En tiempo récord, la Asamblea Legislativa aprobó por unanimidad el Presupuesto General de la Nación para 2014 (P2014) el 31 de octubre de 2013, siendo la primera vez que se aprueba solo un mes después de la presentación del proyecto –por un monto de US$4,679.5 millones– a pesar de adolecer de fallas similares a las observadas en años anteriores, como la omisión de gastos e ingresos, y de no ser congruente con las metas fiscales. La apurada aprobación, se da en un contexto en el cual las finanzas públicas del país muestran un deterioro continuo desde hace varios años. El déficit fiscal ha pasado de un promedio de 2.7% del PIB durante 2004-2008 a 4.3% durante 2009-2012 y la deuda a septiembre de 2013 era superior a 57% del PIB. También hay un deterioro en la situación de liquidez del Estado, con drástica disminución de los depósitos del gobierno en el Banco Central de Reserva y un incremento de la deuda de corto plazo.

1. Como resultado de la nueva imagen institucional de FUSADES, a partir de
diciembre de 2013 la publicación “Memorándum Ejecutivo”, se llamará
“Posición Institucional”, conservando la misma numeración.
Posición
institucional
Presupuesto aprobado 2014:
continúan las fallas y la indisciplina fiscal
No. 37, diciembre de 2013
En tiempo récord, la Asamblea Legislativa aprobó por
unanimidad el Presupuesto General de la Nación para 2014
(P2014) el 31 de octubre de 2013, siendo la primera vez que se
aprueba solo un mes después de la presentación del proyecto
–por un monto de US$4,679.5 millones– a pesar de adolecer
de fallas similares a las observadas en años anteriores, como la
omisión de gastos e ingresos, y de no ser congruente con las
metas fiscales. La apurada aprobación, se da en un contexto
en el cual las finanzas públicas del país muestran un deterioro
continuo desde hace varios años. El déficit fiscal ha pasado de
un promedio de 2.7% del PIB durante 2004-2008 a 4.3% durante
2009-2012 y la deuda a septiembre de 2013 era superior a 57%
del PIB. También hay un deterioro en la situación de liquidez del
Estado, con drástica disminución de los depósitos del gobierno
en el Banco Central de Reserva y un incremento de la deuda de
corto plazo.
que en 2013, según el Ministerio de Hacienda, la proyección de
cierre ronda US$356.1 millones1; solo para el subsidio de gas, el
Ministerio de Economía 2 indicó que necesita US$115 millones
para 2014, pero solo se presupuestaron US$89.8 millones.
Se sobrestiman los ingresos tributarios
Como en años anteriores, el presupuesto 2014 presenta una
proyección de ingresos tributarios brutos optimista, US$4,272
millones, fundamentándose en proyecciones de crecimiento
real e inflación por arriba de la tendencia.
Para el crecimiento, se basa en una proyección de 2.6%,
pero en 2010-2012 el PIB real aumentó en promedio 1.8%;
y en el primer semestre de 2013 el crecimiento real fue de
1.5%. El bajo crecimiento se explica por una serie de factores
estructurales y coyunturales, entre los que se encuentra un
largo período electoral que añade incertidumbre, por la
contienda presidencial de febrero de 2014, y las elecciones de
alcaldes y diputados en 2015. Similarmente, a noviembre de
2013 la inflación fue de 0.8% anual, por lo que la proyección de
3.2% para el próximo año no es realista 3.
El presupuesto es incompleto por la omisión y
subestimación de gastos
En el presupuesto 2014 votado prevalecen las deficiencias
señaladas por FUSADES en el Memorándum Ejecutivo 35
(octubre de 2013), algunas de las cuales ya se habían observado
en años anteriores. No incluye el pago de US$335 millones
de títulos valores emitidos en 2009 y que vencen en 2014, los
cuales están relacionados con el Fideicomiso para Inversión y
Paz Ciudadana (Decreto Legislativo No. 30, Diario Oficial del 25
de mayo de 2009).
Al sobrestimar los ingresos, en el transcurso del año se tiene
que incrementar la deuda para poder afrontar los gastos
presupuestados, que se vuelven rígidos una vez que el
presupuesto ha sido aprobado.
El presupuesto 2014 no cumple con el marco legal
Los presupuestos que no incluyen la totalidad de los gastos
que se prevé ejecutar vulneran el principio de universalidad
consignado en el artículo 227 de la Constitución, relativo a que
el presupuesto contendrá todos los ingresos y los gastos que
se proyectan realizar; principio que además está indicado en el
artículo 22 de la Ley de Administración Financiera del Estado.
Asimismo, varios rubros de gastos predecibles para 2014 están
subvaluados, como los siguientes: a) a las devoluciones de
impuestos se les asigna US$9.4 millones, cuando en realidad
se necesitan más de US$200 millones para cumplir con esta
obligación; b) para los subsidios de gas licuado, electricidad y
transporte se ha presupuestado US$230.8 millones, mientras
1

2. no solo se mide por la rapidez de su aprobación o por el
Presupuestos incompletos acentúan los
problemas financieros del Estado
número de votos, sino por la solidez y transparencia que
presente al incluir todos los ingresos y gastos previsibles para
el ejercicio fiscal, considerando en todo momento los intereses
No incluir gastos previsibles como los indicados, implica un
presupuesto artificialmente equilibrado que no se corresponde
con la realidad, es incompleto y no es transparente. La
sobrestimación de ingresos y la omisión y subestimación de
gastos presionan la liquidez del gobierno durante la ejecución
del presupuesto, conllevan a aumentar la deuda de corto
plazo (Letes) y reducir los depósitos del gobierno. Cuando el
saldo de esta deuda de corto plazo se eleva, se complica la
gestión financiera pública y se vuelve necesario reestructurarla,
pasándola a deuda de largo plazo –este año, se utilizaron
US$600 millones de la emisión de los eurobonos colocados en el
mercado internacional para el pago de Letes– hasta noviembre
de 2013, el saldo ascendió a US$574.7 millones y su tendencia
ha sido ascendente.
de los salvadoreños. El proyecto enviado por el Ministerio
de Hacienda mostraba varias deficiencias al no incluir gastos
previsibles y sobrestimar los ingresos tributarios, las cuales
no se rectificaron en el presupuesto votado. La Asamblea
Legislativa se concentró en realizar ajustes para reorientar
fondos de ciertos rubros del gasto, atendiendo a presiones
político-electorales, con el objeto de financiar los incrementos
salariales derivados de los escalafones y algunos gastos
adicionales; sin embargo, no se hizo una evaluación técnica
de los supuestos, y de las incongruencias entre el Mensaje
del Presupuesto y los valores contenidos en la ley sometida
a aprobación, ni de sus consecuencias para la sostenibilidad
fiscal del país.
El Salvador enfrenta una deuda elevada y con tendencia
creciente; como razón del PIB, en 2007-2009 aumentó 13.9
puntos porcentuales, alcanzando 51.3%, y en 2012 este ratio
exhibió 57.6%, registrando un incremento anual de 5.1 puntos
porcentuales (incluyendo la emisión de eurobonos). En tal
sentido, las fallas en la proyección de ingresos tributarios que
implican sobrestimación de los mismos en el presupuesto, y la
subvaluación de gastos, acentúan el deterioro de las finanzas
públicas, ya que derivan en aumento de la deuda (gráfico).
Recomendaciones
Transparentar las necesidades de financiamiento y corregir
las fallas que presenta el presupuesto aprobado, de
manera que el Ejecutivo debería proponer a la Asamblea
Legislativa los cambios pertinentes al presupuesto
votado para 2014, incluyendo todos los gastos
previsibles, su financiamiento, y al mismo tiempo,
racionalizar el gasto para atenuar el déficit fiscal; esto
implicará la autorización de nueva deuda para cubrir
aquellos gastos ineludibles, lo cual necesitará de mayoría
calificada en la Asamblea Legislativa.
Lo anterior requiere que las fracciones políticas, el
gobierno y actores representativos de la sociedad, logren
un acuerdo que conlleve un ajuste fiscal gradual, de tal
forma que no se frene el crecimiento económico; para
lograrlo, deberán analizarse las opciones de política que
podrían implementarse, tanto por el lado de los gastos,
como de los ingresos. Es fundamental lograr que el déficit
proyectado al final de 2014 y años venideros se sitúe en
una trayectoria de sostenibilidad de la deuda.
En el futuro, debe evitarse que se repita la aprobación de
un presupuesto público incompleto, que no cumpla con
los requisitos legales y los estándares internacionales. La
Asamblea Legislativa debería desarrollar una discusión
técnica, amplia y participativa del proyecto de Ley de
presupuesto público, por ser un instrumento de enorme
relevancia para la población.
1
Según presentación del Ministerio de Hacienda del 5 de noviembre de 2013, pág.53.
Declaraciones del Viceministro de Comercio e Industria. La Prensa Gráfica (1 de octubre
de 2013).
3
El FMI, en su informe más reciente sobre el país, “El Salvador 2013 Article IV Consultation”,
proyecta para 2014 un crecimiento de 1.6% y una inflación de 2.6%. Tomando estos valores
como referencia, la sobrestimación es de 1.6 puntos porcentuales en el crecimiento del PIB
nominal.
Aprobado sin discusión técnica
2
El presupuesto 2014 no fue sometido al análisis técnico que
corresponde realizar a un instrumento de política pública tan
relevante para la población como éste. Un buen presupuesto
2