1. Les consultations publiques
Florence Piron
Préliminaires: Qu’est-ce qu’une consultation
publique, selon vous?

2. Les types de consultation
 Bien des formes de consultation existent au Québec dont l’appareil
d’État est doté de comités consultatifs, de conseils consultatifs
permanents, en bref de toutes sortes d’instances consultatives, incluant
les Commissions parlementaires permanentes et les référendums!
 Certains modes de consultations sont très balisés par la législation, mais ne
prennent pas la forme d’assemblée publique: Le forum de consultation du
Commissaire à la santé et au bien-être
 Des consultations sont réalisées ad hoc par un organisme pour une raison
précise: la consultation Bouchard Taylor sur les
Accommodements raisonnables (2007)
 Certaines consultations se déroulent sur Internet et sont complètement
délocalisées: la consultation sur la procréation assistée de la Commission de
l’éthique de la science et de la technologie
 Dans tous les cas, ces modes de consultation visent à « entendre » des
citoyens sur des projets ou des problèmes à résoudre et reposent sur la
« participation » de citoyens aux activités qu’elles proposent. Si cette
participation est défaillante, on peut même dire que la consultation est
un échec…

3. Le concept de participation
 La participation des citoyens peut être
 « publique », c’est-à-dire instituée par l’État dans des cadres législatifs précis
ou dans des situations ad hoc
 « citoyenne », c’est-à-dire émanant de la vie associative, de la société civile,
de la mobilisation des acteurs sociaux
 Un idéal démocratique: la rencontre et la complémentarité de ces deux
formes de participation, au lieu de leur mise en compétition. Par
exemple, la participation des citoyens dans la société civile pourrait être
soutenue « publiquement » par l’État qui s’y ouvre et qui accepte d’être
critiqué.
 Mais dans la réalité, c’est souvent bien différent: la société civile peut
« hurler » sans que le pouvoir l’entende (exemple de la Commission
d’enquête publique) et le pouvoir politique peut inviter les citoyens à
s’exprimer sans qu’ils ne profitent de l’occasion…
 Ce n’est pas un dialogue de sourds, mais une réalité politique propre à
une démocratie.
 Un exemple magnifique de rencontre entre le pouvoir et la société civile
à l’occasion d’une consultation:
Le projet de loi 112 sur la pauvreté au Québec.

4. Précisions sémantiques sur la
participation
 Participer = sortir de chez soi, de son monde privé, pour aller dans
l’espace public – le degré zéro de la participation
 Participer = faire partie d’un processus de prise de décision dans l’espace
public (dans les affaires publiques): summum de la participation (être
Premier ministre)
Un verbe très ambivalent, mais quasiment inévitable
 Exemple: Participer à une consultation peut signifier:
 Assister à une assemblée publique, mais sans s’exprimer
 Être membre d’un conseil consultatif du gouvernement qui a directement
l’oreille du ministre
 Lors d’une commission parlementaire, présenter un mémoire issu d’une
délibération collective au sein d’une association

5. Dimension politique
 Il y a toujours au moins deux grands points de vue dans une consultation
publique:
 le point de vue du « promoteur », en général un décideur public, qui finance
et organise la consultation dans un but précis, par exemple en tant qu’aide à
la décision ou parce que la loi l’y oblige
 Le point de vue des « consultés », des publics visés, souvent des groupes
précis de citoyens qui sont interpellés par le promoteur sans nécessairement
partager ses buts et ses valeurs (position passive)
Les acteurs de ces deux points de vue n’ont pas ni les mêmes intérêts ni les
mêmes raisons d’agir.
Par conséquent, la finalité officielle d’une consultation, qui est celle énoncée par
le promoteur, ne coïncide pas forcément avec ce qu’en comprennent les
publics visés.
 C’est dans ce décalage que s’inscrit tout le jeu politique des consultations.
La faible participation d’un public visé à une consultation n’est pas toujours le signe
d’une lacune de communication, mais peut aussi être un message envoyé par le
public qui refuse les termes politiques sous-jacents de la consultation proposée.

6. La mise à l’agenda
 La mise à l’agenda d’une consultation publique (thème, lieu, horaire,
modalités, etc.) est donc un enjeu politique majeur qui fait l’objet de
négociations intenses. Rappelons-nous les questions référendaires…
 Même si le genre et le thème d’une consultation sont inscrits dans la loi, les
promoteurs ont toujours une marge de manœuvre, ne serait-ce qu’au regard de
l’accessibilité et de l’inclusion. Pensons à des consultations
 Qui se tiennent pendant la journée plutôt que le soir et qui limitent la capacité des travailleurs
d’y participer
 Qui se tiennent dans une seule ville ou à l’écart des transports collectifs et limitent la capacité
des citoyens d’y participer
 Qui se tiennent dans des hôtels de luxe ou dans des lieux de pouvoir où les plus défavorisés sont
intimidés (Problème des commissions parlementaires)
 Qui n’utilisent que l’Internet et excluent ceux et celles qui n’y ont pas accès
 Qui n’utilisent que des assemblées publiques et excluent ceux et celles qui n’ont pas de mobilité
 Questions à toujours se poser pour comprendre une consultation publique: qui
a choisi le thème de la consultation? Pour quelles raisons? Dans quels intérêts?
Avec quels effets attendus? Quels sont les effets d’inclusion et d’exclusion des
modalités choisies? Ces questions sont celles que les publics peuvent se poser
quand ils sont sollicités par un promoteur.

7. La question du pouvoir – du point de
vue des publics
Trois niveaux de pouvoir sont donnés aux citoyens selon la forme d’action choisie par le
décideur
 Être informé – aucune influence, mais une condition nécessaire pour éventuellement
être en situation de pouvoir influencer l’action publique (crédibilité, références exactes
et compréhensibles, etc.) –donne plus de pouvoir que s’ils étaient dans l’ignorance:
séances d’information du BAPE
 Être consulté = être invité à donner son avis ou à partager ses
connaissances; comporte la possibilité d’influencer l’action publique selon
le bon vouloir des décideurs qui restent le plus souvent libres d’y donner
suite ou non: commission parlementaire
Faire partie d’une instance décisionnelle dotée d’un pouvoir
réel d’orientation de l’action publique (situation rare pour
les citoyens hors du gouvernement): les conseils
d’administration, les conseils de quartier, les comités
d’usagers

8. La question du pouvoir – du point de
vue du promoteur
Trois formes d’action possible pour le décideur:
Offrir une information bien contrôlée: valider,
organiser, mettre en valeur, etc. pour orienter la
consultation vers le sujet précis qui intéresse le
promoteur; au besoin, filtrer, cacher, et même
désinformer (gaz de schiste?)
 Consulter des publics précis pour obtenir de nouvelles
informations qui vont l’aider dans ses projets, notamment dans ses
décisions: geste fréquent et de plus en plus jugé « utile » dans la
gouvernance (consultations en aménagement, sur l’immigration,
la fin de vie, la réforme des institutions démocratiques, etc.)
 Partager le pouvoir avec des acteurs sociaux extérieurs à l’organisation: difficile
et rare…

9. Pouvoir et participation
 Ce duo de points de vue est incontournable dans une démocratie où les
positions et intérêts sont variés.
 Le point de vue du promoteur est en général le point de vue du pouvoir, c’est-
à-dire des acteurs sociaux capables d’agir sur l’action des autres: élus,
administrateurs, organismes publics.
 Dans une démocratie, il serait très inquiétant que tous les citoyens partagent
d’emblée le point de vue du pouvoir, surtout quand ils sont engagés dans des
groupes de la société civile dont la fonction sociale est de surveiller l’exercice
du pouvoir. Ils ne sont pas dociles, ne sont pas des « employés ».
 Une consultation peut avoir différents sens politiques:
 Être l’occasion d’un dialogue sincère, honnête et démocratique entre des acteurs aux
positions différenciées sur un enjeu: les
Etats généraux sur la réforme des institutions démocratiques (2002-2003)
 Tester l’acceptabilité sociale de certains projets du pouvoir – on consulte pour
prendre le pouls sans promettre de tenir compte de ce qui sera dit… Une attitude
qui peut nourrir le cynisme des citoyens et leur « boycott » des consultations
publiques, incluant les scrutins.

10. Un élément de contexte historique : la
Nouvelle gestion publique
 Pourquoi la participation et la consultation intéressent-elles tellement
d’organismes depuis quelques années? Au point que des chercheurs parlent
d’un nouvel « impératif participatif »?
 La Nouvelle gestion publique, adoptée au Québec en 2000, transforme les
pratiques de l’État en l’amenant à consulter bien davantage que dans une
administration traditionnelle où les décisions sont prises de manière
hiérarchique et technique.
 En effet, la NGP mise sur les compétences et donc sur l’aide à la décision de la
part de toutes les parties prenantes « compétentes » dans la prise d’une
décision, ce qui inclut les « clients » ou les « usagers » d’un programme ou d’un
service. Influence des techniques de marketing du Nouveau Management
 La NGP demande donc à l’appareil d’État de consulter davantage ses
« clients », qui sont les citoyens. Consulter permet par exemple d’anticiper la
réaction d’un public cible à une idée ou à un projet ou de construire un
consensus permettant de rendre l’action publique plus efficace (Cas a contrario
du mont Orford ou des gaz de schiste)

11. Argumentation de l’OCDE, chantre de la
NGP
« Impliquer les citoyens dans le processus de décision est un
investissement profitable et un élément au coeur de la bonne
gouvernance. Cela permet aux administrations d’exploiter
des sources d’information plus variées, de mettre en
perspective les données, de bénéficier d’éventuelles solutions
et d’améliorer la qualité des décisions. De la même manière,
cela contribue au renforcement du sens civique et de la
confiance du public dans l’administration ainsi qu’à
l’amélioration de la qualité de la démocratie. «
(OCDE, Des citoyens partenaires. Information, consultation et
participation à la formulation des politiques publiques, Paris,
2002)

12. Une conviction de Barack Obama
Government should be participatory. Public engagement enhances
the Government's effectiveness and improves the quality of its
decisions. Knowledge is widely dispersed in society, and
public officials benefit from having access to that dispersed
knowledge. Executive departments and agencies should offer
Americans increased opportunities to participate in policymaking
and to provide their Government with the benefits of their
collective expertise and information. Executive departments
and agencies should also solicit public input on how we can
increase and improve opportunities for public participation
in Government.
(Barack Obama 2009, Memorandum sur la transparence et le
gouvernement ouvert,
http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Transparency_an
d_Open_Government/ )

13. Participation et éthique publique
Créer des consultations publiques offrant aux citoyens une occasion de faire
entendre leur voix est aussi une décision qui repose sur des valeurs:
 Le renforcement de la citoyenneté, au moyen de:
 l’exercice effectif des droits et libertés par chaque citoyen dans sa cité
 le développement individuel et collectif des compétences démocratiques:
prendre la parole, faire entendre sa voix, argumenter sans violence, mieux
connaître les institutions, etc.
 La sensibilisation des citoyens au bien commun, à l’intérêt général, en les
amenant à écouter les autres, leurs concitoyens, et à développer un sentiment
collectif d’appartenance, un « nous » collectif, celui de la Cité
 Donner aux personnes qui subiront les conséquences d’une action la
possibilité de se prononcer sur l’action en question
 Le renforcement de la qualité de la vie démocratique, des débats publics qui
s’y déroulent et de leur capacité d’y inclure de manière égalitaire une
diversité de points de vue, notamment celui des plus défavorisés, contre
l’emprise de l’experto-technocratie
 L’aspiration à une gouvernance éclairée: une décision sera meilleure si elle est
informée par une diversité de points de vue, de valeurs et de savoirs, par
l’intelligence collective (Cité-bateau de l’antiquité grecque)

14. Bilan des finalités possibles des consultations
publiques organisées par l’État
• Finalités à dimension morale
• Donner la parole aux citoyens qui subiront les conséquences des décisions ou des lois
• Impliquer les contribuables qui financent l’État dans la prise de décision publique
• Éviter qu’une élite (experto-technique) prenne seule les décisions pour tous
• Finalités à dimension pratique et politique
• Tester des idées, tester leur acceptabilité, leur correspondance avec la « volonté générale
du peuple »
• Profiter de l’intelligence collective (Cité-bateau)
• Créer des consensus (ou des apparences de consensus) favorables à l’action
• Dimension éducative
• Favoriser l’éducation civique, le développement des compétences démocratiques (prendre
la parole, délibérer, argumenter)
• Intéresser les citoyens au bien commun, à l’intérêt général
• Empowerment des plus démunis

15. Sept arguments contre les
consultations
Des arguments qui ne sont pas à la mode, mais qui sont solidement ancrés,
notamment dans la fonction publique et chez certains élus
 La démocratie représentative suffit, les députés ont été élus pour
décider, pas besoin de démocratie participative
 Faible participation des citoyens ordinaires, difficulté de faire des
consultations représentatives de la population, occupation de
l’espace de consultation par des groupes d’intérêts – « toujours les
mêmes qui sont là »
 Les citoyens sont fondamentalement collectivement
incompétents:
 Guidés par leurs seuls intérêts privés, incapables d’embrasser une
situation complexe aux multiples dimensions
 Ignorants des connaissances de base nécessaires à la prise de la bonne
décision
 Ne disposent pas d’un vocabulaire commun qui permet la discussion
 Influencés par les médias, les préjugés, les idées simplistes, ont besoin
d’être éclairés (sont dans la caverne platonicienne)
 Manipulés ou manipulables par des groupes d’intérêts
 Ont peur des idées nouvelles, des innovations, des changements
d’habitude, plutôt conservateurs

16. Les arguments contre les consultations
 Coûts élevés de tout processus de consultation publique, notamment en
temps; ralentissement de la prise de décision, perte d’efficacité; pousse à
du détournement de consultation ou à des tentations anti-démocratiques
 Instrumentalisation des consultations par le promoteur-décideur qui les
utilise pour
 valider ses choix ou les faire accepter, – mascarades inutiles et peu crédibles
(consultation sur la pauvreté boycottée)
 montrer qu’il se soucie « quand même » du peuple (Forum des générations et
Forums des régions 2004)
 calmer une controverse, même si sa décision est déjà prise (consultation a
posteriori) ou qu’il a décidé de ne rien faire
 montrer qu’il s’intéresse aux mêmes sujets que les partis rivaux
Conditions de vie des personnes âgées (2008)
 Elles sont soumises à l’agenda politique plutôt qu’au souci du bien
commun: le promoteur les tablette si le résultat ne lui convient pas
(réforme des institutions démocratiques, BAPE) ou les utilise pour
légitimer ses décisions. Conséquences: perte de crédibilité et de
légitimité des exercices de consultation
 Difficile d’évaluer l’impact réel de ces consultations par rapport à l’effet
des médias, par exemple.

17. Réponses possibles à ces arguments
 La démocratie représentative est en crise; davantage de participation
publique pourrait la rendre de nouveau intéressante aux yeux des
citoyens
 Le mépris des citoyens incompétents est un argument vieux comme les
régimes monarchiques et tyranniques. La démocratie repose sur les
droits et non sur les compétences ou l’hérédité. C’est son essence.
 Les experts sont aussi des citoyens.
 L’« expertise pointue » n’est pas la même chose que l’« intelligence
collective » dans laquelle les savoirs se complètent et s’interrogent
mutuellement selon le principe de la « tête bien faite ».
 Coûts réduits des consultations si on utilise Internet et les ressources du
Web 2.0 ou si on utilise les réseaux déjà existants et les savoir-faire
locaux
 Les risques d’instrumentalisation des consultations sont d’autant plus
réduits que la société civile est vigilante et exigeante et sait s’indigner
 Même une telle instrumentalisation est source d’éducation politique…

18. Défis éthiques des promoteurs « sincères »
 Donner la parole à toutes les voix de manière juste et équitable
 Considérer les participants comme des concitoyens intelligents et
non comme des « tokens ».
 Se préparer à accueillir des réponses inattendues ou critiques
 Représenter adéquatement la parole recueillie dans différents
milieux, porteuses de positions opposées – faire une synthèse
équitable
 Ne pas trahir la confiance des participants en ne leur révélant pas
les enjeux réels de l’exercice de participation auquel ils sont
conviés
 Ne pas les faire travailler pour rien : donner une suite si possible,
mais en tout cas, diffuser convenablement les résultats, les
réponses, porteuses d’une multitude de précieux savoirs.

19. Les consultations électroniques
• Pas chères, rapides à faire, faciles à diffuser, adaptées à l’époque numérique. Évitent les effets
intimidants du face à face ou de la prise de parole en public. Donnent plus de temps pour
réfléchir aux réponses.
• Mais perte du caractère public de la prise de position et nécessité de littératie électronique.
• Perte du dialogisme (même limité) de certaines formes d’assemblées publiques, sauf dans
certains expériences
• Plusieurs modalités possibles
• un questionnaire qui allie réponses fermées (pour les statistiques) et commentaires ouverts (pour
expliquer et comprendre); qui peut aussi informer et faire réfléchir, ouvrir des horizons – questions
intelligentes, qui stimulent la réflexion: très apprécié
• Des forums de discussion pour obtenir des réponses plus libres, interactives, mais plus inégales et
moins pertinentes par rapport aux attentes du promoteur
• Du clavardage
• Des formulaires délibératoires, des textes collaboratifs: pour des publics engagés et prêts à travailler
fort. Plusieurs logiciels intéressants, toutes sortes d’expériences.

20. Pratique de la consultation en ligne
• Des logiciels:
• Gratuits: Monkey survey ou Google docs
• Payants, mais peu chers, comme semato (http://semato.uqam.ca), un logiciel en ligne qui
permet de faire un sondage avec du contenu qualitatif et d’analyser tout ensemble et
directement.
• Utilisation des médias numériques pour la publicité, la diffusion du lien, la
« contamination virale », mais aussi pour la diffusion des résultats
• Utilisation du web 2.0: un blog gratuit de blogger ou un site wikispaces comme page
d’accueil de la consultation
• Exemples:
• Grande consultation nationale des jeunes sur internet
• Débat public en ligne : Que peut faire l’Union européenne pour améliorer notre
avenir économique et social ?
• Les enjeux éthiques de la procréation médicalement assistée
• La science que nous voulons

21. Nouvelles formes de consultation
Ces modalités ne suppriment pas toutes les difficultés de réaliser une consultation
à la hauteur des finalités théoriques…
 Le panel de citoyens: issu de Grande-Bretagne, ce concept vise à constituer un
groupe représentatif de la population d’un territoire donné qui accepte
d’emblée de participer à 4 ou 5 consultations par année; la CRE de Gaspésie-
Les Îles est prête à essayer.
 Consultations multimedia: allient une présence sur Internet et des assemblées
publiques. L’idée est de multiplier les médias pour atteindre différents groupes
sociaux là où ils sont, de manière à maximiser la participation. Exige temps et
polyvalence, attitude de « recherche » et non d’attente et de convocation.
Exemple de la consultation sur les Services aux personnes âgées dans la région
de Québec à Québec.
 Consultations participatives: le promoteur collabore étroitement avec les
organisations de la société civile déjà mobilisées sur l’enjeu de la consultation,
au lieu de s’en méfier en raison de leur « partialité » supposée. Associer des
représentants du public visé à la préparation de la consultation dès le tout début
et construire ensemble les outils de consultation, notamment le questionnaire
s’il y a lieu.

22. Conclusion
• Nécessité morale et politique des consultations
• Choix des décisions avec les premiers visés
• Intelligence collective
• Prévenir la « tyrannie »
• Limites et échecs
• Manque d’inventivité des promoteurs
• Agenda et processus très contrôlé, perte de crédibilité
• Manque de suivi sur le plan de l’information et de la prise de décision
• Hypocrisie politique
• Condition nécessaire de la démocratie, mais pas suffisante