El documento analiza las modificaciones realizadas al proyecto de presupuesto 2014 en El Salvador. Se reorientaron fondos por un monto de $38.8 millones para pagar escalafones y ajustes salariales en el sector salud, educación y seguridad pública, entre otros. Esto se logró reduciendo partidas como bienes y servicios, inversión e impuestos. Sin embargo, no se corrigieron las deficiencias del presupuesto original como sobrestimación de ingresos y subestimación de gastos.

1. Antecedentes
El 30 de septiembre de 2013, el Ejecutivo sometió a consideración de la Asamblea Legislativa el Proyecto de Presupuesto 2014. Este documento presentaba las mismas deficiencias de los presupuestos aprobados en años anteriores1, principalmente: sobrestimación de ingresos; subestimación de: subsidios, devoluciones y bienes y servicios, entre otros; y omisión de algunas erogaciones2.
El Presupuesto 2014 fue aprobado por la Asamblea Legislativa el 31 de octubre de 2013, en un tiempo más corto que lo habitual, luego de hacer cambios al anteproyecto, sin que se subsanaran las deficiencias que presentaba el mismo. Por el contrario, el análisis muestra que estas reorientaciones de fondos acentuaron las fallas en el presupuesto 2014, lo que implicará una mayor necesidad de financiamiento durante el año.
Las modificaciones realizadas al anteproyecto fueron principalmente para reorientar fondos que sirvieran para el pago de escalafones y ajustes salariales.
En esta reasignación de fondos y aprobación del presupuesto prevalecieron los criterios políticos y las demandas salariales sobre lo técnico3. No se intentó corregir las debilidades que mostraba el presupuesto, obviando, además, el hecho de que no cumplía con los principios que al respecto establece la Constitución de la República (Cn) y la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado (Ley AFI).
1 Para mayor detalle ver: 1) Fusades “Proyecto de Presupuesto 2014: incompleto y artificialmente equilibrado”; 2) Fusades Memorándum Ejecutivo 35, octubre de 2013; 3) Fusades ”Presupuesto aprobado 2014: continúan las fallas y la indisciplina fiscal”, Serie de investigación 2-2013; 4) Fusades Memorándum Ejecutivo 37, diciembre de 2013;
5) Alas de Franco, Carolina y Luz María Serpas de Portillo, “Presupuesto aprobado 2014: continúan las fallas y la indisciplina fiscal”, Serie de investigación, 2-2013, Fusades.
2 Por ejemplo, no se presupuestó el pago de bonos que vencen en el segundo semestre de 2014, por US$335.0 millones.
3 FUSADES solicitó una audiencia en la Asamblea Legislativa con la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto para poder hacer una presentación del análisis sobre el Proyecto de Presupuesto 2014, pero no fue posible concretarla.
El monto que se necesitaba reorientar ascendía a US$38.8 millones4, que fueron obtenidos de reasignar recursos provenientes de distintas carteras y rubros, manteniendo igual el monto total del presupuesto (US$4,679.5 millones).
De acuerdo con funcionarios del Ministerio de Hacienda, los escalafones no estaban incluidos en el proyecto de presupuesto original, ya que ejercían una fuerte presión en las finanzas públicas; por lo que, dada la situación fiscal, se había determinado no hacerlos efectivos en 2014. Además, manifestaron que el escalafón del sector salud, tal como está diseñado, no es sostenible.
En este documento se analizan las modificaciones realizadas al proyecto de presupuesto 2014. En primer lugar, se presentan, en forma resumida, los principales destinos de las reorientaciones de fondos. A continuación, se hace un análisis de las principales fuentes y usos de las reasignaciones, abordándolas desde la composición del gasto por: a) instituciones, b) clasificación económica y c) áreas de gestión. Para finalizar, se presentan algunas reflexiones y recomendaciones.
Debe aclararse que está fuera del alcance de este trabajo determinar si el pago de los escalafones debía hacerse, o si los mecanismos para determinar éstos y otros ajustes salariales están adecuadamente formulados.
I. Destino de los fondos reasignados
La necesidad de reorientar fondos ascendió a US$38.8 millones, el 78.7% de ese total (US$30.5 millones) se destinó a los escalafones del Ramo de Salud, Universidad de El Salvador
4 Dictamen No. 229 de la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto de la Asamblea Legislativa, 31 de octubre de 2013.
Julio 2014 • No. 18
EstudiosEconómicosDEC
1
Análisis
económico
Reorientación de fondos para aprobar el presupuesto 2014: ¿se logró un mejor instrumento de control?
—Carolina Alas de Franco

2. (UES) y Policía Nacional Civil (PNC), y para la reclasificación
salarial de la Procuraduría General de la República (PGR) y el
Tribunal Supremo Electoral (TSE), concentrándose el pago de
escalafones sobre todo en el sector salud (cuadro 1).
las transformaciones que han tenido los presupuestos
de las instituciones con respecto a lo contemplado en el
proyecto inicial5.
Se redujeron los presupuestos de varias instituciones (fuentes),
sin embargo, el mayor ajuste hacia abajo se registró en el rubro
de Obligaciones Generales del Estado con US$10.0 millones,
seguido del presupuesto del Órgano Judicial que disminuyó en
US$8.3 millones6, para llegar a un monto equivalente al 6% de los
ingresos corrientes presupuestados, que es el mínimo que por ley
debe recibir el Poder Judicial.
5 En varios casos se hicieron reorientaciones de fondos dentro de las mismas
instituciones, por lo que la suma de todos los aumentos en las asignaciones de las
instituciones, aunque coincide con la suma de todas las reducciones, es menor al monto
total de reasignaciones por US$38.8 millones.
6 Este monto fue la reducción de la inversión en infraestructura del Órgano Judicial
en el Presupuesto 2014 aprobado en relación con lo contemplado en el Proyecto de
Presupuesto 2014.
Análisis económico No. 17 • diciembre 2013
2
Cuadro 1.
Destino de las reasignaciones en el
Presupuesto 2014
(Millones de US$)
Destino Monto
Escalafón del Ministerio de Salud 21.5
Escalafón de la Universidad de El Salvador
(adscrita al Ministerio de Educación) 4.0
Reclasificación salarial de la Procuraduría
General de la República 3.3
Escalafón de la Policía Nacional Civil
(Ministerio de Justicia y Seguridad Pública) 1.0
Reclasificación salarial del Tribunal
Supremo Electoral 0.7
Otros 8.3
Total 38.8
Fuente: Lista General de Reasignaciones 2014, Equipo
de Hacienda-FMLN, 30 de octubre de 2013.
En el rubro ”Otros”, que comprende los US$8.3 millones
restantes, se incluyen US$148.1 mil para nuevas
contrataciones de la Orquesta Sinfónica y de la Procuraduría
para la Defensa de los Derechos Humanos, además de
transferencias a instituciones descentralizadas para diferentes
proyectos, y, sobre todo, transferencias a varias asociaciones,
fundaciones y alcaldías, realizadas a través de la Presidencia
de la República y el Ministerio de Hacienda, así como otras
asignaciones pequeñas para bienes y servicios de algunas
instituciones del gobierno central, entre otros.
II. Fuentes (origen de los recursos) y usos
(destino de los recursos) de las reorientaciones
de fondos
A. Reorientaciones de fondos por institución
Los cambios mencionados anteriormente implicaron que
algunas dependencias recibieran más presupuesto, pero a
costa de reducir el de otras. En el cuadro 2 se observan
Cuadro 2.
Gobierno Central. Gasto por institución
Comparación entre Proyecto de Presupuesto
(PP2014) y Presupuesto 2014 (P2014) aprobado
(Millones de US$)
Institución P2014 PP2014
Var P2014
respecto a
PP2014
Órgano Legislativo 58.5 58.5 0.0
Órgano Judicial 254.2 262.4 -8.3
Órgano Ejecutivo 2,764.7 2,752.0 12.7
Presidencia de la República 119.1 118.4 0.7
Ramo de Hacienda 77.2 78.0 -0.7
Ramo de Relaciones Exteriores 41.7 42.2 -0.5
Ramo de la Defensa Nacional 149.5 150.6 -1.2
Ramo de Gobernación 20.4 20.1 0.3
Ramo de Justicia y Seguridad Pública 356.1 357.4 -1.3
Ramo de Educación 884.9 885.5 -0.6
Ramo de Salud 586.3 570.7 15.6
Ramo de Trabajo y Previsión Social 16.9 17.0 -0.1
Ramo de Economía 135.4 135.7 -0.3
Ramo de Agricultura y Ganadería 89.0 89.5 -0.5
Ramo de Obras Públicas,Transporte y de
Vivienda y Desarrollo Urbano 243.8 242.6 1.2
Ramo de Medio Ambiente y Recursos Naturales 24.9 24.9 -0.1
Ramo de Turismo 19.5 19.5 0.0
Ministerio Público 77.9 74.7 3.2
Fiscalía General de la República 44.6 45.0 -0.5
Procuraduría General de la República 24.2 21.0 3.2
Procuraduría p/Defensa Derechos Humanos 9.1 8.7 0.4
Otras Instituciones 63.7 63.4 0.3
Corte de Cuentas de la República 37.4 37.9 -0.5
Tribunal Supremo Electoral 16.5 15.8 0.6
Tribunal de Servicio Civil 0.9 0.8 0.0
Tribunal de Ética Gubernamental 2.3 2.2 0.1
Instituto de Acceso a la Información Pública 0.9 0.9 0.0
Consejo Nacional de la Judicatura 5.8 5.7 0.1
Subtotal Institucional 3,219.1 3,211.1 8.0
Obligaciones Generales del Estado 47.9 57.9 -10.0
Contribuciones a Organismos Internacionales 5.0 10.1 -5.0
Devolución IVA a exportadores 5.0 10.0 -5.0
Transferencias Varias 609.4 607.4 2.0
Deuda Pública 803.1 803.1 0.0
Intereses 540.8 540.8 0.0
Amortización 262.2 262.2 0.0
Total 4,679.5 4,679.5 0.0
Fuente: Proyecto de Presupuesto 2014 y Presupuesto 2014 votado

3. 3
La reducción del monto de la cuenta “Obligaciones Generales del
Estado”7 se hizo recortando en US$5 millones las contribuciones
a organismos internacionales, y lo asignado para la devolución
del IVA a los exportadores que pasó de US$10 a US$5 millones.
Este último gasto ya estaba subestimado en el proyecto original,
acentuándose ahora más el problema con los cambios.
Las asignaciones (usos) que más aumentaron fueron las
del Ministerio de Salud (US$15.6 millones) y la Procuraduría
General de la República (US$3.2 millones) por el pago de sus
escalafones y salarios (cuadro 2). No obstante, debe notarse que
el incremento en el presupuesto de estas dos instituciones fue
menor que el monto que se necesita para pagar sus escalafones
y la reclasificación salarial, US$21.5 millones y US$3.3 millones,
respectivamente (cuadro 1); lo que indica que dentro de estas
carteras se tomó de otras partidas internas para completar el
refuerzo que recibieron8, como se explica más adelante con mayor
detalle para el caso del Ministerio de Salud (MINSAL).
Los presupuestos del Ramo de Educación y del Ministerio de
Justicia y Seguridad Pública también se modificaron para lograr
los fondos para pagar sus escalafones que ascendían a US$4
millones9 y US$1 millón, respectivamente (cuadro 1); sin embargo,
al comparar el presupuesto aprobado para estas instituciones
con lo que contemplaba el proyecto de presupuesto 2014, se
observa que los montos asignados se reducen, US$0.6 millones
y US$1.3 millones, respectivamente (cuadro 2), lo que indica que
internamente se reorientaron fondos, y, además, parte de los
fondos originalmente asignados a estas carteras se canalizaron
a otras dependencias en el presupuesto aprobado, lo que se
analizará detenidamente más adelante.
B. Reorientaciones de fondos por clasificación
económica
Los US$38.8 millones que se reasignaron, y que sirvieron para
pagar principalmente escalafones y reclasificaciones salariales
(US$30.5 millones) en el gobierno central e instituciones
7 Esta cuenta aparece dentro del Ramo de Hacienda.
8 En el dictamen No. 229 se indica explícitamente que para pagar los US$21.5 millones
se quitarán US$4.3 millones del rubro de bienes y servicios del Ramo de Salud y, además,
se manifiesta que se reducirá en US$4.4 millones lo asignado a bienes y servicios y en
US$8.5 millones lo presupuestado para atender gastos imprevistos, de las instituciones del
gobierno central.
9 Para la UES.
descentralizadas, se obtuvieron (fuente de fondos), sobre todo,
de reducir los siguientes rubros, de acuerdo con su clasificación
económica, en orden de importancia: bienes y servicios
(US$10.8 millones); asignaciones por aplicar, que incluye
imprevistos (US$8.5 millones); inversión en infraestructura del
gobierno central (US$7.0 millones); impuestos, tasas y derechos
(US$5.3 millones) y transferencias corrientes al sector externo
(US$5 millones) (cuadro 3). En total, la suma de las partidas que
registraron una reducción asciende a US$36.9 millones.
Estudios
Económicos
DEC
Cuadro 3.
Gobierno Central. Gasto por clasificación
económica. Comparación entre Proyecto de
Presupuesto y Presupuesto 2014 aprobado
(Millones de US$)
P2014 PP2014
Var P2014
respecto a
PP2014
Gastos 4,679.5 4,679.5 0.0
Corrientes 3,334.4 3,328.6 5.7
Gasto de Consumo 1,986.2 1,982.5 3.8
Remuneraciones 1,608.9 1,594.3 14.6
Bienes y Servicios 377.3 388.2 -10.8
Gastos Financieros y Otros 583.8 597.3 -13.5
Impuestos, tasas y derechos 13.9 19.2 -5.3
Seguros, comisiones y gastos bancarios 21.0 20.7 0.3
Asignaciones por aplicar 7.9 16.4 -8.5
Otros 540.9 540.9 0.0
Transferencias Corrientes 764.3 748.9 15.5
Al sector público 553.8 537.4 16.4
Al sector privado 204.3 200.2 4.1
Al Sector Externo 6.2 11.2 -5.0
De capital 811.9 817.7 -5.7
Inversión en bienes muebles 54.6 54.8 -0.2
Intangibles 3.8 3.8 0.0
Inversión en Infraestructura 184.5 191.4 -7.0
Transferencias de capital al sector público 429.5 429.2 0.4
Transferencias de capital al sector privado 79.0 77.9 1.1
Otros 60.5 60.5 0.0
Aplicaciones financieras 262.2 262.2 0.0
Gastos por contrib. especiales 158.9 158.9 0.0
Costo previsional 112.1 112.1 0.0
Concepto
Fuente: Proyecto Presupuesto 2014 y Presupuesto 2014 votado
La reducción de US$10.8 millones del rubro de bienes y servicios
fue el resultado de los siguientes movimientos: US$4.3 millones
y US$2.8 millones se quitaron de lo asignado para ese rubro en
el Ramo de Salud y Educación, respectivamente; mientras que
US$4.4 millones provinieron de una reducción generalizada
en el rubro de bienes y servicios de todas las instituciones del
gobierno central; contracción que se compensó levemente con
el incremento de US$672.2 miles para bienes y servicios para el
Consejo Nacional de la Judicatura, Ministerio de Gobernación y
Tribunal de Ética Gubernamental.

4. 4
Debe tenerse en cuenta que el rubro de bienes y servicios es donde históricamente se termina gastando bastante más de los que se presupuesta, por lo que es muy probable que la disminución de esta partida para poder pagar escalafones, llevará a solicitar más refuerzos presupuestarios durante 2014.
En cuanto a las reducciones en el rubro de asignaciones por aplicar (US$8.5 millones) y en el de impuestos, tasas y derechos (US$5.3 millones), que se mencionó antes, ambas partidas se encuentran dentro de los gastos financieros que muestran una caída de US$13.5 millones, principalmente por las reorientaciones en estos dos rubros (cuadro 3).
Los cambios anteriores significan que el gobierno tendrá menos margen para reaccionar ante imprevistos sin necesidad de requerir más fondos en el futuro.
Por otro lado, la reducción de US$7 millones en inversión en infraestructura se debió básicamente a la disminución de US$8.3 millones en los presupuestado para este gasto en el Órgano Judicial, caída que fue levemente contrarrestada por el aumento de US$1.3 millones en lo presupuestado para varios proyectos pequeños de inversión del Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano (MOP).
La caída de US$5 millones en las transferencias corrientes al sector externo se debe a la contracción que se hizo en el presupuesto para contribuciones a organismos internacionales.
En cuanto al destino de estas reorientaciones (usos), de acuerdo con la clasificación económica del gasto, el mayor aumento correspondió a las transferencias corrientes del Gobierno Central al sector público (US$16.4 millones). En este rubro estarían incluidas las transferencias a las instituciones descentralizadas para el pago de los escalafones por US$16.2 millones (US$12.2 millones para las dependencias adscritas a Salud y US$4 millones para la UES). Del resto, US$200 mil fueron dados al Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL) para proyectos de infraestructura de caminos, y US$164.7 mil se asignaron al Instituto Nacional de los Deportes de El Salvador (INDES) para el Comité Paralímpico El Salvador, Comité de Olimpiadas Especiales y para un proyecto de infraestructura.
Análisis económico No. 17 • diciembre 2013
La segunda partida que registró la mayor expansión fue la de remuneraciones, US$14.6 millones, en la cual están contemplados los escalafones y nivelaciones salariales de los empleados del gobierno central (cuadro 3).
Nótese que las transferencias del Gobierno Central al sector privado, tanto corrientes como de capital, aumentaron US$5.2 millones, fondos que se trasladaron a través de la Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda hacia varias asociaciones, fundaciones, iglesias y alcaldías.
En total, el aumento de las remuneraciones del gobierno central para pago de escalafones y reajustes salariales con respecto al monto contemplado en el proyecto de presupuesto 2014, fue de US$14.6 millones; pero, además, aumentaron las transferencias del gobierno central al sector público para pagar los escalafones y reajustes de las instituciones descentralizadas en US$16.2 millones, por lo que, con los cambios al anteproyecto, aumentaron las remuneraciones del sector público no financiero (SPNF) por un total de US$30.8 millones.
B.1. Ministerio de Salud, de Educación, Justicia y Seguridad Pública e instituciones descentralizadas: reorientación de fondos por clasificación económica
Las instituciones descentralizadas que recibieron el aumento en las transferencias del gobierno central al sector público, las que registraron incrementos en sus presupuestos fueron, en orden de importancia: los hospitales y otras instituciones adscritas al MINSAL, UES y el INDES (cuadro 4).
Para el caso específico del Ministerio de Salud, se necesitaron US$21.5 millones para pago de escalafones (usos). De este monto, US$9.3 millones era para los empleados del MINSAL y US$12.2 millones para el escalafón del personal de los hospitales y otras instituciones descentralizadas10.
Además, se necesitaba hacer una transferencia al Hospital Nacional de Chalatenango para compra de incubadoras de transporte para neonatos por US$27 mil, y para otorgar US$100 mil a Comandos de Salvamento Guardavidas Independientes.
10 Este monto aparece en el presupuesto, y en el cuadro 5, como una transferencia del Ministerio de Salud al sector público, ya que es el MINSAL el que transfiere estos recursos a los hospitales (instituciones descentralizadas), y estos últimos utilizan los fondos para pago de escalafones.

5. Estudios
Económicos
DEC
5
Cuadro 5.
Ministerio de Salud, Educación y Justicia y Seguridad
Pública. Partidas modificadas: comparación entre
proyecto de presupuesto y presupuesto 2014 aprobado
(Millones de US$)
Cuadro 4.
Instituciones descentralizadas no empresariales que
registraron modificaciones en sus asignaciones
Partidas modificadas: comparación entre proyecto de
presupuesto y presupuesto 2014 aprobado
(Millones de US$)
P2014 PP2014 Variación
Unidades descentralizadas Ramo Salud
Remuneraciones 238.5 226.3 12.2
Inversiones en Activos Fijos 4.6 4.5 0.0
Presupuesto total 343.8 331.6 12.2
Universidad de El Salvador
Remuneraciones 60.2 56.2 4.0
Bienes y Servicios 15.2 15.1 0.0
Inversiones en Activos Fijos 2.2 2.2 0.0
Presupuesto total 78.9 74.9 4.0
Instituto Nacional de los Deportes (INDES)
Transferencias corrientes 5.9 5.8 0.1
Inversiones en Activos Fijos 0.1 0.0 0.1
Presupuesto total 12.3 12.1 0.2
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local
Transferencias de capital 51.8 51.6 0.2
Presupuesto total 96.0 95.8 0.2
Total Instituciones Descentralizadas
Remuneraciones 642.5 626.3 16.2
Bienes y Servicios 445.8 445.8 0.0
Transferencias corrientes 35.0 34.9 0.1
Inversiones Activos Fijos 53.9 53.8 0.1
Transferencias de capital 387.2 387.0 0.2
Presupuesto total 2,139.7 2,123.1 16.6
Fuente: Proyecto Presupuesto 2014 y Presupuesto 2014 votado
P2014 PP2014 Variación
Ministerio de Salud
Remuneraciones 160.7 151.3 9.3
Bienes y servicios 40.4 45.3 -4.9
Gastos para imprevistos 1.0 2.1 -1.1
Transferencias ctes. al sector público 281.0 268.8 12.2
Transferencias ctes. al sector privado 2.9 2.8 0.1
Presupuesto total MINSAL 586.3 570.7 15.6
Ministerio de Educación
Bienes y servicios 60.2 63.8 -3.6
Gastos para imprevistos 1.5 3.1 -1.6
Transferencias ctes. al sector público 89.5 85.5 4.0
Transferencias ctes. al sector privado 76.2 75.6 0.6
Presupuesto total MINED 884.9 885.5 -0.6
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
Remuneraciones 264.6 263.6 1.0
Bienes y servicios 57.8 58.6 -0.8
Gastos para imprevistos 1.4 2.9 -1.5
Presupuesto total MJSP 356.1 357.4 -1.3
Fuente: Proyecto Presupuesto 2014 y Presupuesto 2014 votado
Estos fondos se obtuvieron (fuentes) recortando las siguientes
partidas del MINSAL: bienes y servicios (US$4.9 millones)
e imprevistos (US$1.1 millones) (cuadro 5). Además, se le
asignaron US$15.6 millones provenientes de las cuentas de
bienes y servicios e imprevistos de otras carteras.
El gasto en salud ha estado siempre por debajo de la meta
deseada, en el presente persiste la carencia de medicinas
y equipo, y la infraestructura no está en las condiciones
adecuadas. Aunque en las reorientaciones internas de
fondos del Ramo de Salud lo que se reduce son los recursos
destinados a la adquisición de bienes y servicios del MINSAL y
no de los hospitales, estos recortes pueden comprometer aún
más algunas de estas limitaciones (cuadro 4).
En el Ministerio de Educación (MINED) se canalizaron (usos)
US$4.0 millones para el pago de escalafones de la UES11, y
también se aumentaron en US$600 mil, las transferencias
corrientes del MINEC al sector privado12. Estos recursos
provinieron (fuentes) del mismo MINEC, reduciendo en
US$3.6 millones lo que tenía originalmente para bienes y
servicios, y US$1 millón fue tomado de su provisión para
imprevistos (cuadro 4).
El Ramo de Educación ha sido una apuesta importante
en las agendas de todos los gobierno, pero las acciones
concretas no parecen asignarle la misma prioridad.
El Ministerio de Justicia y Seguridad Pública necesitaba
US$1 millón para pagar el escalafón de la Policía
Nacional Civil (usos). Este dinero se obtuvo de reducir su
presupuesto para bienes y servicios y gastos imprevistos
(fuentes). Sin embargo, la reducción total en estas dos
cuentas totalizó US$2.3 millones, lo que muestra que con
las modificaciones al Proyecto de Presupuesto 2014, se le
quitaron US$1.3 millones a este ministerio para dárselo a
otras dependencias.
La reducción del presupuesto del Ministerio de Justicia
y Seguridad Pública no es congruente con la necesidad
de combatir el crimen y la violencia en el país, uno
11 Los US$4.0 millones aparecen en el cuadro 5 como transferencias del MINED al
sector público, ya que la UES es una unidad adscrita a este ministerio.
12 Estas transferencias se destinaron a varias asociaciones, fundaciones y centros
escolares del sector privado.

6. 6
de los principales problemas que amenazan a las familias salvadoreñas y empresas, y que restan competitividad.
B.2. Escalafones y aumentos salariales
Los escalafones del Ramo de Educación y sobre todo del Ramo de Salud impulsan el crecimiento de las remuneraciones de los empleados públicos de estos sectores. Los escalafones de Salud, tal como están diseñados actualmente, llevan a aumentos salariales por encima del monto que correspondería para mantener la capacidad adquisitiva de los salarios.
En el cuadro 6 se observa que en los últimos años, los incrementos porcentuales en el techo salarial de distintas posiciones en el Ministerio de Educación y principalmente en el de Salud, han sido más elevados que los incrementos salariales registrados para posiciones similares en el Ministerio de Economía, donde no hay escalafones. Esto ha llevado a que, en general, plazas similares en distintas dependencias del gobierno registren salarios más bajos que el techo salarial establecido en las áreas de educación y salud.
Por ejemplo, el sueldo máximo que puede devengar una secretaria en el Ramo de Salud aumentó 59.1% de 2008 al 2014. Mientras que el salario de una secretaria del Ministerio de Economía se incrementó solo 20.5% entre esos años. Para 2014, los sueldos máximos que puede devengar una secretaria, de acuerdo con la Ley de Salarios, en el Ramo de Salud y Educación son US$2,324.44 y US$918.22, respectivamente, mientras que una secretaria del Ramo de Economía percibirá un salario de solo US$632.04 en 2014.
En los ejemplos que aparecen en el cuadro 6, también se observa que los incrementos porcentuales de los sueldos máximos en el área de salud y economía, han sido mucho más elevados entre 2008 y 2014 que de 2002 a 2008, lo que es acorde con los aumentos significativos experimentados en el rubro de remuneraciones del sector público no financiero en
los últimos años.
Debe advertirse que el sueldo máximo con escalafón que aparece en el cuadro 6, no significa que todas las personas en esas posiciones devengan ese máximo, pero sí indica que es
Análisis económico No. 17 • diciembre 2013
Cuadro 6.
Salarios contemplados en la Ley de Salarios, posiciones seleccionadas. Ministerio de Salud,
de Economía y de Eduación, en dólares
Sueldo mensual básicoSueldo máximo con escalafónSueldo mensual básicoSueldo máximo con escalafónSueldo mensual básicoSueldo máximo con escalafón2002/20082008/2014Ministerio de SaludJefe Unidad de Gestión de Recursos Humanos1,211.431,926.171,211.432,628.801,211.434,182.9836.559.1Jefe Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional (UACI)1,803.433,913.441,803.436,227.1059.1Jefe de Auditoría1,211.431,926.171,211.432,628.801,211.434,182.9836.559.1Asistente técnico691.431,099.37691.431,500.40691.432387.4636.559.1Médico consulta general (8 horas semanales) 1/193.83308.19969.152,103.60969.153346.40582.659.1Motorista II292.58465.20292.58634.90292.581001.2436.557.7Secretaria 673.151,070.31673.151,460.74673.152324.4436.559.1Ordenanza 269.15427.95269.15584.06269.15929.3536.559.1Ministerio de EconomíaColaborador jurídico III762.86808.63910.156.012.6Médico (8 horas semanales) 2/640.00704.001000.0010.0-29.0Secretaria V485.72524.58632.048.020.5Ordenanza I277.72305.49391.0410.028.0Ministerio de EducaciónRecepcionistan.d.405.44430.44662.64n.d. Vigilante308.58350.75375.75578.4513.7Motorista322.86384.69409.69630.7019.2Secretaria I552.58596.79596.46918.228.0Ordenanza334.29349.49392.72604.574.5n.d. = Información no disponibleFuente: elaborado con datos de Ley de Salarios, varios años. Concepto2002Sueldos máximos variación % 1/ En Ley de Salarios 2002 aparece plaza de médico por 10 horas semanales por US$242.29, mientras que en Ley de Salarios 2008 y 2014 aparece el salario por 4 y 8 horas semanales, respectivamente; para efectos de comparación, se estimó el salario por 8 horas para 2002, 2008 y 2014.2/ En Ley de Salarios 2002 y 2008 aparece plaza de médico por 4 horas semanales, con salarios de US$320.0 y US$352.0, respectivamente, y en Ley de Salarios 2014 aparece el salario por 8 horas. Para efectos de comparación se estimó el salario por 8 horas para 2002 y 2008.20082014

7. EstudiosEconómicosDEC
factible percibir un salario entre el mínimo establecido en la Ley de Salarios y ese techo.
El techo máximo con escalafón aumenta a través del tiempo, y en la medida que el escalafón tenga un componente de aumento en las remuneraciones que esté asociado con el número de años trabajados, es probable que los empleados con más antigüedad devenguen salarios cercanos o iguales al máximo.
C. Reorientaciones de fondos por áreas de gestión
Como se explicó antes, para poder aprobar el Presupuesto 2014 se hicieron modificaciones al proyecto inicial. Estos cambios significaron reorientar fondos por un total de US$38.8 millones, principalmente para pagar el escalafón del sector salud por US$21.5 millones y de la Universidad de El Salvador por US$4 millones. Ambos gastos se clasifican dentro del área de desarrollo social, por lo que solo con incorporar los escalafones al Presupuesto 2014 se logró un aumento del gasto social, aunque esto no significara una mayor cobertura o calidad de los servicios destinados a los sectores de menores recursos, sino simplemente fuera resultado de un aumento salarial.
Así, con las reorientaciones se incrementó el gasto en desarrollo social (usos) en US$17.2 millones (cuadro 7), debido principalmente a los siguientes movimientos. El Ministerio de Salud recibió un refuerzo de US$15.6 millones para pagar los escalafones. Además, con los cambios, se asignaron US$1.8 millones para transferencias del Ministerio de Hacienda para apoyo de otras instituciones (asociaciones, fundaciones, iglesias y alcaldías), a las cuales no se les asignó ninguna cantidad en el Proyecto de Presupuesto; también aumentaron las transferencias al Programa de Comunidades Solidarias en US$200 mil. Estos aumentos fueron compensados levemente por la reducción en otros gastos incluidos también el el área de desarrollo social (cuadro 7).
Lo anterior corrobora que tal como está elaborado el presupuesto no se puede hacer un análisis sobre el impacto que puede tener el gasto social en la población beneficiada. En este caso, el aumento en el área social no ha sido principalmente para financiar la ampliación de la cobertura y/o los beneficios de los programas sociales, ni para mejorar la calidad de los servicios; está relacionado, sobre todo, al refuerzo de US$15.6 millones para escalafones del MINSAL y de los hospitales.
Además, para poder hacer estos pagos se redujo (usos) lo asignado a Obligaciones Generales del Estado13; y lo presupuestado para Conducción Administrativa cayó en US$1.7 millones, incluyendo una disminución de US$1.2 millones en el Ramo de la Defensa Nacional. Para poder
13 Anteriormente se explica que las Obligaciones Generales del Estado cayeron por la disminución de US$10 millones, por devoluciones del IVA a los exportadores y a las contribuciones a organismos internacionales.
Cuadro 7.
Gastos por áreas de gestión
Comparación entre Proyecto de Presupuesto y Presupuesto 2014 aprobado, millones de dólares
P2014PP2014Var P2014 respecto a PP2014Conducción administrativa450.4452.1-1.7Administ. de Justicia y Seguridad Ciudadana718.4724.3-5.9Desarrollo Social2,177.72,160.517.2Presidencia de la República53.553.30.2Educación884.9885.5-0.6Salud 586.3570.715.6Trabajo y Previsión Social16.917.0-0.1Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano45.345.30.0Otros0.0 Hacienda (parte de transferencias varias)590.7588.72.0Gobiernos municipales336.0336.00.0Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local4.64.60.0Programa de Rehabilitación de Lisiados40.440.40.0Fondo de Amortización y Fideicomiso del Sistema de Pensiones Público112.1112.10.0Programa Comunidades Solidarias Rurales y Urbanas, y Desarrollo Local90.890.60.2Apoyo otras instituciones1.80.01.8Fortalecimiento de gobiernos locales5.05.00.0Apoyo al desarrollo económico482.0481.60.4Deuda pública803.1803.10.0Obligaciones generales del Estado47.957.9-10.0Total4,679.54,679.50.02014Fuente: Proyecto Presupuesto 2014 y Presupuesto 2014 votadoConcepto

8. funcionar con un presupuesto menor para la conducción administrativa, el gobierno estará obligado a ser más eficiente que lo estipulado en el proyecto de presupuesto 2014, de otra manera, tendrá que pedir un refuerzo presupuestario.
Por otra parte, también se redujo en US$5.9 millones lo que estaba asignado al área de administración de justicia y seguridad. Esta contracción tuvo como fuente, principalmente, la reducción en esa área del presupuesto del Órgano Judicial, pero también por la contracción en las asignaciones para ese gasto del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública y de la Fiscalía General de la República. Esta menor asignación de fondos para esta área de gestión no se explica cuando uno de los principales problemas que afronta el país es precisamente el alto nivel de delincuencia.
III. Reflexiones y recomendaciones
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Las modificaciones al proyecto de presupuesto 2014 se hicieron principalmente para incorporar el pago de escalafones y reclasificaciones salariales que no estaban incluidos; sin embargo, estos cambios no subsanaron las deficiencias y fallas que presentaba el proyecto; por el contrario, acentuaron estas debilidades.
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Ni para el Ejecutivo ni para los legisladores fue prioritario corregir estas deficiencias. Prevalecieron aspectos políticos y demandas salariales en la aprobación del presupuesto.
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Una parte de los fondos para el pago de escalafones se tomaron del presupuesto de bienes y servicios, rubro en el que históricamente lo ejecutado supera ampliamente a lo presupuestado. También se redujo lo disponible para devoluciones de IVA a exportadores, otro gasto que ya estaba subestimado. Otra parte se obtuvo de disminuir lo asignado a la inversión en infraestructura. Por último, también fue afectado lo que se tenía presupuestado para imprevistos, reduciendo así el margen de maniobra que tiene el gobierno antes de recurrir a mayor endeudamiento.
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Educación, Salud y Justicia y Seguridad Pública fueron algunas de las instituciones que hicieron ajustes reduciendo los fondos disponibles para bienes y servicios, e imprevistos, lo que hace aún más limitados sus recursos. Estas carteras, de acuerdo con los planes gubernamentales, deberían ser estratégicas.
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Tal como está elaborado el presupuesto no se puede evaluar la eficacia y calidad del gasto, ni el cumplimiento de objetivos y metas. No se pueden evaluar los programas sociales y el alcance de los objetivos trazados. Un aumento del gasto social puede no tener ningún impacto en la población objetivo.
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Es imprescindible mejorar el proceso presu-puestario en sus distintas etapas: elaboración, aprobación, ejecución y rendición de cuentas. El Ejecutivo y el Legislativo deben asumir la responsabilidad de tener un instrumento que permita el control, monitoreo y rendición de cuentas de cada ejercicio fiscal, para lo cual el presupuesto debe cumplir con los principios establecidos en la Constitución y en la Ley AFI.
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Es necesario pasar a un presupuesto por resultados para poder medir la eficiencia del gasto público, y mejorar así la rendición de cuentas.
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Es importante tener una Ley de Responsabilidad Fiscal que contribuya a la disciplina fiscal, que establezca un marco macroeconómico de mediano plazo, en el que se sustenten los presupuestos. El presupuesto debe ser reflejo de las prioridades del gobierno, y los egresos deben considerar los ingresos percibidos y el déficit fiscal que se establece como meta.
Departamento de Estudios Económicos
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