institución
derechos colectivos de pueblos y nacionali- deben plasmar la acción pública en conso-
dades es también un componente transfor- nancia con la planificación nacional.
mador para consolidar la condición plurina-
cional del Estado ecuatoriano, conforme al La PPP es el instrumento de planificación
artículo 1 de la Constitución. institucional de mediano plazo de todas las
instituciones del sector público, que incor-
No menos importante es que en las políti- pora la programación de los gastos perma-
cas públicas se recuerde la obligación para nentes y no permanentes, conducente al
con las personas inmigrantes especialmente cumplimiento de los objetivos estratégi-
respecto de aquellas en condición de irregu- cos institucionales atados al PNBV (para el
laridad o refugio, así como de la población período de mandato). La programación plu-
ecuatoriana que reside fuera del país, para rianual es referencial e indicativa para la
garantizar y proteger sus derechos. programación anual.
Además, teniendo en cuenta que la Consti- Por su parte, la PAP es el instrumento en el
tución ecuatoriana es la primera del mundo que se concreta la programación de los gas-
que consagra los derechos de la naturaleza, tos permanentes y no permanentes para el
es una tarea imprescindible que las políti- cumplimiento del PNBV, desde cada institu-
cas públicas incorporen consideraciones ción. Su vigencia es anual, y se ajusta a los
ambientales para el Buen Vivir de los y las recursos del Estado.
ecuatorianos. Se apunta, de este modo, a
un orden distinto en el que no se trate dife-
rente cuando se deba tratar igual, y en el que,
simultáneamente, no se trate igual cuando
2.4 Igualdad y no
se deba tratar diferente. discriminación en
Este esfuerzo reconoce la importancia de las políticas sectoriales
contar con políticas públicas que enfren-
ten los patrones estructurales de exclusión La igualdad y no discriminación —por razón
que atraviesan todo el entramado social, de género, edad, origen nacional, etnia, dis-
transformándolos para replantear, redefi- capacidad u otras— es el principio común a
nir y reinventar las relaciones sociales. Inte- los enfoques de igualdad y es el pilar funda-
grar los enfoques de igualdad al análisis de mental del EBDH. Todos los instrumentos de
la sociedad y de las intervenciones públi- planificación arriba descritos deben incor-
cas implica considerar la situación diferen- porar, de forma transversal y no facultativa,
ciada de las personas conforme a sus diver- el principio en cuestión.
sas identidades y expresiones. Alcanzar la
igualdad de oportunidades y la igualdad real La discriminación y exclusión se expresa en
o material requiere visualizar las diferencias las desigualdades o brechas sociales, cultu-
discriminatorias, de manera que se pueda rales y económicas, y se reproduce mediante
intervenir para erradicarlas, afianzando el mecanismos y prácticas profundamente
camino hacia el Buen Vivir. arraigados en la sociedad. La desigualdad
en el trato, en los procedimientos y en las
leyes, permite que se mantengan jerarquías
2.3.6 Planificación Institucional sociales y patrones culturales que impiden
la construcción de una sociedad horizontal,
La Planificación Institucional es el nivel más con igualdad de oportunidades y resultados.
cercano a la ejecución misma de los recur- Las políticas, que no distinguen los rostros
sos. Su debida articulación con los demás de las personas a las que van dirigidas, no
instrumentos de planificación garantiza reconocen los distintos intereses e impac-
que la programación de los recursos públi- tos sobre, por mencionar algunos ejemplos,
cos responda a las directrices emanadas de mujeres y hombres, con sus diversas orien-
la Constitución, los principios y estándares taciones sexuales e identidades de género,

20. 18 Guía para la formulación de políticas públicas sectoriales
personas con discapacidades, pueblos y • Medidas tendientes a la igualdad de
nacionalidades indígenas; menos aún sue- oportunidades, focalizadas en grupos
len considerar la cuestión ambiental. Esta es con mayores desigualdades;
una forma de discriminación indirecta, pues
aunque no haya ningún ánimo discrimina- • Medidas de acción afirmativa que inclu-
torio contra las mujeres, por ejemplo, estas yen, pero no se limitan a, cupos, cuotas
han quedado en buena medida al margen o o ventajas para los grupos humanos con
excluidas de los procesos de desarrollo. mayores desigualdades;
Para que las políticas públicas contribuyan • Medidas para eliminar las barreras
eficazmente a cerrar brechas o desigualda- normativas y de procedimientos en el
des por razón de género, edad, discapacidad, acceso a beneficios y recursos;
origen étnico o nacional, condición econó-
mica o área de residencia, es necesario for- • Medidas para erradicar patrones cul-
talecer el conocimiento de las y los plani- turales y prácticas institucionales
ficadores y servidores públicos sobre estos discriminatorias.
temas e incluir criterios como:
• Información desagregada por sexo,
edad, discapacidad, origen nacional y
2.5 Ciclo de las
étnico, considerando también informa- políticas públicas
ción desagregada en función de condi-
ciones económicas, áreas de residencia Las políticas sectoriales de los ministerios
(urbano/rural) para determinar el grupo y secretarías ejecutoras operan en armonía
social con mayores niveles de exclusión; con la Constitución, los instrumentos inter-
nacionales en materia de derechos huma-
• Análisis causal de los patrones cultura- nos, la ELP, el PNBV y las Agendas Secto-
les que reproducen la discriminación, riales. Las políticas sectoriales orientan el
exclusión y subordinación; ejercicio de la facultad de la rectoría minis-
terial, definen las prioridades sectoriales y
• Mapeo de actores que incluya a organi- facilitan los procesos de priorización de la
zaciones de los grupos excluidos, para inversión pública. Las políticas sectoriales
promover su participación y represen- son además instrumentos para la retroali-
tación directas; mentación con la Agenda Sectorial corres-
pondiente. Estas políticas deben considerar
• Análisis del impacto de las políticas
la dimensión territorial, la igualdad y no dis-
sobre las desigualdades existentes, y
criminación y la sostenibilidad ambiental.
formulación de objetivos, políticas y
metas que apunten a cerrarlas;
Se pueden considerar tres grandes etapas en
el ciclo de las políticas públicas: formula-
• Adoptar medidas normativas y proce-
ción, implementación (o ejecución), segui-
dimentales que eliminen barreras para
miento y evaluación. Con la evaluación, se
la igualdad de oportunidades, tanto al
entregan elementos para el control, refor-
interior de las instituciones cuanto en
mulación, actualización, terminación o
los servicios que prestan;
supresión de una política determinada. En
• Planificar y presupuestar programas ese sentido, el proceso es continuo y flexi-
o proyectos focalizados, y eventuales ble, y permite periódicamente reiniciar un
medidas de acción afirmativa para gru- nuevo ciclo.
pos específicos que se encuentran en
una posición de desventaja. En el caso ecuatoriano, se puede considerar
la jerarquía de objetivos, políticas y metas,
• Incluir, en el seguimiento, la evaluación en la que en el nivel superior está el Bloque
y la rendición de cuentas, los resultados de Constitucionalidad (derechos y garan-
efectivos en cuanto al cierre de brechas tías), que es la fuente principal del porqué.
y los recursos que se han invertido para Las políticas sectoriales establecen los qué,
el efecto. y los lineamientos de política establecen
los cómo. En el gráfico siguiente se ilustra el
Entre otras, las medidas que se pueden ciclo de la política pública, que pone al cen-
tomar para la igualdad de los grupos con tro a las personas y la naturaleza como titu-
mayores inequidades pueden ser: lares de derechos.

21. Fundamentos de las políticas públicas sectoriales 19
Figura 5:
Ciclo de la
Política Pública
Elaboración: SENPLADES
Formulación
SEGUIMIENTO
IMPLEMENTACION
Y EVALUACIÓN SER HUMANO
Y NATURALEZA
Formulación de política
• Etapa Preparatoria
y de Diagnóstico
• Etapa de Definición
de Políticas, programas
y proyectos.
• Aprobación de la Política
Sectorial e Incorporación
en el Sistema.

23. 21
Pasos para la formulación
de la política pública sectorial 3
Para poner en marcha el proceso técnico- y definición de políticas, y etapa de apro-
político-participativo de formulación de bación e incorporación al sistema para su
políticas públicas, se requiere contar con implementación.
insumos y recursos institucionales, infor-
macionales, metodológicos y técnicos. El ciclo continúa con la ejecución, segui-
Todo el proceso se inicia con una necesidad miento y evaluación. No obstante, el pre-
socialmente percibida y una decisión polí- sente documento se refiere específi-
tica, que detona sinergias institucionales camente al proceso de formulación de
y sociales para lograr un producto integral, políticas públicas en el ámbito sectorial,
factible, consensuado y concretado en líneas en tanto que la formulación de programas
de acción priorizadas, interiorizadas por la o proyectos, su implementación, segui-
administración pública y la sociedad civil. miento y evaluación tienen guías y forma-
tos particulares. Las referencias a estos pro-
En forma simplificada, las etapas del proceso cesos conexos se hacen para tener la visión
de formulación de políticas públicas secto- integral del ciclo de las políticas públicas.
riales son: etapa preparatoria y de diagnós- El anexo 1 contiene el proceso de formula-
tico, etapa de formulación de lineamientos ción de políticas públicas.
3.1 Etapa Preparatoria y de diagnóstico
3.2 ETAPA DE FORMULACIÓN DE LINEAMIENTOS,
DEFINICIÓN DE POLÍTICAS
3.3 APROBACIÓN Y AVAL DE POLÍTICA SECTORIAL
E INCORPORACIÓN EN EL SISTEMA
DIFUSIÓN DE LA POLÍTICA